PREÇOS REFERENCIAIS EM LICITAÇÕES DE OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO
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1 PREÇOS REFERENCIAIS EM LICITAÇÕES DE OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO Jorge Luís Campinho Pereira da Mota AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO ESPECIALIDADE ENGENHARIA ASSESSOR DA 7ª INSPETORIA GERAL DE CONTROLE EXTERNO 7ª IGE DO TCMRJ
2 RESUMO DA EXPOSIÇÃO 1. Preço Referencial: conceito e principais funções; 2. Preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia; 3. Preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ; 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ.
3 1. Preço Referencial: conceito e principais funções Conceito de Preço Referencial - Preço Referencial pode ser vislumbrado como a expressão monetária utilizada pela Administração Pública para indicação do valor previsto da despesa em uma determinada licitação. - Indica o valor médio de mercado esperado.
4 1. Preço Referencial: conceito e principais funções Funções do Preço Referencial a) Delimitação dos recursos orçamentários necessários à licitação; b) Definição da modalidade licitatória (ou mesmo a realização de licitação), quando o valor influencie tal escolha; c) Auxílio à justificativa de preços na contratação direta; d) Definição de competências sobre a contratação, quando o valor influencie a mesma; e) Definição do patamar para percepção de sobrepreços; f) Identificação de sobrepreços em itens de planilhas de custos; g) Identificação de proposta possivelmente inexequível; TORRES, Ronny Charles Lopes de. Pesquisa de Preços nas Licitações. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 18, nº 3.773, 30/10/2013. Disponível em: < Acesso em: 31 maio 2016.
5 1. Preço Referencial: conceito e principais funções Funções do Preço Referencial (cont.) h) Identificação de possível inexequibilidade em itens das planilhas de custos; i) Auxílio à identificação de vantagem econômica na renovação (prorrogação) contratual; j) Auxílio à identificação de vantagem econômica na adesão a uma ata de registro de preços; k) Auxílio ao gestor na identificação da necessidade de negociação com fornecedores, sobre os preços registrados em ata, em virtude da exigência de pesquisa periódica; l) Estabelecimento de parâmetro para eventuais alterações contratuais.
6 1. Preço Referencial: conceito e principais funções Funções do Preço Referencial (cont.) - Uma das principais funções do Preço Referencial em uma licitação é a de permitir uma correta reserva orçamentária, atendendo a diversos dispositivos legais sobre a matéria. - Outra função relevante: permitir a fixação e avaliação do critério de aceitabilidade dos preços ofertados.
7 1. Preço Referencial: conceito e principais funções Função do Preço Referencial (cont.) - Exemplo: Art. 7º, 2º, inciso III, da Lei nº 8.666/93: Art. 7 o - As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:... 2 o - As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:... III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma.
8 1. Preço Referencial: conceito e principais funções Função do Preço Referencial (cont.) - Exemplo: Art. 14 da Lei nº 8.666/93: Art Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.
9 1. Preço Referencial: conceito e principais funções Função do Preço Referencial (cont.) - Exemplo: Art. 40, inciso X, da Lei nº 8.666/93: Art O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:... X - o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 48.
10 2. Preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia Preços em Licitações de Obras e Serviços - Art. 7º, 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/93: Art. 7 o - As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:... 2 o - As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:... II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários.
11 2. Preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia Deve ser encontrado o preço justo!!! BRASIL, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO; Cartilha Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de Obras Públicas, 2014.
12 2. Preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia - CICLO DE ORÇAMENTAÇÃO: 1. Inicialmente devem ser analisados os documentos do projeto, identificando e quantificando os serviços necessários: a) Cuidados com disposições editalícias; b) Função dos critérios de medição; c) Divisão dos serviços racionalização dos itens; d) Via de regra são empregados itens de serviço definidos em sistemas referenciais de preços.
13 2. Preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia - CICLO DE ORÇAMENTAÇÃO (CONT.): 2. Após a definição dos itens de serviço, passa-se à fixação dos respectivos custos unitários: a) Preços de mercado pesquisa ou cadastro; b) Para o caso de sistemas referenciais de preços, adotar as respectivas tabelas; c) Itens não enquadráveis nos sistemas existentes: pesquisa e montagem de preços de mercado; d) Atributos específicos e/ou particularidades (prazo, localização etc.) e seus impactos nos custos unitários.
14 2. Preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia Vantagens da Utilização de Sistemas Referenciais de Preços: Padronização dos orçamentos do Órgão; Aderência dos orçamentos ao caderno de encargos do Órgão/Entidade; Racionalização dos serviços: evita-se extenso trabalho de elaboração de composições de custo unitário e a pesquisa do preço de centenas de insumos cada vez que um orçamento for elaborado; Segurança jurídica para os orçamentistas e gestores públicos; Transparência e diminuição dos custos das construtoras para participação em licitações; Parâmetros de avaliação objetivos para os órgãos de controle; Servem como fonte de entrada para estatísticas oficiais sobre os custos da construção civil. BAETA, A. P. Formação de Preços em Obras Públicas. In: VII SIMPÓSIO NACIONAL DE AUDITORIA DE OBRAS PUBLICAS - Tribunal de Contas da União, Brasília, 2002.
15 2. Preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia IMPORTANTE: - A ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO DEFINE A NECESSIDADE DE RECURSOS PÚBLICOS PARA OBTENÇÃO DA MELHORIA DESEJADA. - NUNCA PODE SER VISLUMBRADA A INVERSÃO NESTA ORDEM, OU SEJA, O VALOR DISPONÍVEL EM CAIXA (FINANCIAMENTO ETC.) PAUTAR A ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO DE DETERMINADO ESCOPO/PROJETO JÁ DEFINIDO. - É CLARO QUE A DISPONIBILIDADE DE RECURSOS IRÁ DEFINIR A ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO, MAS NÃO PODE HAVER DIMINUIÇÃO DA IMPORTÂNCIA DE DEFINIÇÃO PRECISA DO PREÇO REFERENCIAL, VISANDO PERMITIR OU VIABILIZAR A EXECUÇÃO DA OBRA OU SERVIÇO.
16 3. Preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do Rio de Janeiro Existe Sistema Referencial de Preços para obras e serviços de engenharia no Município do Rio de Janeiro, qual seja, O Sistema de Custos para Obras e Serviços de Engenharia SCO-RIO. Decreto Municipal nº /1996 implantação e obrigatoriedade do SCO-RIO. Consulta disponível a todos, bastando acessar Pesquisa de preços mensal a cargo da Fundação Getúlio Vargas FGV.
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23 3. Preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do Rio de Janeiro E quando o serviço previsto não encontra similar dentre os itens SCO-RIO existentes? Torna-se necessário criar um Item Especial (figura no orçamento como categoria IE ). O Item Especial é elaborado a partir de insumos já existentes no SCO-RIO ou com base em pesquisa direta de mercado (no mínimo três fornecedores/executores). Ainda pode haver confluência destas duas hipóteses em um único item especial.
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25 3. Preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do Rio de Janeiro Dificuldade em cotações de mercado para a Administração Pública. Falta de interesse das empresas em cotar sem retorno; Sobrepreço visando futura contratação. Itens especiais são potenciais focos de incertezas para formação do preço referencial em Licitações de Obras e Serviços de engenharia. Qual a relevância do Itens Especiais nos orçamentos?
26 3. Preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do Rio de Janeiro Concorrência SMO nº valor do orçamento (R$) % relativa a itens especiais valor relativo a itens especiais (R$) 03/ ,69 41, ,29 04/ ,90 39, ,38 05/ ,23 54, ,51 06/ ,14 38, ,53 07/ ,76 35, ,89 TOTAL ,72 40, ,60
27 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ Dentre as diversas competências/atribuições do TCMRJ, encontra-se a análise dos Editais de Licitação na modalidade de Concorrência Pública. Esta análise é efetuada por órgão especializado, qual seja, a 7ª Inspetoria Geral de Controle Externo 7ª IGE. Principal base legal: 2º do Art. 113 da Lei nº 8.666/93, que faculta aos Tribunais de Contas a solicitação dos Editais para exame.
28 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ Art O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da legislação pertinente, ficando os órgãos interessados da Administração responsáveis pela demonstração da legalidade e regularidade da despesa e execução, nos termos da Constituição e sem prejuízo do sistema de controle interno nela previsto o Os Tribunais de Contas e os órgãos integrantes do sistema de controle interno poderão solicitar para exame, até o dia útil imediatamente anterior à data de recebimento das propostas, cópia de edital de licitação já publicado, obrigando-se os órgãos ou entidades da Administração interessada à adoção de medidas corretivas pertinentes que, em função desse exame, lhes forem determinadas.
29 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ O Tribunal de Contas pode determinar a correção de edital e, neste caso, os órgãos e entidades ficam obrigados a adotar as medidas corretivas determinadas. Nesse sentido já decidiu o STF: Exame de editais pelos Tribunais de Contas efeitos STF decidiu:...contrariando diametralmente as disposições ínsitas no 2º do artigo 113 da Lei nº 8.666/93, que estabelece, expressa e textualmente, a obrigatoriedade de submissão dos Editais à Corte de Contas, obrigando-se, ainda, o Administrador a promover as alterações determinadas. Fonte: STF. Suspensão de segurança nº DJU, 19 out Seção 1. Pág.26/27.
30 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ Aumento das necessidades do Município do RJ (JMJ em 2013, Copa do Mundo em 2014 e Olimpíadas em 2016) gerou um número expressivo de Licitações voltadas para a execução de obras públicas, diversas delas com valores muito elevados. A parcela mais relevante das Concorrências analisadas pela 7ª IGE, tanto em quantidade de Editais como no que se refere aos custos envolvidos, versa sobre a execução de obras de engenharia (acima de 90%).
31 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ No Município do Rio de Janeiro, o TCMRJ determina a remessa dos Editais de Concorrência em 03 (três) dias úteis a contar da publicação do aviso de licitação. Sequência/prazos de tramitação interna dos autos de Editais de Concorrência até a votação em Plenário assegura que o exame seja finalizado antes do prazo para entrega das propostas das licitantes.
32 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ Dois Aspectos Distintos: a) Análise quanto ao atendimento (formal e material) dos ditames legais que regem a matéria. b) Análise de Engenharia: Compatibilidade entre os documentos técnicos - projetos básicos e correlatos (Desenhos, ET s, MD s, TR s etc.); Orçamento e respectiva MC de quantitativos PREÇO REFERENCIAL; Parcelas de maior relevância técnica.
33 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ Atendimento aos ditames legais que regem a matéria: - Tempestividade da remessa da cópia do Edital e documentação correlata ao TCMRJ; - Existência e conformidade legal (elementos mínimos) da publicação dos Avisos de Licitação nos Veículos adequados (D.O. Rio, jornal de grande circulação e D.O.U., se for o caso); - Observância da antecedência mínima entre a publicação do Aviso e a realização do Certame; - Envio de cópia do Parecer Jurídico por parte da Procuradoria Geral do Município - PGM, com fundamentação e/ou ajustes da Jurisdicionada em caso de restrições; - Comprovação do atendimento aos requisitos impostos pelo Art. 16 da LRF;
34 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ Atendimento aos ditames legais que regem a matéria (cont.): - Atendimento ao Art. 2º do Decreto Municipal nº /09, através do envio da cópia da Declaração de Conformidade do Edital e do Contrato com as respectivas Minutas-Padrão; - Encaminhamento da cópia do Acompanhamento da Reserva de Dotação, suficiente para a execução das obras ou serviços no exercício financeiro em curso, em conformidade com o art. 7º, 2º, inciso III, da Lei nº 8.666/93; - Adequado equacionamento das questões ligadas ao meio ambiente, incluindo, quando pertinente, todas as licenças, permissões e autorizações necessárias ao pleno exercício das atividades objeto do Certame, nos termos da legislação vigente; - Outros aspectos concernentes a exigências da Lei 8.666/93 (cópia do Edital datada e assinada/rubricada etc.).
35 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ Análise de engenharia: - Projetos Básicos e correlatos - compatibilidade Via de regra insuficiente (conflito com regramento jurídico) problema de âmbito nacional; Impacto no orçamento (incertezas); Importante: o TCMRJ não possui como missão institucional analisar tecnicamente os projetos de engenharia quando da análise dos Editais de Licitação publicados pelo Poder Executivo. - Parcelas de Maior Relevância Motivação e imprescindibilidade das parcelas; Preocupação em não comprometer a competitividade do Certame.
36 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ Análise de engenharia (cont.): - Orçamento PREÇO REFERENCIAL Pertinência na escolha dos itens de serviço compatibilidade com projeto melhor definição possível nesta fase; Quantitativos: nível da avaliação e MC de quantidades; Consistência entre itens correlatos (ex: concreto, aço e fôrma); Curva ABC; Itens de mão-de-obra e equipamentos avulsos ; Itens de transporte (DMT, capacidade do caminhão etc.) e de disposição final de resíduos; Itens Especiais (fora do sistema SCO-Rio).
37 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ Itens Especiais principais aspectos Realmente não há item(ns) SCO compatível(is)? (ex. demolição de viadutos). Quantitativo de insumo não justificado e sem base conhecida. Definição da unidade mais coerente. (ex. comprimento para estrutura metálica, ao invés de peso). Comparação com item especial já empregado em obras passadas. (ex. pavimentos especiais). Quantitativo de insumo maior do que em item SCO semelhante. (ex. camada de rachão para subleito hora de servente e rolo compactador até 10x maior do que em itens similares SCO).
38 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ Itens Especiais principais aspectos (cont.) Menos de três propostas de mercado. Todas as propostas de outras praças. Proposta inserida para outro item especial contempla serviço mais barato. (ex. banco e guarda corpo em aço). Escopo da proposta contempla serviços que já estão considerados em item/insumo em separado. (ex. porta automática proposta incluía fornecimento e montagem, tendo sido inseridos insumos em separado para montagem). Material proposto de maior qualidade do que o exigido no Termo de Referência e/ou Projeto Básico. (ex. batente em borracha com dureza elevada, sem parâmetro balizador no Termo de Referência e/ou projeto básico)
39 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ Itens Especiais principais aspectos (cont.) Algum insumo já está previsto em item SCO em separado. (ex. escada para passarela e respectivo guarda-corpo). Análise da confiabilidade das propostas. (ex. redação idêntica, formatação semelhante, preços muito próximos, mesmo CNPJ etc).
40 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ Efeito do controle externo a cargo do TCMRJ sobre os preços referenciais das Concorrências de obras e serviços de engenharia O exame das Licitações ligadas à execução de obras públicas por parte do TCMRJ apresenta um caráter pedagógico, por vezes intangível, que já pode ser percebido nos Editais de Concorrência mais recentes, onde se verifica que as não conformidades têm aparecido em menor freqüência, demonstrando que o objetivo comum vem sendo alcançado, qual seja, uma contratação mais vantajosa para a Administração.
41 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ Efeito do controle externo a cargo do TCMRJ sobre os preços referenciais das Concorrências de obras e serviços de engenharia O que se busca é o preço justo para o escopo pretendido. O foco do TCMRJ não é restrito à diminuição do orçamento, já tendo ocorrido solicitações para corrigir inconsistências que levam a um aumento nos custos.
42 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ Efeito do controle externo a cargo do TCMRJ sobre os preços referenciais das Concorrências de obras e serviços de engenharia (cont.): O exame pelo TCMRJ antes do recebimento/abertura dos envelopes pela Administração possibilita que eventuais imperfeições sejam sanadas antes da adjudicação e formalização do Contrato, objetivando proporcionar uma contratação mais vantajosa, que poderia ser prejudicada por algum vício nos documentos licitatórios, cuja reparação a posteriori não surtiria o efeito desejado, em prol da garantia da legalidade, legitimidade e economicidade.
43 4. Atuação do TCMRJ no controle dos preços referenciais em Licitações de Obras e Serviços de engenharia no Município do RJ Efeito do controle externo a cargo do TCMRJ sobre os preços referenciais das Concorrências de obras e serviços de engenharia (cont.): A partir das análises técnicas efetuadas pela 7ª IGE, a Administração Municipal realizou ajustes nos orçamentos (preços referenciais) que resultaram na supressão de aproximadamente R$ 700 milhões na estimativa total de custos em Editais de Concorrência de obras públicas, apenas no período dos últimos cinco anos. Este valor é só um indicador mensurável, mas certamente o aspecto intangível da atuação do TCMRJ é sensivelmente maior.
44 OBRIGADO PELA ATENÇÃO Jorge Luís Campinho Pereira da Mota ASSESSOR DA 7ª INSPETORIA GERAL DE CONTROLE EXTERNO
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