Governo Eletrônico nos Municípios Brasileiros: um Conto de Fadas da Web 1.0?

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1 Governo Eletrônico nos Municípios Brasileiros: um Conto de Fadas da Web 1.0? Autoria: Hironobu Sano Resumo Este artigo tem como objetivo compreender o atual estágio do governo eletrônico nos municípios brasileiros e verificar se sua evolução ocorre de acordo com o identificado pela literatura, que propõe uma evolução contínua entre diferentes estágios. Foram analisados os dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) do IBGE e a experiência brasileira revela que não há uma evolução uniforme e contínua em direção às etapas mais avançadas de governo eletrônico e, portanto, é preciso avançar na análise dos fatores que promovem ou dificultam a adoção de modernas ferramentas de TIC pelos governos municipais. 1

2 Introdução O crescimento da internet tem provocado profundas alterações no mundo da comunicação com impactos no setor público. Governos ao redor do mundo implementam modernos sistemas baseados na tecnologias de informação e comunicação (TIC) para fornecer acesso a dados, informações e serviços online. Trata-se de um processo que amplia as possibilidades de transparência e responsabilização, especialmente considerando o rápido crescimento no número de usuários conectados à World Wide Web. No Brasil o número de usuários tem apresentado elevadas taxas de crescimento: em junho de 2004 havia cerca de 20,5 milhões de pessoas com acesso à web e, no primeiro trimestre de 2012, o número chegou a , o que equivale ao quinto lugar mundial em número de conexões (Número, 2012). Para os governos, em 2009, havia sites com o domínio.gov.br de acordo com o Comitê Gestor da Internet no Brasil (Vieira, 2010). Mas a proliferação de sites governamentais não significa necessariamente que os municípios brasileiros estão no mesmo nível em termos de serviços públicos on-line, acessibilidade, qualidade de informação e transparência. Tal situação contraria boa parte da literatura sobre governo eletrônico, que prevê uma evolução contínua dos estágios iniciais em que os sites governamentais oferecem apenas informações básicas e estáticas para as etapas mais avançadas em que além da oferta de serviços públicos online haveria uma completa reestruturação da relação governos-sociedade-empresas. Diante deste cenário, este artigo tem como objetivo compreender o atual estágio do governo eletrônico nos municípios brasileiros e verificar se sua evolução ocorre de acordo com o identificado pela literatura. Do ponto de vista teórico, a literatura internacional explora a temática do governo eletrônico principalmente a partir da esfera nacional, com poucos estudos sobre os governos subnacionais. A maior parte se concentra nos casos norteamericano e europeu, principalmente a partir de estudos comparativos. Em relação ao caso brasileiro, há muitos artigos sobre governo eletrônico, mas são raros os que analisam os dados do IBGE sobre o governo local e, principalmente, que os compararam com os resultados de pesquisas internacionais. No estudo sobre governo eletrônico realizado pela Organização das Nações Unidas, o Brasil foi o 61 o colocado no ranking geral (United Nations, 2010), tendo perdido 20 posições desde Segundo a ONU, com o rápido avanço da TI, se um país apenas mantiver a sua infraestrutura atual e não promover novos investimentos, sua capacidade de governo eletrônico vai se tornar obsoleta rapidamente. Se o Governo Federal tem tido dificuldades em manter atualizados seus equipamentos de governo eletrônico, os desafios que os governos locais enfrentam são muito maiores, reforçando a importância deste artigo. Para conduzir o estudo, recorreu-se à Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC), realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2010), e que contém dados relacionados com a tecnologia da informação e comunicação dos municípios brasileiros. Para se atingir os objetivos propostos, na próxima seção são discutidos os principais resultados da literatura sobre governo eletrônico, com foco no artigo de Coursey e Norris (2008) que questionaram a validade dos diferentes modelos de e-gov embora, de forma bastante semelhante, tenham feito uma proposta de evolução gradual do governo eletrônico. Outros trabalhos governo eletrônico também foram incluídos na revisão da literatura para se estabelecer um quadro analítico para posterior aplicação no estudo de caso. A seção sobre Dados e Método apresenta uma breve explicação sobre a pesquisa do IBGE e também sobre a metodologia adotada neste artigo. Na seqüência, o artigo analisa as principais características dos municípios brasileiros em termos de governo eletrônico e os principais resultados são apresentados. Finalmente, a seção final apresenta as principais conclusões, relacionando-as à literatura e também oferece algumas sugestões para estudos posteriores. 2

3 Revisão da Literatura Neste artigo, o termo governo eletrônico é definido como a prestação de informações e serviços por meios eletrônicos, o que inclui a internet, permitindo que cidadãos e empresas realizem as transações relacionadas com os serviços disponibilizados na web, 24 horas por dia, 7 dias por semana, ou seja, numa base 24/7 (Holden, Norris & Fletcher, 2003; Heeks & Bailur, 2007; Akesson, Skalen, & Edvardsson, 2008). A rápida evolução das iniciativas de governo eletrônico em todo o mundo desenvolveu um campo de estudo para praticantes e acadêmicos, bem como um campo rico para consultores de negócios. Os estudiosos, consultores, agências governamentais e organismos multilaterais formam um amplo grupo de autores que publicam trabalhos na área da TIC (Coursey & Norris, 2008; Schedler & Schmidt, 2004). Uma das principais críticas aos estudos publicados por empresas de consultoria, assim como por agências governamentais ou multilaterais, é sobre sua abordagem prescritiva e proposições normativas. O interesse velado no desenvolvimento de um governo eletrônico que possa promover um aumento nos serviços e venda de produtos pode tê-los levado a assumir pressupostos normativos sobre a TIC, tal como a proposição de que "mais a tecnologia é melhor" ou, de uma forma mais sutil, que mais governo eletrônico é melhor (Coursey & Norris, 2008; Pina, Torres, & Royo, 2010). Este tipo de recomendação resulta de pesquisas metodologicamente fracas, particularmente se não estiverem preocupadas com a construção de uma teoria imparcial. Considerando essa crítica às proposições de empresas de consultoria, poder-se-ia inicialmente assumir que pesquisas acadêmicas são mais objetivas, orientadas à construção de teorias e com forte apoio metodológico (Pina, Torres, & Royo, 2010). No entanto, esse não é o quadro geral da pesquisa acadêmica e poucos estudos escapam de ser ao menos parcialmente preditiva e parcialmente normativa (Coursey & Norris, 2008), revelando uma tendência de que estudos sobre governo eletrônico apresentam menor rigor teórico e metodológico. Publicações acadêmicas e de consultoria compartilham a idéia de que o governo eletrônico evolui através de estágios de desenvolvimento. Os modelos propostos variam quanto ao número de etapas de 3 a 6 que os governos precisam vencer de simples fornecimento de informações até a interatividade antes de oferecer um ambiente completamente inovador na relação cidadão-governo. Nesta fase final, espera-se que a e- participação, e-democracia, e- democracia, e-governança entre tantos outros termos que foram criados mudem radicalmente a forma como os empresários, os cidadãos e os governos interagem. Os diversos modelos disponíveis combinam abordagens descritivas, preditivas e normativas para propor o que deve ser considerado um padrão evolutivo de governo eletrônico e, para as fases iniciais de desenvolvimento, são bastante precisos em descrever a passagem do estágio da presença na web para o interativo e, em seguida, para a transacional, mas depois eles se tornam normativos e preditivos (Coursey & Norris, 2008). Na fase inicial, os governos oferecem um sistema de informação de via única e estabelecem sua presença na web fornecendo informações básicas, tais como endereços de agências governamentais, organogramas, atrações turísticas etc. Para alguns autores, esta fase informativa é precedida por outra definida como presença emergente (Ronaghan, 2001), que corresponde ao estabelecimento da presença na web sem informações substanciais, e os governos são capazes de usar e apoiar o trabalho interno (Wescott, 2001). Do ponto de vista organizacional, esta fase de implementação do governo eletrônico amplia o acesso à informação governamental estabelecendo uma base 24 horas por dia, 7 dias por semana, reduz a necessidade de recursos físicos tais como papéis e tinta para se comunicar com os 3

4 cidadãos e empresas, e se forem associados com programas de inclusão digital tem o potencial de levar informação oficial para um grande número de habitantes potencialmente excluídos. O próximo passo é a fase interativa, baseada num sistema de comunicação de duas vias. Nesta etapa, os cidadãos são capazes de entrar em contato com agentes governamentais por meio de sites municipais e apresentar sugestões e reclamações, informar mudança de endereço, dentre outras tarefas simples que geralmente solicitam aos cidadãos que preencham um formulário. Os serviços oferecidos nesta etapa reduzem a necessidade de centros de atendimento aos cidadãos ou, pelo menos, ampliam o acesso aos serviços governamentais por meio da internet. No estágio transacional, que corresponde à terceira etapa, os governos oferecem sistemas on-line mais sofisticados e que melhoram a interação com os cidadãos e as empresas. De um ponto de acesso único, será possível não só obter informações oficiais, mas também realizar operações completas com troca de valores, pagamento de impostos e contas ou serviços até então disponível somente em órgãos públicos e departamentos, tais como a matrícula em escolas públicas, renovação do visto e leilão eletrônico. Hiller e Bélanger (2001) sugerem que há uma fase de integração antes de se avançar para a fase transacional. Os autores propõem que nesta etapa os dados entre os governos e também dentro dos governos serão integrados, o que sugere a necessidade de colaboração e cooperação, numa perspectiva interdepartamental e também entre os diferentes níveis de governo e, somente após cumprido esse requisito, o governo eletrônico estaria apto a avançar para a fase transacional. Até este ponto, os estágios de governo eletrônico são extensões da estrutura organizacional dos governos e podem proporcionar benefícios em termos de redução de custos, velocidade e acessibilidade em uma base 24/7 (Pina, Torres, & Royo, 2010). Os modelos de desenvolvimento são basicamente descritivos e oferecem uma análise precisa da evolução da TIC, desde os estágios iniciais da simples presença na web, passando ao estágio interativo de via dupla e depois para o estágio transacional e mais sofisticado. Deste ponto em diante, os modelos apresentam uma característica mais normativa e preditiva e sua precisão empírica é frágil (Coursey & Norris, 2008). Em geral, os modelos prevêem que um sistema totalmente integrado irá transformar drasticamente a relação entre governo, cidadãos e empresas, que serão baseados em uma interação mais intensa entre eles. O modelo de Baum e Di Maio prevê que na etapa final de e-gov, os governos serão mais centrados nos cidadãos, levando a um aumento da confiança dos cidadãos no governo. No entanto, o reforço da confiança tem sido observado principalmente nos governos locais, e menos evidência foi encontrado para os governos estaduais ou nacional (Tolbert & Mossberger, 2006). O trabalho de Hiler e Bélanger prevê uma fase final definida como de participação, em que os cidadãos estariam intensamente envolvidos em transações eletrônicas com os governos, o que foi definido como e-participação. Ronaghan sugere, em seu modelo, que o estágio final é a uniformidade, que se baseia na integração horizontal e vertical das bases de dados e serviços do governo, e esta integração permitiria que cidadãos e empresas acessassem os serviços sem se preocupar com o nível de governo responsável pelas atividades. Wescot estabeleceu duas novas etapas, a democracia digital, similar ao estágio de participação de Hiler e Bélanger, e o governo agrupado, semelhante ao estágio de uniformidade proposto por Ronaghan. Todas estas fases finais incorporaram uma visão preditiva sobre o desenvolvimento do governo eletrônico. Elas também apresentam um ponto de vista normativo, sugerindo que quanto mais o governo eletrônico se aproxima dos estágios finais, melhor será o resultado para os cidadãos e empresas, que coexistiriam em um ambiente de e-democracia, e- participação e ou governança eletrônica entre outros nomes, representando uma forma totalmente nova no relacionamento governo-cidadãos negócios (Coursey & Norris, 2008). 4

5 Esta crítica sobre os modelos de governo eletrônico está em sintonia com as críticas de Margetts (1991) sobre as abordagens determinísticas nas pesquisas sobre TIC. Apesar das críticas sobre o viés preditivo e normativo, todos esses modelos sobre a maturidade do governo eletrônico podem ser utilizados para se medir o nível de desenvolvimento dos serviços públicos baseados na web. Por outro lado, a avaliação da e- governança pode ser feita através de outro grupo de variáveis, tais como a transparência, interatividade, usabilidade, maturidade da web e responsabilidade financeira. O foco sobre essas variáveis representa uma mudança no paradigma de governo eletrônico que foi inicialmente baseado na redução de custos e agora está mais focado na satisfação do usuário, qualidade e flexibilidade dos serviços web (Kei Ho, 2002). Dados e método A principal fonte de dados para este artigo é a Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC), realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). A pesquisa ocorre periodicamente desde 1999 e os dados coletados ajudarão a definir o perfil dos municípios brasileiros em termos de sua estrutura, dinâmica e funcionamento das instituições públicas municipais e de diferentes setores e políticas. A pesquisa foi realizada em 1999, 2001, 2002, 2004, 2005, 2006, 2008 e O questionário do IBGE possui perguntas básicas e outras questões complementares, que são adicionadas e removidas cada vez que a pequisa é realizada. Às vezes, novos temas são incorporados ou removidos, a fim de refletir mudanças nas prioridades, como a questão ambiental. Assim, uma análise comparativa de vários anos não é muito simples e requer uma análise preliminar das questões para anos selecionados. Por outro lado, o questionário é aplicado a todos os municípios brasileiros e não há nenhum problema em relação à sobrerepresentação ou subrepresentação na definição dos parâmetros de análise, tais como o tamanho da população ou a região. As principais análises deste artigo serão baseadas na pesquisa de 2009 que compreende 11 temas: estrutura administrativa, cultura, esportes, habitação, transportes, saúde, segurança, política de gênero, meio ambiente e direitos humanos. Os dados relativos a governo eletrônico estão no campo da estrutura administrativa e, quando possível, serão comparados aos dados de pesquisas anteriores. Para os fins deste artigo, serão analisados os dados de duas categorias da pesquisa do IBGE. A primeira contém um conjunto de itens relacionados à infraestrutura de TIC, tais como a disponibilidade de computadores e ligação à internet, mecanismos de comunicação e também a existência de um site oficial. A importância deste grupo de itens é muito simples pois a simples ausência de recursos tem impacto direto nas possibilidades de oferta de serviços por meio do governo eletrônico. O segundo conjunto de itens analisa os serviços baseados na web de acordo com a tipologia obtida na revisão da literatura, que também é similar às dimensões estabelecidas pela pesquisa do IBGE: informativo, interativo e transacional. Estes estágios correspondem aos três níveis básicos de desenvolvimento do governo eletrônico. A ausência da fase transformacional na pesquisa não representa uma limitação nem uma questão para a validade da pesquisa, porque, provavelmente, nenhum dos governos locais brasileiros avançou para além do nível transacional. Considerando o processo gradual da evolução, cada vez que um município avança um estágio, seria de se esperar que o site se tornasse mais transparente, já que fornece mais informações sobre serviços governamenatais e também os disponibiliza por meio de um novo canal eletrônico de comunicação. Nas tabelas apresentadas na seção seguinte, os municípios foram agrupados segundo categorias de tamanho populacional de forma permitir uma melhor análise comparativa dentro de cada grupo. Por fim, será analisado se o estágio de maturidade do governo eletrônico nos 5

6 municípios brasileiros está alinhado com as perspectivas teóricas e também como se situa em relação à experiência internacional. O contexto dos municípios brasileiros O País é composto por 26 Estados e municípios, sendo que o Distrito Federal é considerado um município nas pesquisas do IBGE. Os municípios foram agrupados em 7 categorias de acordo com o tamanho da população, conforme Tabela 1. Tabela 1: Numero de municípios e grupo populacional Grupo populacional Número de municípios % de municípios % acumulado 1 até ,60% 22,60% ,30% 45,80% ,60% 70,50% ,00% 89,40% ,70% 95,10% ,20% 99,30% 7 Mais de ,70% 100% Total % Janeiro: IBGE, A grande maioria dos municípios (89,4%) possui menos de habitantes, e as cidades maiores correspondem a 0,7% do total. Cidades médias do grupo 5 correspondem a 5,7% e do grupo 6 a 4,2%. Se considerados o número de habitantes, a análise muda um pouco, conforme observado na Tabela 2. Tabela 2: Grupo populacional e habitantes 2009 Grupo Populacional Habitantes % % acumulado 1 até ,30% 2,30% ,90% 7,10% ,50% 17,60% ,60% 34,20% ,80% 46,00% ,80% 70,80% 7 Mais de ,20% 100,00% Total % --- Janeiro: IBGE, Os dados na Tabela 2 podem ser compreendidos da seguinte maneira: no grupo populacional 1, por exemplo, há habitantes, distribuídos entre os municípios que fazem parte deste grupo e que representam 2,3% da população do Brasil. O Brasil não é apenas um país grande, mas os seus municípios também diferem amplamente em termos de tamanho da população. Cerca de um terço dos habitantes vivem em cidades brasileiras até o grupo populacional 4. Estas pequenas cidades representam quase 90% dos municípios brasileiros. As 40 maiores cidades com mais de

7 habitantes, que representam apenas 0,7% dos municípios representam 29,2% da população total do país. E nas 233 cidades médias vivem quase 25%, e nas 273 maiores cidades (4,9%) vivem a maioria da população (54%). Por outro lado, os habitantes das 22,6% cidades menores (grupo populacional 1) correspondem a apenas 2,3% da população total. No grupo seguinte, o número de municípios corresponde a 23,3% do total, mas os seus habitantes a 4,9%. Governo Eletrônico nos Municípios Brasileiros Esta seção está dividida em três partes. Na primeira estão os dados gerais sobre a infraestrutura de TIC dos municípios brasileiros. Em seguida é apresentada a tipologia dos serviços baseados na web segundo a classificação do IBGE (, `2010). Esta tipologia é similar a algumas propostas da literatura internacional. Por fim são apresentados os diversos serviços online para que se possa analisar em qual tipologia se enquadram os municípios brasileiros em termos de TIC. Infraestrutura de TCI O primeiro passo para que os governos possam oferecer serviços por meio da TIC é, basicamente, possuir uma página oficial, porém este não é caso para a totalidade dos municípios brasileiros, conforme dados da Tabela 3. Tabela 3: Municípios brasileiros com site oficial Grupo Populacional até % % % % 5 Mais de % Total com site % Total sem site % Janeiro: IBGE, De 2001 a 2009 houve um grande aumento (148%) no número de municípios que desenvolveu seu site oficial, sendo que as cidades menores apresentaram os maiores incrementos. De acordo com os dados da tabela, em 2009 havia ainda municípios sem uma página oficial na web. Isso significa que 40% dos municípios brasileiros não têm um site simples, o que se configura como um desafio enorme considerando as promessas de accountability eletrônica na prestação de contas. Apesar da evolução significativa entre 2001 e 2009 no número de municípios que possuem um site, este dado é muito diferente se comparado com os governos locais nos Estados Unidos, onde 96,2% possuem sites, considerando dados de 2004 (Coursey & Norris, 2008). É importante destacar que entre os municípios brasileiros que possuem site, 15% (ou 498 sites) deles estão em construção ou em manutenção e essas duas subcategorias foram considerados pela pesquisa do IBGE como sites existentes, devido ao potencial de presença na web. A Tabela 4 apresenta detalhes para os dados de 2009 e revela que o percentual de presença municipal na web varia entre os grupos populacionais. Nas cidades menores até o grupo populacional 3 cerca de metade das prefeituras tem um site oficial. Isso significa que cerca de 15 milhões de cidadãos vivem em cidades sem site oficial do governo. 7

8 No grupo populacional 4, 70% dos municípios possuem sites, um ligeiro aumento se comparado com os grupos anteriores. Mas, nos demais 30% das cidades (ou 317), vivem quase 9,5 milhões de habitantes que não têm acesso à informação governamental ou serviços por meio de sites. Todas as quarenta maiores cidades brasileiras possuem sites e apenas nove cidades médias (4%) no grupo populacional 6 não oferecem acesso à internet. No grupo 5, quase 90% das cidades oferecem acesso baseado em web. Nos dois últimos grupos populacionais com cidades com mais de habitantes, o percentual de municípios que adotaram sites (96% no grupo populacional 6 e 100% no grupo populacional 7) é semelhante aos governos locais norte-americanos (Coursey & Norris, 2008). Tabela 4: Municípios brasileiros com site official Grupo N. de Com site oficial Populacional Municípios N. % no grupo % no país 1 até % 12% % 11% % 14% % 13% % 5% % 4% 7 Mais de % 1% Total % Janeiro: IBGE, Pela Tabela 4, fica bastante claro que os pequenos municípios enfrentam o desafio de dar os seus primeiros passos na era digital, especialmente considerando as mudanças esperadas pela revolução da TIC no relacionamento governo-cidadão. A Tabela 5 apresenta dados relativos à disponibilidade de computadores e conexão à internet. A pesquisa do IBGE identificou que apenas quatro governos locais não possuem computadores (que também pode incluir municípios que não tenham respondido à pesquisa), por isso pode se assumir que quase todos os governos municipais de todos os portes possuem computadores. E, na grande maioria deles os computadores estão ligados à internet (89%). Estes números gerais não representam completamente a realidade, especialmente em pequenos municípios, que enfrentam dificuldades financeiras. Em muitos governos locais há poucos computadores e seu uso é geralmente restrito aos secretários municipais ou funcionários públicos que executam tarefas específicas, tais como o preenchimento de formulários para solicitar financiamento federal. Assim, a fim de se obter uma idéia melhor da infraestrutura do governo local, seriam necessários dados detalhados, tais como o número de computadores por secretaria, o número de computadores por funcionário público, número de secretarias com computadores conectados a uma rede, entre outros. 8

9 Tabela 5: Computadores e acesso à internet Número de municípios Grupo Populacional com computadores Total Total Conectados à internet N. % N. % 1 até ,90% % ,90% % ,90% % ,00% % ,70% % ,00% % 7 Mais de ,00% % Brasil ,90% % Janeiro: IBGE, A Tabela 6 apresenta dados sobre o tipo de conexão à internet. Tabela 6: Tipo de conexão à internet Número de municípios Grupo Populacional Com conexão à internet Total Total Discada Banda larga N % N % N % 1 até ,30% 58 4,60% % ,10% 51 3,90% % ,30% 68 5,00% % ,70% 34 3,20% % ,70% 3 0,90% % ,00% 5 2,10% % 7 Mais de ,00% % Brasil ,40% 219 3,90% 5,313 95% Janeiro: IBGE, Quase todos os governos locais possuem uma conexão de banda larga à internet. Assim, em termos de infraestrutura, parece que os municípios brasileiros estão prontos para apoiar uma revolução das TIC. Tipologia dos serviços baseados na web Além da questão da infraestrutura, a pesquisa do IBGE também apresentou uma tipologia dos serviços baseados na web. De acordo com essa proposta, o governo eletrônico pode evoluir de forma linear em três fases: informativa, interativa e transacional. Essas etapas são similares a muitos estudos apresentados na seção revisão da literatura. Os dados da Tabela 7 revelam que a maior parte dos municípios brasileiros (45%) está na fase de informativa. A fase informativa é a primeira e a mais simples. Sites nesta 9

10 categoria fornecem, basicamente, informações oficiais do governo e isso significa que não há qualquer tipo de interatividade com os usuários, funcionando apenas como uma fonte de informação. Esta fase é semelhante ao estágio divulgação de informações definido por Hiller e Bélanger (2001), ou ao estágio presence definido por Baum e Di Maio (2000). Outros autores também definem o passo inicial de governo eletrônico como um sistema de mão única, na qual os cidadãos podem acessar apenas as informações oficiais (Balutis, 2001; Ronaghan, 2001; Santos & Reeks, 2003; United Nations, 2008). Entre as três categorias de evolução do governo eletrônico, 45% dos sites municipais estão na categoria informativa. O percentual é maior em cidades pequenas e diminui à medida que aumenta o número de habitante, variando de 60% no grupo populacional 1 e reduzindo a 3% no grupo 7. E, entre as grandes cidades, seria esperado que eles estivessem em um estágio superior, mas há um governo municipal na etapa informativa. Tabela 7: Tipo de site Grupo Populacional Total Municípios com site oficial Tipo de site Informativo Interativo Transacional N % a N % a N % a 1 até % % 70 11% % % % % % % % % % % 97 34% % % 74 33% % 7 Mais de % 7 18% 32 80% Brasil % % % Janeiro: IBGE, a Percentual para cada grupo populacional. No estágio interativo, os cidadãos podem acessar dados e informações fornecidos pelos governos e os governos podem também receber informações de cidadãos, empresas ou outras organizações. É possível, por exemplo, usar o site para fazer sugestões e reclamações, para informar mudança de endereço e para registrar novas empresas. Cerca de um terço dos municípios estão nesta categoria, e este número é bastante semelhante em todos os grupos populacionais, menos no 7, onde 18% possuem sites interativos. O estágio transacional é a final e os governos que foram capazes de chegar a este ponto permitem a troca de valores por meio de seus sites oficiais, tais como pagamento de impostos e contas, e muitos outros serviços, tais como aulas on-line através de educação a distância, realizar um agendamento em um serviço público de saúde, matrícula de uma criança no sistema escolar público e sistema de licitação on-line (leilão eletrônico). Na grupo populacional 1, a percentagem de municípios em cada tipo de site diminui a partir do estágio informativo (60%) para o interativo (29%) e, em seguida, a transacional (11%). Este padrão é semelhante nos grupos 2, 3 e 4. Isso significa que a maioria dos municípios pertencentes a esses grupos têm uma página web básica, e eles estão se movendo em direção a uma rede interativa antes de tentar chegar à etapa transacional. Nos próximos três grupos (número 5 até 7), os números estão invertidos: a maioria dos municípios possuem mais sites transacionais do que de outros tipos. Em cidades com 10

11 mais de habitantes, sites transacionais chegam a 80%. As grandes cidades usam o potencial da web de uma forma mais intensa do que os pequenos. Quando um governo atinge a fase transformacional que não estava coberto pela pesquisa do IBGE, espera-se que o governo eletrônico conduza a uma mudança fundamental na prestação de serviço público e na relação entre cidadãos e governo. A ausência dessa etapa provavelmente significa que os municípios brasileiros não têm ido além do nível transacional. Tipos de serviços online A seqüência de tabelas nesta seção complementa a informação inicial sobre o estágio de desenvolvimento de sites municipais. Pode-se analisar os tipos de serviços online e começar a compreender a diferença em termos de sofisticação de serviços web e também as dificuldades que os municípios em fases anteriores terão de superar para alcançar níveis mais complexos de e-gov. Este desafio se coloca para os municípios em todos os grupos populacionais, no entanto as cidades menores são muito menos desenvolvidas. A pesquisa do IBGE solicitou aos municípios que selecionassem os serviços ofertados em seus sites a partir da seguinte lista: serviço informativo municipal; acesso a documentos e formulários; Diário Oficial, a legislação municipal e finanças públicas; concursos públicos; ombudsman; acesso ao status do processo; licitações públicas; pregão eletrônico; processo de consulta prévia (pedido de autorização provisória); formulário de inscrição on-line na escola pública; emissão de relatório de crédito público e autorização; sistema de agendamento de consultas na saúde pública; e, por fim, outros serviços. Estes serviços foram divididos em três categorias propostas no questionário (Tabela 8, Tabela 9 e Tabela 10). Os dados da Tabela 8 revelam que em todos os grupos populacionais, a maioria dos municípios (acima de 89%) possui ao menos um serviço de informação com dados básicos. Poucos governos possuem um site com acesso a documentos e formulários (34%), sendo que a percentagem aumenta à medida que se move das cidades pequenas para as maiores. No grupo 7 quase todos os municípios apresentam sites com este tipo de serviço (90%). O percentual e a análise sobre os próximos dois tipos de serviços (Diários Oficial, legislação municipal e finanças públicas e licitações públicas) são bastante semelhantes ao anterior. A percentagem das maiores cidades que anuncia licitações públicas em suas páginas é menor (70%) quando comparado com os outros serviços informativos. E há um pequeno aumento nos valores quando se move para a próxima coluna, na qual 43% dos municípios anunciam concursos públicos em seu site oficial. Mesmo nesta categoria mais simples dos estágios de evolução de governo eletrônico, as cidades menores têm dificuldades para oferecer informações simples, básicas e estáticas em seus sites. De acordo com os dados da Tabela 9, são poucos os municípios com serviços na categoria interativa. De forma similar aos serviços informativos, há um aumento da percentagem de municípios do grupo 1 ao 7. Com relação à presença na web de um ombudsman e de uma Central de Serviços ao Cidadão, a média de 25% não reflete a diferença entre as cidades. Nos pequenos municípios - grupos 1 e 2 - o percentual de municípios que possuem estes serviços é inferior a 15%, e é cerca de um terço no grupo 4. E apenas nos grupos de 6 e 7, a maioria dos municípios têm ambos os serviços (58% e 85% respectivamente). 11

12 Tabela 8: Municípios com site informativo e tipos de informação 2009 Grupo populacional Municípios com site oficial Serviço informativo municipal a Acesso a documentos e formulários Diário Oficial, legislação municipal finanças públicas N N % N % N % 1 até % % % % % % % % % % % % % % % % % % 7 Mais de % 36 90% 34 85% Total % % % Grupo populacional Municípios com site oficial Licitações Públicas Concursos Públicos N N % N % 1 até % % % % % % % % % % % % 7 Mais de % 36 90% Total % % Janeiro: IBGE, a Informações sobre endereços de órgãos públicos, atrações turísticas, tráfego, meteorologia local etc. Tabela dividida em duas partes. Tabela 9: Municípios com sites interativos e tipos de informação Municípios Ombudsman e Central de Acesso ao Outros com site Grupo populacional serviços ao Cidadão oficial status do processo serviços a N N % N % N % 1 até % 31 5% 78 12% % 44 7% 69 11% % 51 7% % % 67 9% % % 60 21% 35 12% % 68 30% 43 19% 7 Mais de % 29 73% 6 15% Total % % % Janeiro: IBGE, a Não somente nesta categoria. 12

13 Ainda em relação à Tabela 9, os dados mostram que a probabilidade de se encontrar uma cidade com um serviço web que fornece informações sobre o estado de um processo é de apenas 10%. Apenas nos municípios com mais de habitantes esta porcentagem atinge 73%. E nas cidades médias do grupo 6, a percentagem média cai drasticamente para 30%. Nas cidades pequenas com menos de habitantes, a percentagem cai para menos de 10%. Estes números provavelmente significam que na grande maioria dos municípios os processos estão fortemente dependentes dos órgão burocráticos tradicionais e dos departamentos com seus ofícios e memorandos cheios de assinaturas. Parece, portanto, que os governos locais não estão tirando proveito dos benefícios prometidos pelo governo eletrônico. A Tabela 10 indica que os números médio e percentual de municípios que alcançaram o estágio transacional são muito menores do que nas outras duas categorias. Como se pode observar dos dados, apenas alguns serviços estão disponíveis em um sistema de duas vias. Tabela 10: Municípios com sites Transacionais e tipos de serviços 2009 Grupo populacional Municípios com site oficial Pregão eletrônico Emissão de relatório de crédito público e autorização Consulta prévia N N % N % N % 1 até % 14 2% 19 3% % 25 4% 17 3% % 40 5% 31 4% % 65 9% 35 5% % 58 21% 23 8% % 75 33% 45 20% 7 Mais de % 22 55% 16 40% Total % 299 9% 186 6% Grupo populacional Municípios com site oficial Sistemas de matrículas online Sistemas de agendamento online saúde pública N N % N % 1 até ,60% 4 0,60% ,10% 8 1,30% ,00% 5 0,60% ,70% 12 1,60% ,80% 4 1,40% ,60% 10 4,50% 7 Mais de % 5 12,50% Total ,30% 48 1,40% Janeiro: IBGE, Tabela dividida em duas partes. Os números da Tabela 10 também repete a tendência já observada: aumento da porcentagem de adoção com o aumento no tamanho da população municipal. O pregão eletrônico, por exemplo, tem a maior média (13%) nesta categoria, mas por trás deste número, 13

14 há uma diferença enorme entre as cidades em diferentes grupos populacionais. Esse mecanismo é adotado em 53% dos municípios que possuem mais de habitantes, e esse percentual cai para 30% das cidades do próximo grupo. Sobre os outros grupos, a percentagem é inferior a 20% e atinge um mínimo de 7% nas menores cidades. As vantagens do pregão eletrônico estão bem descritos na literatura, particularmente em termos de redução de custos para os governos. Mas, neste momento, estas vantagens são apenas promessas inalcançáveis para a maioria das pequenas cidades, que geralmente têm mais dificuldades em termos de recursos financeiros. A possibilidade de os cidadãos ou as empresas solicitarem de forma eletrônica um relatório de crédito ou uma autorização se restringe a apenas 9% dos municípios que possuem sites. Em um contexto de uma economia globalizada parece importante criar facilidades para as empresas obterem rapidamente as suas licenças. Se considerarmos as grandes cidades, que são também os mais ricos, apenas 55% fornece serviços baseados na web relacionados com o relatório de crédito. Assim fica mais fácil entender por que nas cidades menores, que são também os mais pobres, o percentual de aprovação é baixo, variando de 2% para 9%. A mesma linha de raciocínio poderia ser adotada para analisar o processo de consulta prévia ou a possibilidade de solicitar autorização provisória para se iniciar um negócio. A diferença é que, neste caso, a percentagem de municípios que fornecem este serviço é mais baixo, com uma média de 6%. A segunda parte da Tabela 10 apresenta dados relacionados com serviços sociais. Os números aqui são muito mais baixos do que nos outros serviços. Na educação, por exemplo, apenas 1,3% dos municípios oferecem aos seus cidadãos um sistema de matrícula online. Entre as maiores cidades grupo 7 oito deles (20%) têm essa facilidade, mas para outros grupos, a percentagem é inferior a 4%, e o valor mais baixo está no grupo 1, onde apenas 0,6% dos municípios fornecer um formulário de inscrição online. O próximo serviço agendamento online de consultas no sistema público de saúde tem valores próximos para o serviço educacional: um percentual médio de 1,4%, um percentual de 12,5% para as maiores cidades, e uma percentagem inferior a 5% para os demais grupos populacionais. Considerando a Tabela 8, a Tabela 9 e a Tabela 10, parece razoável considerar que os benefícios do governo eletrônico estão longe de beneficiar a população. A maioria dos serviços prestados pelos governos locais é informacional, com uma grande queda no estágio interativo e outra queda quando se avança à etapa transacional. Até mesmo entre as maiores cidades, apenas alguns poucos oferecem serviços transacionais. Considerações finais O desenvolvimento do governo eletrônico em municípios brasileiros ainda está em seus passos iniciais. A maioria dos governos locais criou sites oficiais, mas cidades (40%) ainda não possuem sites na World Wide Web, ou seja, ainda nem atingiram o estágio da Web 1.0. A ausência de sites é simplesmente o principal fator que impossibilita a oferta de informações e serviços por meio do governo eletrônico. Poderia se argumentar que esses municípios fazem uso de e da internet para melhorar a comunicação com os cidadãos e, portanto, eles estão de alguma forma melhorando seus serviços. Porém, este argumento não é consistente na ausência de dados detalhados sobre a relação entre infraestrutura e funcionários públicos, tais como o número de computadores por funcionário público ou o número de órgãos que fazem uso de para se comunicar com os cidadãos. Este tipo de informação é muito mais importante se considerarmos que a maioria dos municípios sem sites são os menores e os que enfrentam maiores dificuldades financeiras, pois são fortemente dependentes das transferências federais e têm baixa receita fiscal. 14

15 Dentre os municípios que possuem um site, eles estão, principalmente, na fase informativa e oferecem basicamente acesso à informação simples e estáticas, em uma via de mão única. Isso significa que os seus sistemas de governo eletrônico são relativamente limitados. Alguns governos locais alcançaram o estágio interativo, oferecendo serviços por meio de processos de comunicação bidirecional. E poucos municípios tem sido capazes de alcançar o terceiro estágio e oferecer serviços transacionais, com um cenário pior quanto menor for o município em termos populacionais. De forma geral, os dados revelaram uma considerável diferença entre os municípios. As cidades menores no tamanho da população são aqueles que têm experimentado avanços menores em termos de serviços baseados na web e, principalmente, oferecem informações estáticas. Assim, a maioria dos pequenos municípios no estágio informativo não tem explorado o potencial dos sites. Por outro lado, a maioria das grandes cidades, particularmente aqueles com mais de habitantes, proporciona o acesso a diferentes tipos de informação e também tem evoluído seus serviços baseados na web para os estágios seguintes. Esta diferença entre cidades pequenas e grandes, embora não sejam surpreendentes, não foi prevista pela literatura, que apostou em uma abordagem normativa de governo eletrônico. Na fase transacional há uma redução na percentagem total, mas a diferença entre cidades pequenas e grandes ainda está presente. Comparando-se os serviços nesta fase evidencia-se que aqueles com potencial de reduzir custos como o leilão eletrônico que tem o potencial de diminuir as despesas de compras do governo são os que apresentam maiores percentagens. Por outro lado, os serviços que não têm impacto direto nos custos matrícula on-line na escola ou um sistema on-line de agendamento de consultas no sistema público de saúde não despertam o mesmo interesse dos municípios. Parece que as autoridades públicas têm desenvolvido um sentido seletivo de governo eletrônico de forma que o investimento tem sido direcionado aos serviços da web que poderiam trazer retorno financeiro maior e mais rápido. Este artigo também trouxe resultados semelhantes aos de outras pesquisas em termos de potencial do governo eletrônico e as limitações dos principais modelos, ou seja, espera-se que o governo eletrónico nos municípios brasileiros irá continuar a evoluir em seu próprio ritmo incremental e não irá produzir as mudanças rápidas e dramáticas que levariam a um ambiente de e-democracia, como previsto pelas abordagens normativas. Assim, a experiência brasileira revela que não há uma evolução uniforme e contínua em direção às etapas mais avançadas de governo eletrônico, como queria parte da literatura da área, e, portanto, é preciso avançar na identificação e análise dos potenciais fatores que promovem ou que dificultam a adoção de modernas ferramentas de TIC pelos governos municipais. Referências bibliográficas Akesson, M., Skalen, P., & Edvardsson, B. (2008) E-government and service orientation: gaps between theory and practice. International Journal of Public Sector Management, 21(1), Balutis, A. P. (2001). E-government Part 1: understanding the challenge and evolving strategies. Public Manager, 30(1), Baum, C. H. & Di Maio, A. (2000). Gartner s four phases of e-government model. Gartner Group. Recuperado em 21 Janeiro, 2011 em Coursey, D. & Norris, D. (2008). Models of e-government: are they correct? an empirical assessment. Public Administration Review, 68, Heeks, R., & Bailur, S. (2007). Analyzing e-government research: perspectives, philosophies, theories, methods and practice. Government Information Quarterly, 24(2),

16 Hiller, J. S. & Bélanger, F. (2001). Privacy strategies for electronic government. Washington, DC: IBM Center for the Business of Government. Recuperado em 21 janeiro, 2011 de Holden, S. H., Norris, D. F., & Fletcher. P. D. (2003). Electronic government at the local level: progress to date and future issues. Public Productivity and Management Review, 26(3), IBGE (2010). Pesquisa de informações básicas municipais: perfil dos municípios brasileiros Rio de Janeiro: IBGE, Kei Ho, A. (2002). Reinventing local governments and the e-government initiative. Public Administration Review, 62(4), Margetts, H. (1991). The computerization of social security: the way forward or a step backwards? Public Administration, 69(3), Número de usuários da internet no Brasil chega a 82,4 milhões. (2012, junho). Olhar Digital. Recuperado em 10 julho, 2012 de Pina, V., Torres, L., & Royo, S. (2010). Is e-government leading to more accountable and transparent local governments? An overall view. Financial Accountability & Management, 26(1), Ronaghan, S. A. (2001). Benchmarking e-government: a global perspective. New York: United Nations Division for Public Economics and Public Administration. Santos, R. & Heeks, R. (2003). ICTs and intra-governmental structures at local, regional and central levels: updating conventional ideas. E-Government Short Papers, 7. (IDPM, University of Manchester). Schedler, K. & Schmidt, B. (2004). Managing the E-Government Organization. International Public Management Review, 5(1). Tolbert, C. J. & Mossberger, K. (2006). The effects of e-government on trust and confidence in government. Public Administration Review, 66(3), United Nations (2008). UN e-government survey from e-government to connected governance. New York: United Nations. United Nations (2010). UN e-government survey 2010: leveraging e-government at a time of financial and economic crisis. New York: United Nations. Vieria, A. C. G. (2010). Dimensões e características da web brasileira: um estudo do.gov.br. [S.I.]: Comitê Gestor da Internet no Brasil. Wescott, C. (2001). E-government in the Asia-Pacific region. Asian Journal of Political Science, 9(2),

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