Aproximações ao enigma: o que quer dizer desenvolvimento local? Francisco de Oliveira

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1 Aproximações ao enigma: o que quer dizer desenvolvimento local? Francisco de Oliveira

2 Aproximações ao enigma: o que quer dizer desenvolvimento local? Francisco de Oliveira um projeto de: apoio: PÓLIS INSTITUTO DE ESTUDOS, FORMAÇÃO E ASSESSORIA EM POLÍTICAS SOCIAIS GESTÃO PÚBLICA E CIDADANIA INICIATIVA DA FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS E FUNDAÇÃO FORD COM APOIO DO BNDES Banco Interamericano de Desenvolvimento

3 Esta série de cadernos faz parte do Programa de Disseminação de Inovações e Práticas Inovadoras em Gestão Pública Sub-nacional, um projeto realizado em conjunto pelo Instituto Pólis, o Programa Gestão Pública e Cidadania-EAESP/FGV e o CEDEC, com apoio do BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento Coordenação do Programa: Peter Spink (Programa Gestão Pública e Cidadania, EAESP/ FGV), Silvio Caccia Bava e Veronika Paulics (Instituto Pólis) Coordenação das publicações: Veronika Paulics Capa, projeto gráfico e editoração: Renato A. Fabriga Ilustrações: Andrés Sandoval Instituto Pólis Diretoria: Jorge Kayano (presidente), José Carlos Vaz (secretário executivo), Maria Elisabeth Grimberg e Nelson Saule Jr. Equipe Técnica: Ana Claudia Chaves Teixeira, Anderson Kazuo Nakano, Anna Luiza Salles Souto, Christiane Costa, Francisco de Oliveira, Hamilton José Barreto de Faria, Jane Casella, Janaína Valeria de Mattos, Jorge Kayano, José Carlos Vaz, Maria do Carmo A. A. Carvalho, Maria Elisabeth Grimberg, Nelson Saule Jr., Osmar de Paula Leite, Raquel Rolnik, Renato Cymbalista, Ruth Simão Paulino, Silvio Caccia Bava, Sônia Oliveira, Veronika Paulics Equipe Administrativa: Benedita Aparecida Alegre de Oliveira, Gisele Balestra, João Carlos Ignácio, Patrícia Gaturamo, Rosângela Maria da Silva Gomes Programa Gestão Pública e Cidadania - EAESP - FGV Coordenação: Marta Ferreira Santos Farah e Peter K. Spink Equipe: Fabiana Sanches, Fernanda Martinez de Oliveira, Helio Batista Barboza, Ilka Camarotti, Juliana Spink, Luiz Mario Fujiwara, Marlei de Oliveira, Patrícia Laczynski, Ricardo Bresler, Viviane Nouvel Alessio Comitê Técnico: Edna M. Ramos de Castro (NAEA/UFPA), Elizabeth Leeds (Fundação Ford), Fernando Guilherme Tenório (EBAP-FGV), Grazia de Grazia (FASE), Humberto Marques Filho (PPGA/UFPB), Jorge Terena (COIAB), José Antonio Gomes de Pinho (NPGA/EA-UFBA), Lauda da Veiga (Fundação João Pinheiro), Luis Roque Klering (PPGA/UFRS), Marlene Libardoni (AGENDE), Marta Prochnik (BNDES), Nancy Cardia (NEP/USP), Pedro Jacobi (Procam-USP), Silvio Caccia Bava (Instituto Pólis), Sueli Carneiro (Geledés), Thereza Lobo (CEPP) CATALOGAÇÃO NA FONTE - PÓLIS/CENTRO DE DOCUMENTAÇÃO E INFORMAÇÃO OLIVEIRA, Francisco de. Aproximações ao enigma: o que quer dizer desenvolvimento local? São Paulo, Pólis; Programa Gestão Pública e Cidadania/EAESP/FGV, p. 1.Desenvolvimento Local. 2. Poder Local. 3. Participação Popular. 4. Experiências Inovadoras. I. Pólis. II. Programa Gestão Pública e Cidadania. III. Título. Fonte: Vocabulário Pólis/CDI 2

4 Apresentação Bancos de dados com experiências de gestão pública municipal que estejam disponíveis para consulta não faltam. Desde projetos de modernização interna à prefeitura até atendimento direto às crianças que estão nas ruas, passando pela construção de uma infra-estrutura urbana que garanta a acessibilidade a toda a população e chegando à democratização das relações entre governo e sociedade, de tudo isso, e muito mais, pode-se encontrar exemplos em diversas publicações impressas ou disponibilizadas na internet. Só nos bancos de dados do Instituto Pólis e do Programa Gestão Pública e Cidadania, da EAESP/FGV, há cerca de quatro mil experiências descritas para quem estiver procurando soluções para problemas enfrentados pela administração pública municipal. O desafio que se apresenta hoje é compreender o que faz estas experiências surgirem, se consolidarem, se perpetuarem e se disseminarem. Não temos a resposta. O que temos, e apresentamos nesta série de cadernos, fruto de um projeto conjunto entre Pólis e o Programa Gestão Pública e Cidadania, com apoio do BID, é a primeira tentativa de sistematizar de forma mais geral alguns dos elementos que consideramos os mais significativos e presentes no conjunto das experiências analisadas. Esperamos que os que assumem cargos executivos ou legislativos nos mais de 5500 municípios brasileiros, bem como as lideranças sociais e os pesquisadores interessados na questão municipal, possam propor e implementar novas formas de gerir o que é público, levando em conta essencialmente o seu caráter inclusivo e democrático. Histórico Em 1992, já quase terminando o mandato dos primeiros prefeitos eleitos após a Constituição de 1988, começavam a chamar a atenção as novas soluções que estes prefeitos haviam encontrado para atender as diversas demandas da população. Estas experiências de administração pública buscavam inverter as prioridades que antes regiam o cenário: em vez de perpetuar as desigualdades, procuravam desencadear mecanismos que favorecessem a inclusão de parcelas da população sempre excluídas, em vez de favorecer o segredo que sempre marcou as tomadas de decisões, procuravam tornar transparente a gestão, implementando mecanismos de participação na elaboração e decisão de políticas. Constatava-se que estas experiências inovadoras promoviam a melhoria da qualidade de vida e aprofundavam a democracia, indo na contracorrente do neoliberalismo que chamava a atenção para a falência de qualquer ação estatal. O Instituto Pólis, a partir de sua participação em diversas redes e do seu trabalho de pesquisa em gestão pública, tomou conhecimento de diversas destas iniciativas inova- 3

5 doras em gestão pública municipal e, sistematizou-as na forma de fichamentos: Experiências Inovadoras de Gestão Municipal. O sucesso da publicação levou o Instituto Pólis e a Fundação Friedrich Ebert a criarem um boletim mensal que divulgasse idéias para a ação municipal. Em dezembro de 1993 nascia o Boletim DICAS Idéias para ação municipal. Desde o início o principal objetivo do DICAS era apresentar, de forma didática e simples, experiências ou propostas bem sucedidas de políticas públicas. Desta forma, buscava-se contribuir para capacitar prefeitos, vereadores e lideranças municipais, oferecendo-lhes contato com o que havia de inovador em gestão pública no Brasil. O Boletim teve uma ótima recepção, sendo utilizado para capacitação de funcionários públicos, para elaboração de propostas de lei, para criar novas soluções às demandas apresentadas pela população, para capacitar conselheiros e municiar as diversas organizações da sociedade civil na proposição de políticas alternativas àquelas tradicionalmente encetadas pelos governos. Em 2000, o BNDES apoiou a produção e distribuição de uma coletânea com 125 Dicas. O livro foi enviado para todas as prefeituras que estavam encerrando sua gestão e também para as atuais, tendo ultrapassado a tiragem de 20 mil exemplares. Embora o Boletim DICAS tenha sido sempre bem recebido, uma das dificuldades encontradas ao longo dos anos foi a captação de novas experiências inovadoras. Todo o trabalho do Instituto Pólis estava apoiado em sua participação em diversas redes e fóruns bem como no contato direto com prefeituras, legisladores, lideranças. Por um lado, isso garantia a fidedignidade das experiências e propostas divulgadas. Por outro lado, limitava o campo de captação do que se passava de novo no Brasil. A grande dificuldade era (e continua sendo) as prefeituras registrarem suas experiências, buscando divulgá-las. Vários fatores interferem, sendo o principal a falta de tempo. Não havendo tempo para tudo o que se pretende fazer ao assumir uma gestão municipal com ganas de trabalhar e melhorar a vida dos munícipes, não são priorizadas a divulgação sistematizada das políticas públicas da gestão. E, na medida em que se aproxima o final da gestão, os governos municipais intensificam o ritmo de atividades, procurando solucionar o máximo possível de problemas. Por conta disso, deixam de lado a reflexão e a avaliação sobre as ações realizadas. O final de gestão, com a dispersão da equipe, significa a perda da memória das realizações e dificuldades daqueles quatro anos de trabalho. Em 1996, a Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, numa iniciativa conjunta com a Fundação Ford (e atualmente contando com o apoio do BNDES), criou o Programa Gestão Pública e Cidadania para premiar experiências inovadoras em gestão pública local. O Programa conta com o apoio de um Comitê 4

6 Técnico com representantes de diversas instituições, inclusive o Instituto Pólis. São premiadas experiências com mais de um ano de efetivo funcionamento, que levam não só à melhoria na qualidade do serviço mas que também promovem um impacto direto na construção da cidadania. Mais importante que o prêmio (embora o prêmio permita dar visibilidade para que a gestão conquiste apoio e financiamento para sua política ou programa) é garantir que as prefeituras divulguem suas experiências. O programa funciona com ciclos anuais de avaliação de inovações submetidas por entidades de governos sub-nacionais (estados, municípios e as organizações próprias dos povos indígenas). A seleção é feita por profissionais, pesquisadores e membros de organizações da sociedade civil. A divulgação dos projetos é um processo constante durante o ano e inclui livros, cópias de resumos disponíveis em papel e na internet. As experiências passaram a compor um banco de dados que pode ser consultado por prefeitos, vereadores, lideranças, diversas organizações, pesquisadores, etc. O próprio Boletim DICAS passou a se alimentar também deste banco de dados. Outras iniciativas foram surgindo ao longo dos anos 90, procurando chamar a atenção para as diversas respostas que estavam sendo criadas em alternativa às velhas formas desgastadas de gerir o que é público. A Rede de Banco de Dados em Gestão Local, é um anel na internet (http://www.web-brazil.com/gestaolocal) que permite acessar diversas destas iniciativas, inclusive o Programa Gestão Pública e os DICAS. Para alguns pesquisadores, as experiências inovadoras surgem por conta da falta de recursos municipais para atender a demanda de uma população cada vez mais empobrecida. Para outros, as inovações são fruto do processo de urbanização acelerado e do avanço tecnológico que permite encontrar novas respostas para velhas questões. Para outros, ainda, as experiências inovadoras são decorrentes do processo de democratização do País, levando os diversos segmentos da população a exigir o que têm direito de receber. E do conflito entre os interesses dos diversos grupos sociais, surgem novas formas de gestão pública. Dificilmente se poderá isolar um ou outro fator na explicação do surgimento destas experiências inovadoras. Na prática e no contexto de cada experiência, há, de fato, uma variedade de razões a serem encontradas. Constata-se que a divulgação de experiências inovadoras provoca os governantes a procurarem diferentes respostas para as novas e velhas questões de administração pública com as quais se deparam. Inúmeras experiências foram replicadas, adaptadas ou não. Uma avaliação realizada pelo CEDEC - Centro de Estudos de Cultura Contemporânea, no âmbito deste projeto conjunto, constatou que tanto o Programa Gestão Pública e Cidadania quanto o Boletim DICAS, com sua estratégias diversificadas de difusão servem como estímulo e referência para a elaboração de novas soluções em políticas públicas. 5

7 Programas como Médico de Família e Bolsa-Escola, iniciadas e multiplicadas em nível local, já se tornaram, inclusive, políticas federais. Formas inclusivas de gestão como o Orçamento Participativo podem ser encontradas em diversos municípios brasileiros, não mais se restringindo aos municípios que os criaram. E estão surgindo outros exemplos, idéias e técnicas de ação que são transferidas de uma parte do País para a outra, a indicar que um passo importante começa a ser dado na construção de uma gestão pública com cidadania. Arcabouço institucional O objetivo geral desta série de textos é apoiar estas caminhadas. Pretende ser um instrumento de formação que relacione as experiências inovadoras com os resultados que podem ser almejados em cada um dos aspectos elencados e também compreender o arcabouço institucional que há por trás das experiências consideradas inovadoras. Os bancos de dados existentes são a matéria-prima para a elaboração destes textos que se voltam para a tentativa de explicitar o que faz as experiências surgirem, se consolidarem e se disseminarem. Da análise do acervo de experiências integrantes dos nossos bancos de dados destacamos alguns temas e procuramos pessoas que tivessem uma bagagem teórica e prática que pudessem acrescentar um novo olhar ao nosso olhar sobre as experiências. Algumas perguntas deram rumo a esta série de textos. Perguntamo-nos, por exemplo, que tipo de ações um governo local pode estar implementando para favorecer o desenvolvimento e até que ponto as decisões das prefeituras, isoladas de uma articulação maior, num contexto macro, podem definir este desenvolvimento? Ou ainda, o que tornam efetivas as parcerias nos casos estudados? O que significa estabelecer parcerias que não sejam apenas de caráter formal, para inglês ver, ou para conquistar o apoio dos diversos atores locais, mas que proporcionem efetivamente aporte de recursos de todas as ordens para alcançar os objetivos? Fala-se muito em Reforma do Estado nas esferas federal e estadual, mas não se toca muito no assunto nos governos locais. As experiências registradas apontam a existência de uma outra reforma do estado em curso em âmbito local. Que alternativas os municípios têm apresentado para alterar o funcionamento da máquina administrativa para que esta esteja a serviço da cidadania e da melhoria da qualidade de vida? Como o incentivo à existência de instâncias de participação popular (como Conselhos e Orçamento Participativo) favorece a democratização das decisões do gover- 6

8 no local e a possibilidade de continuidade das políticas implementadas? Com o processo de privatização, vários serviços públicos deixam de ser prestados diretamente pelo Estado. Nem por isso ele deixa de ser o responsável último para garantir que todos tenham acesso a esses serviços. Como o Executivo local vem regulando a prestação de serviços públicos? Como isso pode ser feito pelo governo local? Em tempo de escassez de recursos, como resolver o dilema entre atendimento universal e focal? Como medir os resultados e quais resultados medir para identificar as iniciativas que são, de fato, contribuições importantes para o desenvolvimento humano sustentável, indo além da retórica de seus promotores? Obviamente estes textos não conseguem dar conta de responder todas as perguntas, nem é esta a nossa pretensão. Tampouco buscamos uniformizar o que se entende por experiências inovadoras, e as diferentes visões permanecem presentes nos diversos textos. Nesta parceria entre o Instituto Pólis e o Programa Gestão Pública e Cidadania, da EAESP/FGV, queremos contribuir para a reflexão do que seja uma administração pública municipal que promova a inclusão e aprofunde a democracia, e de qual é o papel de cada um dos atores presentes neste processo. Não é nosso objetivo chegar a conclusões, mas abrir caminhos de possibilidades e diálogos. Esperamos que este trabalho ora iniciado possa ter continuidade abrangendo outros temas, pesquisadores, prefeitos, legisladores e lideranças sociais, cujo conhecimento e reflexão são fundamentais para enriquecer este processo. Fontes de informação Os textos aqui publicados fazem referência principalmente a experiências que podem ser encontradas nas seguintes publicações: do Instituto Pólis Experiências Inovadoras de Gestão Municipal, de Heloísa Nogueira, José Geraldo Simões Jr. e Marco Antonio de Almeida. Este texto, de 1992, faz parte da série Publicações Pólis e traz o fichamento de 51 experiências. 50 DICAS - Idéias para a ação municipal: propostas e experiências em gestão municipal, de José Carlos Vaz (org.). Também está incluído na série Publicações Pólis (Nº 24). É uma seleção de 50 Dicas publicados de 1993 a

9 125 DICAS - Idéias para a ação municipal, de Veronika Paulics (org.). Este livro, publicado em 2000, com o apoio do BNDES, é uma seleção de 125 Dicas publicados entre 1993 e Traz ainda alguns fichamentos elaborados especialmente para o BNDES. Os 125 DICAS podem ser consultados também no sítio do Banco Federativo do BNDES: Os DICAS mais recentes podem ser consultados no sítio do Instituto Pólis: Pólis - Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais Rua Conego Eugenio Leite Pinheiros São Paulo - SP CEP Telefone: (11) Fax: (11) do Programa Gestão Pública e Cidadania Os relatórios de visita de campo dos vinte finalistas de cada ciclo de premiação estão publicados em livro: Ciclo 1996: 20 Experiências de Gestão Pública e Cidadania, organizado por Peter Spink e Roberta Clemente, foi publicado pela Editora FGV em Ciclo 1997: 20 Experiências de Gestão Pública e Cidadania, organizado por Luis Mário Fujiwara, Nelson Alessio, e Marta Farah, foi publicado pelo Programa Gestão Pública e Cidadania, em Ciclo 1998: 20 Experiências de Gestão Pública e Cidadania, organizado por Luis Mário Fujiwara, Nelson Alessio, e Marta Farah, foi publicado em 1999, pelo Programa Gestão Pública e Cidadania. Ciclo 1999: Novas Experiências de Gestão Pública e Cidadania, organizado por Marta Farah e Hélio Barboza, foi publicado pela Editora FGV, em O livro com os relatórios dos 20 finalistas do Ciclo 2000 ainda não está impresso. Pode-se ter acesso a versões abreviadas dos vinte programas no pequeno livro Histórias de um Brasil que funciona, publicado pelo Programa Gestão Pública e Cidadania. 8

10 Para conhecer todas as experiências inscritas no Programa, visite o sítio na internet: onde se pode consultar o banco de dados. O Programa Gestão Pública e Cidadania tem também uma série de publicações que relatam casos sobre soluções locais de redução de pobreza, alguns utilizados nesta série de cadernos: Parcerias e Pobreza: soluções locais na construção de relações socioeconômicas, de Ilka Camarotti e Peter Spink, publicado pela Editora da FGV, Parcerias e Pobreza: soluções locais na implementação de políticas sociais. de Ilka Camarotti e Peter Spink, publicado pela Editora da FGV, Alianças na redução de pobreza: realidades e desafios, de Ilka Camarotti e Peter Spink, publicado pelo Programa Gestão Pública e Cidadania, Programa Gestão Pública e Cidadania Escola de Administração de Empresas de São Paulo Fundação Getulio Vargas Av. Nove de Julho 2029, Prédio da Biblioteca 2 º andar, São Paulo SP CEP Telefone: (11) e (11) Fax: (11) Agradecimentos Agradecemos os autores (e seus colaboradores) desta série de textos, que se debruçaram sobre os bancos de dados, permitindo-nos um novo olhar sobre as experiências. Agradecemos também o trabalho de inúmeros pesquisadores e consultores que colaboraram, muitas vezes de forma anônima, para que fosse possível coletar dados e sistematizar a prática dos governos. Agradecemos especialmente os municípios que assumiram na prática o discurso da importância de tornar transparentes as suas ações de seus governos e disponibilizaram as informações dos programas e políticas. Sem a prática cotidiana de tantas pessoas que se empenham na realização destas políticas, dentro e fora dos governos, e também a conseqüente disposição em expô-la para divulgação e análise, não teríamos matéria-prima para as pesquisas aqui publicadas. E também agradecemos os inúmeros apoios que nossas organizações receberam ao longo de tantos anos 9

11 para transformar as informações brutas em sistematizações disponibilizadas em bancos de dados públicos. Queremos agradecer especialmente ao Banco Interamericano de Desenvolvimento, e toda a equipe do Banco que acompanhou este projeto: sem este apoio, teria sido impossível a realização deste trabalho. Peter Spink Silvio Caccia Bava Veronika Paulics São Paulo, março de

12 Aproximações ao Enigma: que quer dizer desenvolvimento local? Francisco de Oliveira 1 Poderíamos gastar bastante tempo para buscar as raízes etimológicas de desenvolvimento, mas essa aproximação não tende a render muito. Por isso, é melhor nos aproximarmos pela via do uso mais corrente. Esta é profundamente assimilada à noção de desenvolvimento econômico que ficou muito em moda nas décadas anteriores, hoje substituída no discurso dominante por crescimento. Evita-se, assim, uma certa impregnação qualitativa da noção anterior; uma vez mais, a disputa do campo semântico apresenta-se como uma arena da política e da hegemonia ideológica que não se pode desconhecer. Há já algum tempo, a ONU vem tentando recuperar a carga semântica do termo, com o índice de desenvolvimento humano, no qual as dimensões qualitativas adquirem dominância. Desenvolvimento local poderia, pois, corresponder, em âmbitos mais restritos, mais circunscritos, à noção de desenvolvimento humano trabalhado pela ONU, vale dizer, à satisfação de um conjunto de requisitos de bem-estar e qualidade de vida. Esse procedimento nos aproxima muito do alvo, mas não é, ainda, suficiente. Faltam-lhe algumas dimensões decisivas. A primeira diz respeito, seguindo a trilha do conceito do subdesenvolvimento, à sua especificidade histórica, isto é, o não-desenvolvimento local é um subdesenvolvimento no sentido forte de que ele é peculiar à periferia do capitalismo. Isto tem conseqüências teóricas e práticas. A primeira é que o desenvolvimen- 1 Francisco de Oliveira, Professor de Sociologia da FFLCH-USP, faz parte do Conselho de Administração e da equipe técnica do Instituto Pólis. 11

13 to local não será o elo numa cadeia de desenvolvimento total; a segunda é que ou é concebido como alternativa ou reproduzirá a forma estrutural. A outra dimensão é a da cidadania, a qual, por sua vez, não é passível de ser mensurada a não ser por procedimentos tautológicos, que consistem em atribuir-se pontos àquilo que se quer medir. Mas, atenção: isto não é defeito do conceito, antes pelo contrário, constitui sua riqueza, pois a cidadania é um estado de espírito, dir-se-ia em linguagem deliberadamente arcaizante. Ela é irredutível à quantificação. Embora o bem-estar e uma alta qualidade de vida devam ser direitos dos cidadãos, não se deve colocar tais direitos como sinônimos de cidadania, pois esse economicismo pagaria o preço de desconsiderar como cidadãos os que não têm meios materiais de bem-estar e qualidade de vida. De outro lado, qualquer assimilação do tipo citado também inverte os sentidos da política, pois é através desta que os cidadãos lutam pelo bemestar e pela qualidade de vida, e não o inverso. Esse foi o percurso, segundo Marshall 2, desde os direitos civis e políticos até os sociais, direitos chamados de terceira geração; hoje, já se acrescentam os chamados direitos difusos cujo sujeito não é mais particular, mas coletivo, isto é, a cidadania: aí se incluem os direitos ambientais. A trajetória do conflito no Brasil também indica algumas similitudes com o perfil clássico, mas a própria condição periférica como clonagem ou simulacro do núcleo central, específica, portanto subdesenvolvida, impôs a cópia de certas formas da intervenção estatal para regular um mercado que não havia, com o que o direito social se adiantou em alguns aspectos, servindo de sustentação dos direitos civis; estamos falando da legislação trabalhista e do que Wanderley Guilherme 3 chamou de cidadania regulada no Brasil, como em outros países da América Latina. Este preâmbulo serve apenas para afastar a tentação de mensuração da cidadania: a noção de desenvolvimento local, como qualidade, ou ancora na cidadania, ou então será apenas sinônimo de uma certa acumulação de bemestar e qualidade de vida nos âmbitos mais restritos. A noção de cidadania que deve nortear a tentativa de mensurar os processos e estoques de bem-estar e qualidade de vida refere-se ao indivíduo autônomo, crítico e reflexivo, longe, 12

14 portanto, do indivíduo-massa; trata-se de uma aquisição por meio do conflito. Este é, também, um ponto extremamente importante: em geral, do ponto de vista neoliberal, a cidadania é sinônimo de não-conflito, de harmonia, de paz social, na contramão até mesmo da interpretação liberal na tradição de Rousseau, por exemplo. Como conseqüência, está-se elaborando um discurso sobre o desenvolvimento local como paradigma alternativo à sociedade plagada de conflitos por todos os lados; desenvolvimento local é apresentado como um emplastro (do romance de Machado de Assis, Memórias Póstumas de Brás Cubas) capaz de curar as mazelas de uma sociedade pervertida, colocando-se no lugar bucólicas e harmônicas comunidades. Pensado dessa forma, o desenvolvimento local tende a fechar-se para a complexidade da sociedade moderna e passa a buscar o idêntico, o mesmo, entrando, sem querer, perigosamente, na mesma tendência midiática da sociedade complexa. O desafio do desenvolvimento local é o de dar conta dessa complexidade, e não voltar as costas para ela. O desenvolvimento local é uma noção polissêmica, e necessariamente comporta tantas quantas sejam as dimensões em que se exerce a cidadania; qualquer tentativa, pois, de transformá-la em modelos paradigmáticos, está fadada ao fracasso. A simples listagem saída do Boletim DICAS do Instituto Pólis indica essa polissemia; pode-se classificá-la, como o faz o DICAS, mas não se pode reduzi-la a uma só de suas expressões. Entre a reforma administrativa do aparelho do Estado municipal, no caso, e a iniciativa de um grupo local de produção cultural apenas a ligação produzida pela cidadania redefine simultaneamente os dois campos, mas não há como somar seus resultados e seus produtos: isto é, a soma de reforma do Estado mais produção cultural não tem, necessariamente, a cidadania como produto. Essa polissemia não é ocasional, nem apenas um impedimento de passar-se da classificação para a totalização: esta somente pode ser lograda se se reconhece esse caráter central. Sem isso, a classificação do DICAS torna-se impotente, tanto heurística quanto praticamente. Buscaremos desesperadamente os indicadores para unificarmos os eventos e fenômenos e nos encontraremos, como 13

15 é comum na história da ciência, apenas com a possibilidade de alongarmos as exceções, numa lista interminável. O anterior serve para assinalar que a primeira dimensão substantiva do desenvolvimento local refere-se à capacidade efetiva de participação da cidadania no que podemos chamar o governo local e ela aparece como um resgate da ágora grega, posto que a forma democrática representativa é insuficiente para dar conta da profunda separação entre governantes e governados na escala moderna. Essa separação aparece como vantajosa para os grandes grupos econômicos e grupos políticos que formam uma verdadeira oligarquia, mas é inteiramente daninha para o cidadão comum. Essa separação tampouco é dada: ela é produzida exatamente pelos grupos citados, como uma forma da dominação e para evitar que a democracia seja, realmente, o governo de todos. O desenvolvimento local poderia criar um locus interativo de cidadãos, recuperando a iniciativa e a autonomia na gestão do bem comum. Sugere-se assim, que o governo poderia estar ao alcance das mãos dos cidadãos. Há inúmeras experiências políticas que dão razão a essa tese; os casos brasileiros bem sucedidos estão, hoje, na vitrine. Em escala mundial, a experiência mais bem sucedida de desenvolvimento local que mudou a qualidade da intervenção do Estado, deu-se na Itália do período posterior à Segunda Guerra Mundial, até mais ou menos a metade da década de 80. Esclareça-se: nas experiências inglesa e norte-americana também foram notáveis o papel do poder local assentado na comunidade, tema de Tocqueville 4, por exemplo. Mas pode-se dizer que se tratou de experiências que estavam constituindo e construindo a própria sociedade liberal; portanto, não remavam contra a maré da sociedade mais abrangente: elas eram a sociedade abrangente, de forma marcante na experiência norte-americana. Os casos da Itália e da França são diferentes por tratarem-se de processos de disputa de hegemonia frente a formações feudais na Itália, e na França, contraditoriamente, eram os poderes locais, desde a Revolução, que tendo pulverizado as grandes propriedades aristocráticas e da Igreja, que impediram, por sua vez, a universalização da 14

16 cidade, numa hegemonia fortemente conservadora que, não tão contraditoriamente como se pensa, dava lugar ao forte centralismo do Estado francês. Nada tão gêmeo: o centralismo do Estado francês e o xenofobismo dos poderes locais. Não à toa, Tocqueville não teorizou sobre a experiência francesa que ele, como aristrocrata, conhecia pro domo suo. Neste período, o segundo pós-guerra, o PCI implantou-se ao longo e ao largo da bota, desenvolvendo com perdão da redundância efetivos governos locais cujos resultados do ponto de vista da acumulação de bemestar e qualidade de vida são incontestáveis. Bolonha, por exemplo, ficou conhecida como a Disneylândia do PCI. A França também experimentou em certas cidades administradas pelas esquerdas francesas, PS e PCF, desenvolvimentos semelhantes, de que os casos da Banlieue Rouge e de Grenoble tornaram-se emblemáticos. Mas, aqui vem a contradição: formas de governo democráticas, que renovaram a administração pública e interviram estabelecendo alianças com o pequeno empresariado local em Bolonha comiase nos restaurantes com os tickets da Prefeitura, que subsidiavam simultaneamente o consumidor e o empresário do restaurante foram derrotadas pelo seu êxito, e não pelo seu fracasso. Dizendo de outro modo: o bem-estar operou um deslocamento dos eleitores para a direita, que dissolveu a experiência de participação e concertação de conflitos. O caso da Itália é mais grave: o bem-estar dissolveu a esquerda italiana e seu principal partido, condottieri da Resistência, da democratização e do Estado do Bem-estar. O arraigamento do PCI era proverbial: em cada uma das cidades e municípios italianos, dos maiores até as pequenas vilas e aldeias, ele e a versão local do L Unitá estavam lá; tratou-se verdadeiramente de um processo gramsciano de construção de uma contra-hegemonia. A cultura italiana transformouse em uma aquisição mundial, de que o cinema foi talvez o melhor exemplo. A questão é, pois, perturbadora. Pode-se até ser cínico: pouco importaria essa dissolução ou a derrota na vitória, desde que os direitos criados e o cidadão que se autoproduz, se autofaz, permaneçam. Mas é aí que mora o perigo: na verdade, os chamados processos de desregulamentação amea- 15

17 çam a cidadania e os direitos por ela gerados. O desenvolvimento local, nessa acepção, pode resistir? A primeira resposta é pessimista. Nos casos brevemente referidos, houve o que está se chamando derrota na vitória, posto que apesar das desregulamentações, a qualidade de vida e o bemestar não foram sucateados, embora as novas gerações já não tenham um horizonte tão confortador. Mesmo assim, é no mínimo duvidoso que o estatuto da cidadania não tenha sido e não esteja sendo afetada pelas desregulamentações: a dimensão dos direitos sociais da cidadania nos países desenvolvidos está claramente sob ameaça. No caso brasileiro, o problema é mais dramático, posto que aqui o desmanche - como o chamou Roberto Schwarz chegou antes de o edifício estar de pé: é o desmanche do simulacro do Estado de Bem-estar. Se o simulacro formalizou as condições para uma acumulação primitiva, sendo a forma da revolução passiva na periferia, o desmanche não põe em seu lugar formas democráticas mas, ao contrário, corre o risco de transformar-se em totalitarismo num sentido bem preciso: um estado de exceção permanente onde nenhum direito é assegurado. Dito de outra forma, como chamei em artigo saído na revista Praga, nosso processo é a vanguarda do atraso, enquanto o caso do núcleo dinâmico é o atraso da vanguarda. Essa primeira aproximação pode e é pessimista, mas não deve ser paralisante, mormente porque o que temos pela frente não é uma derrota na vitória mas um obstáculo de maior monta: um processo de globalização, que é preciso enfrentar de forma crítica. Esse processo, cuja face na periferia já é conhecida, caduca não apenas a democracia representativa, radicalizando a separação entre dominantes e dominados; tende a caducar mesmo o Estado-Nação, o que desfaz a própria cidadania, se esta não puder desenvolver-se sob o signo de uma nova racionalidade, para além da racionalidade burguesa. Há lições deixadas pela experiência italiana que possam ser aproveitadas de forma crítica? Parece que a experiência italiana, apesar de exitosa, permaneceu dentro dos limites da racionalidade burguesa, no sentido de que as instituições do Estado burguês não foram questionadas. Dizendo de outra 16

18 forma, a experiência italiana foi de gestão do Estado, e não chegou, pois, a construir uma nova racionalidade. Admita-se, desde logo, para não sermos pretensiosos, que propor uma nova racionalidade, construí-la, não é tarefa fácil: uma nova racionalidade não se constrói ex abrupto, sem acúmulo de experiência, e a esse respeito a experiência italiana tinha tudo a seu favor. Além disso, a própria unificação européia constituiu-se em uma exigente e contraditória condicionalidade externa-interna, frente à qual a experiência italiana não resistiu. A própria Itália experimentou uma aceleração sem precedentes: simplesmente passou de uma insignificante economia fortemente marcada por relações quase feudais no campo até a Segunda Guerra, para a quinta economia mundial, no interior do núcleo dinâmico. Novecento de Bertolucci é o raconto dessa extraordinária saga, flagrada na dilaceração da amizade das duas personagens principais: as diferenças de classe fundadas nas relações feudais não impediam a amizade, tal como conhecemos na experiência da cordialidade brasileira. Foi o êxito capitalista que produziu a ruptura. O segundo contraste relevante para o desenvolvimento local vem a ser a possibilidade de que atue corrigindo a tendência de concentração que parece inerente ao processo capitalista no nível macro; essa tendência se expressa numa espécie de hélice de duas pás, enroscando-se a concentração econômica com a concentração espacial. Durante algum tempo, a teoria espacial pensou que a correção viria das deseconomias de aglomeracão, em que a taxa marginal do lucro econômico-espacial entraria em declínio. O surgimento e a explosão da microeletrônica jogou tal possibilidade para as calendas; de fato, reassiste-se a poderosos movimentos de reconcentração numa espécie de microcosmos eletrônico: tanto o espaço quanto o capital financeiro são fictícios, virtuais, e assim anulam as contratendências à desconcentração. Aparecem como descentralizações, o que não significa desconcentrar. Uma literatura crescente segue os passos da microeletrônica, abandonando toda pretensão de totalidade, que é substituída pelas redes informacionais; o paradigma será, então, molecular-digital, o que quer dizer não-total: é o caso típico de Manuel Castells em seu A Sociedade em 17

19 Rede 5. Mas, persiste o fato de que toda rede é, por definição, seletiva, além de que apenas na microeletrônica as redes podem ser isomorfas, isoquantas e isoplanas. No plano econômico-sócio-político-cultural, a rede não corrige a desigualdade, apenas a desloca. Aceitando-se tal paradigma, o desenvolvimento local não pode ser pensado como contratendência à concentração; pelo contrário, ele pode inserir-se numa estratégia de descentralização que agrave as desigualdades. A colossal concentração de riqueza e de renda não deixa margem à dúvida: os grandes grupos econômicos de hoje, com seus megatrilionários, são todos do ramo informacional, se é que ainda se pode falar em ramo industrial/serviços. O terceiro eixo se estabeleceria como um contraste entre a globalização e o desenvolvimento local. De fato, esse eixo é uma síntese das determinações anteriores, neste caso, para usar a mesma metáfora, uma hélice de três pás, em que a concentração de poder se enrosca com a concentração econômica e com a concentração espacial, e a somatória é uma espécie de olho de furacão, exponenciado pelo processo de enroscamento, uma espécie de vértice dos poderosos ventos analiticamente recortados. O desenvolvimento local não necessariamente entraria em contradição, em tensão, com a globalização, podendo, ser, ao contrário, um de seus círculos concêntricos. É toda a tendência expressa na teoria das cidades globais, de que Jordi Borja, no plano do urbanismo, é a expressão mais badalada no Brasil e Saskia Sassen a teórica mais citada. As cidades globais formam uma rêde cuja integração se realiza no plano molecular-digital, desintegrada, portanto.. Todo o processo é de um quase permanente inacabamento o que, no caso brasileiro, transforma a permanente exceção em exceção permanente: trata-se do horror do sistema às formas, o que dá lugar ao ad hoc como regra. Uma vez mais, a ausência de forma é o próprio capital fictício, ou a globalização. Esta dificuldade da forma não é de somenos importância: ao contrário, constitui-se mesmo no coração da recorrente crise global. No caso brasileiro, a ausência de formas aparece, na superfície dos fatos na sensação de que se nada para morrer na praia, nas sucessivas ondas de refazer as margens do 18

20 excedente cambial e no ininterrupto jorrar de medidas provisórias, mesmo que as emendas e reformas constitucionais teoricamente já teriam removido o entulho social-democrata da Constituição de 88. Teria o desenvolvimento local o condão de ultrapassar os limites de gestão do Estado em que empacou a experiência italiana, por exemplo, ou de deter a desregulamentação e a desformalização em curso? A estratégia é de simples adaptação ou se trata de criar uma alternativa real? A maior parte das definições e ensaios de desenvolvimento local a rigor parecem-se mais com adaptações dos dominados do que alternativa à dominação: a própria dificuldade de definir o que é desenvolvimento local já é um indicativo suficientemente forte, posto que, se tudo é desenvolvimento local, então, como ensinava uma velha lição de álgebra, nada é desenvolvimento local. Esse é um meio-caminho, sem dúvida, pois não se trata de um conflito abstrato, mas de um real enfrentamento; logo, há um recíproco condicionamento das estratégias de parte a parte. O segredo está em inventar sobre la marcha um novo recurso que não possa ser anulado. Assim, pois, o desenvolvimento local entendido como tendência contrária aos processos dominantes, também terá seus momentos de desformalização e desregulamentação, ao mesmo tempo em que necessita inventar uma nova forma que não possa ser assimilada pelo adversário global, concentrador e anti-democrático. O Movimento dos Sem Terra é desregulamentador, por exemplo, pois ao pretender a propriedade privada para os dominados, ele investe contra a propriedade privada ainda no seu próprio campo; a longo prazo, ele poderá ser também desformalizador, indo até às últimas conseqüências sobre a propriedade burguesa. Já o orçamento participativo é imediatamente desformalizador, pois dissolve a legitimidade da representação tradicional, pondo em seu lugar uma nova forma, diretamente ancorada numa cidadania participativa : suas conseqüências sobre o campo político são imediatamente sentidas. Vai além da racionalidade política burguesa propondo a criação de um novo Estado imediatamente responsável perante as classes sociais dominadas. Seu espectro é bastante restrito, como sabemos, posto que a porção do orçamento que 19

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