DESENVOLVIMENTO LOCAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E MULTIFUNCIONALIDADE DA AGRICULTURA FAMILIAR

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1 1 UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E SOCIEDADE ÁREA DE CONCENTRAÇÀO : DESENVOLIMENTO E AGRICULTURA TÓPICOS ESPECIAIS EM ECONOMIA FAMILIAR E MERCADOS DESENVOLVIMENTO LOCAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E MULTIFUNCIONALIDADE DA AGRICULTURA FAMILIAR Márcio Carneiro dos Reis Trabalho apresentado como requisito Ao Laboratório de Pesquisa em Análise De Conjuntura e Segurança Alimentar Curso de pós-graduação em Desenvolvimento Agricultura e Sociedade, oferecido pelo Professor Renato S. Jamil Maluf. SETEMBRO DE 2003.

2 2 SUMÁRIO INTRODUÇÃO...03 A GÊNESE DO DESENVOLVIMENTO LOCAL...04 Anos Dourados: estratégias e representações do desenvolvimento...05 Desenvolvimento: novos contornos...09 Desenvolvimento e multifuncionalidade da agricultura familiar...11 A interpretação hegemônica: do emparelhamento econômico ao político-institucional...12 O local como espaço privilegiado do desenvolvimento...15 SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR...17 América Latina: segurança alimentar e estratégias de combate à pobreza...18 Mercado de produtos agroalimentares e pobreza na América Latina...21 Análise de experiências...21 Concentração de capital, Redes Sociais e multifuncionalidade da AF...23 DESENVOLVIMENTO E SEGURANÇA ALIMENTAR...24 O problema da segurança alimentar visto sob uma perspectiva dinâmica...25 Campos de disputa e a noção de multifuncionalidade da agricultura Familiar...28 Revisitando as estratégias de promoção da segurança alimentar...29 CONCLUSÃO...34 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...37

3 3 DESENVOLVIMENTO LOCAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E MULTIFUNCIONALIDADE DA AGRICULTURA FAMILIAR Márcio Carneiro dos Reis INTRODUÇÃO Os anos dourados se foram. Cada vez mais as questões relacionadas ao desenvolvimento e sua promoção ficam em evidência e muitos motivos poderiam ser apresentados aqui para justificar o crescimento das preocupações em torno desse tema. Como introdução ao presente trabalho basta contudo a constatação da oferta insuficiente e do aumento das dificuldades de acesso a alimentos - e alimentos de qualidade - que rodeia cada vez mais um número maior de pessoas na maioria dos países. Isso torna a segurança alimentar um tema com assento garantido nas discussões relacionadas ao desenvolvimento. Posto isto, o objetivo das páginas que se seguem é procurar tratar a questão do desenvolvimento local, levando em consideração a problemática concernente à segurança alimentar. A proposta de reflexão aqui contida encontra-se centrada na percepção da agricultura familiar como uma forma de organização social e econômica, que possui, dentre seus atributos, o fato de ser pluriativa e multifuncional. Isto é, se organiza de forma a acabar por exercer funções relacionadas à segurança alimentar, à eficiência econômica e social, à preservação do meio ambiente e da paisagem e à organização territorial do espaço (Soares, 2001). O que representa a legitimação e o reconhecimento dessa forma de organização social da produção para a segurança alimentar e nutricional das comunidades em particular e para os processos locais de desenvolvimento? Que tipo de políticas e ações vêm sendo pensadas e implementadas no sentido da promoção da segurança alimentar e que acabam por se desdobrar em processos de desenvolvimento local? O presente trabalho pretende discutir um conjunto de temas afins no sentido de procurar abrir caminhos para que essas questões sejam respondidas. O caminho aqui escolhido foi o seguinte: primeiro, trataremos do

4 4 problema relacionado com a gênese do desenvolvimento local como forma predominante que o desenvolvimento assumiu na década de 1990 e no início da seguinte. Em seguida serão relacionados a esse tema a problemática da segurança alimentar, vinculada à agricultura familiar e seu caráter multifuncional. Na conclusão, tentaremos abordar os três temas aqui trabalhados - o desenvolvimento local, a segurança alimentar e a multifuncionalidade da agricultura familiar - do ponto de vista da formulação de políticas públicas para a promoção do desenvolvimento local. A GÊNESE DO DESENVOLVIMENTO LOCAL A problemática relativa ao desenvolvimento local assumiu posição central nas discussões relativas ao desenvolvimento apenas recentemente. 1 Ela surge enquanto tendência geral, como alternativa às políticas nacionais de desenvolvimento, num contexto de perda relativa da capacidade dos Estados-Nação de promover a regulação dos processos sociais e econômicos. Assim, particularmente o desenvolvimento acrescido de seu adjetivo econômico ocupou um lugar significativo nas ações dos governos nacionais nos trinta anos que sucederam o fim da Segunda Grande Guerra, sobretudo com base na literatura inserida nos limites do que se convencionou chamar de economia do desenvolvimento, com destaque para o keynesianismo. A partir de então, a economia mundial reduziu significativamente sua marcha e, em meio ao novo estado de coisas que se seguiu, o termo local tomou o lugar do econômico nas discussões sobre desenvolvimento, muitas vezes acrescido de outros adjetivos, como sustentável, por exemplo. Como isso ocorreu; o que de fato encontra-se por detrás de tal mudança; e quais suas implicações são questões que ainda estão por ser totalmente respondidas. Em meio a essas questões existe uma que também é intrigante: ao longo daqueles trinta anos, os Estados-Nação se valeram de uma estrutura relativamente pesada de planejamento e de instrumentos de política que, pelo menos à primeira vista, contribuíram eficazmente para a promoção do desenvolvimento ou o que por ele se entendia. No momento posterior e 1 O fato de ter assumido uma posição central nas discussões acerca do desenvolvimento não implica que ela não era apreciada anteriormente. O trabalho de Albert Hirschman: El avance en colectividadad: experimentos populares en la América Latina, publicado em 1984, é um excelente exemplo disto.

5 5 na maior parte dos países, essas estruturas de planejamento foram desmanteladas e os instrumentais de política foram postos de lado, sob o argumento de que são ineficazes ou que provocam distúrbios muito maiores do que os problemas que procuram solucionar. Mesmo assim, e a despeito desses argumentos, que assumiram uma forma contrária à intervenção estatal, cabe a seguinte pergunta: porque as estratégias utilizadas para promover o crescimento econômico e o desenvolvimento deixaram de funcionar? Embora o adjetivo econômico tenha perdido seu lugar de destaque no âmbito das representações acerca do desenvolvimento, pensar nesse aspecto da vida social, isto é, na relação entre economia e desenvolvimento, implica admitir que, em grande medida, para fazer uso de uma expressão de Hirschman, desenvolver significa também crescer e distribuir. Crescer significa dizer que o carro se encontra em movimento; significa agregar valor; utilizar mais eficazmente os recursos disponíveis para a produção de bens e serviços de que as pessoas e as comunidades necessitam; significa o aprofundamento da divisão do trabalho e a ampliação dos limites das redes mercantis, quando os seus participantes se tornam mais especializados e, portanto, mais eficientes para se aproveitarem da maior eficiência de seus parceiros, nos processos de troca que se dão no mercado. Significa, assim, o aumento da renda monetária local, regional ou nacional e, ao mesmo tempo, a renda de cada um de seus habitantes. Distribuir, por sua vez, significa criar condições para que, de maneira equânime, esses habitantes tenham dignamente acesso ao valor adicionado; à riqueza socialmente produzida. Significa fazer com que a maior eficiência sistêmica se transforme em benefícios para todos que dele - do sistema local, regional, nacional ou global participam, possibilitando que as perspectivas positivas que o crescimento traz possam ser efetivamente as perspectivas de todos, fazendo aqui alusão ao que aquele autor chamou de efeito túnel: quando as pessoas vêem que a fila do lado está andando, cultivam a esperança de que a delas logo andará também. Anos Dourados: estratégias e representações do desenvolvimento Que estratégias eram aquelas? O planejamento das ações governamentais, particularmente no que dizia respeito ao manejo de seus gastos, para a manutenção da demanda agregada

6 6 em nível elevado e fazendo com que o nível de emprego se aproximasse do pleno-emprego; e o planejamento para o atendimento de demandas sociais, que vão desde a diminuição das incertezas que pairam sobre o ambiente privado dos negócios, até o equacionamento de déficits nas áreas de infra-estrutura, saúde, educação, lazer e segurança. Constituía-se, portanto, numa fórmula que associava crescimento econômico com distribuição de riquezas, o que acabou por proporcionar uma relativa estabilidade política interna aos países do bloco capitalista. Houve aqui uma espécie de externalização do conflito, isto é, da instabilidade política inerente às sociedades capitalistas, consubstanciado na contraposição capitalismo versus comunismo. Isto fez com que os gastos militares se tornassem um importante elemento dinamizador do desenvolvimento, o que ocorreu em função dos seus desdobramentos em termos tecnológicos e dos seus efeitos multiplicadores de renda e novos investimentos privados e públicos (Castro, 1979). Desenvolvimento, nesse contexto, tomou a forma de inovações e avanços tecnológicos, associados ao crescimento da renda per capta, e acrescido do acesso a serviços básicos fundamentais, chamados de bens públicos puros ou quase-puros, como a educação e saúde. Além disso, a referência fundamental era o estágio alcançado por alguns países onde a introdução de inovações e a promoção do avanço tecnológico acontecia, bem como o acesso aos serviços básicos pela maior parte da população. Esses países eram então designados como desenvolvidos, de modo que desenvolver significava, do ponto de vista dos países não desenvolvidos, a busca incessante de uma condição de emparelhamento com os primeiros. Pressupunha-se, portanto uma uniformização de modos de ser e de funcionar para as pessoas, para utilizar uma expressão de Amartya Sen (Sen, 2000), desconsiderando aquilo que posteriormente Maluf (2001:75) chamou de desigualdade derivada da diversidade (cultural, institucional, humana e natural), isto é, a desigualdade em um sentido qualitativo. Esse pressuposto possuía a função de colocar num futuro imaginável a solução dos problemas relacionados à pobreza, entre eles a fome e a desnutrição. Existia pobreza, mas não havia pobreza de perspectivas.

7 7 Pressupunha-se também que a forma de organização e funcionamento do Estado-Nação - a democracia representativa, por um lado, havia equacionado satisfatoriamente as disputas internas pelo poder. Organizada a partir do direito estatal-territorial (Santos, 2001), a democracia representativa articularia cidadãos auto-interessados e maximização do interesse coletivo, via ação do Estado e das forças de mercado. Do ponto de vista político, isso ocorreria através do sistema de eleições e ocupação de cargos públicos orientada pelo sistema de mérito; e, do ponto de vista econômico, através do mercado e suas escalas de preferências. Em outras palavras, pressupunha-se uma articulação entre democracia representativa, base para a intervenção estatal e eficiência dos mercados, o que colocava uma tarefa para os países tidos como não desenvolvidos: a tarefa do aprimoramento institucional, no sentido da construção de instituições democráticas inerentes ao Estado liberal. O desenvolvimento, então, estava também relacionado a esse processo de aprimoramento institucional. No âmbito do Estado, ele permitiria a fluidez de interesses dos diversos grupos sociais e a escolha democrática do conjunto deles que pautariam a ação do Estado, no sentido da maximização do interesse coletivo. No âmbito do mercado, o aprimoramento institucional permitiria a livre ação das forças de mercado - de oferta e procura e, portanto, uma maior eficiência alocativa e distributiva. A democracia representativa constituía-se portanto num elemento fundamental do desenvolvimento. O processo de aprimoramento institucional era, dessa forma, visto como uma pré-condição para o estabelecimento de uma dinâmica tecnológica e inovativa, base para o crescimento econômico e para o estabelecimento de mecanismos democráticos de distribuição da riqueza social, base do Estado do Bem-Estar Social e também da existência de perspectivas promissoras no horizonte dos países não desenvolvidos. A democracia representativa, por outro lado, do ponto de vista da social-democracia, me valendo aqui de Przeworsky (1991) representava a conquista relativa à possibilidade de se transformar o sistema a partir de dentro, se valendo das instituições políticas burguesas, como alternativa às propostas de ruptura política, já que as condições políticas para tanto inexistiam. Nesse contexto, o Estado era visto como um agente do processo de acumulação

8 8 de capital em busca de legitimação política, tema desenvolvido pelas contribuições de Offe e Habermas (Przeworsky, 1995), e o desenvolvimento como a conquista de direitos e vantagens sociais para a classe trabalhadora, na sua luta contra a classe capitalista, no interior da ordem burguesa. Algo que caminharia rumo ao socialismo - uma maior distribuição da riqueza social, por meio da participação dos partidos de esquerda nas instituições democráticas burguesas, sem que a propriedade privada dos meios de produção fosse de fato eliminada. Essa espécie de consenso político em torno da intervenção estatal, através do manejo dos gastos públicos, foi alcançada, nos países chamados de subdesenvolvidos, especialmente os da América Latina, não por meio da democracia representativa, mas sim por meio da ideologia desenvolvimentista. Nesses países, especialmente no Brasil, o desenvolvimentismo foi o elo que fazia convergir posições políticas tanto à esquerda quanto à direita para o apoio intervencionista que, diferentemente do que ocorria no mundo desenvolvido, objetivavam a construção de infra-estrutura e a internalização da base da estrutura industrial, num vigoroso processo de substituição de importações comandado pelo Estado e fundada nas análises realizadas no contexto da CEPAL - Comissão Econômica para a América Latina (Bielschowsky, 1988). Muitas são as interpretações que procuram dar conta do motivo pelo qual esse consenso político se rompeu, seja nos países onde a democracia representativa imperava e parece ainda continuar imperando, seja nos países onde prevaleceu a força da ideologia desenvolvimentista. Essas interpretações, contudo, não são objeto do presente trabalho. Importa reter do exposto que esses processos de rompimento aconteceram concomitantemente à perda da capacidade intervencionista do Estado o que, por sua vez, decretou a debilitação das práticas estatais-desenvolvimentistas no segundo grupo de países e, no que diz respeito aos primeiros, comprometeu seriamente o funcionamento dos Estados do Bem-Estar Social, quando a pobreza de perspectivas se instalou.

9 9 Desenvolvimento: novos contornos De qualquer forma, isso implicou o surgimento de um vácuo no que diz respeito às questões relacionadas ao desenvolvimento, que aos poucos começou a ser preenchido com problemáticas sociais, políticas, ambientais e culturais, além das econômicas, polarizadas na dicotomia global - local e não mais centradas no nacional - regional. Elas fizeram aflorar críticas aos padrões de produção e consumo do mundo capitalista (Seitz, 1990); à tendência imanente dessa forma de organização social da produção de provocar a desigualdade social; relacionadas à diversidade de interesses dos grupos sociais, não necessariamente alinhados com os dos Estados-Nação (Castells, 1999); à democracia representativa e aos problemas de eficiência alocativa que ela coloca (Przeworsky, 1995); ao keynesianismo e às práticas de intervenção estatal; às formas de organização social e política dos países pobres (Campos, 1998), etc., e acabaram por trazer para o âmbito do local os problemas relacionados ao desenvolvimento. Como isso ocorreu? O conflito político inerente às sociedades capitalistas, vale dizer, em relação à produção e à distribuição da riqueza social, foi então reinternalizado e, ao mesmo tempo, passou a se apresentar de forma cada vez mais descentralizada e diversificada: na verdade, mais amplificada. Diversificada porque novos atores políticos surgiram, cuja ação política passou a estar associada a novas identidades, que não as identidades nacionais, de grupos específicos como os ambientalistas, os gays, os negros, as mulheres, os neonazistas, os migrantes. 2 Descentralizada porque as questões que passaram a ser colocadas e que passaram a dividir espaço - espaço político com as já postas pelos sindicatos, associações profissionais e partidos políticos se concretizam no local, onde se encontram as pessoas de fato. Isto é, em pontos difusos no espaço e que passaram a ter como referência o espaço já territorialmente organizado, sobretudo o Estado no âmbito municipal e não necessariamente a ele se circunscrever. Amplificou-se, portanto, o conflito com as pessoas e os grupos reconhecendo os seus próprios direitos de ser e de funcionar de maneira igualitária, demandando igualdade em meio à diversidade. 2 Vincent (1995) discorre sobre o ecologismo e sobre o feminismo, além do liberalismo, do socialismo e de outras quatro construções ideológicas, todas como ideologias políticas modernas, cada uma das quais possuindo uma leitura da história, uma percepção do presente e uma proposta de futuro.

10 10 A problemática relativa ao desenvolvimento, então, assumiu novos contornos, relacionados à mudança nos padrões de produção e consumo; à democracia, não mais a representativa, mas aquela que pleiteia a igualdade na diversidade; e ao local, como espaço privilegiado para a ação, ação política para a promoção do desenvolvimento, para além das ações emanadas do poder político estatal-territorial. Isso ocorreu concomitante à nova configuração da qual os Estados-Nação passaram a fazer parte, o que lhes restringiu a capacidade de exercer autonomamente o controle sobre a moeda nacional e, em conseqüência, de praticar políticas monetária, fiscal, social e de promoção do desenvolvimento (Fiori, 1999). Ao longo dos anos 1980 e 1990, as ações do Estado, em todos os níveis de governo, passaram a estar condicionadas às fontes de recursos no âmbito de agências de fomento internacionais (Banco Mundial, Organização das Nações Unidas, Países mais desenvolvidos - PPG7, etc.); e programas nacionais e estaduais para os quais existam recursos, de acordo com o nível de governo que se considera. Os recursos oriundos da tributação passaram a estar quase que completamente comprometidos com o pagamento das dívidas públicas e com o funcionamento da máquina administrativa e a provisão de serviços essenciais, em evidente processo de deterioração, como segurança e manutenção de infra-estrutura já instalada, e os recursos destinados a políticas de desenvolvimento ficaram seriamente comprometidos (Riani, 2002). Contudo, as questões embutidas na problemática relativa ao desenvolvimento que caracterizou o período anterior não desapareceram. Ao contrário, tenderam a se tornar mais agudas do que nunca, pois que a fome e a dificuldade de acesso a alimentos e a serviços básicos aumentou para um grande número de pessoas no mundo inteiro, ao mesmo tempo em que as formas de produção em geral e de alimentos para as populações mais pobres em particular passou a estar relacionada com a degradação ambiental e com a prevalência de instituições sociais e políticas arcaicas, isto é, com a ineficiência, distantes que estavam do funcionamento livre dos mercados.

11 11 Desenvolvimento e multifuncionalidade da agricultura familiar É aqui que se coloca o tema da agricultura familiar, seu desdobramento em termos de multifuncionalidade e sua relação com o problema do desenvolvimento no mundo contemporâneo. Isto porque, do ponto de vista do argumento que se tornou hegemônico nos últimos 20 anos e que passou a servir de base para a ação estatal, fundado mais na eficiência dos mercados do que na organização democrática das estruturas estatais, a organização familiar da produção é tida como ineficiente por princípio; e o tema do desenvolvimento desapareceu da agenda dos Estados-Nação, sobretudo dos países não desenvolvidos, quanto mais assentados em políticas que apoiam a agricultura familiar no sentido da promoção do desenvolvimento. De acordo com Wilkinson (2000), ao longo dos anos 90, a discussão acima, na verdade, se colocou em meio a três debates que se complementaram. Aquele referente à Reforma Agrária no Brasil, os trabalhos publicados relacionados à questão da pluriatividade e às atividades nãoagrícolas no meio rural e os que enfocavam o complexo agro-industrial. Desses debates emergiram duas tendências opostas, em termos de políticas públicas. A primeira, cujo centro do argumento é a idéia de eficiência econômica, associada, portanto aos ganhos de escala que o desenvolvimento tecnológico e a modernização da agricultura produzem em meio à competição dos agentes no mercado, vê grande parte dos agricultores familiares como futuros migrantes para os centros urbanos ou para regiões de fronteira. O Estado aqui deveria intervir como amortecedor de um drama social inevitável, pela própria diferenciação natural que a dinâmica dos mercados produz. Sua ação, portanto, assumiria um caráter inerentemente assistencialista. A Segunda, por outro lado, é aquela que procura demonstrar não só o caráter competitivo da pequena produção familiar, mas também sua eficiência social, seja em termos de emprego e ocupação no campo, seja em termos ecológicos, de equidade social e de qualidade de vida, incluindo aí a segurança alimentar. Como podemos observar, a idéia de multifuncionalidade é um contra-argumento, baseado nas funções sociais, ambientais, territoriais e econômicas que essa forma de organização da produção exerce e na sua legitimação, na medida em que gera produtos e serviços que não

12 12 poderiam ser oferecidos pelo livre jogo dos mercados, com ou sem a interferência do Estado. A interpretação hegemônica: do emparelhamento econômico ao político-institucional De um ponto de vista das correntes de pensamento que se tornaram hegemônicas a partir do fim dos anos dourados, o que se convencionou chamar de neoliberal, o que está posto acima deve ser colocado de forma mais incisiva, no sentido de que a importância relativa da democracia representativa diminuiu e a do funcionamento livre dos mercados aumentou: é que o mercado aloca recursos para todos os usos mais eficientemente do que as instituições políticas. O processo democrático é defeituoso e o Estado é uma fonte de ineficiência. O Estado sequer precisa fazer qualquer coisa para que as ineficiências ocorram: basta a mera possibilidade de que possa vir a fazer qualquer coisa. (Przeworsky, 1995:26). Esse tipo de percepção passou então a orientar a ação dos Estados-Nação, realizando privatizações e desregulamentando os mercados, num contexto em que a uniformização das formas de ser e funcionar assumiram um caráter extremo, de modo que A política é vista como basicamente a mesma em qualquer lugar (Przeworsky, 1975:27). Se ela é a mesma em qualquer lugar, parafraseando Santos (2001), é o mesmo que dizer que ela não existe em lugar nenhum. Decretou-se, então, o fim da política, o fim da ideologia e o fim da história (Bobbio, 1999), e o Estado passou a assumir o caráter de regulador das ações de agentes econômicos que agem auto-interessadamente, num contexto em que não há lugar para o espírito público, uma vez que os agentes que agem através da ocupação de cargos públicos, o fazem invariavelmente buscando o interesse próprio (Przeworsky, 1975:27). Não há também lugar, no seio dessa interpretação que se tornou hegemônica, para discussões que envolvam os problemas colocados pelo desenvolvimento, seja essa problemática oriunda do contexto dos anos dourados, seja ela oriunda da complexidade dos fenômenos sociais, ambientais, políticos, econômicos ou ainda culturais que afloraram nos últimos trinta anos, desde 1968, para utilizar um marco proposto por Castells (1999). A

13 13 resposta que é dada a esse conjunto de questões, nesse contexto mais ideológico do que teórico, é na verdade uma aposta: que as sociedades se organizem dessa forma, isto é, deixem seus mercados funcionarem livremente e não abafem a ação dos indivíduos no sentido do atendimento de seus interesses próprios, que a prosperidade os alcançará. A versão mais recente dessa proposição teórica encontra-se no que vem se convencionando chamar de Teoria da Convergência, a qual apregoa a tendência histórica de equalização das taxas anuais de crescimento dos países, sugerindo que no longo prazo o mesmo acontecerá em relação às realidades sócio-econômicas de todos os países (Ferreira, s/d). No mesmo sentido, ao responder à questão por que somos tão ricos e eles tão pobres, Jones (2000:145) afirma ter demonstrado... (...) o importante papel desempenhado pelas leis, pelas políticas do governo e pelas instituições. Essa infra-estrutura forma um ambiente econômico em que as pessoas produzem e transacionam. Se a infra-estrutura de uma economia favorece a produção e o investimento, a economia prospera. Mas, se a infra-estrutura favorece o desvio e a produção, as conseqüências podem ser prejudiciais. (...) A corrupção, o suborno, o roubo e a expropriação podem reduzir drasticamente os incentivos ao investimento na economia, com efeitos devastadores sobre a renda. A tributação, a regulamentação, os litígios e lobbies são exemplos menos drásticos de desvios que afetam os investimentos de todos os tipos, até nas economias avançadas. Obviamente, os países avançados são avançados justamente porque encontraram meios de limitar a extensão do desvio em suas economias. (grifos nossos) O condicionante do aprimoramento institucional nos processos de desenvolvimento, já presente quando da hegemonia das posturas políticas intervencionistas, assume aqui força total. Em outro trabalho (Reis, 2003a), demonstrou-se como esse condicionante está associado a uma determinada perspectiva da evolução do capitalismo e da modernidade e como para tanto contribuíram as análises sociológicas de Durkheim e Weber; e Cowen & Shenton (1996:28) demonstram como a obra de August Comte contribuiu também nesse sentido, ao analisarem como, a partir da noção de progresso presente em Locke e Smith, se desenvolveu o conceito de desenvolvimento.

14 14 As estratégias de emparelhamento, por seu turno, que antes possuíam um caráter econômico, isto é, subsidiavam ações concretas dos Estados-Nação no aprimoramento das condições de infra-estrutura, indústria de base, etc., para romper obstáculos econômicos estruturais que diferenciavam os países desenvolvidos dos não desenvolvidos, agora possuem um caráter eminentemente político: o emparelhamento político-institucional. Além do argumento de Jones, reproduzido acima, outro pode ser aqui arrolado para exemplificar o que se pretende dizer com emparelhamento político-institucional. Pode-se, por exemplo, dizer, como faz Campos (1998), que o caráter de subdesenvolvimento que é inerente à África Subsaariana é decorrente da escolha, por parte das pessoas e grupos sociais nativos, por instituições sociais que privilegiam a ineficiência econômica. Deveria, então, haver um processo de aprimoramento institucional de modo a permitir que tais pessoas e grupos sociais se organizem de maneira mais eficiente diante da alocação de recursos. Nesse sentido, quaisquer análises de cunho histórico, como sugere, por exemplo, Hirschman, que procure associar os processos de colonização européia com os estágios de subdesenvolvimento inerentes aos países do Terceiro Mundo, as quais põem em evidência questões relativas ao poder e à dominação política, cultural e econômica, não fazem qualquer sentido nos termos da análise econômica tradicional. 3 O mesmo pode ser dito com relação à agricultura familiar: são ineficientes porque se negam a separar os negócios do ambiente domiciliar, condição essa colocada por Weber (2002) como fundamental nos processos de constituição do capitalismo, bem como a se especializar, privilegiando, no caso do Brasil, instituições políticas e sociais, como o clientelismo e o patrimonialismo, as quais, diante dos mecanismos de mercado, espelham a ineficiência e a prevalência de formas de dominação tradicionais e não racionais-legais. Assim, ao se negarem os agricultores familiares a penetrarem no jogo cujas regras são dadas pelo mecanismo impessoal dos mercados, permanecem ineficientes e, em conseqüência, sujeitos a serem engolidos pelo processo competitivo que acontece em torno dos mercados. 3 Ver também, nesse mesmo sentido Franco (2003) e Sen (2000:146).

15 15 O local como espaço privilegiado do desenvolvimento A despeito da crítica neoliberal, procurando reafirmar a máxima do Estado Mínimo e das discussões que ainda continuam em aberto em torno das questões que essa corrente de pensamento coloca, 4 paulatinamente, ao longo dos anos 1980 e 1990, a problemática relativa ao desenvolvimento local / global foi tomando conta dos debates em torno do desenvolvimento. Assim, em meio a uma estranha forma de integração, a disputa em torno das representações acerca do desenvolvimento passou a se encontrar, de forma privilegiada, para além e para aquém dos Estados-Nação. No primeiro, a disputa se instalou principalmente nas agências supranacionais de financiamento e regulação, como o Banco Mundial, a OMC - Organização Mundial do Comércio, o PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, o Grupo dos países mais desenvolvidos do mundo e aquele que discute as questões relacionadas com o aquecimento global. E, para aquém do Estado-Nação, a disputa se instalou também no âmbito do local, reconhecendo, mas até certo ponto, os limites dos Estados territoriais municipais e sua capacidade (limitada) de ação. Diz-se que essa forma é estranha porque a dimensão do local passou a congregar aquilo que Beck (1997), ao tratar da modernidade reflexiva, chamou de sociedade de risco, sociedade na qual as instituições da ordem industrial já não dão mais conta dos problemas dela originados, os quais excedem as bases das idéias sociais de segurança (Beck, 1997:18), trazendo o risco para o âmbito do indivíduo, que deve (...) planejar, compreender, projetar e agir - ou sofrer as conseqüências que lhe serão auto-infligidas em caso de fracasso (Ídem, 27): Colocando em termos mais simples, 'individualização' significa a desintegração das certezas da sociedade industrial, assim como a compulsão para encontrar e inventar novas certezas para si e para os outros que não a possuem. Mas também significa novas interdependências, até mesmo globais. A individualização e a globalização são, na verdade, dois lados do mesmo processo de modernização reflexiva. (Ídem, 26) 4 Ver Przeworsky (1995). De acordo com esse autor, as questões deixadas em aberto e que relacionam democracia e eficiência são relativas às escalas de preferências, à competição política, à representação de interesses e à autonomia do Estado.

16 16 Agora, o microcosmo da conduta da vida pessoal está inter-relacionado com o macrocosmo dos problemas globais, terrivelmente insolúveis. (Ídem, 61) Nesse contexto, se desenvolve a subpolítica, resultado do esvaziamento político das instituições e do renascimento não institucional do político, [quando] o sujeito individual retorna às instituições da sociedade (Beck, 1997:28). O local se tornou então o lugar privilegiado para tanto e seus problemas passaram a estar diretamente relacionados com a problemática do desenvolvimento - o desenvolvimento local. No Brasil e no mundo, experiências foram sendo catalogadas e bancos de dados montados para dar conta da sua diversidade (Caccia-Bava & Outros, 2002). E toda uma discussão teórica efervescente acerca dessa forma que o desenvolvimento assumiu vem sendo levada: o que é desenvolvimento local? Quais os seus fundamentos teóricos? Que tipo de estratégias devem nortear sua promoção? A crítica que Oliveira (2002:20) faz à forma que vem assumindo a concepção de desenvolvimento local, vista como expressão ou do filantropismo ou da 'nova ética empresarial', se coloca como uma espécie de divisor de águas, deixando claro duas posturas, duas tendências teóricas no tratamento dessa questão: O desenvolvimento local tende a substituir a cidadania, tende a ser utilizado como sinônimo de cooperação, de negociação, de completa convergência de interesses, de apaziguamento do conflito. O desenvolvimento local, em muitas versões, é o novo nome do público não-estatal, essa confusão semântica proposital besseriana [em alusão ao Ex-Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, que conduziu a Reforma do Estado ao longo do Governo Fernando Henrique Cardoso]. Para depois asseverar: De fato, as potencialidades e virtualidades do local são, em grande medida, políticas e efeitos da política. Pois, de alguma maneira foi o acesso interdito aos níveis mais altos do poder, sobretudo com derrotas sucessivas para a Presidência da República, que fez as esquerdas voltaram-se (sic) para o local, acreditando ser possível exercer neste nível uma outra forma de poder e uma outra forma de gestão do Estado. O local é, pois, de alguma maneira, uma construção das esquerdas. Oliveira, 2002:21)

17 17 Uma questão que surge diante disto é aquela referente à explicitação de que posturas teóricas, que leituras da realidade encontram-se por trás das ações dos agentes de ambas as perspectivas no sentido da promoção do desenvolvimento do local. O que a teoria econômica em particular e a teoria social em geral vem construindo, reconstruindo ou ainda remontando para dar conta das intervenções sobre o local? É possível identificar dois tipos de perspectivas teóricas: uma, que parte da crítica da economia do desenvolvimento e constrói o conceito de SPL - Sistemas Produtivos Localizados; a outra consiste numa recuperação da crítica ao funcionamento do sistema capitalista e funda o conceito de Economia Popular e Solidária. Não é nosso objetivo, entretanto, procurar dar conta dessas questões. Nesse âmbito, no âmbito do local e das formas de pensá-lo, representá-lo, importa reter que os problemas relacionados à segurança alimentar assumem importância visível, tanto no que respeita à oferta, quanto à demanda de alimentos, seja do ponto de vista das políticas públicas e das estratégias, relacionadas à produção, distribuição de renda e riqueza, ao abastecimento, à fiscalização sanitária e à saúde pública, seja do ponto de vista da tensão que existe entre o processo de acumulação de capital e a existência, permanência e reprodução de formas de organização da produção, como a agricultura familiar e as empresas sociais, em referência à Economia Popular e Solidária, que não necessariamente se pautam pelos princípios da permuta, da barganha e da troca, orientados para o mercado, para fazer uso de uma expressão de Karl Polanyi (2000). E, posta dessa forma a questão, nesse âmbito também as questões relativas à segurança alimentar tangenciam outras, não menos relevantes, como a relativa aos direitos humanos, à prática democrática e à reforma agrária. SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR Em seguida, com o objetivo de colocar em evidência a amplitude que a relação entre agricultura familiar e a problemática da segurança alimentar assume, passaremos em revista os planos de promoção da segurança alimentar e do desenvolvimento rural, concebidos no âmbito da FAO, em meados de 2002, para a Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después para os países andinos, centro-americanos, do Mercosul e do Caribe,

18 18 como também a descrição e análise que Maluf (1999) realiza acerca das experiências apresentadas no contexto do Painel sobre Experiências Localizadas de Apoio à Produção de Alimentos, realizado em São Paulo, em novembro de Importa-nos passar em revista, ainda que de maneira superficial, as estratégias e as formas que estas vêm sendo pensadas, para posteriormente relacioná-las com a problemática do desenvolvimento local. América Latina: segurança alimentar e estratégias de combate à pobreza Nesse sentido, o documento FAO- Países Andinos (2002) afirma que a importância do setor agrícola encontra-se no fato da produção de alimentos e na utilização de recursos naturais vitais, como também se constitui, esse setor, no principal empregador de força de trabalho e de maior inter-relação com o restante da economia. Admite o fato, além disso, que el crecimiento agrícola es la principal forma de reducir la pobreza y, consecuentemente, la inseguridad alimentaria, no sólo en el medio rural, sino aun en el urbano. Dessa forma, estratégias de remoção da insegurança alimentar passam necessariamente pelo estímulo ao setor agropecuário e pela promoção do desenvolvimento rural e, por isso mesmo, devem fazer parte da agenda dos governos da América Latina e do Caribe como um todo. Percebida dessa forma, a questão da segurança alimentar se torna o outro lado da moeda da problemática relativa à pobreza, cuja relação com o setor agropecuário é umbilical e a ela, em essência, se reduz. Isto implica a necessidade de tratar o problema da segurança alimentar de forma integral, o que se percebe através das estratégias traçadas no âmbito da FAO - Países Andinos. Estas estratégias, diz o documento, devem reconhecer a heterogeneidade produtiva, sócio-cultural e econômica, como também a complementariedade dos sistemas agrícolas locais e regionais e buscar explorar suas vantagens comparativas, numa clara alusão à necessidade de se procurar formas de inserção mercadológica dos agricultores. Além disso, aponta-se para a necessidade de participação de todos os atores, isto é, governos centrais, regionais e locais; organizações de produtores, Organizações não-

19 19 governamentais; organismos internacionais e a cooperação internacional, como também promover o fortalecimento institucional, isto é, o aumento da eficiência administrativa e a construção de instrumentos adequados de intervenção e avaliação de projetos. As políticas, nesse sentido, devem buscar, entre outros objetivos, a integração comercial regional, nacional e internacional; o investimento em infra-estrutura e em sistemas de informação; o fomento ao emprego na agricultura comercial e na agroindústria; priorizar subsídios à produção e não ao consumo; o fomento ao crédito; e o manejo sustentável dos recursos naturais. No mesmo sentido caminha o documento: Seguridad alimentaria en centroamérica: del manejo de crisis en el corto plazo, al manejo de riesgos y reducción de la vulnerabilidad en el largo plazo: nota estratégica. Entretanto, no diagnóstico que realiza da situação dos países centro-americanos, seus formuladores estabeleceram uma distinção interessante entre crescimento e crescimento que diminui a pobreza, afirmando que o simples crescimento econômico implica deterioração dos recursos naturais, comprometendo assim o futuro da produção de alimentos, de sua disponibilidade e o abastecimento regular. Associado a essa forma de crescimento predatório, não-sustentável, estaria as condições que começaram a prevalecer nos mercados externos, por imposição dos países da OCDE, que levam à queda nos preços dos produtos exportáveis dos países sul-americanos como um todo e, em conseqüência, a piora nas condições de insegurança alimentar. Esse ponto será desenvolvido a seguir. Para o momento, importa notar que a pluriatividade inerente à agricultura familiar aparece aqui como mecanismo de defesa dessa forma de organização social da produção em relação às vicissitudes da economia de mercado e, portanto, da segurança alimentar. O documento acima mencionado coloca a insegurança alimentar como resultado da instabilidade na disponibilidade de alimentos; na baixa capacidade econômica da população de acessar alimentos; na recorrência do fenômeno da pobreza e na incapacidade de acessar alimentos oferecidos no mercado. Aponta ainda a marginalidade social; a ausência de serviços básicos e de saúde; as deficiências na educação e nas condições de vida da população rural; além do agravamento das secas e das oscilações dos preços dos produtos

20 20 exportáveis, como o café, por exemplo, como elementos que se encontram também na origem da insegurança alimentar. A estratégia concebida para atacar os problemas relacionados com a segurança alimentar, no âmbito dos países centro-americanos, envolve a ação conjunta dos governos e dos parceiros do programa em três níveis: o nível macro, que diz respeito à ação governamental no sentido do reforço institucional e da integração regional; o nível intermediário, no âmbito das comunidades e organizações rurais, busca o melhoramento das capacidades locais; e o nível micro, da família rural, que envolve transferência de conhecimento e diversificação dos sistemas de produção no sentido da diminuição da vulnerabilidade, aumento e diversificação da produção e o manejo sustentável dos recursos naturais. O programa como um todo compreende, entre outros, a cooperação técnica, voltada para a utilização eficiente da água e construção de cadeias agroalimentares articuladas ao mercado; para a produção de alimentos para o autoconsumo e para o mercado, visando o aumento da renda e das oportunidades de ocupação; para a organização dos produtores e promoção do associativismo; e para a sistematização de práticas de sustentabilidade, visando a redução de custos, a utilização de técnicas simplificadas e a adaptação da introdução de inovações ao ambiente cultural das comunidades locais. Além disso, tem-se a implementação de sistemas de educação, informações, comunicação e publicidade, que venha a valorizar o rural e a importância da segurança alimentar e a implementação de mecanismos horizontais de transferência de tecnologias (produtor - produtor, por exemplo). Mercado de produtos agroalimentares e pobreza na América Latina O documento La seguridad alimentaria y el acceso a los mercados internacionales de productos agricolas y agroindustriales, produzido no âmbito do Mercosul, desenvolve a questão relativa à participação dos produtos dos países da região nos mercados internacionais. Afirma, nesse sentido, que as restrições comerciais dos países da OCDE, às quais acima se fez referência, limitam o acesso aos mercados internacionais e dificultam a competitividade internacional dos países do Mercosul, mas não apenas. Além disso, os

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