Orçamento Público: Teoria e Prática

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1 Orçamento Público: Teoria e Prática MARCELO DANTAS GESTOR GOVERNAMENTAL ESPECIALIDADE Planejamento, Orçamento e Gestão Marcelo.dantas@seplag.pe.gov.br Fone: EMENTA DO CURSO: AULA 1 AULA 2 AULA 3 AULA 4 AULA 5 Orçamento: Conceituação, Tipos de Orçamento, Princípios Orçamentários; Instrumentos Formais de Planejamento: PPA, LDO e LOA; Ciclo Orçamentário: Elaboração, discussão, aprovação, execução, avaliação. Iniciativa, prazos, emendas, alterações e tramitação das leis orçamentárias; Classificação e Estágios da receita orçamentária brasileira; Classificação e Estágios da despesa orçamentária brasileira; Alterações e Movimentações Orçamentárias: Créditos Adicionais, Remanejamentos Orçamentários, Provisão de Crédito e Destaque Orçamentário; Planejamento Governamental de Pernambuco; 1

2 ORÇAMENTO Tipos e princípios Dicionário Michaelis Curiosidade! Historicamente, a Carta Magna, outorgada no início do Século XIII pelo Rei João Sem Terra, rei da Inglaterra, é considerada o embrião do orçamento, por meio de seu art. 12: "Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino senão pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios serão razoáveis em seu montante". 2

3 Tipos de Orçamentos Orçamento Legislativo - a elaboração, a votação e o controle do orçamento são competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre em países parlamentaristas. Ao executivo cabe apenas a execução. Exemplo: Constituição Federal de Orçamento Executivo - a elaboração, a votação, o controle e a execução são competências do Poder Executivo. É típico de regimes autoritários. Exemplo: Constituição Federal de Orçamento Misto - a elaboração e a execução são de competência do Executivo, cabendo ao Legislativo a votação e o controle. Exemplo: a atual Constituição Federal de Princípios Orçamentários São premissas a serem observadas na concepção e execução da lei orçamentária. Princípio da Universalidade - Todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei orçamentária, não podendo haver omissão. Princípio da Unidade - O orçamento é uno, ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária. Princípio da Anualidade - O orçamento é baseado por um período de um ano fiscal. Nesse ano deve-se estabelecer as receitas e fixar as despesas. Princípio do Equilíbrio - Os valores autorizados para a realização das despesas no exercício deverão ser compatíveis com os valores previstos para a arrecadação das receitas. Princípio da Clareza - O orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer indivíduo. Princípios Orçamentários Princípio da Legalidade - A elaboração do orçamento deve observar as limitações legais em relação aos gastos e às receitas e, em especial, ao que se segue quanto às vedações impostas pela Constituição. Princípio da Exclusividade - A lei orçamentária não terá nada além da previsão de receita ou fixação de despesas. Princípio da Especificação - O orçamento deve ser bem analítico, ou seja, as despesas e as receitas devem ser bem detalhadas. Princípio da Uniformidade - Os dados apresentados devem ser homogêneos nos exercícios, no que se refere à classificação e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo comparações ao longo do tempo. 3

4 Princípios Orçamentários Princípio da Publicidade - A Lei Orçamentária deve estar acessível a sociedade através de divulgação pública. Princípio da não afetação (ou não vinculação) das receitas - Nenhuma receita de impostos poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos, salvo as ressalvas constitucionais. Orçamento Bruto - Todas as receitas e despesa devem constar na peça orçamentária com seus valores brutos e não líquidos. ATIVIDADE! Instrumentos de Planejamento PPA, LDO e LOA 4

5 O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são as leis que regulam o planejamento e o orçamento dos entes públicos federal, estaduais e municipais. No âmbito de cada ente, essas leis constituem etapas distintas, porém integradas, de forma que permitam um planejamento estrutural das ações governamentais. CONSTITUIÇÃO FEDERAL Na seção denominada "Dos Orçamentos" na Constituição Federal de 1988 tem-se essa integração, por meio da definição dos instrumentos de planejamento PPA, LDO e LOA, os quais são de iniciativa do Poder Executivo. Segundo o art. 165 da CF/1988: Art Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I -o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL Art Os orçamentos anuais do Estado e dos Municípios obedecerão às disposições da Constituição da República, às normas gerais de direito financeiro e às desta Constituição. Art Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I -o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III -os orçamentos anuais do Estado ATENÇÃO!!! A Constituição Federal de 1988 recuperou a figura do planejamento na administração pública brasileira, com a integração entre plano e orçamento por meio da criação do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. O PPA, assim como a LDO, é uma inovação da CF/1988. Antes do PPA e da CF/1988, existiam outros instrumentos de planejamento estratégico, como o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), com três anos de duração, o qual não se confunde com o PPA, que possui quatro anos de duração. 5

6 CONSTITUIÇÃO ESTADUAL Art. 123, 1º A lei do plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública estadual para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. INFORMAÇÕES IMPORTANTES DO CORPO DA LEI: DE FORMA REGIONALIZADA DIRETRIZES, OBJETIVOS E METAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL PARA DESPESAS DE CAPITAL E OUTRAS DELAS DECORRENTES PARA AS RELATIVAS AOS PROGRAMAS DE DURAÇÃO CONTINUADA DE FORMA REGIONALIZADA O desafio do planejamento é promover, de maneira integrada, oportunidades de investimentos que sejam definidas a partir das realidades regionais e locais, levando a um desenvolvimento mais equilibrado entre as diversas regiões do Estado. Ao caracterizar e propor uma estratégia para cada um dos agrupamentos territoriais (macrorregiões de referência), a expectativa é que ocorra um processo de convergência das políticas públicas ao nível dos territórios. DIRETRIZES, OBJETIVOS E METAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL DIRETRIZES são normas gerais, amplas, estratégicas, que mostram o caminho a ser seguido na gestão dos recursos pelos próximos quatros anos. OBJETIVOS correspondem ao que será perseguido com maior ênfase pelo Governo no período do Plano para que, a longo prazo, a visão estabelecida se concretize. O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem alteradas pela implementação de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no território. METAS são medidas do alcance do Objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou qualitativa, a depender das especificidades de cada caso. 6

7 PARA DESPESAS DE CAPITAL E OUTRAS DELAS DECORRENTES Despesas de capital são aquelas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital. O termo "e e outras delas decorrentes" se relaciona às despesas correntes que esta mesma despesa de capital irá gerar após sua realização. Exemplo: Pavimentação de uma rodovia após a pavimentação da rodovia, ocorrerão diversos gastos com sua manutenção, ou seja, gastos decorrentes da despesa de capital pavimentação da rodovia. PARA AS RELATIVAS AOS PROGRAMAS DE DURAÇÃO CONTINUADA Os programas de duração continuada são aqueles cuja duração se estenda pelos exercícios financeiros seguintes. Quanto aos investimentos, determina o art. 167 da CF/1988: 1. Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. VIGÊNCIA DO PPA Avigência do PPA vigência do PPA é de quatro anos, iniciando-se no segundo exercício financeiro do mandato do chefe do executivo e terminando no primeiro exercício financeiro do mandato subsequente. 7

8 DIRETRIZES, OBJETIVOS E METAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL Estado e Sociedade precisam estar congregados na superação dos novos desafios e, nesse sentido, a formalização dos objetivos e metas no Plano Plurianual, é mais do que o cumprimento de uma exigência constitucional. É uma declaração das medidas concretas que serão adotadas pelo Governo, possibilitando um diálogo produtivo entre intenção e ação e direcionando as atividades dos órgãos da administração pública estadual ao encontro da demanda social. ATIVIDADE! 8

9 LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias CONSTITUIÇÃO ESTADUAL Art. 123, 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública estadual, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. INFORMAÇÕES IMPORTANTES DO CORPO DA LEI: COMPREENDERÁ AS METAS E PRIORIDADES INCLUIRÁ AS DESPESAS DE CAPITAL ORIENTARÁ A ELABORAÇÃO DA LOA DISPORÁ SOBRE AS ALTERAÇÕES NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias COMPREENDERÁ AS METAS E PRIORIDADES As disposições que constarão do orçamento devem ser comparadas com as metas e prioridades da administração pública. Assim, pode-se verificar se as metas e prioridades podem ser concretizadas a partir da alocação de recursos na LOA. LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias ORIENTARÁ A ELABORAÇÃO DA LOA Orientará a elaboração da lei orçamentária anual Orientará a elaboração da lei orçamentária anual reforça a ideia que a LDO é um plano prévio à Lei Orçamentária, assim como o Plano Plurianual é um plano prévio à LDO. É o termo mais genérico, pois incluem também as metas e prioridades da administração pública, as alterações na legislação tributária e a política de aplicação das agências oficiais de fomento. 9

10 LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias DISPORÁ SOBRE AS ALTERAÇÕES NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA Quando a LDO fala sobre as alterações na legislação tributária é importante lembrar que os tributos têm diversas funções. Uma importante função é a reguladora, em que o governo interfere diretamente na economia por meio dos tributos, incentivando ou desestimulando comportamentos para alcançar os objetivos do Estado. Logo, permite a elaboração da LOA com as estimativas mais precisas dos recursos e, ainda, informa aos agentes econômicos as possíveis modificações, a fim de que não ocorram mudanças bruscas fora de suas expectativas. Mas a LDO não pode criar, aumentar, suprimir, diminuir ou autorizar tributos, o que deve ser feito por outras leis. LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias METAS E PRIORIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL A LDO irá orientar a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e contém dois anexos importantes: ANEXO DE METAS FISCAIS e o ANEXO DE RISCOS FISCAIS. LOA Lei Orçamentária Anual ALei Orçamentária Anual é o instrumento pelo qual o poder público prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano. A LOA é o orçamento por excelência ou o orçamento propriamente dito. É o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em consonância com o que foi estabelecido na LDO. Portanto, orientada pelas diretrizes, objetivos e metas do PPA, compreende as ações a serem executadas, seguindo as metas e prioridades estabelecidas na LDO. 10

11 LOA Lei Orçamentária Anual CONSTITUIÇÃO ESTADUAL Art. 123, 4º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. EQUILÍBRIO LOA Lei Orçamentária Anual Segundo a CF/1988, a LOA compreende o orçamento fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL art º As entidades e órgãos de seguridade social do Estado terão os seus orçamentos integrados ao orçamento fiscal do Estado, obedecida a classificação funcional-programática específica. EXEMPLO: FUNAFIN (Fundo Financeiro de Aposentadorias e Pensões dos Servidores do Estado de Pernambuco) LOA Lei Orçamentária Anual O processo de elaboração do Projeto de Lei Orçamentário Anual no Estado de Pernambuco compreende as seguintes etapas: Elaboração dos tetos orçamentários Remanejamento dos tetos orçamentários Regionalização Elementação 11

12 LOA Lei Orçamentária Anual Elaboração dos tetos orçamentários A elaboração dos tetos orçamentários é realizada de forma centralizada pela SEPLAG, através da Secretaria Executiva de Planejamento, Orçamento e Captação SEPOC, e consiste na atividade de projetar as despesas relativa a todos os serviços, investimentos e custeio da máquina pública referentes ao exercício subsequente. Para subsidiar essa estimativa, poderão ser utilizados o histórico de liquidação do objeto tanto do ano corrente quanto dos anos anteriores, seu custo, informações fornecidas pelas Secretarias ou por outros Órgão ligados ao Governo, contratos disponíveis, informações extraídas do e-fisco, entre outros. Remanejamento dos tetos orçamentários Esta etapa se inicia com a disponibilização dos tetos orçamentários sugeridos no Sistema e-fisco. Nesse momento, objetivo é possibilitar a realocação de recursos nas células orçamentárias, pelas Unidades Orçamentárias, de acordo com suas necessidades, levando em consideração as regras definidas pela SEPLAG. LOA Lei Orçamentária Anual Regionalização O processo de Regionalização consiste na localização espacial de todos os objetos existente na LOA. Os tipos de localização são: Municipalizado, Regionalizado, Misto ou Não Regionalizado. Elementação Após o remanejamento dos tetos orçamentários e da regionalização das subações, tem início o processo de Elementação envolvendo diretamente as Unidades Orçamentárias quando na oportunidade, é desdobrado o quarto nível da classificação da despesa (elemento da despesa), especificando-a segundo sua natureza, gastos específicos que o setor público realiza para consecução dos seus fins. O registro dos dados de elementação é efetuado no e-fisco. Sistema corporativo e-fisco e-fisco É uma ferramenta desenvolvida pela Secretaria da Fazenda que automatiza os processos fiscais, além de outros existentes no Estado nas áreas de planejamento, orçamento e execução financeira. 12

13 Automação da Edição dos Instrumentos Legais Automação da Edição dos Instrumentos Legais 13