Processo Legislativo e Controle de Constitucionalidade: as fronteiras entre direito e política RELATÓRIO FINAL

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1 Ministério da Justiça Secretaria de Assuntos Legislativos SAL Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PNUD Projeto Pensando o Direito SAL/PNUD PRODOC BRA/07/004 Convocação nº. 02/2009 Projeto de pesquisa: Processo Legislativo e Controle de Constitucionalidade: as fronteiras entre direito e política Instituição proponente: Núcleo Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Análises e Planejamento (NDD/CEBRAP) RELATÓRIO FINAL Equipe de pesquisa Marcos Nobre (Coordenação) José Rodrigo Rodriguez (Coordenação) Luciana Gross Cunha (Consultoria) Geraldo Miniuci Nathalie Bressiani Fabiola Fanti Ana Carolina Alfinito Vieira Carolina Cutrupi Ferreira Luciana Silva Reis Mariana Giorgetti Valente São Paulo, 24 de março de

2 Índice I. INTRODUÇÃO... 5 II. METODOLOGIA Consulta aos bancos de dados existentes Construção de um novo banco de dados das CCJCs: proposições legislativas do banco SICON e da Câmara dos Deputados Construção do banco de vetos do Poder Executivo Banco de julgados do Supremo Tribunal Federal III. ANÁLISE QUANTITATIVA Banco de proposições legislativas Segurança pública Competição política Reforma do Judiciário e do processo Banco de acórdãos do STF Ações declaratórias de constitucionalidade Argüições de descumprimento de preceito fundamental Ações diretas de inconstitucionalidade IV. ANÁLISE QUALITATIVA Introdução Comissão de Constituição de Justiça e Cidadania CCJ Competição Política CCJ Reforma do Processo CCJ Segurança Pública Supremo Tribunal Federal Competição política Reforma do processo Segurança pública Crítica da argumentação Vetos IV. ESTUDOS DE CASO UMA PASSAGEM PELAS TRÊS INSTÂNCIAS V. CONSIDERAÇÕES FINAIS VI. REFERÊNCIAS DOCUMENTAIS E BIBLIOGRÁFICAS

3 SIGLAS a) Partidos Políticos DEM Partido Democratas (antigo PFL) PC do B Partido Comunista do Brasil PDT - Partido Democrático Trabalhista PFL Partido da Frente Liberal PHS Partido Humanista da Solidariedade PL Partido Liberal PMDB - Partido do Movimento Democrático Brasileiro PMN Partido da Mobilização Nacional PNA - Partido Nacional dos Aposentados PP - Partido Progressista (antigo PPB) PPB Partido Progressista Brasileiro PPS - Partido Popular Socialista PRONA - Partido de Reedificação da Ordem Nacional PRTB - Partido Renovador Trabalhista Brasileiro PSB - Partido Socialista Brasileiro PSC - Partido Social Cristão PSD - Partido Social Democrata PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira PSL - Partido Social Liberal PSOL - Partido Socialismo e Liberdade PST Partido Social Trabalhista PSTU - Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado PT Partido dos Trabalhadores PTB - Partido Trabalhista Brasileiro PTC - Partido Trabalhista Cristão 3

4 PTN - Partido Trabalhista Nacional PTR - Partido Trabalhista Renovador PV Partido Verde b) Outros ADC Ação Declaratória de Constitucionalidade ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade ADPF Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental CCJC Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania PL Projeto de Lei PLP Projeto de Lei Complementar PEC Proposta de Emenda à Constituição PL Projeto de Lei PLS Projeto de Lei do Senado RICD Regimento Interno da Câmara dos Deputados RISF Regimento Interno do Senado Federal STF Supremo Tribunal Federal 4

5 livros). 1 Uma pesquisa com este perfil pode alimentar, evidentemente, a reflexão sobre o I. INTRODUÇÃO O objetivo central desta pesquisa é comparar a atuação das instituições responsáveis pelo controle preventivo e repressivo de constitucionalidade de atos do Poder Legislativo, no âmbito do STF, das Comissões de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, e do Executivo, via vetos presidenciais, para identificar: a) o que cada uma delas entende, de fato, por controle de constitucionalidade, para além (ou aquém) do texto normativo que define sua competência; b) que argumentos são utilizados em cada uma dessas instâncias e qual seu padrão argumentativo. O primeiro esforço desta pesquisa, portanto, é sair da formalidade dos textos legais e compreender, na prática, como os organismos de controle de constitucionalidade preventivo e repressivo funcionam. A pesquisa em sociologia do direito de matriz norte-americana costuma se referir a tal abordagem como law in action para se contrapor ao formalismo de abordagens que se preocupam apenas com o direito como está escrito, ou seja, law in books (o direito dos funcionamento real das instituições a partir de dados colhidos que podem vir a motivar reformas ou reformulações globais dos organismos estudados. No caso desta pesquisa, nossa motivação é compreender, de fato, o que ocorre nestes órgãos destinados a controlar a constitucionalidade das leis. Ademais, a atenção que dedicaremos à argumentação dos órgãos de poder, como ficará claro no correr deste texto, tem de sua parte uma dupla motivação. Em primeiro lugar, a atenção à argumentação está ligada ao nosso desejo de investigar a maneira pela qual o poder se coloca diante da sociedade, ou seja, que tipo de justificativa invoca para tomar suas decisões. Os poderosos podem, por exemplo, decidir sem fundamentar ou argumentar via estratégias retóricas ligadas a estratégias de legitimação simbólica ou carismática dos entes de 1 O termo foi utilizado pela primeira vez por Roscoe Pound, Law in Books and Law in Action, 44 AM. L. REV. 12, 15 (1910). 5

6 poder. Outra postura, completamente diferente, é aquela centrada em justificativas, argumentos que procuram convencer racionalmente os interlocutores. A postura do organismo de poder, neste caso, está ligada ao objetivo de levar em conta todas as razões pertinentes à sua decisão de modo a obter uma solução justa e legítima. Como se verá adiante, as categorias utilizadas na análise incorporam esta preocupação. 2 Em segundo lugar, aspecto ligado ao primeiro, se o padrão de legitimação é argumentativo, é importante que os órgãos de poder levem em conta todos os aspectos relevantes do problema que têm diante de si antes de tomar uma decisão. Neste registro, sua legitimidade não decorre apenas do fato de que um texto legal lhe confira competência para decidir determinada espécie de problemas ou casos. Sua decisão precisa ser também racional, ou seja, argumentativa, para se mostrar legítima perante a sociedade. Os dois temas que organizam esta pesquisa estão diretamente ligados ao tema da democratização do Brasil. O fim da ditadura militar e a volta à normalidade constitucional trouxeram consigo a possibilidade de debater publicamente todas as decisões do Estado, inclusive as do Poder Judiciário. Por isso mesmo, este processo colocou nosso direito na mesma rota do debate mundial sobre argumentação nas decisões judiciais e sobre democracia deliberativa nos órgãos executivos e legislativos. 3 Tal debate mostra como o debate político não está mais contido apenas no parlamento, mas se estende, por exemplo, por conselhos (com ou sem poder decisório), organismos como orçamentos participativos, conferências nacionais, audiências públicas em agências reguladoras e junto ao STF, etc. 4 A sociedade tem penetrado nas instituições formais por outras vias, diferentes do voto e dos partidos políticos, e é importante mapear este processo. Uma das hipóteses que esta pesquisa, infelizmente, não pode testar de forma extensiva, é a seguinte: O Poder Judiciário tem sofrido os efeitos desse processo de democratização ao abandonar um padrão autocrático e tecnocrático de legitimação de suas decisões para argumentar e justificar seus pontos de vista? A técnica jurídica, nesse registro, estaria sendo utilizada ela mesma como elemento de legitimação ou como ambiente em que se incorporam preocupações sociais, econômicas e políticas? Nessa última chave, a decisão judicial assume o caráter de um campo de disputa pelo sentido das normas e não um espaço para decisões em nome de uma suposta verdade jurídica inquestionável. 2 Para uma posição desencantada e cínica em relação ao direito, ver FERRAZ JR. (2003). Para uma posição oposta, ver HABERMAS (1991). 3 A bibliografia é imensa. Para os dois temas, ver HABERMAS (1991). 4 Para um panorama geral do problema, COELHO E NOBRE (2004). 6

7 Não seremos capazes de verificar esta hipótese, pois o universo de decisões estudado, veremos adiante, não é suficiente para comprovar a eventual mudança a que a hipótese faz menção. A despeito disso, as categorias que construímos se pretendem capazes de identificar, no que diz respeito a este problema, posturas argumentativas e posturas autoritárias dos organismos de poder. Em uma palavra, esta pesquisa foi concebida com os objetivos de: a) compreender as instituições e o direito em ação e b) identificar o padrão decisório dos órgãos de poder, ou seja, verificar como eles argumentam para justificar suas decisões. No pano de fundo do trabalho está o processo de democratização das instituições brasileiras, que tem ampliado o acesso da sociedade civil sobre os organismos de estado, redesenhando suas fronteiras no processo, e modificado seu padrão decisório, cada vez menos autoritário e tecnocrático. Claro, este não é um processo necessário, tampouco irreversível. A luta pela democracia deve ser constante e retrocessos podem ocorrer. O que só ressalta a importância de pesquisas que se coloquem deste ponto de vista, o da investigação sobre a relação entre Estado e sociedade a partir do padrão decisório dos organismos de poder, ou seja, a investigação da imagem que eles assumem perante a sociedade ao justificar publicamente suas decisões. 7

8 II. METODOLOGIA Os documentos e informações referentes à atuação das Comissões de Constituição, Justiça e Cidadania no controle de constitucionalidade de propostas normativas podem ser encontrados em diversas bases de dados, localizadas muitas vezes em instituições distintas e organizados de forma independente. Além disso, as bases de dados existentes são acessíveis por meio de sistemas de informação distintos e, na grande parte das vezes, compartimentados, fato que dificulta a integração das informações e documentos existentes nas diferentes instituições. Ao mesmo tempo em que tal situação traz o benefício de permitir que a pesquisa seja feita em uma pluralidade de fontes, o que poderá contribuir para a quantidade e a qualidade dos dados recolhidos, ela também traz a dificuldade de se compreender cada uma das fontes existentes. Assim, foi necessário, antes de iniciar a busca por informações e documentos, compreender qual é o objetivo, a abrangência e as limitações de cada um dos bancos de dados e sistemas de informação disponíveis para consulta. A seguir, são descritos os resultados da pesquisa preliminar realizada justamente para descobrir as especificidades dessas bases e sistemas, bem como as suas formas de acesso. Procurou-se, sobretudo, responder às seguintes questões: Quais materiais estão contemplados dentro das bases de dados? Desde quando o banco é sistematicamente alimentado? Existe um sistema de informação que dá acesso aos dados contidos no banco? Como os dados são classificados? Como é possível fazer buscas? Essas perguntas foram respondidas por meio de conversas telefônicas e entrevistas com os responsáveis pela organização dos arquivos no Ministério da Justiça e no Congresso Nacional, além de consultas ao sítio eletrônico dessas instituições. 1. Consulta aos bancos de dados existentes Banco de dados do Ministério da Justiça O Setor de Arquivos da Secretaria de Assuntos Legislativos (SAL) é responsável pela organização dos documentos referentes à tramitação e aprovação dos projetos de lei na 8

9 Câmara dos Deputados e no Senado. O Banco de dados da SAL reúne documentos datados desde a década de 1960, porém ele passou a ser alimentado sistematicamente apenas a partir de Desde esse ano, todos os documentos publicados nos diários das Casas do Congresso Nacional foram organizados e arquivados pela SAL. Ou seja, esse banco de dados pode ser considerado completo desde que se desconsiderem os documentos que geraram efeitos sobre a tramitação dos projetos de lei mas que não foram devidamente publicados. Os arquivos estão organizados em ordem cronológica, considerando a data da publicação da legislação (caso o PL já tenha virado lei) ou a data de propositura do PL (caso o projeto ainda esteja em tramitação). Cada lei ou PL dá origem a um arquivo, dentro do qual estão armazenados todos os documentos referentes ao processo de tramitação legislativa da norma. Ou seja, junto a um PL ou lei se encontram os pareceres de todas as Comissões pelas quais ele tramitou, bem como os votos em separado, as notas taquigráficas das discussões em Comissões ou em Plenária (quando houver), a mensagem de veto presidencial e quaisquer outros documentos pertinentes. Essas compilações de documentos são chamadas de dossiers, e, como mencionado acima, estão organizadas em ordem cronológica segundo o número do PL ou da lei. A SAL já deu início a um processo de digitalização desses arquivos, mas, devido a problemas técnicos com o sistema de informação, eles hoje existem somente na forma de arquivos físicos. Assim, os dossiers da SAL não existem em forma digital e não podem ser acessados por meio de um sistema de busca. Além disso, eles não estão catalogados por classificação temática, o que impossibilita a realização de uma consulta por meio de palavras-chave. Se solicitados em pequena escala, os dossiers podem ser digitalizados pela equipe do Setor de Arquivos da SAL, porém, eles não contam com recursos humanos para dar conta de uma pesquisa muito abrangente. Portanto, decidiu-se realizar a busca somente nos bancos já digitalizados, de acordo com o disposto adiante. Senado Federal A Secretaria de Arquivo do Senado Federal está trabalhando num processo de digitalização das informações referentes à tramitação de normas pela Casa. O site do Senado comporta dois sistemas de busca: o Sistema de Informação do Congresso Nacional (SICON) e o portal denominado Atividades Legislativas. Por ora, cada um desses bancos tem um enfoque distinto, mas o objetivo da Secretaria de Arquivo é integrá-los de modo a possibilitar que se acesse os dados do Portal de Atividades Legislativas por meio de buscas no SICON. 9

10 A seguir, serão descritos tanto os bancos de dados e sistemas de informação disponíveis na internet quanto os arquivos físicos que podem ser consultados na sede do Senado. O Sistema de Informação do Congresso Nacional acessa o conjunto de bases de dados produzidas no Senado Federal, permitindo a busca e consulta de documentos da Rede Virtual de Bibliotecas (RVBI). Essa rede inclui livros, artigos de revistas, recortes de jornais, multimídias, obras raras, discursos de senadores, legislação federal e matérias em tramitação no Senado. 5 Portanto, a base de dados acessada pelo SICON é bastante abrangente e contém informações e documentos que vão muito além daqueles referentes à tramitação de projetos de lei. Dentre as bases de dados acessadas pelo SICON, encontra-se o portal da Atividade Legislativa, esse sim referente exclusivamente à tramitação de normas no Congresso Nacional. Na realidade, inicialmente o SICON não foi pensado como um sistema de acompanhamento da tramitação de projetos, e só recentemente ele está passando a ser alimentado pelo do portal Atividade Legislativa. Como nem todos os dados e informações sobre a tramitação de PLs constantes do portal Atividade Legislativa foram passados para o SICON, a responsável pelo Setor de Arquivos recomendou que a qualquer pesquisa nesse banco de dados fosse feita da seguinte forma: Primeiramente, nós devemos buscar os PLs que nos interessam no SICON, visto a sua base de dados é mais completa e organizada em relação à classificação dos PLs e das leis aprovadas. No entanto, pode ser que as etapas da tramitação desses PLs não estejam ainda disponíveis no SICON e, nesse caso, nós devemos consultar o processo de tramitação do projeto no portal da Atividade Legislativa. O SICON está sendo consolidado por meio da digitalização das informações referentes à tramitação de projetos normativos que constavam da base de dados física e digital do Senado. No entanto, até o presente momento, apenas as informações referentes ao ano de 1972 em diante estão completas, sendo os dados anteriores a esta data apenas parciais. Os Projetos de Lei que por qualquer motivo não chegaram ao Senado não são acessíveis por meio deste sistema de busca, visto que os bancos de dados do Senado e da Câmara dos Deputados ainda não estão integrados. 6 Portanto, no que tange aos PL s, o 5 Site: ; último acesso em 10/12/09. 6 O Setor de Arquivos do Senado informou que o sistema de busca da Câmara dos Deputados é muito semelhante ao sistema do Senado no que tange à base de dados, aos instrumentos de busca, etc. Contudo, os dois 10

11 SICON acessa apenas aqueles que foram propostos no âmbito do Senado ou que, após a aprovação pela Câmara dos Deputados, foram encaminhados àquela Casa. Embora a base de dados do SICON contenha informações completas sobre a tramitação de PLs desde 1972 (incluindo data de propositora, dados sobre a tramitação em Comissões, aprovação em Plenária, etc.), os documentos elaborados referentes aos projetos apenas começaram a ser digitalizados a partir de Ou seja, embora seja possível obter todas as informações sobre a tramitação de um PL, os documentos publicados no Diário do Senado (pareceres da Mesa Diretora, pareceres das Comissões, etc.), só estarão disponíveis em versão eletrônica no SICON se tiverem sido publicados de 1998 em diante. Para documentos publicados em anos anteriores, é necessário buscar as referências da publicação no Diário do Senado e solicitar ao Setor de Arquivos que faça uma cópia do documento. O SICON tem um sistema de busca avançada que permite realizar a pesquisa por meio de palavra-chave, podendo-se optar por procurar determinado termo tanto na íntegra dos documentos quanto apenas nos ementários. Neste último caso, utiliza-se o sistema de indexação elaborado pelo Senado Federal. Já o banco de dados acessível pelo Portal de Atividades Legislativas contém informações e documentos referentes às proposições legislativas que passaram pelo Senado (sejam elas oriundas do Senado ou da Câmara dos Deputados), bem como à tramitação dessas proposições. 7 A base de dados está completa desde o ano de 1972, ou seja, todas as informações publicadas a partir dessa data podem ser acessadas por meio do portal. Dados referentes a períodos anteriores estão sendo progressivamente alimentados ao banco. O portal permite que sejam feitas pesquisas a partir de três classificações: o tipo de propositura, ano de proposição e número atribuído à proposta. No entanto, essa ferramenta não permite a efetuação de buscas temáticas por meio de palavras-chave. De acordo com a responsável pelo Setor de Arquivo do Senado, a base de dados mais completa da atividade legislativa da instituição é encontrada no âmbito dos processados, ou seja, no âmbito dos arquivos referentes aos projetos normativos, que são catalogados segundo a espécie de projeto (lei ordinária, lei complementar, resolução, emenda constitucional, etc.) e o ano de propositura. sistemas não conversam e eles não acessam a base de dados um do outro. Portanto, pesquisar a partir dos sistemas online das Casas do Congresso Nacional implica uma busca duplicada. 7 Site: último acesso em 11/12/09. 11

12 Dentro dos processados, estão arquivados todos os documentos e informações referentes à tramitação e aprovação dos projetos, incluindo pareceres, notas taquigráficas, ofícios, avisos, registros de votações, dentre outros. No entanto, estes arquivos não estão classificados por tema, e eles não estão, e nem serão, digitalizados. Portanto, a única maneira de consultá-los é por meio de uma busca por número e espécie de proposta legislativa. Os arquivos referentes aos processados datam desde a origem do Senado, em 1826, mas não foi possível descobrir desde quando a documentação está completa, ou seja, desde quando ela passou a ser sistematicamente alimentada com os documentos publicados no Diário do Senado. No entanto, foi afirmado que a partir do ano de 1988 não há dúvidas sobre a sua completude. São chamados de avulsos os livretos impressos que contêm os pareceres elaborados pelas diferentes Comissões do Senado. Os avulsos estão armazenados no Setor de Arquivos em grandes caixas organizadas em ordem cronológica, que comportam, cada uma, dezenas desses livretos. Um cálculo estimado nos mostrou que, de 1998 a 2008, havia aproximadamente 480 caixas de pareceres avulsos, cada uma das quais contendo algumas dezenas de documentos. Os avulsos constituem um banco de dados interessante para a nossa pesquisa, visto que contemplam todos os pareceres elaborados por todas as Comissões do Senado, incluindo a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJC). No entanto, existem duas grandes dificuldades em se realizar pesquisas nesse banco: primeiramente, o seu conteúdo não é indexado ou classificado, fato que impossibilita a realização de uma busca temática, e, em segundo lugar, os pareceres das diferentes Comissões não estão separados, e logo seria necessário realizar um filtro preliminar, selecionando apenas os documentos emitidos pela CCJC. As notas taquigráficas registram todos os debates que ocorrem dentro das Comissões e, portanto, poderiam ser um objeto de pesquisa muito rico e útil para se entender as formas de argumentação e os processos de decisão que ocorrem dentro da CCJC. No entanto, as notas taquigráficas só começaram a ser registradas muito recentemente, e, além disso, só são elaboradas a pedido de um Congressista. Ou seja, além de serem muito recentes, as notas taquigráficas são registradas muito eventualmente, quando é feita uma solicitação expressa por um interessado. 12

13 O banco de dados da TV Senado contém a coleção das sessões plenárias ocorridas a partir de agosto de 1998, bem como a coleção das reuniões das comissões permanentes e temporárias, transmitidas pela TV Senado, a partir de agosto de Essas gravações estão armazenadas em ordem numérica e podem ser acessadas a partir do site Câmara dos Deputados A Câmara dos Deputados oferece uma busca por informações e documentos relativos a proposições legislativas que nela tramitaram, no portal Projetos de Lei e Outras Proposições, e outras informações que podem ser solicitadas ao Serviço de Integração Tecnológica da Câmara dos Deputados (SIT-Câmara), além de outros documentos constantes da Biblioteca e Arquivo. O banco de dados disponível no Portal Projetos de Lei e Outras Proposições permite a busca de todas as proposições que passaram pela Câmara desde 1967, bem como sua tramitação. 8 No entanto, informações a respeito de proposições anteriores a 2001 podem estar incompletas. O portal permite que sejam feitas pesquisas a partir de diversas classificações: tipo de propositura, número atribuído à proposta, ano de proposição, assunto (palavras-chave), autor, órgão de origem, órgão em que se encontra a proposição presentemente, situação e recorte temporal de data de apresentação. No campo tipo, é possível selecionar os votos em separado proferidos por deputados desta Casa, cruzando-os inclusive com palavras-chave ou com o número da proposição a que se referem. E, por fim, é possível selecionar somente as proposições que tenham sido convertidas em norma jurídica. O SIT-Câmara foi desenvolvido para oferecer a entidades informações legislativas atualizadas e seguras por meio de webservices (acesso a rotinas específicas). Ele permite que as instituições façam com que seus sistemas de acompanhamento de informações sejam automaticamente atualizados a partir das bases de dados da Câmara dos Deputados, incluindo tramitação de proposições, pauta de sessões do plenário, pauta de reuniões de comissões, informações dos deputados e composição de comissões e lideranças. A utilização do SIT- Câmara está condicionada à solicitação de acesso ao serviço mediante envio de um ofício à 8 Site: último acesso em 15/12/

14 Diretoria-Geral da Câmara dos Deputados, juntamente com "Solicitação de Acesso às Informações Legislativas (webservices). 9 Além da busca por proposições, o sítio da Câmara dos Deputados oferece em sua Biblioteca a produção intelectual da Casa, relacionada à informação legislativa. O catálogo pode ser acessado a partir da página 10 Além de um catálogo de obras raras, a Biblioteca disponibiliza, também, os chamados Estudos e Notas Técnicas, elaborados pelos consultores das Consultorias Legislativa e de Orçamento e Fiscalização Financeira e do Conselho de Altos Estudos e Avaliação Tecnológica. O Arquivo da Câmara dos Deputados, por sua vez, é composto de documentos relativos à atuação da Câmara dos Deputados no processo legislativo desde a Assembléia Geral Constituinte e Legislativa do Império (1823) até atualmente, incluindo as ações administrativas relativas ao funcionamento da Casa. O Arquivo oferece um serviço de pesquisa abrangente sobre proposições legislativas originais, documentos de CPIs, de Comissões Externas, correspondência oficial e todos os outros documentos que tenham caráter legislativo e administrativo (documentos relacionados ao Processo Legislativo, documentos administrativos e documentos especiais). São documentos relacionados ao Processo Legislativo as proposições, relatórios finais das Comissões Parlamentares de Inquérito, Notas Taquigráficas de Audiências Públicas, documentação das Assembléias Constituintes, entre outros. A página relativa ao Arquivo 11 informa que tais documentos não estão disponíveis para empréstimo. Os documentos administrativos são de acesso exclusivo aos funcionários da câmara. São documentos especiais os fotográficos (fotos de parlamentares, sessões plenárias, sedes da Câmara, etc., entre 1900 e 1996), disponibilizados ao público mediante solicitação formal, os fílmicos (Assembléia Nacional Constituinte de 1987 a 1988 e programa "Diário da Constituinte"), também disponíveis para consulta e cópia, e sonoros, até abril de 1997, a partir de quando o material pode ser consultado em (Arquivo Sonoro). Nesse caso, pode-se pesquisar por data, evento, local, código oficial, número do CD- ROM, operador, tipo (plenário, comissão ou outro), subtipo, categoria, status da gravação e nome do orador. 9 Site: último acesso em 15/12/ Último acesso em 16/12/ Site: último acesso em 13/12/

15 2. Construção de um novo banco de dados das CCJCs: proposições legislativas do banco SICON e da Câmara dos Deputados 12 Após o mapeamento dos bancos existentes de projetos de lei, concluiu-se que a nenhum deles, isoladamente, viabilizaria uma pesquisa completa das propostas apresentadas no Congresso Nacional entre 1995 e Ao se considerar a limitação temporal para execução da pesquisa, optou-se pelo levantamento de material por meio dos bancos eletrônicos e pela utilização de diversas palavras-chave de busca, de forma a abranger o maior número de resultados possíveis. 13 Em virtude do grande número de resultados na pesquisa preliminar, optou-se por limitar o estudo aos projetos de lei ordinária (PL), projetos de lei complementar (PLP) e propostas de emenda à Constituição (PEC), entre 1995 e outubro de 2009, que versassem sobre os seguintes temas: segurança pública, competição política e reforma do Judiciário e do Processo. 14 A seleção das proposições relacionadas aos temas em enfoque atendeu critérios determinados. Quanto à segurança pública, foram cadastradas todas as propostas que tivessem relação com o artigo 144 da Constituição Federal e seu conteúdo (polícias e suas respectivas organizações e exercícios, assim como funcionamento de órgãos de segurança pública. Também foram incluídos projetos que criavam normas penais e processuais penais relacionadas à atuação da polícia). Os projetos relacionados à competição política têm relação, com o processo eleitoral, normas para eleições ou aos direitos garantidos nos artigos 14 a 17 da Constituição. Por fim, em relação à reforma do Judiciário e do processo, optou-se por um cadastramento mais restrito, relacionado à produção da Comissão de Reforma do Judiciário, em especial as propostas com objetivo de regulamentar a Emenda Constitucional nº. 45/2004 e outras mobilizações do Congresso Nacional por reformas dos diplomas processuais brasileiros, quais sejam, penal, civil, trabalhista e admnistrativo Nosso especial agradecimento à pronta ajuda em acessar os documentos legislativos da Coordenação de Relacionamento, Pesquisa e Informação (CORPI) do Centro de Documentação e Informação (CEDI) da Câmara dos Deputados, Sr. Humberto, da Secretaria de Assuntos Legislativos (SAL) e ao sr. Leonardo de Paula e Silva, da secretaria da Mesa Diretora da Câmara dos Deputados. 13 Muitos documentos não estão disponíveis na íntegra no banco SICON. Nestes casos fizemos uma solicitação ao Setor de Arquivo do Senado e à própria SAL. Apesar de termos recebido a maior parte das solicitações, 33 proposições legislativas oriundas do Senado foram excluídas da análise qualitativa, dada a ausência de documentação disponível. 14 Estes temas foram sugeridos em reunião realizada dia , com a presença do Secretário Pedro Abramovay, por serem considerados de maior relevância para as atividades desenvolvidas pela SAL. 15 As palavras-chave selecionadas para pesquisa foram: art. 144, polícia, segurança pública, eleitoral, eleição, mandato, voto, partido político, verticalização, cláusula e desempenho, fidelidade e 15

16 A utilização de diversas palavras-chave gerou muitas proposições repetidas, ou mesmo sem pertinência em relação aos temas em estudo. Por tal motivo, a partir dessa busca inicial, passaram a ser cadastradas apenas proposições legislativas inéditas de cada tema, excluindose assim as proposições repetidas e as proposições alheias ao recorte temático. Ao final, o banco de proposições legislativas compõe-se da seguinte forma: Tema Total de Proposições legislativas cadastradas Proposições legislativas com pareceres das CCJCs Proposições legislativas transformadas em normas jurídicas com veto do Presidente da República Tabela 1. Distribuição do número de proposições legislativas por tema Segurança Pública Reforma do Judiciário e do Processo Competição política A sistematização no banco de dados teve por objetivo o cadastro das seguintes informações sobre o projeto de lei: (i) Tipo da proposição; (ii) Data de apresentação; (iii) Casa de origem; (iv) Número da proposição na casa de origem; (v) Casa onde está atualmente; (vi) Número da proposição na casa onde está atualmente; (vii) Ementa; (viii) Autor; (ix) Partido do autor; (x) data de recebimento da proposição pelas CCJCs; (xi) existência de parecer das CCJCs quanto à constitucionalidade da proposição; (xii) votos em separados e (xiii) estágio da tramitação no momento do cadastro. Estes últimos campos permitiram identificar com facilidade as propostas objeto de análise qualitativa. Em síntese, a sistematização das proposições legislativas gerou dois estudos sobre o banco, um deles com a extração de dados quantitativos (Item III do Relatório), e outro qualitativo, com o exame dos pareceres e votos em separado proferidos no âmbito das CCJCs (item IV do relatório). partidária, inelegibilidade, reeleição, alistamento, candidatura, reforma e judiciário, reforma e processo. As mesmas palavras-chave foram utilizadas no Banco da Câmara e no SICON. 16

17 3. Construção do banco de vetos do Poder Executivo 16 O banco de vetos do Poder Executivo parte de duas fontes. A primeira tem origem no banco de proposições legislativas da Câmara e do Senado acima descrito. Aqui, selecionaramse apenas os projetos de lei que se tornaram normas jurídicas. A partir do número da lei promulgada, realizou-se uma busca no banco legislativo do sítio eletrônico do Planalto (www.presidencia.gov.br), em busca das leis promulgadas que tiveram algum veto. A segunda fonte é o banco de acórdãos do STF, descrito a seguir. A partir da lei impugnada na decisão, procedeu-se ao mesmo levantamento de vetos no sítio eletrônico do Planalto. Posteriormente, foram excluídos os vetos repetidos destas duas fontes. Este procedimento também permitiu identificar os casos nos quais existe controle de constitucionalidade em mais de uma instância. Assim, encontraram-se algumas situações nas quais havia um controle preventivo feito pela CCJC, o controle presidencial e, posteriormente, a impugnação pelo controle repressivo do STF. Contudo, na maior parte dos casos identificados houve controle apenas de duas instâncias (CCJC e STF). A análise argumentativa das instâncias no controle de constitucionalidade é detalhada no item IV deste relatório. 4. Banco de julgados do Supremo Tribunal Federal As decisões proferidas em sede de controle concentrado de constitucionalidade foram levantadas no sitio eletrônico do Supremo Tribunal Federal (www. stf.jus.br), na seção processos e respectiva subseção ADI, ADC, ADPF e ADO, durante os meses de setembro 16 Uma estratégia inicial desta pesquisa para obtenção dos vetos proferidos pelo Presidente da República era a utilização do banco de dados fornecido pelo Grupo de Estudos Legislativos do CEBRAP. Este banco contém todas as propostas legislativas dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário que se transformaram em normas jurídicas. Contudo, no decorrer da pesquisa, percebeu-se que, em relação aos vetos, o banco trazia resultados idênticos aos colhidos via banco da CCJ. Assim sendo, optou-se pela exclusão deste banco para fins deste estudo. O Grupo de Estudos Legislativos do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP) realiza desde 2001 uma pesquisa intitulada Instituições Políticas, Padrões de Interação Executivo-Legislativo e Capacidade Governativa que tem como finalidade mostrar a relevância de duas variáveis institucionais na determinação do padrão de relações entre os Poderes Executivo e Legislativo e no desempenho governamental. Tais variáveis são: (i) a extensão dos poderes de legislar do Executivo e (ii) a forma de organização interna do Poder Legislativo. O objetivo metodológico deste estudo é o de testar, de forma sistemática e empiricamente fundamentada, os efeitos dos poderes institucionais de agenda no funcionamento dos sistemas democráticos. Tal projeto prevê três linhas de investigação: (i) o desempenho do presidencialismo multipartidário no Brasil; (ii) um estudo do processo orçamentário brasileiro; e (iii) uma comparação dos sistemas presidencialistas e parlamentaristas em 134 países, de 1960 a Mais informações em: 17

18 de outubro de 2009, de todas as ações distribuídas e/ou julgadas ao longo dos períodos de (governos FHC) e 2003-out/2009 (governos Lula). A escolha das ações distribuídas e das ações julgadas tem por intento abarcar o maior número possível de decisões que foram distribuídas entre 1988 e 1994 e que foram julgadas dentro do período adotado. Além do recorte temporal, foram selecionadas somente as ações cuja norma impugnada tivesse origem no Congresso Nacional (leis ordinárias federais, emendas constitucionais, leis complementares e a própria Constituição Federal), descartando-se normas originárias do Poder Executivo, do Poder Judiciário, das Assembléias Legislativas estaduais ou das Câmaras Municipais. A seguir, elaborou-se uma tabela de análise destas decisões, composta pelos seguintes critérios: (i) número da ação; (ii) requerente; (iii) norma impugnada; (iv) data de entrada; (v) data de distribuição; (vi) decisão cautelar (deferida, indeferida ou negado seguimento); (vii) data da decisão cautelar; (viii) decisão terminativa; (ix) data da decisão terminativa; (x) decisão de mérito (improcedente, procedente ou procedente em parte); (xi) data de julgamento do mérito; (xii) ementa. Este banco de dados é composto por 692 ADI, 35 ADPF e 15 ADC. A partir deste mapeamento das decisões, foi possível levantar diversos elementos quantitativos sobre as ações distribuídas e julgadas pelo Supremo Tribunal Federal durante os governos FHC e Lula, assim como extrair dados comparativos entre ambos e entre os próprios governos 17, de forma a obter um panorama geral da Corte, como a relação entre a data de distribuição e as datas das decisões cautelares e/ou de mérito, número de decisões distribuídas por governo, atores que chegam à Corte, entre outros. Além da extração dos dados quantitativos, iniciamos o levantamento das decisões de mérito, objeto de análise qualitativa deste estudo. Para tanto, foram selecionadas, dentro do universo inicial, todas as decisões de mérito que versassem sobre o tema ou relacionado à segurança pública, reforma do Judiciário e do processo e competição política, no total de 40 acórdãos. A análise qualitativa destes acórdãos compete à identificação de elementos argumentativos presentes neste processo de controle de constitucionalidade. Neste sentido, foi elaborada nova tabela na qual foi possível sistematizar as características identificadas nos julgados e nas semelhanças e diferenças em relação à argumentação presente nos pareceres da 17 Ainda que o segundo governo Lula se encerre somente em 2010, apresentaremos alguns dados comparativos entre o primeiro governo ( ) e a maior parte do segundo (2007-out/2009). 18

19 CCJC e vetos do Poder Executivo. Os resultados desta análise estão no item IV deste relatório. A tabela apresenta, em suas colunas, as categorias de análise por meio das quais as informações sobre cada modalidade de controle de constitucionalidade devem ser objetivamente extraídas. No total, foram elaboradas 34 categorias para tabelamento, sendo que estas categorias estavam divididas em três grandes grupos. No primeiro grupo, foram inseridas categorias referentes aos dados sobre o parecer da CCJ, o veto do Poder Executivo ou do julgamento de mérito no STF; no segundo estão as categorias sobre os diferentes temas ou problemas abordados; finalmente, o último grupo contém categorias atinentes à argumentação jurídica desenvolvida. Estes três grupos processo, tematização e argumentação compõem os critérios básicos de sistematização, sendo compostos da seguinte forma: Elementos processuais contém informações objetivas sobre o três momentos de controle de constitucionalidade, a saber: Dados sobre a lei ou projeto de Lei impugnado: (i) tipo de proposição; (ii) ano; (iii) número da proposição; (iv) Casa; (v) proposições apensadas; (vi) origem; (vii) autor do projeto; (viii) partido; Dados sobre a ação impugnada no STF: (i) impetrante; (ii) tipo de recurso; (iii) número; (iv) Relator; (v) votação unânime; (vi) data do julgamento de mérito; Dados sobre o veto do Poder Executivo: (i) mandato; (ii) data do veto; (iii) artigos vetados; (iv) justificativa. Temas abordados - trata dos tópicos discutidos nos acórdãos, a saber, a categoria dogmática em disputa; Argumentação - contém critérios de investigação de argumentos presentes nos pareceres, justificativas e decisões. As quinze colunas subseqüentes informam qual a principal abordagem da decisão, dispositivos legais citados, citação de princípios, a seguir, elementos exteriores ao direito, e citação de casos. Para estes critérios, há um item que visa explicitar se a citação é ou não usada como argumento de autoridade. Ao final, os últimos dois critérios, se existe referência a argumentos externos ao direito e quais seriam. 19

20 III. ANÁLISE QUANTITATIVA A análise quantitativa desta pesquisa tem como objetivo apresentar os principais dados que foram sistematizados nos bancos construídos, sobre os temas segurança pública, competição política e reforma do Judiciário e do Processo. 18 Os bancos incluem proposições legislativas de lei ordinária, lei complementar e de emenda à Constituição, entre os anos de 1995 e outubro de No total, foram cadastradas 2019 proposições legislativas, sendo 818 sobre segurança pública, 1161 sobre competição política e 40 sobre reforma do Judiciário e do Processo. O levantamento quantitativo buscou retratar a produção legislativa em cada matéria a partir das informações cadastradas sobre número de proposições distribuídas por governo e período, partido autor da proposição, estágio de tramitação das proposições e quais delas foram transformadas em normas jurídicas. 1. Banco de proposições legislativas 1.1 Segurança pública As propostas legislativas relacionadas à segurança pública são apresentadas, em sua maioria, na forma de projetos de lei ordinária (81% das proposições cadastradas), sobre uma grande variedade de temas, com destaque para alterações nas leis sobre registro, posse e comercialização de armas de fogo e munição (Lei nº /1997 e na atual Lei nº /2003), disposições acerca do procedimento processual penal (alterando o Decreto-Lei nº. 3689/1941), a instituição do Fundo Nacional de Segurança Pública (FUNSEG) e sobre direitos e obrigações dos policiais, como obrigatoriedade de realizar exames toxicológicos periodicamente e concessão de bolsas de estudos a policiais. Já as propostas de emenda à Constituição (17% das proposições cadastradas), têm por objeto principal alterar ou acrescentar incisos ao artigo 144 da Constituição Federal. Dentre as mudanças sugeridas, estão a ampliação de competência da polícia federal e das guardas municipais, a aplicação de receita resultante de impostos, para a organização e manutenção dos órgãos de segurança pública e autorização para as Forças Armadas exercerem atividades de segurança pública na faixa de fronteira. Os escassos projetos de lei complementar (1,34% das proposições cadastradas) objetivam, em sua maioria, alterar a Lei Complementar nº. 97/1999, que dispõe sobre as 18 Sobre a construção dos bancos de dados, ver item II. 20

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