MUNICÍPIO DE CAXIAS DO SUL,

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1 AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MUNICÍPIO DE CAXIAS DO SUL. COMBATE À DENGUE. DECISÃO QUE AUTORIZA OS AGENTES DA VIGILÂNCIA SANITÁRIA DA SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE A INGRESSAREM EM LOTES E ÁREAS COM EDIFICAÇÕES OU NÃO, ABANDONADAS, COM CONSTRUÇÕES INACABADAS, CERCADAS E DESABITADAS, BEM COMO EM IMÓVEIS (RESIDENCIAIS OU NÃO) FECHADOS, CUJOS PROPRIETÁRIOS SE RECUSEM A DAR ACESSO. DESCABIMENTO. OFENSA A DIREITOS FUNDAMENTAIS E AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. Ainda que se verifique a necessidade de ingresso dos agentes da Secretaria Municipal da Saúde nos imóveis para vistoria, limpeza e eliminação dos criadouros do mosquito transmissor da dengue, tal não justifica a concessão de autorização judicial de alcance tão amplo, a ponto de permitir que se adentre em qualquer imóvel, habitado ou não, no âmbito do Município, sem oportunizar a defesa ao proprietário ou morador, em flagrante afronta a direitos garantidos constitucionalmente (de propriedade, de inviolabilidade do domicílio e ao devido processo legal). Também, no caso, restaram violados os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, uma vez que não está caracterizada situação tão grave e urgente, que impossibilite que sejam buscadas outras medidas alternativas para viabilizar o trabalho dos agentes de saúde. AGRAVO PROVIDO. AGRAVO DE INSTRUMENTO 21ª CÂMARA CÍVEL CAXIAS DO SUL MINISTÉRIO PÚBLICO, MUNICÍPIO DE CAXIAS DO SUL, AGRAVANTE; AGRAVADO. 1

2 A C Ó R D Ã O Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam os Desembargadores integrantes da Vigésima Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, em dar provimento ao agravo. Custas na forma da lei. Participaram do julgamento, além do signatário (Presidente), os eminentes Senhores DES. MARCO AURÉLIO HEINZ E DES. GENARO JOSÉ BARONI BORGES. Porto Alegre, 05 de dezembro de DES. FRANCISCO JOSÉ MOESCH, Presidente e Relator. R E L A T Ó R I O DES. FRANCISCO JOSÉ MOESCH (PRESIDENTE E RELATOR) Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO da decisão que, nos autos da ação civil pública proposta pelo MUNICÍPIO DE CAXIAS DO SUL, deferiu a liminar pleiteada, para determinar a expedição de mandado judicial com validade para o ano de 2012 autorizando os agentes da Vigilância Sanitária da Secretaria Municipal de Saúde, credenciados pelo seu titular e devidamente identificados, a ingressarem em lotes e áreas com edificações ou não, abandonadas, com construções inacabadas, cercadas e desabitadas, bem como em imóveis (residenciais ou não) fechados, cujos proprietários se recusem a dar acesso, nos limites territoriais do Município de Caxias do Sul, acompanhados de 2

3 profissionais habilitados, se necessário, com a finalidade exclusiva de realizar as atividades de campo de combate à dengue, devendo constar no mandado que os agentes podem solicitar o apoio da Polícia Militar em casos de extrema necessidade de rompimento de obstáculo, mediante relatório circunstanciado redigido na presença de duas testemunhas. Narra o agravante que o Município de Caxias do Sul ajuizou a ação civil pública sob a alegação de que, no exercício administrativo de prevenção e eliminação de focos de Aedes aegypti (mosquito transmissor da dengue), vem encontrando inúmeras dificuldades, diante da negativa de moradores ao ingresso dos membros das equipes de vigilância sanitária. Postulou autorização judicial para que os agentes de saúde e seus auxiliares, com abrangência em todo o território municipal, ingressem em lotes e áreas com edificações ou não, abandonadas, com construções inacabadas, cercadas e não habitadas, e em imóveis fechados, cujos proprietários se recusem a dar acesso. Sustenta que a ação deve ser extinta sem julgamento do mérito, pois é inepta a petição inicial, em virtude de seu pedido juridicamente impossível. Aduz que se pretende um provimento genérico e abstrato, à margem do princípio da legalidade e da separação de poderes, de modo que o Judiciário abalize ato administrativo de inegável cunho interventivo no direito das pessoas que residem no Município de Caxias do Sul. Argumenta que não foi relatada a configuração de epidemia, nem de pandemia, calamidade pública ou qualquer situação de fato que justifique a suspensão das garantias constitucionais, tampouco há desastre ou necessidade de prestação de socorro. Salienta que é inepta a petição inicial, também, no tocante aos terrenos abandonados e baldios, porque falta ao autor interesse processual, já que tem a prerrogativa do poder de polícia e da autoexecutoriedade administrativa. Assevera que não parece ter havido pretensão resistida bastante e suficiente a dar ensejo à ordem judicial de alcance tão amplo, a ponto de sujeitar todos os habitantes do Município a 3

4 terem a casa arrombada e invadida ao retornarem de suas atividades diárias, sem saberem o porquê. Afirma que a medida liminar deve ser revogada porque, no juízo de ponderação, face a face os direitos fundamentais à inviolabilidade do asilo da casa, à privacidade, à intimidade, à propriedade e ao devido processo legal (respectivamente, art. 5º, XI, X, XXII, LIV, da Constituição Federal), com o princípio implícito do interesse público diante do interesse privado, houve sacrifício e afetação aviltante dos primeiros. Pondera que, se o resultado prático pretendido com a ação civil pública (o controle e combate do mosquito transmissor da dengue) pode ser alcançado com medidas eficazes, mas com menor carga de afetação a direitos individuais, tais como processo administrativo formal e ação judicial com observância do devido processo legal, mostra-se desproporcional a presente tutela coletiva. Requereu a concessão de efeito suspensivo e, ao final, o provimento do agravo, para julgar extinto o processo, por indeferimento da petição inicial; alternativamente, para revogar a decisão recorrida, determinando-se ao Município que emende a inicial, querendo. Foi deferido o efeito suspensivo pleiteado. O Município apresentou contrarrazões, sustentando que o trabalho de combate à dengue é muito mais preventivo do que repressivo, diante da rapidez de reprodução dos focos. Afirma que há vários processos administrativos em que busca obter o ingresso e a concordância do proprietário com a realização do trabalho da vigilância sanitária de combate ao mosquito. Aduz que adverte, aplica multas, amplia as multas aplicadas, notifica, reapresenta as notificações, mas tem encontrado dificuldade para realizar seu trabalho. Salienta que não irá utilizar o mandado judicial como um aval a arbitrariedades, mas sim será utilizado nos limites vinculativos, com prazo até 31 de dezembro de Ressalta a importância e a urgência 4

5 do trabalho que se pretende tutelar com a ação, sendo que a busca pelo Poder Judiciário foi a última alternativa encontrada para que, mesmo após todo o trâmite administrativo, possa um serviço de saúde pública ser efetivado. Argumenta que a simples apresentação da decisão judicial foi suficiente para a permissão dos moradores. Assevera que, em Caxias do Sul, há muitas residências fechadas e lotes abandonados, onde o descuido é flagrante, podendo um direito individual ceder lugar, com autorização e resguardo judicial, a outro considerado pela Constituição como uma das maiores preocupações: a saúde pública e o direito à vida. Menciona que a autorização pretendida não diz respeito a uma ou outra recusa específica; pelo contrário, é genérica e engloba a totalidade dos imóveis pendentes de fiscalização. Pugna pelo desprovimento do agravo. O Ministério Público manifestou-se pelo provimento do recurso. O Município apresentou pedido de reconsideração da decisão proferida às fls. 60/63, alegando o alto índice de recusa ou impossibilidade de acesso às residências e a inviabilidade de instauração de processos administrativos e ajuizamento de ações judiciais individuais. É o relatório. V O T O S DES. FRANCISCO JOSÉ MOESCH (PRESIDENTE E RELATOR) O MINISTÉRIO PÚBLICO interpôs o presente agravo visando à revogação da liminar concedida na ação civil pública proposta pelo MUNICÍPIO DE CAXIAS DO SUL, determinando a expedição de mandado judicial autorizando os agentes da Vigilância Sanitária da Secretaria Municipal de Saúde a ingressarem em lotes e áreas com edificações ou não, abandonadas, com construções inacabadas, cercadas e desabitadas, bem como em imóveis (residenciais ou não) fechados, cujos proprietários se 5

6 recusem a dar acesso, nos limites territoriais do Município, com a finalidade de realizar as atividades de combate à dengue. Cumpre ressaltar que, em sede de ação civil pública visando à proteção de interesses difusos e coletivos, como no caso, a liminar se justifica quando evidente o perigo de dano grave ou irreversível. O que se tem de analisar aqui, em nível de cognição sumária, já que se trata de agravo de instrumento, é se estão presentes os requisitos capazes de ensejar a concessão da liminar pleiteada pelo Ministério Público na exordial. Assim dispõe o art. 12 da Lei 7.347/85: Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo. 1. A requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, poderá o Presidente do Tribunal a que competir o conhecimento do respectivo recurso suspender a execução da liminar, em decisão fundamentada, da qual caberá agravo para uma das turmas julgadoras, no prazo de 5 (cinco) dias a partir da publicação do ato. Nota-se que, no caput desse artigo, não estão especificados os requisitos a que deverão estar subordinadas as concessões de medidas liminares. Sobre o supracitado dispositivo, BETINA RIZZATO LARA, in Liminares no Processo Civil, n.º 6.2, p. 193, São Paulo, 1993, leciona: Quando o art. 12, onde está prevista a concessão de liminar na própria ação civil pública, não é feita qualquer referência aos pressupostos para a sua concessão nem ao fim a que visa. Inobstante isso, não resta dúvida que a liminar concedida diretamente tem o mesmo fim acautelatório que a liminar inserida na ação cautelar do art. 4º. Os pressupostos para a concessão da liminar do art. 12, da mesma forma que do art. 4º, serão sempre, portanto, o fumus boni iuris e o periculum in mora. 6

7 Assim, a concessão de medida liminar, na ação civil pública, condiciona-se à existência dos requisitos da plausibilidade da verossimilhança das alegações (fumus boni juris) e do perigo da demora (periculum in mora). No caso, entendo que não estão presentes tais requisitos para a concessão de liminar de tão ampla abrangência, como a ora combatida. Veja-se que a ação foi proposta contra réus não identificados (proprietários de imóveis desabitados e fechados, abandonados ou com acesso não permitido pelo morador, em todo o território do Município de Caxias do Sul), o que inviabiliza o contraditório. Ainda que se verifique a necessidade de ingresso dos agentes da Secretaria Municipal da Saúde nos imóveis para vistoria, limpeza e eliminação dos criadouros do mosquito transmissor da dengue, tal não justifica a concessão de autorização judicial de alcance tão amplo, a ponto de permitir que se adentre em qualquer imóvel, habitado ou não, no âmbito do Município, sem oportunizar a defesa ao proprietário ou morador, em flagrante afronta a direitos garantidos constitucionalmente (de propriedade, de inviolabilidade do domicílio e ao devido processo legal). Também, no caso, entendo que restaram violados os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, uma vez que não está caracterizada situação tão grave e urgente, que impossibilite que sejam buscadas outras medidas alternativas para viabilizar o trabalho dos agentes de saúde. Como leciona Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, 14ª ed., Editora Malheiros, p. 91 e seg: 7

8 4º) Princípio da razoabilidade 35. Enuncia-se com este princípio que a Administração, ao atuar no exercício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosa das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida. Vale dizer: pretende-se colocar em claro que não serão apenas inconvenientes, mas também ilegítimas e, portanto, jurisdicionalmente invalidáveis -, as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas com desconsideração às situações e circunstâncias que seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de prudência, sensatez e disposição de acatamento às finalidades da lei atributiva da discrição manejada. (...) 5º) Princípio da proporcionalidade 37. Este princípio enuncia a idéia singela, aliás, conquanto freqüentemente desconsiderada de que as competências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas. Segue-se que os atos cujos conteúdos ultrapassem o necessário para alcançar o objetivo que justifica o uso da competência ficam maculados de ilegitimidade, porquanto desbordam do âmbito da competência; ou seja, superam os limites que naquele caso lhes corresponderiam. No mesmo alinhamento, é a manifestação da nobre Procuradora de Justiça, Dra. Lisiane Del Pino: Do compulsar dos autos, inclusive dos documentos que o Município juntou às contrarrazões, não se vislumbra a razoabilidade da medida. Trata-se, é certo, de um meio extremamente gravoso e restritivo de direitos fundamentais, no intuito da obtenção de bens coletivos, especialmente o controle da proliferação do mosquito da dengue; em suma, o benefício é referente à saúde da população em geral. Relativizam-se, a partir da decisão judicial ora enfrentada, os direitos de propriedade, de inviolabilidade do domicílio e, mais ainda, do devido processo legal. Trata-se de normas que exprimem direitos ou garantias fundamentais, que 8

9 se estruturam na forma de princípios jurídicos, cuja relativização ou mitigação apenas restaria justificada diante de uma necessidade extrema, cabalmente demonstrada e excepcional. Adote-se ou não o método da ponderação de Robert Alexy (muitas vezes utilizado mais para servir a um intuicionismo do que a uma carga argumentativa), que, sabese, requer o exame da adequação, da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito, o que se está aqui a discutir essencialmente é a legitimidade da medida proposta na presente ação. Seja com o uso da ponderação, do balanceamento, do juízo valorativo, ou o nome que se queira dar, está em jogo saber se o alcance do benefício coletivo justifica a restrição aos direitos fundamentais em jogo. A resposta, em sede de cognição sumária, é negativa. E é negativa porque simplesmente não se pode chancelar, sem qualquer comprovação de uma espécie de exceção, uma determinação judicial aberta, genérica, abstrata, sem individualização de condutas concretas de pessoas identificadas. Caso mantida essa decisão, estar-se-ia a aceitar que, encontrando o agente de saúde problemas para ingressar em uma residência (seja ela fechada, abandonada ou haja proibição por parte do proprietário) possa solicitar força policial para invadi-la. E o problema é que o juízo de proporcionalidade da medida não faz o juiz, no seio do processo; o faz, de fato, o próprio agente de saúde, que caso a caso deverá interpretar o comando judicial e verificar a aplicabilidade na circunstância. Em outras palavras, supondo-se que, em duas oportunidades, vá o agente à residência x e não encontre ninguém, poderá ele acionar a força policial para entrar no local, em razão de o imóvel estar fechado? O que é um imóvel abandonado, fechado? Não há um critério. Essa definição competirá ao agente. De repente, o proprietário veria fulminado o seu direito constitucional à inviolabilidade do domicílio, além de ver relativizado o exercício de seu direito à propriedade, a partir de um comando judicial aberto, genérico, não individualizado, em relação ao qual sequer teve a oportunidade de se defender ou de demonstrar inconformidade. E mais: sem qualquer indicação de que tenha, efetivamente, oferecido resistência à atuação da Administração no combate à dengue. 9

10 Está correta a atuação do Parquet no caso. Os direitos (e a afetação desses direitos) em conflito seriam outros se o Município houvesse, por exemplo, identificado uma quantidade x de residências, em um determinado bairro cujo foco seja observável, e contra os proprietários identificados houvesse ajuizado a correspondente ação. Haveria possibilidade de contraditório, de ampla defesa e, mais ainda, estar-se-ia a investigar se haveria justificativa idônea para eventual negativa ao acesso do agente de saúde na residência. Em uma situação processual dessa natureza, caso se aplicasse a medida restritiva à inviolabilidade do domicílio, o proprietário não seria pego de surpresa e, nesse sentido, muito menor seria a restrição ao exercício do direito de propriedade. Pelo exposto, dou provimento ao agravo, para revogar a decisão que deferiu a liminar. DES. MARCO AURÉLIO HEINZ - De acordo com o(a) Relator(a). DES. GENARO JOSÉ BARONI BORGES - De acordo com o(a) Relator(a). DES. FRANCISCO JOSÉ MOESCH - Presidente - Agravo de Instrumento nº , Comarca de Caxias do Sul: "DERAM PROVIMENTO AO AGRAVO. UNÂNIME." Julgador(a) de 1º Grau: 10

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