Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação FAO PROJETO FAO UTF/BRA/064/BRA

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1 Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação FAO PROJETO FAO UTF/BRA/064/BRA CONSULTORIA NACIONAL PARA REALIZAR ESTUDOS DE AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO DO PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS Documento técnico e analítico contendo a consolidação dos relatórios estaduais e avaliação do conjunto das propostas e recomendações para a melhoria do PAA. Sexto Produto Objetivo: consolidação dos relatórios estaduais e avaliação do conjunto das propostas de todos os consultores do PAA, acompanhado de recomendações para a melhoria do Programa. Consultor: SERGIO PAGANINI MARTINS Fevereiro de 2010

2 SUMÁRIO Antecedentes Apresentação Principais desafios da execução do PAA Descrição dos principais problemas da operação do PAA Processamento dos problemas do PAA Estratégias e ações Considerações finais

3 Principais siglas utilizadas neste relatório AF: Agricultor Familiar ATER: Assistência Técnica e Extensão Rural CACS: Conselho de Acompanhamento e Controle Social CD: Compra Direta da Agricultura Familiar (modalidade do PAA) CDL: Compra Direta Local da Agricultura Familiar (modalidade do PAA) CS: Controle Social Conab: Companhia Nacional de Abastecimento DP: Diagnóstico Participativo DRP: Diagnóstico Rápido Participativo DS: Doação Simultânea pela Agricultura Familiar (modalidade do PAA) DRS: Desenvolvimento Rural Sustentável EAS: Entidade de assistência Social FE: Formação de Estoque pela Agricultura Familiar (modalidade do PAA) ICS: Instância de Controle Social MDA: Ministério do Desenvolvimento Agrário MDS: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome ONG: Organização Não Governamental PAA: Programa de Aquisição de Alimentos Pronaf: Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar SESAN: Secretaria de Segurança Alimentar e Nutricional Sureg: Superintendência Regional da Conab TOR: Termo de Referência UF: Unidade da Federação 3

4 Resumo Este relatório consolida os relatórios estaduais e realiza a avaliação do conjunto das propostas de todos os consultores do PAA, acompanhado de recomendações para a melhoria do do PAA. Antecedentes O Termo de Referência expedido pela SESAN/MDS em parceria com a FAO estabeleceu como objetivo desta Consultoria Nacional o acompanhamento da gestão do PAA, nos locais de abrangência do programa, de modo a acompanhar e sistematizar o resultado das atividades dos consultores que trabalharão em campo monitorando a sua operacionalização. O trabalho dos consultores estaduais até o presente momento tem contribuído para conhecer as particularidades da operação das modalidades do PAA em cada estado e para desenvolver atividades de monitoramento, controle e mobilização social. O principal objetivo dessas ações visa ampliar os processos de controle social do PAA, tanto na ponta dos agricultores familiares fornecedores do programa quanto das famílias e entidades beneficiárias que recebem as doações. O conjunto de ações desencadeadas compõe um estudo planejado e sistematizado pelo Consultor Nacional, que se desenvolve com a elaboração de cinco produtos, os quais são descritos da seguinte forma: 1. Documento técnico e analítico contendo o método de gestão e desenvolvimento de instrumentos de acompanhamento/supervisão/monitoramento e avaliação que deverão ser aplicados pelos consultores nas atividades do PAA. 2. Documento técnico e analítico de capacitação dos consultores estaduais para monitoramento e operacionalização do PAA, etapa I (sobre as políticas públicas de SAN e ao PAA, metodologia de Diagnóstico Rápido Participativo - DRP e outras técnicas participativas) e respectivo relatório de atividades. 3. Documento técnico e analítico contendo sistematização dos DRPs (Diagnósticos Rápidos Participativos) elaborados pelos consultores estaduais do PAA. 4. Documento técnico e analítico contendo o planejamento das oficinas bem como a estruturação, consolidação dos cronogramas e resultados das oficinas de controle social a serem realizadas nos Estados. 5. Documento técnico e analítico de realização de capacitação dos consultores estaduais, etapa II, avaliando os resultados alcançados na 1ª. Fase do trabalho e realizando a qualificação dos mesmos para a fase final dos trabalhos. 6. Documento técnico e analítico final contendo consolidação dos relatórios estaduais e avaliação do conjunto das propostas de todos os consultores do PAA, acompanhado de recomendações para a melhoria do Programa. O primeiro produto descreveu os aspectos metodológicos que orientaram a execução de todas as atividades desta consultoria e a metodologia empregada pelos Consultores Estaduais para a elaboração de cada um dos relatórios propostos. Apresentou os instrumentos de coleta de dados e informações para serem utilizadas junto aos gestores e atores locais e entidades de representação dos agricultores familiares, participantes da execução do PAA nos estados. Com base no seu conteúdo 4

5 foi elaborado o Manual para o M & A do PAA, disponibilizado para subsidiar as atividades cotidianas dos Consultores Estaduais. O segundo produto esteve voltado para a avaliação da capacitação dos Consultores Estaduais com a apresentação da síntese conceitual da visão da metodologia de DRP, utilizada para orientar a avaliação participativa das diferentes modalidades do PAA. O terceiro produto tratou do diagnóstico detalhado da execução das diferentes modalidades do PAA pelos agentes operadores: i) Conab; ii) Estados; e, iii) Municípios. Foi feita uma síntese do processo de avaliação participativa apresentado pelos consultores estaduais, considerando os Diagnósticos de Gestão e os Diagnósticos Rápidos Participativos, das diferentes modalidades, elaborados pelos consultores estaduais. O produto 4 tratou do planejamento das oficinas de controle social do PAA, detalhando passo a passo a ação dos consultores estaduais, responsáveis pela sua coordenação. Além disso, apresentou os resultados dessas oficinas estaduais. Foi elaborado após a realização da oficina de controle social, para atender ao escopo definido para o produto no Termo de Referência.. O quinto produto foi referente a fase II da capacitação dos consultores, instrumentalizando-os para a etapa final dos trabalhos, voltada para o monitoramento e mobilização social e a ampliação dos processos de controle social do PAA. Com base no conteúdo deste produto foi elaborado um material de subsidio para os consultores estaduais, apoiando a adequada execução das atividades da oficina estadual de controle social. Este produto final contém uma síntese das principais sugestões coletadas ao longo do processo de diagnóstico e avaliação participativa, acompanhado de recomendações para a melhoria do Programa. 5

6 1. Apresentação Este é o sexto e último produto da consultoria voltada para realizar estudos de avaliação e monitoramento do Programa de Aquisição de Alimentos - PAA. Para a concretização deste objetivo a SESAN no âmbito do Projeto FAO estruturou uma equipe composta por um consultor nacional e 15 consultores com atuação em diferentes estados da federação onde é desenvolvido o PAA. Este Consultor Nacional realizou o acompanhamento e a sistematização dos resultados das atividades dos consultores estaduais que atuaram em atividades de monitoramento e mobilização voltadas para o aprimoramento do controle social do PAA e no acompanhamento da sua gestão. Também coordenou o processo de qualificação dos consultores estaduais para o desenvolvimento das atividades previstas. Este produto representa um fechamento de todo o trabalho realizado, tendo um enfoque predominantemente qualitativo, direcionado para a sistematização dos principais problemas identificados. Com a estruturação desta síntese foi possível a realização de uma avaliação organizada da execução das principais modalidades do PAA, sendo elaborado um conjunto de propostas englobando as sugestões para a melhoria do Programa, coletadas pelos consultores estaduais ao longo da realização dos diagnósticos e avaliações participativas. Neste processo desenvolvido ao longo dos últimos 8 meses foram realizados 59 diagnósticos de gestão, 81 reuniões e oficinas de avaliação participativa sobre a execução de diferentes modalidades do PAA e produzidos 24 Estudos de Caso, retratando a execução de determinadas modalidades do PAA em algumas localidades. Este conjunto de elementos esteve distribuído em 76 relatórios, analisados integralmente pelo Consultor Nacional. O acúmulo de conhecimentos e informações ao longo deste processo e o alicerce sobre o qual se deu a construção deste relatório. Este relatório está estruturado com a apresentação dos principais desafios da operação do PAA. Estes desafios foram agregados por afinidade temática num conjunto de problemas estruturados. Para aprofundar a compreensão dos mesmos, foi feito o seu processamento, com a abordagem das causas, manifestações e conseqüências. O capitulo seguinte trata da proposição de estratégias e ações capazes de enfrentar os problemas apontados e minorar os impactos negativos sobre a execução do PAA. As sugestões apresentadas visam ampliar o acesso e melhorar a gestão do PAA tanto no âmbito nacional quanto local. O que fica evidente é que a maior parte dos problemas emerge de déficits importantes nos processos de regulamentação, regulação dos processos de execução e no suporte a gestão. Além disso, há problemas operacionais importantes que afetam a execução do PAA, cuja compreensão é fundamental para a devida superação. Para finalizar este relatório são apresentadas algumas considerações finais de caráter geral relacionadas a necessidade de discussão mais aprofundada dos problemas e estratégias propostas, visando a posterior adoção das medidas. Assim, os méritos deste relatório estão afetos a capacidade de organizar os problemas identificados ao longo de um extenso processo de atividades de diagnóstico e avaliação participativa, de forma estruturada e apresentar estratégias, para serem submetidas a um processo mais amplo de discussão, validação e colocação em prática. 6

7 2. Principais desafios da execução do PAA O PAA apresenta uma multiplicidade de agentes operadores e de formas de operacionalização das suas modalidades que configuram um cenário de grande diversidade na sua operacionalização. Essa diversidade é uma das suas principais virtudes, conferindo-lhe flexibilidade e capacidade de adaptação às diferentes realidades locais para promover o atendimento aos diversos públicos. Assim, o PAA possui importante capacidade de oferecer respostas imediatas às crises localizadas, resultantes, sobretudo, de suas diferentes modalidades e diversidade das operações, capaz de promover e apoiar o surgimento de novos e importantes arranjos produtivos. Se por um lado esta característica se constitui numa virtude para a operação do PAA, por outro torna extremamente complexo seu processo de gestão. O intensivo processo de diagnóstico de gestão e de avaliação participativa da execução das diferentes modalidades do PAA sob coordenação do MDS, junto aos seus agentes operadores (unidades da Conab, gestores municipais e estaduais) permitiu identificar e aprofundar a compreensão de muitos desafios que se apresentam para o aprimoramento da gestão do PAA. De um modo geral esses desafios estão presentes em todas as etapas do processo e são de responsabilidade de todos os participantes na execução da modalidade e principalmente dos envolvidos no seu processo de gestão. Desta forma, não se pode pretender que eles se constituam em novidade para os técnicos e gestores da SESAN, bastante familiarizados com os diferentes aspectos relativos a operação do PAA. Ao contrário, a quase totalidade dos mesmos é bastante conhecida, mas seu equacionamento não é tarefa trivial. Requer uma compreensão aprofundada de todos os aspectos envolvidos. 2.1 Os 10 principais problemas da operação do PAA O PAA é um programa complexo, de grande magnitude, operado em um conjunto amplo e diversificado de municípios brasileiros. Na sua execução intervêm muitos atores, além dos diversos parceiros que desempenham funções operacionais. Esta sistemática de execução descentralizada, faz com que várias externalidades negativas, muitas delas advindas das culturas organizacionais e da forma de operação dos parceiros, sejam incorporadas a operacionalização das modalidades. Claro que nem só aos parceiros podem ser creditadas as responsabilidades pelas dificuldades enfrentadas. Na relação das mais importantes, pode-se identificar algumas que remetem a origem do Programa, e outras que foram ganhando magnitude e importancia em função da ampliação da sua escala. Com base em tudo que foi levantado pelos consultores estaduais na sistematização dos diagnósticos e avaliações participativas, os principais problemas foram caracterizados da seguinte forma: 1. Planejamento: ausência de um método anual transparente, com a participação dos parceiros, capaz de programar a execução anual de todas as modalidades do PAA; 2. Comunicação: não existe um projeto de comunicação para o PAA, capaz de assegurar uma identidade para a população; 3. Regulamentação: a lei de criação do PAA não foi alterada desde a sua criação e atualmente há uma grande necessidade de aprimoramento de sua gestão, o que impõe maior detalhamento da norma, e sugere a a necessidade de elaboração de uma nova lei para definir regras para a sua execução; 4. Qualificação dos parceiros: os processos de qualificação dos parceiros têm sido timidos e insuficientes para apoiar a gestão adequada de um programa bastante complexo, como o PAA; 7

8 5. Sistema de apoio a gestão: todos os parceiros se ressentem de um sistema informatizado nacional, capaz de dar suporte a gestão das diversas modalidades do PAA; 6. Articulação e complementaridade: ainda há déficits de articulação do PAA com outras políticas, programas e ações no âmbito local, notadamente com a ATER para os AFs; 7. Controle Social: os mecanismos de controle social sobre a execução do PAA são muito tênues e praticados de modo protocolar, não se aplicando a todas as suas modalidades; 8. Monitoramento e avaliação: não há uma metodologia de monitoramento sobre a execução do PAA; 9. Atrasos nos pagamentos: o mais recorrente problema apontado em realçao a operação do PAA se refere ao atraso no pagamento dos agricultores familiares beneficiários. Este problema é especialmente importante nas modalidades Leite e CDLAF, nas quais os recursos para as aquisições são repassados ao parceiro, para que este efetue o pagamento dos Afs. Desta forma, todas as ineficiências de seus sistemas de compras, empenho e pagamento são incorporados a execução da modalidade, com graves consequências para a imagem do PAA; 10. Entraves operacionais: além do atraso no pagamento aos Afs, o maior e mais comum problema enfrentado pelo PAA no âmbito local, existem outros tantos problemas operacionais que requerem sistematização, estruturação e processamento, visando aprimorar a execução do PAA. 2.2 Processamento dos problemas do PAA A operação do PAA gera problemas que afetam os beneficiários em geral, com os quais os técnicos e gestores da SESAN têm que lidar. Importante é que para a sua superação os problemas devem ser corretamente identificados e interpretados sob os vários pontos de vista dos atores sociais envolvidos. A análise e a proposição de estratégias para a superação dos problemas requer que eles sejam descritos e processados. Uma verificação das relações causais entre eles, ou seja, a análise de quais deles configuram como sendo causa ou conseqüência, leva a sua correta identificação e a proposição de alternativas para a sua resolução eficiente, com ações que possam atacar diretamente suas causas. Para melhor compreender os problemas que interferem na operacionalização do PAA é preciso realizar o seu processamento, o que significa identificar suas causas, manifestações e conseqüências. Só a partir desta sistematização é possível apontar sugestões visando o seu equacionamento. O processamento dos principais problemas identificados pela avaliação participativa das modalidades está sistematizado nos quadros seguintes. Apesar de trabalhar por problemas, a abordagem adotada evitou a fragmentação da realidade e a perda da visão global, buscando uma abordagem integral da execução do PAA, por meio de uma construção sistêmica e abrangente de todas as variáveis que requerem análise. 8

9 PROBLEMA 1: INEXISTÊNCIA DE UMA SISTEMÁTICA ANUAL DE PLANEJAMENTO, COMPARTILHADA COM PARCEIROS E COM INSTRUMENTOS PREVIAMENTE DEFINIDOS. Atualmente não existe uma sistemática anual de planejamento da execução do PAA, compartilhada com os parceiros executores, apesar da disponibilidade de dados e do acúmulo de experiência operacional. A implantação de uma sistemática consolidada de planejamento para o PAA contribuiria para criar maior sinergia com outros programas e ações e para o fortalecimento da sua execução junto aos parceiros operadores. CAUSAS MANIFESTAÇÃO CONSEQÜÊNCIAS Inexistência de método e instrumentos para o planejamento anual da alocação de recursos no PAA; Ausência de uma lógica sistematizada de definição da alocação de recursos por UF, sobretudo, nas modalidades DS e FE; Ausência de instrumentos de planejamento anual quanto à utilização dos recursos do PAA; Ausência de uma sistemática anual de planejamento da utilização dos recursos do PAA, por estado; Falta de critério consolidado quanto à alocação de recursos do MDA ou MDS na modalidade que compartilham FE. Insuficiência de indicadores quanto à necessidade de recursos para as modalidades DS e FE nos estados; Suregs não sabem a priori, os recursos que dispõem e as diretrizes e prioridades para a alocação de recursos na DS e FE; Liberação de recursos em descordo com as necessidades e prazos relacionados à safra dos diferentes produtos nas UF; Ausência de critérios consolidados para a priorização da alocação de recursos nas modalidades do PAA e nas UFs; Suregs utilizam recursos de MDS e MDA modalidade FE conforme sua conveniência. Dificuldade em planejar a utilização dos recursos disponíveis; Dependência total das informações da Conab para o planejamento da execução das modalidades DS e FE; Desequilíbrio regional e nos estados na alocação dos recursos; Ineficiência na utilização dos recursos disponíveis; Dificuldade em fazer valer as prioridades estabelecidas pelo MDS para o PAA; Dificuldades em assegurar a continuidade de execução de propostas importantes; Perda de eficiência na execução das diferentes ações do PAA no âmbito local. RESPONSÁVEIS SESAN/MDS; DIGEM/CONAB; SUREGs; ESTADOS E MUNICIPIOS PARCEIROS PROBLEMA 2: INEXISTÊNCIA DE UM PROJETO DE COMUNICAÇÃO PARA O PAA, INTEGRADOR DE SUAS MODALIDADES E DE ABRANGÊNCIA NACIONAL. O PAA se ressente da falta de um projeto de comunicação originado no Governo Federal capaz de assegurar a sua identidade nacional. Ademais é preciso criar uma orientação e coordenar a comunicação com parceiros, beneficiários e sociedade em geral e assegurar uma identidade visual para o PAA que reforce a sua marca. CAUSAS MANIFESTAÇÃO CONSEQÜÊNCIAS Social Inexistência de um projeto nacional de comunicação Diversidade de denominações das modalidades do PAA em Baixa vinculação do PAA como uma ação do Governo 9

10 para o PAA; Inexistência de uma mídia nacional para a comunicação do PAA para beneficiários e sociedade em geral; Ausência de um manual de identidade visual para a marca, que oriente a sua utilização em postos de distribuição, rótulos dos produtos, veículos, material de divulgação, etc; cada local de operação; Baixo grau de identificação das estruturas e postos de distribuição do PAA com a sua identidade visual; O PAA não possui uma identidade nacional capaz de integrar suas diferentes modalidades sob uma marca única; Divulgação local do PAA excessivamente direcionada para as entidades de representação dos Afs; Existência de disputa local pela paternidade do PAA, sem que haja o devido esclarecimento do papel de cada ator no seu desenvolvimento; Muitas organizações participantes desconhecem o funcionamento do PAA; Federal; Fragmentação do PAA sob diferentes denominações; Impactos sobre a credibilidade, dificultando a comunicação local do PAA; Baixa identidade do PAA para o seu controle social, enfraquecendo a percepção da população quanto a concepção de segurança alimentar adotada pelo Governo Federal; Vinculação personalista e paternal do PAA a um benfeitor, o que o fragiliza como política pública de estado. RESPONSÁVEIS SESAN/MDS; SAF/MDA; DIGEM/CONAB; ESTADOS E MUNICIPIOS PARCEIROS. Institucional Pouca interlocução direta da SESAN com as cooperativas e organizações de Afs participantes. Insuficiente orientação estratégica para a atuação dos parceiros quanto à execução das modalidades do PAA. Ausência de uma diretriz unificada e de um plano claro de comunicação para beneficiários e parceiros. Baixo grau de uniformidade na execução das diferentes modalidades do PAA de acordo com a localidade; Cada parceiro operador comunica de modo particular o PAA para beneficiários e parceiros; Os parceiros se ressentem da demora no processo de comunicação com a SESAN. O potencial de comunicação do PAA não é plenamente explorado; PAA operado em desacordo com as orientações do MDS; Compreensão inadequada quanto à execução das modalidades do PAA; Funcionamento inadequado do PAA em diversas localidades. RESPONSÁVEIS SESAN/MDS; SAF/MDA. PROBLEMA 3: A REGULAMENTAÇÃO ATUALMENTE VIGENTE DO PAA NÃO ATENDE A TODAS AS SUAS NECESSIDADES PARA A OPERAÇÃO CONTINUADA E SIMPLIFICADA. 10

11 Seria desejável uma regulamentação mais abrangente para o PAA, capaz de contribuir para o aprimoramento de sua operação, eliminando o risco da sua descontinuidade e simplificando a relação com os parceiros no repasse de recursos a partir de indicadores de eficiência operacional. CAUSAS MANIFESTAÇÃO CONSEQÜÊNCIAS Regulamentação inadequada do PAA para a sua operação continuada; Repasse de recursos mediante a celebração de convênios é inadequada para o PAA; A celebração de convênio requer um excessivo grau de detalhamento na elaboração da proposta de participação e no Plano de Trabalho apresentado ao MDS; Os convênios implicam em restrições quanto às contrapartidas aceitáveis na execução do PAA; Há importantes componentes ausentes na Lei do PAA, como a regulamentação do CS e a identificação de indicadores de execução. Descontinuidade das operações em decorrência da necessidade de renovar convênios e na liberação anual do orçamento; Necessidade de apontar AFs e respectivos produtos adquiridos nos convênios celebrados com o MDS, elementos muito dinâmicos; Parceiros com dificuldades em reunir as informações requeridas para a prestação de contas. Os parceiros incorrem em muitas despesas na operação do PAA que não são aceitas pelo MDS como contrapartida; Interrupção das compras e da distribuição de alimentos pelo PAA; Falta de recursos para a operacionalização adequada do PAA no âmbito local; Custos elevados dos parceiros para operacionalização do PAA; Dificuldade na aprovação da prestação de contas parcial em face de pequenas mudanças ocorridas na execução do PAA e de receber a parcela de recursos; Dificuldade em realizar a Prestação de Contas de forma satisfatória; Baixo número de convênios encerrados e aprovados; RESPONSÁVEIS SESAN/MDS; SAF/MDA; CASA CIVIL; GRUPO GESTOR. PROBLEMA 4: MECANISMOS DE QUALIFICAÇÃO DOS PARCEIROS INSUFICIENTE, CONSIDERADA A COMPLEXIDADE DO PAA E OS DIFERENTES REQUISITOS PARA A SUA ADEQUADA GESTÃO. Aos parceiros na operação do PAA, além das atividades relativas a gestão da modalidade incumbe a articulação entre produção e consumo no âmbito local, o que não é trivial e requer uma grande capacidade de planejamento para funcionar satisfatoriamente. O desempenho dessas atribuições requer a qualificação dos técnicos e gestores. Seria desejável que houvesse um processo sistemático e compulsório de qualificação para adesão ao PAA, extensivo a um número significativo de gestores e técnicos envolvidos na sua operação. CAUSAS MANIFESTAÇÃO CONSEQÜÊNCIAS O PAA é um programa relativamente novo e requer a incorporação de Inovações aos conceitos de gestão Técnicos e gestores dos parceiros com baixo grau de qualificação para operar o Parceiros despreparados para a operacionalização do PAA; Dificuldade pelo parceiro em 11

12 pública pelos parceiros para sua operação; Baixa experiência acumulada dos parceiros na operação do PAA; O PAA requer uma elevada capacidade de articulação entre produção e consumo que os municípios não realizam de forma rotineira; Os municípios não possuem estrutura e procedimentos adequados a gestão e operação do PAA; Além dos estados e municípios parceiros, há uma baixa disponibilidade de qualificação para as organizações de Afs. PAA; Dificuldades de técnicos e gestores em operacionalizar o PAA nos termos preconizados pela SESAN; Período muito grande de tempo entre a assinatura do convênio com o MDS e o inicio da operação; Patamares bastante reduzidos de aplicação de recursos no curto e médio prazo desde a celebração do convênio; Os arranjos institucionais montados para a execução das modalidades do PAA são bastante diferenciados entre os estados, dentando a necessidade de suprir diferentes necessidades, com atribuições dispersas em diferentes órgãos. operar o PAA mesmo após receber os recursos do MDS; Baixos níveis de aplicação de recursos do PAA; PAA operacionalizado em desacordo com as diretrizes preconizadas; Baixo grau de compreensão por parte dos atores envolvidos quanto ao funcionamento do PAA; Muitos executores das modalidades do PAA promovem a inclusão de Afs no PAA orientados pela lógica do abastecimento de produtos, secundarizando a inclusão daqueles com maiores dificuldades de inserção no mercado e contribuido para uma focalização indevida dos beneficiários fornecedores. RESPONSÁVEIS SESAN/MDS; SAF/MDA; DIGEM/CONAB; ESTADOS E MUNICIPIOS PARCEIROS; ORGANIZAÇÕES DE AFS; ENTIDADES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. PROBLEMA 5: INEXISTÊNCIA DE UM SISTEMA INFORMATIZADO DE APOIO À GESTÃO DISPONIVEL PARA TODOS OS PARCEIROS E DE FÁCIL ALIMENTAÇÃO E USO. Para um programa complexo como o PAA a ausência de um sistema informatizado de suporte a gestão é um entrave importante. Um sistema de gestão para o PAA deve ser capaz de conciliar as atribuições das diferentes instituições envolvidas e ser dotado das funcionalidades requeridas no controle dos principais parâmetros de execução, tais como o limite de aquisição de mercadorias para cada AF e ser capaz de gerar os relatórios gerenciais necessários, possibilitando o estabelecimento dos vínculos entre as operações e assegurando a sua fluidez. Um sistema deste porte deve ser amigável e operar via web. CAUSAS MANIFESTAÇÃO CONSEQÜÊNCIAS Não desenvolvimento pelo MDS de um sistema de gerenciamento integral para o PAA, abarcando as suas diferentes modalidades. Falta de dados sistematizados, em tempo real, sobre a operação do PAA; Dificuldades dos parceiros operadores em realizar os controles necessários entre as modalidades; Falta de controle e tempo real quanto à execução do PAA; Os parceiros têm dificuldades em realizar a gestão do PAA; Apenas algumas modalidades contam com algum sistema informatizado de apoio a sua 12

13 Pagamento em desconformidade com as regras do PAA para alguns Afs beneficiários; Limitações dos parceiros em repassar ao MDS as informações sobre a execução do PAA; Desenvolvimento de sistemas próprios de gestão pelos parceiros sem todas as funcionalidades desejáveis. gestão, mas ainda incompletamente desenvolvidos; Insuficiência de instrumentos para o controle do limite de compras por AF participante; Os sistemas existentes não atendem a todos os requisitos que seriam desejados de um sistema de suporte informatizado. RESPONSÁVEIS SESAN/MDS. PROBLEMA 6: A ARTICULAÇÃO DO PAA COM OUTRAS POLÍTICAS, PROGRAMAS E AÇÕES NO ÂMBITO LOCAL AINDA NÃO É CAPAZ DE ATENDER A TODO O ESPECTRO DE SUAS NECESSIDADES. Apesar dos inegáveis avanços alcançados ao longo destes anos de operacionalização, ainda há importantes déficits de articulação do PAA com outras políticas, programas e ações no âmbito local, notadamente com a ATER para os AFs e as estruturas de desenvolvimento social. CAUSAS MANIFESTAÇÃO CONSEQÜÊNCIAS Inexistência de iniciativas para a articulação do PAA com as políticas em cursos no estado para a AF, ações e parceiros locais. Oferta de Ater aquém das necessidades das organizações de Afs para as modalidades do PAA; Organizações de AFs despreparadas para o PAA; Pouca internalização do PAA pelas estruturas dos governos locais; Desconhecimento do PAA por parte de muitos órgãos locais. Muitas instituições desconhecem o PAA e sua importância para a AF e a SAN; Pouca articulação do PAA com outros programas e ações voltados para a AF e o desenvolvimento social no âmbito local; Produção de baixa qualidade ou inadequada para o PAA; Comercialização ineficiente da produção pelo PAA; Planejamento inadequado da produção para o PAA; Estrutura das organizações beneficiárias inadequadas para o integral aproveitamento dos Ausência de determinados produtos na pauta do PAA; Prejuízos para os Afs e suas organizações; Ineficiências das organizações de Afs na comercialização e/ou processamento da produção; PAA não cria todas as sinergias possíveis no âmbito local; Baixo grau de envolvimento de órgãos de desenvolvimento social na operacionalização do PAA; Menor eficiência e eficácia na implementação do PAA. 13

14 benefícios do PAA. RESPONSÁVEIS SESAN/MDS; SAF/MDA; DIGEM/CONAB; ESTADOS E MUNICIPIOS PARCEIROS. PROBLEMA 7: O CONTROLE SOCIAL SOBRE A EXECUÇÃO DO PAA É INSUFICIENTE PARA AS SUAS NECESSIDADES, SENDO FRAGMENTADO E PROTOCOLAR NA IMENSA MAIORIA DOS CASOS. Não há uma regulamentação clara sobre o CS do PAA e seu exercício se confronta com a fragilidade organizacional dos conselhos locais. O aprimoramento da gestão do PAA requer uma regulamentação adequada de seu controle social e, sobretudo, a adequada constituição e estruturação das ICS para o pleno exercício de suas atribuições. CAUSAS MANIFESTAÇÃO CONSEQÜÊNCIAS Ausência de regulamentação legal de nível elevado para o tema; Desinteresse dos parceiros em criar as ICS; Insuficiência de capital social no âmbito local. Baixo grau de acompanhamento das organizações participantes das modalidades do PAA; CS sobre o PAA executado de forma protocolar visando a aprovação das Propostas de Participação; Ações típicas do CS pouco exercitadas em relação às modalidades do PAA; Expectativas e visões muito diferenciadas em relação ao controle social do PAA. Baixo grau de controle sobre a execução do PAA; Baixo número de visitas realizadas nas organizações participantes; Desvirtuamentos na execução do PAA. RESPONSÁVEIS SESAN/MDS; SAF/MDA; DIGEM/CONAB; ESTADOS E MUNICIPIOS PARCEIROS; ÓRGÃOS COLEGIADOS DE CONTROLE SOCIAL. PROBLEMA 8: AUSÊNCIA DE UMA SISTEMÁTICA CONSOLIDADA DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO, COMPARTILHADA PELOS DIVERSOS OPERADORES DO PAA. Uma das virtudes do PAA está no atendimento plural que propicia, beneficiando além de AFs, entidades assistenciais, escolas, creches, asilos e outras tantas instituições que prestam assistência às famílias carentes. O M&A do PAA, além de um elevado grau de articulação em nível local requer um sistema que facilite o acompanhamento do desempenho e forneça as informações gerais em tempo, para aprimorar a sua gestão. CAUSAS MANIFESTAÇÃO CONSEQÜÊNCIAS No desenho do PAA não foi observado nenhum mecanismo eficiente de monitoramento que tornasse Baixo grau de monitoramento da execução do PAA; Ausência de informações Falta de coordenação sobre a execução do PAA; Impossibilidade de atuar em 14

15 a sua gestão controlada; Há importante superposição de atuação entre modalidades no âmbito local, o que fortalece a necessidade de mecanismos de interação entre os executores. sobre como está ocorrendo a utilização dos recursos ao longo do exercício; Execução desequilibrada e desigual do PAA entre as regiões e UF. tempo para corrigir rumos ao longo do exercício. Indefinição de indicadores de M&A e de uma estratégia simples (por ser balizada por metas e objetivos claramente definidos a priori) de monitoramento e avaliação estratégica contínua. Baixa eficiência na utilização dos recursos disponíveis. RESPONSÁVEIS SESAN/MDS; SAF/MDA. PROBLEMA 9: ATRASO NO PAGAMENTO AOS AFs FORNECEDORES Nas modalidades nas quais o pagamento dos AFs participantes é uma atribuição dos parceiros, estes são realizados sob a mesma lógica e estrutura burocrática dos demais pagamentos, incorrendo em atrasos significativos que impactam negativamente a execução do programa. A resolução deste problema requer uma nova lógica de operação para o PAA, devidamente regulamentada e apoiada num sistema de gestão adequado a sua magnitude. Atualmente, nenhum parceiro consegue cumprir o prazo estipulado de 10 dias para o pagameto do agricultor. Já há casos de desistência da participação dos Afs no PAA em face do atraso no pagamento. CAUSAS MANIFESTAÇÃO CONSEQÜÊNCIAS Estrutura organizacional e procedimentos administrativos dos parceiros inadequados para a realização de pagamentos com a agilidade requerida; Pouca disponibilidade dos parceiros para promover mudanças procedimentais e de estrutura para operar adequadamente o pagamento do PAA. Inexistência de uma sistemática centralizada de pagamento aos AFs do PAA que supere as ineficiências das estruturas municipais e estaduais. O atraso no pagamento aos Afs é o maior e mais comum problema enfrentado pelo PAA no âmbito local; Descumprimento do prazo de 10 dias para pagamento estabelecido na regulamentação do PAA; Desistencia de Afs em participar de determinadas modalidades do PAA. Perda de credibilidade do PAA junto aos AFs fornecedores; Perda de efetividade do PAA para melhorar a renda dos AFs; Comprometimento da imagem do PAA perante os participantes. RESPONSÁVEIS SESAN/MDS; ESTADOS E MUNICIPIOS PARCEIROS 15

16 PROBLEMA 10: EXISTÊNCIA DE ASPECTOS OPERACIONAIS NÃO COMPLETAMENTE ADEQUADOS A EXECUÇÃO DO PAA QUE REPRESENTAM ENTRAVES PARA O SEU DESENVOLVIMENTO. A operação das modalidades do PAA suscita uma série de entraves operacionais: acesso a DAP; metodologia de formação de preços; necessidade de normatização sanitária adequada a produção da agricultura familiar; tributos; emissão da Nota Fiscal; logística de transporte e distribuição dos produtos; tipos de produtos adquiridos, dentre outras. O equacionamento satisfatório destas questões passa pela discussão aprofundada de cada um, com a participação dos parceiros, tendo clareza de que a solução de muitas dessas questões pode impulsionar o processo de desenvolvimento em nível local e elevar a participação da AF nesse processo. CAUSAS MANIFESTAÇÃO CONSEQÜÊNCIAS Limitação de acesso à DAP por parte de grupos de beneficiários fornecedores AFs sem conseguir obter a DAP; Irregularidades na concessão da DAP; Órgãos responsáveis pela emissão de DAP desaparelhados para o atendimento das necessidades do PAA. Dificuldades de obtenção da DAP em vários estados, principalmente quando a sua emissão depende do INCRA; Existência de duas DAPs na mesma unidade familiar; AFs impedidos de participar do PAA por falta de DAP. Restrição de participantes de Afs e assentados no PAA; Focalização indevida do PAA; Burla oa sistema de cotas por AF. RESPONSÁVEIS SAF/MDA; INCRA Metodologia de Formação de Preços não assimilada e questionada pelos parceiros Falta de um critério claro e unificado para a definição de preços dos produtos; Sistema inadequado incapaz de refletir a realidade do mercado local. Reclamações em relação aos preços estabelecidos; Utilização de metodologias diferentes para a definição de preços no PAA; Modalidades praticando preços diferenciados; Limitação a inclusão de produtos na pauta; Preços díspares do PAA entre modalidades, estados e municípios. RESPONSÁVEIS DIGEM/CONAB; SESAN/MDS; GRUPO GESTOR Normatização das questões sanitárias inadequadas a estrutura e necessidades da AF. Legislação sanitária inadequada a produção da AF. Produção da AF não atende as exigências legais; Exclusão de produtos e produtores do PAA. Restrição a comercialização de determinados produtos; PAA trabalha com produtos sem atender a todos os requisitos da legislação sanitária. RESPONSÁVEIS SAF/MDA; MAPA 16

17 Dificuldade dos AFs em recolher os tributos relativos ao processo de comercialização Inexistência de legislação especifica para a AF em alguns estados; Desconhecimento da sistemática pelos parceiros operadores; Custos operacionais elevados; Não recolhimento correto dos tributos; Excesso de burocracia para realizar os recolhimentos; Dificuldades operacionais em realizar os recolhimentos. Insatisfação dos AFs com as providências relativas ao recolhimento dos tributos; Perda de tempo no processamento dos pagamentos do PAA. RESPONSÁVEIS ESTADOS E MUNICIPIOS PARCEIROS Dificuldades para a Emissão da Nota Fiscal pelo AF Dificuldades de logística e burocráticas para o AF na emissão da NF; Custos elevados para emissão da NF; Dificuldade em obter NFs avulsas para os AFs. Vários obstáculos para a juntada da NF aos processos de pagamento; Procedimentos incorretos por parte dos parceiros. Insatisfação dos AFs com as providências relativas ao recolhimento dos tributos; Perda de tempo no processamento dos pagamentos do PAA. RESPONSÁVEIS ESTADOS E MUNICIPIOS PARCEIROS Logística de transporte inadequada para a operação das modalidades do PAA Falta de frota adequada para atender as necessidades do PAA. Dificuldades em realizar o transporte das mercadorias dos AFs; Dificuldades em proceder a distribuição dos produtos adquiridos pelo PAA. Insatisfação dos AFs com os custos de transporte; Custos elevados na execução do PAA; Restrição a participação de AFs no PAA; Perda de qualidade dos produtos do PAA. RESPONSÁVEIS ESTADOS E MUNICIPIOS PARCEIROS Insuficiente e deficiente rede de Postos e Centrais de Distribuição para os produtos do PAA Falta de infra-estrutura adequada para atender as necessidades do PAA; Pequena quantidade de postos e centrais de distribuição; Postos e centrais de distribuição inadequadamente Postos e Centrais de Distribuição com fortes limitações para atender as necessidades do PAA; Rede de postos e centrais de distribuição em quantidade insuficiente para o adequado atendimento do PAA. Custos elevados na execução do PAA; Restrição a participação de AFs no PAA; Perda de qualidade dos produtos do PAA; Prejuízos para a imagem do 17

18 aparelhados para cumprir suas atribuições. PAA junto ao público RESPONSÁVEIS ESTADOS E MUNICIPIOS PARCEIROS Produtos adquiridos em desconformidade com a regulamentação do PAA Aquisição de produtos (panificados e massas p. Ex.) não fabricados em agroindústria familiar ou com matéria prima não oriunda da agricultura familiar, coloca-se em desacordo com as normas vigentes; Compra da multimistura (MG e BA) que não é produto da agricultura familiar e de papel questionável na nutrição da população; Questionamentos de alguns setores quanto a determinadas aquisições; Solicitação para a aquisição de ervas medicinais para chás e para fitoterapia pelo PAA. Eventuais questionamentos advindos de fiscalizações no programa; Eventual queixa quanto a efeitos indesejaveis de determinados produtos na alimentação dos beneficiários; Ausencia de critérios claros quanto a inclusão de produtos na pauta. RESPONSÁVEIS SESAN/MDS; DIGEM/CONAB; ESTADOS E MUNICIPIOS PARCEIROS 3. Estratégias e Ações São propostas a seguir estratégias e ações capazes de enfrentar os problemas apontados. ESTRATÉGIA 1 IMPLEMENTAÇÃO DE UMA SISTEMÁTICA DE PLANEJAMENTO ANUAL PARA A EXECUÇÃO DO PAA. AÇÕES Implantar um sistema informatizado de aferição da demanda dotado de dados de AFs fornecedores e entidades beneficiárias, por município, com elementos que delimitem sua capacidade de produção, estocagem e armazenamento de produtos; Elaborar cadastro com todas as entidades que participaram do PAA, desde 2003, apontando sua capacidade de estocagem e/ou processamento e produção e volumes e atendimento a pessoas em situação de insegurança alimentar; Definir calendário anual de planejamento e execução do PAA, envolvendo o tratamento de informações e a realização de reuniões que permitam projetar a demanda e planejar a alocação de recursos com a antecedência requerida; Definir prioridades de atuação anualmente, quanto a territórios, beneficiários e produtos a serem apoiados pelo PAA, orientando a busca ativa dos parceiros; Comunicar todas as prioridades de execução aos parceiros executores, estabelecendo metas de trabalho e buscando a convergência das ações em torno de metas comuns. EXECUTOR SAF/MDA 18

19 ESTRATÉGIA 2 DEFINIÇÃO DE UM PLANO NACIONAL DE COMUNICAÇÃO PARA O PAA AÇÕES Elaborar um Plano de Mídia Nacional para o PAA, visando difundir sua concepção e apoiar a integração das diversas modalidades sob uma lógica única; Elaborar um Manual de Comunicação para o PAA, contendo regras claras quanto ao uso da marca, as diferentes situações e a aplicação da mesma em prédios, veículos, materiais impressos, etc.; Atualizar anualmente o Manual de Operações de forma detalhada contendo capítulos sobre o direcionamento de cada modalidade, requisitos das organizações para participação, etc., de modo que o mesmo possa auxiliar efetivamente para que as operações sejam bem sucedidas; Elaborar material de divulgação, direcionado para as organizações de Afs, contendo apresentação padrão (em Power Point) para reuniões e seminários e material impresso. Estabelecer diretrizes para a comunicação com instituições parceiras e com as organizações de Afs, potenciais beneficiárias e para as entidades socioassistenciais. Disseminar essas diretrizes de forma igualitária para todos os parceiros executores. EXECUTOR SESAN/MDS e SAF/MDA. ESTRATÉGIA 3 APRIMORAMENTO DA REGULAMENTAÇÃO PARA O PAA AÇÕES Proposição de Projeto de Lei para o PAA regulamentando dentre outros os seguintes aspectos: i) mecanismos de execução centralizada para determinados pontos, como o pagamento aos AFs; ii) formas simplificadas de transferência de recursos; iii) introdução de indicadores de execução para o PAA; iv) sistemática de controle social; v) mecanismos de fiscalização da sua execução; vi) instâncias de gestão e vii) continuidade do programa; Estabelecer na regulamentação o pagamento centralizado aos AFs beneficiários, através do operador financeiro; A partir do Projeto de Lei, definir o Decreto regulamentador da mesma, aprofundando alguns aspectos da sua operacionalização; Elaborar resolução conjunta MDA MDS sobre a utilização dos recursos da FE provenientes de cada um dos Ministérios; Definir Instruções Normativas que regulamentem determinados aspectos específicos, tais como o Controle Social. EXECUTOR SESAN/MDS; SAF/MDA; CASA CIVIL; GRUPO GESTOR. ESTRATÉGIA 4 CRIAR UMA DINÂMICA PERMANENTE DE CAPACITAÇÃO DOS GESTORES DE ESTADOS E MUNICÍPIOS PARA A OPERAÇÃO DO PAA 19

20 AÇÕES Formatar cursos de capacitação dos gestores de estados e municípios, antes mesmo da liberação dos recursos do PAA, preferencialmente em etapas, fazendo com que os aportes de informações e orientações ocorram em tempo e num volume adequado que possibilite a sua assimilação e apropriação, dando conseqüências práticas e facilitando a sua aplicação no dia-adia da operação do PAA; Desenvolver um portal do PAA que disponibilize material de apoio a operação e que contenha também um Observatório de Boas Práticas do PAA que destaque bons exemplos de execução das diferentes modalidades de modo a estimular a troca de experiências; Como conteúdo da capacitação a ser realizada com os parceiros, desenvolver um módulo específico para a prestação de contas. A prestação de contas da execução das diferentes modalidades do PAA é complexa, quer pela diversidade de operadores, quer pela documentação requerida. É possível enumerar os principais pontos de estrangulamento, destacando: i) o controle do teto de aquisição de cada AF fornecedor; ii) os documentos exigíveis como as notas fiscais do produtor e o termo de recebimento e aceitabilidade; iii)a diversidade dos sistemas operacionais utilizados pelos operadores, com graus de exigência diferenciados. EXECUTOR SESAN/MDS ESTRATÉGIA 5 DESENVOLVER UM SISTEMA INFORMATIZADO DE APOIO A GESTÃO DO PAA AÇÕES Criação de um Sistema Nacional de Gestão da Informação do PAA, com coordenação centralizada, e com módulos integrados para os gestores descentralizados; Criação de um canal ágil de comunicação via Internet, entre gestores locais das modalidades do PAA e os técnicos da SESAN para perguntas e respostas, no qual possam ser sanadas as dúvidas; Dotar o sistema informatizado a ser criado de módulos contendo o cadastro de agricultores familiares e de entidades sócioassistenciais; Além disso, tal sistema deverá fazer a gestão integrada de Informações referentes a prestação de contas, gestão financeira, monitoramento, cadastros, etc. EXECUTOR SESAN/MDS ESTRATÉGIA 6 INCENTIVO A ARTICULAÇÃO DO PAA COM OUTRAS POLÍTICAS, PROGRAMAS E AÇÕES DESENVOLVIDOS NO ÂMBITO LOCAL AÇÕES Elaborar material de divulgação qualificado do PAA, voltado para as Secretarias Estaduais e Municipais, Gestores dos Programas Estaduais de Combate à Pobreza e Desenvolvimento Produtivo e outros parceiros esclarecendo sobre as finalidades do PAA, seu histórico e 20

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