MÉTODO DA ESTRUTURA LÓGICA E GRUPOS FOCAIS: SEU USO NA AVALIAÇÃO DE PROJETOS

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1 MÉTODO DA ESTRUTURA LÓGICA E GRUPOS FOCAIS: SEU USO NA AVALIAÇÃO DE PROJETOS RESUMO Francisco Cândido Guimarães 1 Fernando Curi Peres 2 José Roberto Canziani 3 Vania Di Addario Guimarães 4 Projetos governamentais de desenvolvimento são regularmente elaborados e executados e diversas vezes falham na consecução dos objetivos ou só os atingem parcialmente. Outras vezes, pela ausência de metas e indicadores claros, os efeitos de determinado projeto não podem ser avaliados. Além disso, resultados qualitativos podem ser difíceis de avaliar. Estas dificuldades podem se originar na ausência de ligações entre as ações de um projeto e seus objetivos, que podem ser identificadas através do Método da Estrutura Lógica da Practical Concepts Inc. enquanto a técnica de Grupos Focais pode ser um instrumento valioso na avaliação dos dados qualitativos. O objetivo deste artigo é discutir a aplicação dos métodos da Estrutura Lógica e dos Grupos Focais na avaliação de meio termo do projeto Paraná 12 Meses realizado pelo Governo do Estado do Paraná com apoio financeiro do Banco Mundial. Verificou-se que a combinação de métodos foi adequada para avaliar projetos desta natureza. TERMOS PARA INDEXAÇÃO: Método da Estrutura Lógica, Grupos Focais, Avaliação de Projetos, Desenvolvimento Rural. ABSTRACT Governmental projects are regularly written to promote economic development but some do not attain or attain only partially their goals. Their evaluation processes are sometimes difficult to access do to low specification of the project goals and of other performance indicators. Qualitative results are, in general, difficult to access. Those difficulties may result from the low specific linkages between the actions or activities of the project its products and their objectives of higher order. The Practical Concepts Inc. s Logical Framework Approach and the Focus Group Technique provide an interesting tool to evaluate both the linkage between higher order objectives and the possibility of accessing non quantitative results. The work reports on the use of the two methods in the mid-term evaluation of the Paraná 12 Meses Project (Paraná 12 Months) developed by the government of Paraná State, Brazil, and financed by the World Bank (BIRD). It was verified that the combination of the two methods provided an adequate tool for this kind of evaluation. KEY WORDS: Logical Framework Approach, Focus Group, Project Evaluation, Rural Development. 1 Economista, MS, técnico de projetos da Secretaria do Planejamento do Paraná, 2 Prof. PhD. ESALQ/USP 3 Prof. Dr. UFPr 4 Profª. Dra. UFPr 1

2 1. INTRODUÇÃO A partir de 1996 foi desenvolvido pelo governo estadual o projeto denominado Projeto de Alívio à Pobreza no Meio Rural e Gerenciamento dos Recursos Naturais Paraná 12 Meses que teve como parceiro e financiador o BIRD. Como é de praxe nos contratos de empréstimos com organismos internacionais há uma cláusula que prevê uma avaliação intermediária ou revisão de meio termo. A avaliação intermediária procura medir as ações implementadas até naquele momento, ou seja, avaliar o atual estágio de execução física e financeira do projeto. No caso presente foi feita uma avaliação intermediária do um projeto desenvolvido no Estado do Paraná com financiamento do Banco Mundial BIRD - para o desenvolvimento rural. 2. OBJETIVO Este trabalho relata a avaliação de meio termo do projeto Paraná 12 Meses. Descreve como o Método da Estrutura Lógica da Practical Concepts Inc. e a técnica dos Grupos Focais foram usados na avaliação de um projeto público de desenvolvimento. A intenção não foi fazer comparações entre os vários métodos e metodologias de análise e avaliação de projetos, já que todos possuem vantagens e limitações, mas apresentar os tipos de resultados que os dois métodos permitem obter. 3. METODOLOGIA O método da Estrutura Lógica da Practical Concepts Inc. e a técnica dos Grupos Focais foram aplicados na análise de meio termo do Projeto Paraná 12 Meses. A Matriz de Estrutura Lógica (MEL) da Practical Concepts Inc. foi utilizada para identificar os estrangulamentos no desenho e execução do Projeto enquanto a técnica de Grupos Focais foi utilizada como fonte de dados primários, visando a avaliação qualitativa dos resultados do projeto. Ressalta-se que, na avaliação de meio termo do projeto, estes métodos foram combinados ainda ao uso de dados secundários, especialmente relatórios gerenciais regularmente produzidos pela Unidade de Gerenciamento do Projeto (UGP), para as análises quantitativas, além da realização de seminários de planejamento estratégico e operacional, visando aprimorar as ações do Projeto Matriz de Estrutura Lógica - MEL A Método da Estrutura Lógica ou Marco Lógico (Logical Framework, LogFrame, MPP - Matriz de Planejamento de Projetos) é um método desenvolvido para a USAID para elaboração, descrição, acompanhamento e avaliação de programas e projetos. É utilizado por diversas agências internacionais de financiamento, como o Banco Mundial, o BID e a GTZ alemã. A Abordagem do Sistema Lógico ou Abordagem do Marco Lógico (Logical Framework Approach) é uma das metodologias existentes que pode ser usada tanto na elaboração e planejamento como na implementação prática de planos, programas, projetos ou estratégias de investimento. Esta abordagem, criativa e lógica, permite também a avaliação dos projetos no que diz respeito à eficiência, eficácia e relevância (Jackson, 1998). A Figura 1 apresenta um resumo dos elementos de uma matriz de estrutura lógica. Na primeira coluna, Resumo Narrativo, o Fim de um projeto é o seu objetivo superior, que é uma descrição da solução de um problema que se tenha diagnosticado. O Propósito do projeto é o resultado esperado ao fim do período de execução. Produtos são 2

3 as obras, estudos, serviços e treinamentos específicos que se requer que o gerente de projeto produza com o orçamento que lhe é alocado. Cada produto tem que ser necessário para atingir o objetivo do projeto. Insumos são as tarefas que o executor tem que levar a cabo para produzir cada produto. Explicita-se, portanto, a relação causal entre os objetivos das diversas ordens que se quer alcançar. RESUMO NARRATIVO INDICADORES VERIFICÁVEIS MEIOS DE VERIFICAÇÃO PRESSUPOSTOS IMPORTANTES FIM: Objetivo final do projeto PROPÓSITO: Objetivo geral Medidas de alcance do projeto Condição de indicação que o propósito foi alcançado Que afetam a conexão propósito-fim PRODUTOS: Objetivos específicos Quantidades dos produtos específicos que contribuem para alcançar o propósito Que afetam a conexão produtopropósito INSUMOS: Atividades Nível de esforço/gasto por atividade Que afetam a conexão insumoproduto FIGURA 1 MODELO DE MATRIZ DE ESTRUTURA LÓGICA Fonte: Management Systems International (s.d.) Indicadores Verificáveis são medidas dos correspondentes elementos da coluna do Resumo Narrativo. Os indicadores tornam específicos os resultados esperados em três dimensões: quantidade, qualidade e tempo. Os indicadores dos produtos são descrições breves dos estudos, treinamento e obras físicas gerados pelo projeto. Indicadores de insumos podem ser representados pelo orçamento do projeto correspondente a esta célula da matriz. As Fontes de Verificação indicam ao executor ou ao avaliador onde é possível obter a informação necessária para a construção dos indicadores. Obriga os planejadores a identificar fontes existentes de informação ou a prever recursos para o levantamento de informações. Finalmente, a coluna de Pressupostos de cada projeto envolve os riscos ambientais, financeiros, institucionais, sociais, políticos, climatológicos ou outros fatores que condicionam o sucesso do projeto. O risco se expressa como um pressuposto que tem que ser cumprido para avançar ao nível seguinte da hierarquia dos objetivos. Os pressupostos, por definição, estão fora do controle direto do gerente de projeto. O Método da Estrutura Lógica é utilizado como o modelo ideal de elaboração e análise de implantação do projeto. Na transcrição do projeto para a forma de matriz de elementos da estrutura lógica pode-se perceber a eventual ausência de elementos que deveriam estar mostrados explicitamente, facilitando a avaliação de sua implantação e execução. Referências sobre o método podem ser obtidas em AAID (2002), Baccarini (1999) e Pavarina (2003) Grupos Focais - GF Segundo Rodrigues (1988), Grupo Focal (GF) é uma forma rápida, fácil e prática de pôrse em contato com a população que se deseja investigar. Gomes e Barbosa (1999) acrescentam que o grupo focal é um grupo de discussão informal e de tamanho reduzido, com o propósito de obter informações de caráter qualitativo em profundidade. Por sua vez, Krueger (1996) descreve-o como pessoas reunidas em uma série de grupos que possuem determinadas características e que produzem dados qualitativos sobre uma discussão focalizada. Sob este contexto, Grupo Focal pode ser definido como uma técnica de pesquisa na qual o pesquisador reúne, num mesmo local e durante um certo período, uma determinada quantidade de pessoas que fazem parte do público-alvo de suas investigações, tendo como 3

4 objetivo coletar, a partir do diálogo e do debate com e entre eles, informações acerca de um tema específico (Cruz et al, p. 4). A estratégia de grupo focal pode configurar-se: (a) como uma etapa qualitativa precedente a outros estudos de caráter quantitativo; (b) como fonte preliminar de informação para a elaboração e teste de questionários e escalas para projetos de pesquisas quantitativas; (c) como meio para se obter a interpretação de um grupo sobre resultados quantitativos obtidos em estudos prévios; (d) como meio para fornecer um quadro inicial para estudo de um campo específico até então não explorado cientificamente. Como desvantagens da abordagem qualitativa pode-se citar: (i) a possibilidade de existir diferenças de interpretação sobre uma determinada situação, por parte dos sujeitos envolvidos no processo, seja o investigador ou um membro da população em estudo; (ii) a grande dificuldade para a generalização dos resultados; (iii) o fato de a verdade ser sempre relativa ao contexto onde emerge o objeto do conhecimento e aos critérios utilizados para a sua investigação. Este tema pode ser pesquisado em diversos trabalhos como Cruz et al. (2002), Canziani (2001), Gomes & Barbosa (2000) e Rodrigues (1988). 4. RESULTADOS E DISCUSSÃO 4.1. O Projeto Paraná 12 Meses O objetivo geral do Projeto Paraná 12 Meses é aliviar a situação de Pobreza Rural no Estado numa ação sustentável, apoiada na modernização tecnológica, na geração de novos empregos, na proteção ao meio ambiente e na melhoria das condições de habitação e saneamento básico da família rural. Para alcançar tal objetivo o Projeto definiu os seguintes objetivos específicos: (a) reduzir os índices de pobreza rural do público beneficiário direta e indiretamente através de ações em habitação, saneamento básico, saúde, educação, geração de renda e emprego, organização comunitária e cidadania; (b) implantar Vilas Rurais visando à melhoria das condições de vida dos trabalhadores rurais volantes; (c) contribuir para viabilizar a recuperação dos solos, via manejo e uso dos recursos naturais de forma sustentada, com base em alternativas tecnológicas que aumentem a produção, a produtividade e a renda do produtor rural de acordo com a condição sócio-técnico-ambiental; e (d) apoiar mecanismos de aumento de ingressos de renda na unidade produtiva, e aqueles que propiciem maior capacidade de competição frente a abertura de mercado e a redução da participação do Estado no processo econômico. O Paraná 12 Meses foi desenhado com quatro componentes e dois subcomponentes, a saber: (a) Componente da Área Social que possui um subcomponente Combate à Pobreza no Meio Rural que abrange as ações nas Vilas Rurais e Comunidades Pobres; (b) Componente Desenvolvimento da Área Produtiva que tem um subcomponente o Manejo e Conservação dos Recursos Naturais que por sua vez se divide em Manejo e Conservação dos Recursos Naturais (Fase I) e a Modernização da Agricultura Familiar (Fase II); (c) Componente Fortalecimento Institucional e (d) Componente Desenvolvimento Tecnológico. Estes dois últimos se caracterizam como instrumentos e meios do Projeto e contemplam ações do tipo capacitação, estudos, pesquisa, extensão rural e assistência técnica e apoio logístico aos executores Matriz de Estrutura Lógica do Projeto A síntese dos elementos do Projeto foi feita através do desenho de 5 matrizes de estrutura lógica. A primeira matriz contempla toda a estrutura de suporte gerencial, de treinamento, de 4

5 pesquisa e outras necessárias para a execução do Projeto. A segunda e terceira, o subcomponente Combate à Pobreza no Meio Rural - Vilas Rurais e Comunidades Rurais Pobres. A quarta matriz contempla a atividade de Manejo e Conservação dos Recursos Naturais Fase I e, finalmente, a quinta, o Manejo e Conservação dos Recursos Naturais Fase II, ambas pertencentes ao subcomponente Manejo e Conservação dos Recursos Naturais. Em conjunto, vale dizer, as 5 matrizes retratam toda a estrutura do Projeto Paraná 12 Meses. VILAS FIM: Trabalhador rural com melhor condição de vida PROPÓSITO: PRODUTOS: INSUMOS: RESUMO NARRATIVO COMUNIDADES POBRES RESUMO NARRATIVO FIM: Pequenos produtores/pescadores de comunidades pobres/indígenas com acesso a melhores condições sociais e produtivas PROPÓSITO: MATRIZ PRINCIPAL FIM: Desenvolvimento sócio-econômico sustentável da população rural PROPÓSITO: 1.Trabalhador rural com melhor condição de vida 2. Pequenos produtores/pescadores de comunidades pobres/indígenas com acesso a melhores condições sociais e produtivas 3. Meio ambiente menos degradado gerando sistemas de produção mais sustentáveis 4. Produtores com rendas maiores e mais estáveis PRODUTOS: INSUMOS: RESUMO NARRATIVO MANEJO FASE I RESUMO NARRATIVO FIM: Meio ambiente menos degradado gerando sistemas de produção mais sustentáveis PROPÓSITO: PRODUTOS: INSUMOS: MANEJO FASE II RESUMO NARRATIVO FIM: Produtores com rendas maiores e mais estáveis PROPÓSITO: PRODUTOS: PRODUTOS: INSUMOS: INSUMOS: FIGURA 3 ESQUEMA DE MODELAGEM DO PROJETO PARANÁ 12 MESES EM MATRIZES DE ESTRUTURA LÓGICA Grupos Focais do Projeto Para atender a possibilidade de se reunir os diferentes atores envolvidos, direta e indiretamente, no Projeto de forma a propiciar uma reflexão crítica sobre os temas propostos para discussão, possibilitando a observação de pontos consensuais e divergentes entre os grupos, foram criados cinco grandes grupos, que por sua vez foram subdividido em 12 grupos, de forma a representar o público-alvo do projeto. O primeiro grupo foi formado com os membros da Unidade de Gerenciamento do Projeto UGP e de órgãos executores, isto é, aquelas instituições que participavam diretamente no gerenciamento do projeto. Já o segundo grupo foi constituído pelos técnicos responsáveis diretamente pela execução e implementação do projeto ao nível de campo, ou seja, aqueles ligados aos beneficiários. Estes últimos foram divididos em três grupos: (i) os que atuam na área produtiva, (ii) na social e (iii) de outras áreas, como os responsáveis pela fiscalização. O terceiro grupo, ainda técnico, mas com atividades bastante específicas, formaram três grupos, a saber: (a) um dos que trabalham na em pesquisa e extensão, (b) outro grupo foi formado pelos técnicos responsáveis pela pesquisa e pelo treinamento, e (c) outro pelos agentes responsáveis pelo treinamento de campo. O quarto grupo foi formado pelos conselheiros municipais, uma importante instância de decisão do projeto, pois é nela que são decididos quais os tipos de ações e apoios e quem serão os beneficiários com do apoio do projeto. Finalmente o último grande grupo foi formado pelos beneficiários do projeto, subdivididos de acordo com o componente ou 5

6 atividade do combate à pobreza que são os beneficiários das vilas rurais e comunidades, e os produtores beneficiários do manejo fase I e II Seminários de Avaliação Na avaliação de Meio Termo do Projeto Paraná 12 Meses, foram também realizados dois seminários de planejamento estratégico e operacional, com a participação de diversos atores envolvidos no Projeto, visando discutir os resultados alcançados até o momento e fazer proposições para o seu aprimoramento. No primeiro seminário participaram 26 convidados, dentre eles técnicos da Unidade de Gerenciamento do Projeto - UGP, Unidade de Assessoramento do Projeto - UAP, EMATER 5, IPARDES 5, 5, COHAPAR 5 e IAPAR 5, representantes de Comissões Regionais e Conselhos Municipais do Paraná 12 Meses e beneficiários do Projeto. No segundo seminário, participaram 8 convidados, sendo três técnicos da UGP e um técnico de cada uma das instituições executoras e co-executores. A orientação das discussões no primeiro seminário foi principalmente de ordem estratégica e as técnicas de trabalho utilizadas foram fundamentalmente de caráter participativo, com subgrupos de discussão e sessões plenárias. Tomando por base a análise de conteúdo e discurso oriunda dos grupos focais e as matrizes de estrutura lógica propostas pela equipe de avaliação, os participantes do seminário puderam elaborar, em grupo, um diagnóstico do Projeto e, ao final, sistematizar proposições estratégicas para o seu aprimoramento. Para complementar o diagnóstico do Projeto, a equipe de avaliação, em conjunto com os participantes, realizou a análise FOFA (WOTS UP) que mostrou uma visão otimista dos participantes quanto a oportunidades ainda abertas ao Projeto. O segundo seminário teve seu foco direcionado em nível mais operacional. Nele, aprofundou-se significativamente a discussão sobre as estratégias propostas no primeiro seminário, procurando definir e detalhar possíveis linhas de ação alternativas para os próximos anos de execução do Projeto. Neste seminário, as discussões sobre cada um dos temas em pauta foram precedidas por breves exposições sobre a situação do Projeto até o presente. Em seguida, as discussões foram realizadas em dois subgrupos e depois discutidas em sessão plenária. A condução dos trabalhos foi direcionada à especificação das ações necessárias à implementação dos objetivos do Projeto, sob as regras definidas pelas estratégias indicadas no primeiro seminário Análise das matrizes e dos Grupos Focais Os elementos das matrizes foram elaborados a partir das ações, indicadores e objetivos gerais e específicos contidos no Manual Operativo do Projeto. Nos casos em que os produtos, propósitos ou mesmo o fim do componente não estavam claros no Manual, a equipe de avaliação preencheu os espaços em branco e os submeteu à apreciação dos participantes no primeiro seminário. Essa análise permitiu: (i) avaliar qualitativa e quantitativamente o estágio de execução do Projeto; (ii) verificar a adequação das atividades ao cumprimento dos objetivos do Projeto; (iii) identificar os principais pontos de estrangulamento na execução do Projeto e propor formas alternativas para correção das deficiências; e (iv) propor, se for o caso, um redirecionamento das ações ou estabelecimento de novas estratégias. A seguir são discutidas cada uma das matrizes. 5 Entidades executores e co-executoras do Projeto 6

7 Matriz Principal A partir da segunda coluna da matriz principal, pode-se comparar os indicadores objetivos com a coluna adicional indicadores de execução (quadro 1) que mostra os avanços dos valores físicos e financeiros. Os indicadores físicos mostram, entre outros, que não foram mantidos os técnicos para atuação no componente Desenvolvimento da Área Social, contratados no início do Projeto. Por outro lado, os grupos focais indicam que o Projeto perdeu muito no desenvolvimento das áreas sociais com a saída desses técnicos. Isso foi particularmente mencionado pelos moradores das Vilas Rurais e pelos beneficiários das Comunidades Rurais Pobres. Esses grupos, formados por segmentos populacionais para quem o Estado nunca havia dirigido explicitamente suas políticas habitacionais e que estão situados nos patamares inferiores da escala social, têm, conseqüentemente, uma deficiente auto-estima. Além disso, eles comandam baixos níveis de estoques de capitais humanos, naturais, físicos, financeiros e sociais. A atuação no sentido de aumento de todos os estoques de capitais das comunidades só será conseguido com a complementariedade das ações previstas, muito bem indicadas no Projeto. Elas, no entanto, requerem a participação ativa de técnicos imbuídos de propósitos facilitadores de ações grupais. Nas camadas mais carentes da população rural, esse trabalho de mobilização dos grupos foi bem desenvolvido pelos técnicos especialmente contratados para esse fim, mas que, infelizmente, não puderam ser mantidos pelo Projeto. Esta dinâmica de investimento no aumento dos estoques de capitais sociais foi, dessa forma, muito reduzida nas atividades Vilas Rurais e Comunidades Rurais Pobres. QUADRO 1 MATRIZ PRINCIPAL Resumo Narrativo FIM: Desenvolvimento sócio-econômico sustentável da população rural. PROPÓSITO: 1. Trabalhador rural com melhor condição de vida 2. Pequenos produtores/ pescadores de comunidades pobres/ indígenas com acesso a melhores condições sociais e produtivas 3. Meio ambiente menos degradado gerando sistemas de produção mais sustentáveis 4. Produtores com rendas maiores e mais estáveis PRODUTOS: 1. Instituições gerenciais das diversas instâncias (UGP, Comissões Regionais, Conselhos Municipais) adequadamente estruturadas. 2. Beneficiários com suficiente competência para aproveitarem as oportunidades do Projeto 3. Grupos de beneficiários atuando associativamente na solução de problemas produtivos, comerciais, educacionais e de melhoria de suas condições de vida em geral 4. Técnicos executores com suficiente competência para executar as ações do Projeto. 5. Tecnologias geradas, adaptadas e disponibilizadas para dar suporte às atividades produtivas, ambientais e sociais dos beneficiários. Avanço % Valor Quant. 100% 100% 99% Indicadores UGP formada Comissões regionais e Conselhos municipais empossados. Meios de Verificação Portarias governamentais e atas de posse 19% Beneficiários Registros e relatórios do Projeto Grupos formados Técnicos treinados Novas linhas de pesquisas Registros e relatórios do Projeto Certificados emitidos Pesquisa acadêmica, registros e relatórios do Projeto Pressupostos Que sejam implantadas políticas de crédito rural com acesso aos pequenos produtores. Que os demais serviços governamentais, especialmente de saúde e educação, sejam oferecidos à população rural em bases regulares e de boa qualidade. Legislação não impede a criação de pequenas unidades processadoras de produtos agrícolas Que a função controle não se limite a fiscalização física e contábil, mas abranja avaliações das mudanças comportamentais dos atores e dos resultados econômicos conseguidos. O pessoal capacitado das instituições executoras continua disponibilizado, em volumes de horas e nas épocas apropriadas, para a implementação das ações do Projeto. Que as diversas instituições gerenciais e parceiras atuem com clareza e comprometimento na execução estratégica e operacional das ações do Projeto. Que as ações específicas de cada componente do PR12M (Vila Rural, Comunidades Pobres, Manejo Fase I e Fase II) são eficientemente desenvolvidas. Que existam políticas sociais de valorização do meio rural. Que haja um conhecimento mínimo das estratégias e conceitos do Projeto pelos atores envolvidos. continua 7

8 Resumo Narrativo Avanço % Valor Quant. INSUMOS: 1. Constituir legalmente as instituições gerenciais do Projeto (pg 224 do MOP) 2. Elaborar manual (documentação 100% Manual operativo, de campo e de operacional) fiscalização 3. Firmar acordos e convênios interinstitucionais 4. Divulgar o Projeto Evento de lançamento estadual Eventos de lançamento regionais Eventos de lançamento municipais 5. Adquirir veículos, móveis, equipamentos de informática e despesas operacionais para as instituições gerenciais 6. Contratar técnicos sociais e de ciências agrárias para complementar a capacidade de extensão rural do Estado 7. Contratar assistência técnica privada continuação Indicadores Meios de Verificação Pressupostos Portarias governamentais e atas Documento publicado 53% 100% Convênios assinados Termos de convênio 6% 5% 12% 2% 9% 8. Elaborar Plano Operativo 80% 60% 20% 9. Estruturar unidade processual de 47% 100% pagamento e supervisão 100% Móveis e equipamentos Veículos Conjuntos de informática Despesas operacionais 100% 97% Técnicos Emater Técnicos IAPAR Registros e relatórios do Projeto Notas fiscais UGP Termos de posse 5% Contratos assinados Contratos assinados Plano operativo estadual Plano operativo regional Plano operativo municipal Unidade estadual Unidades regionais Documento publicado Registros e relatórios do Projeto 10. Desenvolver pesquisas 61% 28% 68% Pesquisas já definidas Pesquisas a definir Pesquisas por demanda Relatórios de pesquisa Termos de convênio ou contrato 11. Elaborar estudos definidos 31% Estudos Relatórios dos estudos 12. Promover avaliações e 26% 33% Avaliações Relatórios de avaliação diagnósticos 13. Elaborar estudos a definir 117% Estudos Termos de convênio ou contrato Relatórios e registros do Projeto 14. Implantar Redes de Referências 65% 92% Centros de difusão (equipes mesorregionais) Redes de referências Propriedades de referência Relatórios com sistemas de produção de referência Boletins publicados Relatórios e registros do Projeto Relações de usuários Pesquisa de audiência 15. Implantar o sistema de informações de mercado 16. Treinar e capacitar técnicos e beneficiários do Projeto 29% 84% 73% 61% Boletins, análise, divulgação e prognósticos emitidos Unidades de rádio difusão Veiculações diárias Usuários das informações com entregas dirigidas Produtores que receberão informação indiretamente Eventos Gerentes e técnicos Beneficiários Materiais para divulgação Registros e relatórios do Projeto Certificados emitidos Relatórios e registros do Projeto Recursos estarão disponíveis em tempo oportuno, tanto do programa como da contrapartida exigida dos beneficiários. Existem produtores rurais dispostos a fazer os investimentos preconizados pelo Projeto. Que haja disponibilidade de técnicos capacitados em quantidade e nos momentos oportunos para o planejamento e assistência técnica à propriedade e para a construção do capital social necessário para os empreendimentos grupais. A coluna de indicadores de execução para a matriz principal mostra, também, que não foram adquiridos os veículos e equipamentos previstos para a execução das ações do Projeto. As razões para os baixos valores desse e de alguns outros indicadores financeiros e físicos efetivamente realizados são, principalmente, de três ordens: a primeira deriva de dificuldades do Estado aportar recursos para a sua contrapartida e às conseqüências da desvalorização do Real frente ao Dólar; a segunda está ligada à capacidade de desembolso regular do Estado, que acaba impedindo gastos em determinadas épocas do ano; finalmente, a terceira está associada à tendência da gerência do Projeto de assumir funções executivas de forma centralizada, em detrimento de sua atuação estratégica. As colunas referentes aos indicadores objetivos e meios de verificação, tanto da matriz principal quanto das demais, mostram células em branco correspondentes aos propósitos e fim do Projeto. Estas ausências foram exaustivamente discutidas nos dois seminários. Ficou claro que a explicitação desses indicadores e seu acompanhamento eram importantes para a melhor 8

9 gestão do Projeto e para a justificativa, perante a sociedade, do uso dos seus recursos. Das 18 avaliações previstas, 3 haviam sido concluídas. As relacionadas ao subcomponente Combate à Pobreza, embora realizadas apenas em 2000, se constituem no marco inicial de informações. Esses trabalhos contêm um grande conjunto de dados que poderia contribuir para gerar alguns dos indicadores em falta nas matrizes. O mesmo pode ser dito, dos trabalhos de avaliação das atividades Manejo Fase I e Manejo Fase II. Quando são contrastados os pressupostos importantes indicados na matriz principal com as limitações apontadas nos grupos focais e os pontos fracos e ameaças descritos na análise FOFA do Seminário de Planejamento Estratégico, pode-se identificar as principais limitações do Projeto para a obtenção de seus mais altos objetivos (produtos, propósitos e fim). A pressuposição que trata da contrapartida do Estado na disponibilização dos recursos já foi discutida. As que indicam que a capacitação proporciona o desenvolvimento de conhecimentos, habilidades e atitudes suficientes para a competência exigida de todos os atores do Projeto e a capacitação dos beneficiários e as ações do Paraná 12 Meses contribuem para o aumento dos estoques de capital social requeridos pelo Projeto merecem uma discussão mais detalhada. O Projeto prevê um grande esforço de capacitação de técnicos, de líderes locais e de beneficiários. Os indicadores mostram o enorme esforço de capacitação. No entanto, com subsídios das análises dos grupos focais, o Seminário de Planejamento Estratégico considerou prioritário o desenvolvimento da linha estratégica que sugere reformular e intensificar a política de capacitação do Projeto. Assim, é necessário questionar: em que grau esta capacitação está sendo suficiente para que sejam atingidos os objetivos propostos? A maior parte dos eventos refere-se a cursos rápidos de transmissão de conhecimentos com o desenvolvimento de algumas habilidades. Uma parte importante desses cursos enfatiza a descrição de pacotes tecnológicos e/ou treinamento dos participantes em habilidades específicas e pontuais. Dificilmente tem-se planos seqüenciais de formação continuada para os diversos segmentos de executores e beneficiários do Projeto. A pressuposição indicada na matriz principal e que diz que a capacitação dos beneficiários e as ações do Paraná 12 Meses contribuem para o aumento dos estoques de capital social requeridos pelo Projeto também tem a ver com o tipo de treinamento que tem sido oferecido. Há indícios de que esta importante pressuposição, que condiciona a obtenção dos produtos indicados na matriz, não está correspondendo às ações efetivamente realizadas pelo Projeto. Os grupos focais feitos com os beneficiários mostram que, muitas vezes, os requerimentos de formação de grupos, para conseguir o suporte financeiro do Projeto, são encarados como um custo burocrático, que precisa ser pago para acesso aos recursos. Isto evidencia o fato de que uma importante oportunidade está sendo perdida, no sentido de construção de novos estoques de capital social nas comunidades através das ações do Projeto. É provável que os beneficiários não estejam sendo suficientemente orientados ou capacitados naquele sentido, seja devido a deficiências em seu treinamento direto, seja no treinamento dos técnicos que lhes prestam serviços. Em ambos os casos, é desejável que os processos de capacitação ou treinamento incluam o desenvolvimento de habilidades de facilitação na promoção de atitudes de incremento dos estoques de capital social. Uma importante pressuposição que condiciona a obtenção dos produtos da matriz principal está formulada como as instituições respondem ao chamamento do Governo para assumir o Paraná 12 Meses. Ela também tem a ver com a pressuposição formulada como a UGP busca parcerias de outros órgãos no planejamento estratégico e operacional e na implantação do Projeto. Além da ênfase operacional, predominante na execução do Projeto, em prejuízo da administração estratégica compartilhada, um problema com essas duas pressuposições está associado a deficiências de comunicação do Projeto. Uma política de 9

10 comunicação do Projeto, que mostrasse a possibilidade de integração dos diversos serviços públicos oferecidos à população rural, poderia ajudar muito no envolvimento de outros órgãos da estrutura do Estado ou de ONGs com o Projeto. Além disso, o volume de recursos financeiros comandado pelo Paraná 12 Meses exige um alto grau de transparência na sua execução. Um outro benefício, que certamente adviria como resultado de um eficiente processo de comunicação, seria a facilitação da interação dos Conselhos Municipais e Comissões Regionais com as diversas comunidades rurais que eles representam. Por desconhecimento das limitações orçamentárias, de fluxo de caixa e de normas operacionais do Projeto, há uma atribuição geral de responsabilidades à UGP por eventuais atrasos, por não enquadramentos e pelo não atendimento de pleitos, que estariam em desacordo com as prioridades definidas nos conselhos. A pressuposição que afirma que existe, no Estado, uma estrutura de pesquisa, extensão e gestão capaz de responder a demandas geradas pelo Projeto parece bastante razoável. O conjunto de instituições de pesquisa e extensão do Estado do Paraná, públicas e privadas, é reconhecido como de boa qualidade e tem mostrado bom desempenho em períodos recentes. Alguns membros de instituições de pesquisa que participaram dos grupos focais alegaram, no entanto, que o envolvimento das suas instituições poderia ser ampliado se as demandas dos atores do Projeto chegassem a eles (pesquisadores) com mais freqüência e de forma mais direta. Dessa forma o problema da comunicação volta a aparecer como fundamental para um melhor funcionamento do Projeto. Quanto à pressuposição de que existem condições legais para a contratação de recursos humanos, materiais e serviços para atender o Projeto, é preciso notar que ela não se verifica no caso das empresas públicas ou do serviço público direto. O Estado enfrenta dificuldades para contratar pessoal, comprar equipamentos e mesmo para fazer face aos gastos operacionais em geral. A pressuposição de que a função controle não se limite à fiscalização física e contábil, mas abranja avaliações das mudanças comportamentais dos atores e dos resultados econômicos conseguidos é fundamental para que sejam atingidos os propósitos do Projeto referentes a melhores condições de vida e melhores condições sociais das populações. A fiscalização feita pela tem verificado quase que exclusivamente se os recursos foram aplicados de acordo com as normas financeiras contratadas e se os bens adquiridos ou construídos estão fielmente depositados. Foi constatado, em alguns grupos focais, um sentimento de frustração, especialmente nos técnicos de campo do Projeto, devido ao fato de seu trabalho de facilitação e incremento nos capitais humanos e sociais dos grupos alvo não serem reconhecidos nos processos de avaliação. Um conjunto de indicadores objetivos, associado aos produtos, propósitos e fim do Projeto precisa ser definido e acompanhado para que os trabalhos possam ser reconhecidos e apreciados pelas instituições e pela sociedade. A pressuposição de que as diversas instituições gerenciais e parceiras atuem com clareza e comprometimento na execução estratégica e operacional das ações do Projeto está ligada com a sustentabilidade dos serviços prestados às comunidades após o fim do período de ação do Projeto. As instituições só continuarão prestando seus serviços às populações se estiverem efetivamente engajadas nos trabalhos com aquelas comunidades. Isto implica na inclusão das respectivas direções nos processos de planejamento e controle das ações do Projeto. Volta-se, assim, à necessidade de expansão de fato da UGP, através da incorporação de representação das instituições parceiras nas decisões relevantes para todas as funções estratégicas do Projeto. Isto tem a ver com a pressuposição de que haja um conhecimento mínimo das estratégias e conceitos do Projeto pelos atores envolvidos. Uma instituição pode prestar um serviço a grupos específicos para receber uma determinada remuneração, mas não haverá 10

11 comprometimento de longo prazo a menos que ela participe do planejamento das ações que incluem seus serviços. Finalmente, foi incorporada na matriz principal uma pressuposição que condiciona a obtenção dos propósitos do Projeto que não está escrita nem implícita nos documentos do Paraná 12 Meses. Ela diz que alguns propósitos não deverão ser alcançados a menos que existam políticas sociais de valorização do meio rural. Os valores da sociedade brasileira penalizam o modo de vida rural funcionando como um grande depressor da auto-estima de suas populações. Estes valores também justificam a penalização das atividades associadas ao setor rural sempre que setores urbanos ineficientes precisam de subsídios ou favores para continuar exercendo suas atividades. Inúmeras políticas têm sido implementadas no Brasil, penalizando as unidades produtivas do setor rural para estimular ou aumentar os ganhos de certas empresas ou setores urbanos. Contra isto pouco pode ser feito pelas ações do Projeto. No entanto, este tipo de política pode inviabilizar alguns propósitos, tal como o de se ter produtores com rendas maiores e mais estáveis. O desenho da matriz de estrutura lógica é útil para definir as responsabilidades gerenciais do Projeto na obtenção dos seus propósitos e fim. Em geral, não se pode atribuir responsabilidades à gerência do Projeto se não forem atingidos aqueles objetivos de altas ordens, se as razões estiverem associadas com a não verificação de condicionantes que independem das ações do Projeto, mas que são julgadas como de probabilidade razoável de que venham a se verificar. No presente caso foram identificadas três pressuposições importantes: (a) que sejam implantadas políticas de crédito rural com acesso aos agricultores alvo do Projeto ; (b) que os demais serviços governamentais, especialmente de saúde e educação, sejam oferecidos à população rural em bases regulares e de boa qualidade ; e (c) que a legislação não impeça a criação de pequenas unidades processadoras de produtos agrícolas. Estas pressuposições merecem considerações específicas. As políticas de crédito rural no País só passaram a atenderam os produtores que se enquadram no Paraná 12 Meses em anos recentes. Sem acesso a crédito formal, eles não conseguem mobilizar recursos suficientes para adotar as tecnologias requeridas pelos modernos processos produtivos, além do financiamento concedido pelo Projeto. A extensão dos demais serviços governamentais à população rural já foi parcialmente discutida quando foi tratada da capacitação e treinamento. A educação rural, por exemplo, sempre foi de baixa qualidade no País. A política de seguridade social só foi estendida ao trabalhador rural no início dos anos setenta, enquanto ela estava disponível para os trabalhadores urbanos desde os anos trinta e início dos quarenta. A ausência do acesso a esses serviços pela população rural funcionou como importante estímulo adicional à migração ruralurbana. Se se deseja manter nas áreas rurais um contingente maior do que o indicado nas projeções de mercado, então o acesso destas populações àqueles serviços precisa ser garantido. Finalmente, uma pressuposição importante que condiciona a obtenção do fim do Projeto, definido como desenvolvimento sócio-econômico sustentável da população rural tem a ver com a regulamentação de certos ramos da atividade econômica. A pressuposição é que a legislação não impeça a criação de pequenas unidades processadoras de produtos agrícolas. Sabe-se que a legislação nacional dificulta sobremaneira a instalação de pequenas unidades processadoras de produtos da agropecuária. De fato, beneficiários do Projeto disseram, durante as sessões dos respectivos grupos focais, que estão tendo sérias dificuldades em comercializar suas compotas, conservas ou embutidos em municípios vizinhos já que a legislação proíbe este tipo de comercialização de produtos artesanais. 11

12 Vilas Rurais QUADRO 2 VILAS RURAIS Resumo Narrativo FIM: Trabalhador rural com melhor condição de vida PROPÓSITO: 1. Trabalhadores vivendo em moradias próprias e de melhor qualidade 2. Trabalhadores com subsistência garantida e com renda familiar adicional proveniente de atividades agrícolas e não agrícolas PRODUTOS: 1. Vilas rurais construídas e funcionando com um mínimo de estrutura Avanço % Valor Quant. Indicadores 81% Casas com 44 m2 construídos Meios de Verificação COHAPAR 2. Áreas formadas e produzindo Áreas produzindo Emater 3. Grupos organizados e gerando oportunidades econômicas adicionais Grupos organizados com atividades complementares Emater INSUMOS: 1. Disponibilizar área indicada pelo 80% Áreas Relatórios da conselho municipal Emater 2. Elaborar estudos técnicos e projetos 3. Formar associações de moradores a partir das inscrições individuais selecionadas. 80% Projetos Rel. COHAPAR e Emater 80% Associações Relatórios da Emater 4. Construir vilas rurais 73% 80% Vilas Rurais COHAPAR 5. Disponibilizar recursos produtivos previstos no Projeto 39% 65% Famílias 6. Oferecer assistência técnica e social aos moradores Famílias Emater 7. Instalar empreendimentos comunitários 4% 4% Empreendimentos 8. Organizar grupos Grupos Emater 9. Construir galpões comunitários (ver matriz das Comunidades) Galpões 10. Oferecer treinamento e capacitação aos beneficiários das VR Famílias Emater Pressupostos Que haja postos de trabalho suficientes nas proximidades da vila Que existam oportunidades de mercado possíveis de serem atendidas por famílias da vila rural Que o município participe efetivamente no desenvolvimento das vilas rurais. Que a qualidade do treinamento das famílias seja suficiente para permitir a execução de atividades econômicas associativas Haja recursos disponíveis em tempo oportuno. Que haja disponibilidade de técnicos capacitados em quantidade e nos momentos oportunos para o desenvolvimento dos estoques de capital humano e social necessários Que tenham sido cumpridos os critérios de seleção dos beneficiários Que as áreas cedidas para as vilas possibilitem o desenvolvimento de atividades econômicas, inclusive acesso às ocupações. Que os técnicos tenham capacidade para elaborar projetos viáveis (técnica, administrativa, legal, econômica e financeira) Apesar desta avaliação ser qualitativa, pode-se inferir que o trabalho do Projeto em Vilas Rurais tem muitos méritos, seja pelo público a que se destina, seja pela concepção inovadora e pelo resultado social que apresenta. Nos grupos focais, os depoimentos dos beneficiários das Vilas Rurais não deixam dúvida quanto ao impacto positivo que esta atividade do subcomponente Combate à Pobreza teve em suas vidas, tanto em relação à obtenção da casa própria, um sonho para todos, quanto nas oportunidades de renda e no sentimento inédito de liberdade e incremento da auto-estima dos moradores. A ação dos técnicos sociais foi destacada pelos beneficiários pela sua importância em dois aspectos principais. O primeiro se refere ao apoio na solução de problemas individuais e o segundo no difícil processo de aprendizado de coletividade. As vilas reúnem pessoas de diferentes origens, objetivos, culturas e, por outro lado, estimula atividades grupais. Nas vilas e nas comunidades pobres a relevância do capital social necessário ao atendimento dos propósitos e fim do Projeto se torna notória. A atuação em Vilas Rurais prevê um conjunto de atividades de apoio que conduziriam ao objetivo, desde que se construa o capital social necessário para tanto. Os depoimentos nos grupos focais também indicam que estes objetivos são alcançáveis, pois há vilas que funcionam de forma muito próxima ao preconizado pelo Projeto. Mas há outras que 12

13 ainda enfrentam dificuldades e as maiores delas não estão na falta de recursos, mas sim na capacidade dos moradores em conviverem e de construírem juntos o bem comum. Não se aumenta capital social para os níveis desejados de um dia para o outro nem mesmo em alguns poucos anos. Mas o fato principal é que a atividade Vilas Rurais inicia o processo de formação de capital humano e social para uma população que, de outra forma, não teria esta oportunidade. Os depoimentos dos grupos focais indicam que diversos moradores das vilas não eram trabalhadores rurais volantes na época da seleção o que, para alguns participantes, teria sido uma falha do sistema de seleção dos beneficiários. Esta condição vale ressaltar, consta realmente no Manual Operativo do Projeto (página 198), mas não é critério de exclusão o fato do morador não atender esta condição que deve apenas ser levada em conta, segundo o referido Manual. Quanto à seleção de beneficiários, o principal problema identificado nos grupos focais é uma certa ingerência do poder público local na indicação de moradores, como pode ser observado em vários depoimentos. Recomenda-se, portanto, um aperfeiçoamento dos critérios para a seleção dos beneficiários das novas Vilas Rurais a serem construídas, privilegiando o trabalhador das áreas rurais dos municípios. E ainda, para as vilas já em funcionamento, que se oferte, em conjunto com o município, os serviços sociais que a comunidade necessita. Os depoimentos indicam que a maioria das vilas está funcionando com um mínimo de estrutura. O Projeto previa que seriam construídas casas distribuídas em 450 vilas rurais. Os gastos na construção das vilas atingiram 73% do valor previsto no Projeto. A diferença de percentuais entre a execução física e financeira pode ser explicada pela valorização da moeda brasileira frente ao dólar nos últimos 3 anos, reduzindo o preço, em dólar, dos materiais e serviços previstos no Projeto. Até a época da avaliação tinha sido construído 81% da meta física prevista para o Projeto. Os indicadores de execução física mostram que as vilas foram formadas de acordo com o procedimento previsto no Projeto, dado que há um número correspondente de estudos técnicos e projetos e de associações de moradores. Especificamente quanto à oferta de assistência técnica e social aos moradores das Vilas Rurais, mesmo não havendo um indicador de execução para este insumo, os grupos focais evidenciaram uma satisfatória presença de técnicos de produção agropecuária nas vilas e uma carência de técnicos sociais. Os depoimentos dos grupos focais também revelaram que o treinamento e apoio dos técnicos não foram suficientes para atender o primeiro pressuposto dos insumos constante na matriz: a execução de atividades econômicas associativas. Há tentativas de atividades grupais e individuais relatadas nos grupos focais, mas diversas delas não se mostraram coordenadas, evidenciando planejamento inadequado para estas iniciativas, rompendo o último pressuposto relativo à elaboração de projetos viáveis. Dos 500 empreendimentos comunitários que deveriam ter sido instalados até este ano, apenas 22 foram efetivados, segundo informações da UGP. Admite-se que este baixo índice de realização física se deve aos fatores relacionados acima. A localização da vila deveria ser determinada de forma a permitir o acesso dos moradores ao mercado de trabalho agrícola e não agrícola. A distância da vila em relação aos centros urbanos varia muito, chegando a distar 25 km da cidade mais próxima. Em algumas delas foi identificada a deficiência de estrutura de transporte. Ainda em relação aos produtos constantes na matriz, não há registro do número de áreas (quintais) individuais que estejam produzindo. Os relatos nos grupos indicam que nem todos os moradores estão utilizando suas áreas de forma produtiva, mas, provavelmente, estes casos constituem exceções e não a regra. Não se determinou o acompanhamento do número de grupos de moradores de vilas que estejam 13

14 gerando oportunidades econômicas adicionais, mas eles certamente existem, segundo resultados dos grupos focais. As vilas proporcionam condições para que os propósitos da atividade sejam atendidos, mas o pressuposto dos propósitos não tem sido adequadamente contornado pela atividade e, principalmente, pelas demais políticas macroeconômicas do país. Há desemprego nas proximidades das vilas o que leva alguns moradores a ter uma visão imprecisa da atividade, como um substituto da reforma agrária. Esta visão apareceu claramente nos grupos focais e resulta, em princípio, de falha na divulgação ou na comunicação do Projeto. Os indicadores mostram um espaço importante para atuação nas Vilas Rurais no que se refere ao fomento agrícola (disponibilização de recursos produtivos). Até o último mês da avaliação 65% da meta de famílias foram beneficiadas com o recurso previsto. O percentual de execução financeira é ainda menor (39%) Comunidades Rurais Pobres Os investimentos em Comunidades Rurais Pobres (e indígenas) para reforma de moradias apresentam elevado percentual de execução física, como mostra o Quadro 3. Foram atendidas, até o momento da avaliação, 88% das metas. No entanto, o valor gasto equivale aproximadamente a 53% da previsão a razão continua sendo a desvalorização da moeda nacional frente ao dólar, já indicada anteriormente. Quanto à instalação de módulos sanitários nas comunidades pobres o percentual de execução física é um pouco inferior ao da reforma das casas, mas ainda assim é elevado 78% das famílias previstas. A execução financeira, a exemplo da maioria das atividades, está aquém do previsto, atingindo 36% até o momento da avaliação. Dentre as linhas de ação do Paraná 12 Meses, o Combate à Pobreza nas Comunidades Rurais Pobres talvez seja o que está gerando maior impacto sobre os beneficiários, principalmente pelo fato de atingir uma parcela de produtores rurais não adequadamente beneficiada por programas governamentais anteriores na área rural. Os beneficiários em potencial do Combate à Pobreza são produtores rurais classificados com Produtor de Subsistência PS e Produtor de Simples Mercadoria 6 - PSM1, com área total da propriedade de até 15 hectares, além dos pescadores artesanais e comunidades indígenas. Muitos deles, segundo os relatos, não têm atividade produtiva nas propriedades e geram renda através da venda de mão-de-obra. São moradores da área rural, mas não necessariamente produtores. Assim, o grande efeito positivo da atividade, tanto em termos materiais quanto de auto-estima sobre esta população, foi destacado em diversos grupos focais, como um dos grandes pontos positivos obtidos até o momento pelo Paraná 12 Meses. O processo de identificação dos beneficiários nas comunidades pobres levou a benefícios indiretos, tais como, a documentação desta população, dado que alguns sequer possuíam qualquer documento de identificação pessoal. Os depoimentos falam em resgate da cidadania desta gente e do crescimento da autoestima dos beneficiados. Outro benefício indireto foi o efeito demonstração da atividade, uma vez que moradores da mesma comunidade que não foram beneficiados também reformaram suas casas por sua própria iniciativa. Isto mudou, em algumas regiões, o panorama da comunidade com casas melhores, retirando um certo sentimento de decadência que antes era observado. O efeito da construção dos módulos sanitários deverá se refletir positivamente, no tempo devido, nas estatísticas da saúde desta população. 6 Classificação elaborada pelo IAPAR e adotada pelo Projeto 14

15 QUADRO 3 COMUNIDADES POBRES Resumo Narrativo FIM: Pequenos produtores/pescadores de comunidades pobres/ indígenas com acesso a melhores condições sociais e produtivas PROPÓSITO: 1. Produtores de comunidades pobres com melhores condições de vida 2. Produtores pobres de comunidades com renda aumentada PRODUTOS: 1. Habitações reformadas com melhores condições de moradia 2. Habitações como melhores condições de saneamento e água 3. Grupos organizados e gerando oportunidades econômicas adicionais 4. Produtores produzindo com melhor nível tecnológico na produção agropecuária 5. Produtores desenvolvendo atividades alternativas, agropecuárias ou não INSUMOS: 1. Reformar moradias de produtores de comunidades pobres 2. Instalar módulos sanitários e sistemas de abastecimento de água 3. Criar e organizar grupos para empreendimentos comunitários 4. Instalar empreendimentos comunitários Avanço % Valor Quant. Indicadores Meios de Verificação 53% 88% Famílias 36% 78% Famílias Grupos UGP 27% 18% Empreendimentos 5. Organizar grupos Grupos UGP 6. Construir galpões (inclui alguns 10% 17% Galpões galpões nas Vilas Rurais) 7. Oferecer assistência técnica e social aos moradores 8. Oferecer treinamento e capacitação aos beneficiários das comunidades 9. Apoiar atividades produtivas agrícolas ou não Famílias Famílias 33% 75% Famílias Emater UGP Pressupostos Que as iniciativas grupais resultem em aumento do estoque de capital social das comunidades Que existam oportunidades de mercado identificadas e possíveis de serem atendidas pelos empreendimentos comunitários Que o melhor nível tecnológico torne os beneficiários competitivos nos respectivos mercados Que os produtores tenham acesso às políticas públicas (saúde, educação, etc) Que a qualidade do treinamento das famílias seja suficiente para permitir a execução de atividades econômicas comunitárias. Haja recursos disponíveis em tempo oportuno. Que haja disponibilidade de técnicos capacitados em quantidade e nos momentos oportunos para o desenvolvimento dos estoques de capital humano e social necessários Que as áreas das propriedades rurais correspondam a recursos naturais suficientes para explorações agropecuárias econômicas Que os produtores com módulos rurais não economicamente viáveis sejam engajados em atividades não agrícolas Que os técnicos tenham capacidade para elaborar projetos viáveis (técnica, administrativa, legal, econômica e financeira) para os empreendimentos comunitários Que a pesquisa tenha gerado tecnologias adequadas à constelação de recursos das comunidades pobres Foram construídos 17% dos galpões previstos para serem construídos nas Comunidades e nas Vilas Rurais. Novamente, falta acompanhamento de indicadores importantes para a avaliação do Projeto, especialmente aqueles relacionados à criação e organização dos grupos de produtores. Uma medida indireta é dada pelos empreendimentos comunitários apoiados financeiramente, de 18% do número previsto para aquela etapa do Projeto. Não há acompanhamento quantitativo e qualitativo para os treinamentos voltados para os beneficiários da atividade Combate à Pobreza nas comunidades. Os acompanhamentos existentes são de caráter geral para todos os beneficiários. Foram realizados treinamentos, como relatam os grupos focais, apenas não foram quantificados de forma isolada. O mesmo pode ser dito da assistência técnica, presente nas comunidades, mas sem a devida mensuração. O apoio financeiro às atividades agrícolas ou não (FUNPARANÁ) atendeu 75% do número previsto, que pode ser considerado um bom desempenho para aquele estágio do Projeto. Em conjunto, as ações descritas (insumos) levariam aos produtos se, e somente se, os pressupostos fossem atendidos. Não foram obtidos indicadores para os produtos da matriz 15

16 Comunidades Rurais Pobres. Por exemplo, não se conhece o número de produtores que estão produzindo com melhor nível tecnológico na produção agropecuária, nem o número de produtores com atividades alternativas, agropecuárias ou não. Neste sentido, não há como avaliar esses resultados da atividade de forma quantitativa. O mesmo vale para os grupos de produtores organizados e gerando oportunidades econômicas. Este produto pode ser equivalente ao número de empreendimentos comunitários instalados, mas não há indicadores objetivos de seu funcionamento atual, de sucesso ou insucesso. A mesma análise vale para os propósitos e para o fim da atividade de Combate à Pobreza em Comunidades Rurais Pobres. Ao contrário das vilas, percebeu-se demanda pela ampliação da atividade de Comunidades Rurais Pobres. Há um grande público potencial para este componente, especialmente em algumas regiões como no Centro-Sul paranaense, de acordo com depoimentos dos grupos focais. Nesta direção, diversos depoimentos de técnicos indicam que a parcela do público potencial atendido pelo Projeto é pequena para algumas regiões. Um dos problemas importantes detectados nos grupos focais é devido à classificação dos beneficiários nas categorias PS e PSM1. Para alguns municípios da região Sul do Estado, por exemplo, o critério de 15 ha de área total foi considerado inadequado, pois as condições climáticas, edáficas e de relevo são totalmente diversas das condições presentes em outras regiões. Uma propriedade de 15 hectares de área total na região sul tem capacidade produtiva muito inferior à dessas outras regiões e o nível de pobreza destes produtores seria, conseqüentemente maior. Assim, foi enfaticamente sugerido que os critérios de enquadramento sejam regionais Manejo e Conservação dos Recursos Naturais Fase I QUADRO 4 MANEJO E CONSERVAÇÃO DOS RECURSOS NATURAIS FASE I Resumo Narrativo FIM: Meio ambiente menos degradado gerando sistemas de produção mais sustentáveis. PROPÓSITO: 1. Propriedades sendo trabalhadas de forma harmoniosa no manejo e conservação dos recursos naturais nas microbacias. 2. Propriedades em microbacias com melhor planejamento na produção PRODUTOS: 1. Microbacias com continuidade nos seus trabalhos de conservação 2. Microbacias com trabalhos de conservação iniciados 3. Produtores com posse coletiva de equipamentos agrícolas Avanço % Valor Quant. Indicadores Microbacias Microbacias Produtores Meios de Verificação Pressupostos Existem formas coercitivas (convencimento) de forçar a participação de todos os agricultores nos trabalhos da microbacias. A participação nos trabalhos da microbacia é resultado da efetiva visualização, pelos produtores, das vantagens econômicas de sua participação. As demais medidas conservacionistas necessárias a sustentabilidade ambiental, além das implementadas pelo Projeto são adotadas pelos agricultores. INSUMOS: 1. Planejar e prestar assistência Planos individuais Emater técnica às propriedades nas microbacias 2. Apoiar comunitariamente os produtores 32% Produtores 3. Apoiar os produtores beneficiados individualmente Produtores 4. Apoiar grupos de produtores 8% 8% Grupos 5. Readequar estradas rurais nas microbacias 10% 12% km Relatório do DER Recursos estarão disponíveis em tempo oportuno, tanto do programa como da contrapartida exigida dos beneficiários. Existem produtores rurais dispostos a fazer os investimentos preconizados pelo Projeto. Que haja disponibilidade de técnicos capacitados em quantidade e nos momentos oportunos para o planejamento e assistência técnica à propriedade e para a construção do capital social necessária à ação em grupo do enfoque das microbacias. Órgãos governamentais envolvidos nas ações das microbacias, atuando de forma coordenada. 16

17 O Paraná 12 Meses priorizou a execução do componente Desenvolvimento da Área Social em relação ao componente Desenvolvimento da Área Produtiva. No Manejo Fase I até o final da avaliação, foi desembolsado um total de apenas 8% do valor previsto para o apoio comunitário e individual. Além disso, como não existem registros sobre o número de planos individuais realizados até o momento, não é possível uma verificação do avanço dos trabalhos de conservação nas microbacias, previstos pela atividade. É importante lembrar que, na matriz do Manejo Fase I, os indicadores relacionados são resumo de diversas ações detalhadas tais como: área apoiada com calcário mais fósforo, área apoiada com adubação verde, etc. Estes indicadores sugerem um certo avanço dos trabalhos na microbacia, mas mesmo assim a execução está muito aquém do planejado. Parcela significativa do apoio individual foi direcionada para a utilização de calcário mais fósforo nas propriedades. Os maiores avanços se deram nos apoios coletivos, especialmente no fornecimento de plantadeiras de plantio direto e convencional e nos kits de plantio direto para tração animal. O sistema de acompanhamento não contempla os indicadores necessários para avaliação dos produtos da forma proposta na matriz. O mesmo se aplica aos propósitos e ao fim da atividade de Manejo Fase I. Nos seminários e grupos focais foram indicadas algumas possíveis causas do atraso relativo na execução da atividade Manejo Fase I. Um dos fatores parece relacionado às dificuldades operacionais decorrentes das características de relevo das áreas eleitas como prioritárias para o Manejo Fase I e da menor renda agrícola nestas localidades, relativamente às regiões que foram trabalhadas no Paraná Rural. O atual acúmulo de trabalho dos profissionais da assistência técnica pública e a maior complexidade desses serviços em comparação à reforma de moradias nas comunidades pobres, também foram apontadas como causa de atraso na execução do Manejo Fase I. Mesmo assim, cabe ressaltar que o ganho para a sociedade da atividade Manejo Fase I é bem maior do que as dificuldades em executar o Projeto. Os benefícios para a geração atual e futura da preservação da capacidade produtiva dos solos são indiscutíveis e os esforços devem ser ainda maiores justamente nas áreas de relevo mais acidentado e mais sujeitas à perda da capacidade produtiva Manejo e Conservação dos Recursos Naturais Fase II De todos os componentes e programas do Paraná 12 Meses o que apresenta maior atraso de execução é o de Manejo Fase II, com apenas 8% da meta física (produtores apoiados individual ou coletivamente) sendo alcançada. A execução financeira corresponde a apenas 6% do valor previsto para esta atividade. As principais causas para este desempenho, apontadas nos grupos focais e nos seminários foram: (a) a dificuldade financeira dos produtores em alocar recursos para a contrapartida exigida pelo programa; (b) a defasagem de valores para o enquadramento dos produtores e (c) a sobrecarga de trabalho dos técnicos locais da extensão oficial. A dificuldade de contrapartida revela que o primeiro pressuposto dos insumos da matriz do Manejo Fase I está sendo violado. Os produtos foram alcançados apenas na medida em que os recursos de contrapartida permitiram. O programa depende de recursos suficientes e em tempo oportuno para sua utilização e, como o pressuposto relacionado aos recursos vem sendo violado, não há como atingir as metas físicas ou financeiras. A questão do enquadramento dos beneficiários no programa se refere principalmente à defasagem nos limites monetários (valor das benfeitorias na propriedade e renda), tornando-os incompatíveis com os atuais preços relativos da economia brasileira. Ademais, potenciais beneficiários com interesse nessas ações não estão sendo contemplados. A proposta para este componente é a ampliação dos limites físicos e financeiros de enquadramento neste programa. 17

18 QUADRO 5 MANEJO E CONSERVAÇÃO DOS RECURSOS NATURAIS FASE II Resumo Narrativo Avanço % Valor Quant. Indicadores FIM: Produtores com rendas maiores e mais estáveis. PROPÓSITO: 1. Produtores familiares com maior eficiência técnica e econômica e com maior capacidade de competição. PRODUTOS: 1. Produtores com posse coletiva de equipamentos agrícolas 2. Produtores com melhor nível tecnológico na produção agropecuária. 3. Produtores com novas alternativas de produção. 4. Produtores com produção de maior valor agregado INSUMOS: 1. Atender produtores com apoio Produtores individual 2. Atender produtores com apoio Produtores coletivo 3. Apoiar produtores individuais com Equipamentos equipamentos 4. Apoiar produtores coletivamente Equipamentos com equipamentos 5. Apoiar produtores coletivamente Condomínios com condomínios 6. Organizar grupos de produtores 6% 8% Grupos Produtores Meios de Verificação Pressupostos Que existam oportunidades de mercado para as atividades apoiadas pelo Projeto. Que os produtores possuam suficiente competência empresarial para gerir esses novos negócios Recursos estarão disponíveis em tempo oportuno, tanto do programa como da contrapartida exigida dos beneficiários. Existem produtores rurais dispostos a fazer os investimentos preconizados pelo Projeto. Que haja disponibilidade de técnicos capacitados em quantidade e nos momentos oportunos para o planejamento e assistência técnica à propriedade e para a construção do capital social necessário para os empreendimentos grupais. De certa forma, os baixos índices de execução física e financeira da atividade Manejo Fase II dificultam a sua avaliação qualitativa, na situação de Meio Termo. Não obstante, o desenho original do Projeto previa 4 grandes linhas norteadoras para a implementação da atividade. São elas: (1) gestão rural, com objetivo de propiciar informações, conhecimentos e instrumentos de análise técnica e econômica dos sistemas de produção, possibilitando uma administração mais eficiente da unidade produtiva; (2) intensificação dos sistemas de produção, com o objetivo de aproveitar as potencialidades dos sistemas e minimizar a influência dos elementos restritivos ao aumento da produtividade e da renda; (3) mudanças nos sistemas de produção, com o objetivo de aumentar a renda e reduzir os riscos de produção e de mercado das unidades produtivas; e (4) verticalização da produção, com o objetivo de agregar valor ao produto agrícola, via apropriação de etapas de comercialização e/ou transformação. Além da competência dos técnicos, o programa requer que os produtores também possuam suficiente competência empresarial para gerir estes novos negócios. Portanto, faz-se necessária a ampliação de treinamentos em gestão da empresa agropecuária a fim de provê-los com as competências requeridas Resultados dos Seminários de Avaliação Foram destacados os seguintes pontos fortes do Projeto: (1) o bom desenho estrutural do Projeto; (2) a sua forma de decisões descentralizadas; (3) o seu caráter de interinstitucionalidade; (4) a sua característica de investir na formação de capital social; (5) o seu envolvimento direto no Combate à Pobreza das populações rurais; (6) a sua característica de investir na preservação dos recursos naturais; (7) a concentração de suas ações e aplicações de recursos nos fins (beneficiários) e não nos meios (instituições); (8) a amplitude de seus diversos instrumentos operacionais de apoio; (9) a imagem positiva do Projeto perante a sociedade; (10) o seu direcionamento ao atendimento de interesses grupais; e (11) o know 18

19 how acumulado pelo Governo e pela sociedade com projetos anteriores de desenvolvimento rural. Quanto às oportunidades do ambiente para o Projeto foram destacados os seguintes pontos: (1) a exigência, por parte do Ministério do Desenvolvimento Agrário, de que se constituam conselhos de desenvolvimento rural em nível municipal, como condição necessária ao acesso a determinados programas federais de fomento ao desenvolvimento rural; (2) a existência, no Estado do Paraná, de uma demanda de fato pela sociedade para a formação de conselhos municipais de desenvolvimento rural; (3) o expressivo interesse das prefeituras municipais em participar do Projeto Paraná 12 Meses; (4) a inclusão do tema habitação e saneamento rural nos fóruns de discussão política no Estado do Paraná; (5) a inserção do Projeto Paraná 12 Meses nos planos municipais de desenvolvimento rural; e (6) a real possibilidade da Rede de Propriedades de Referência se tornar importante fonte de informação para o desenvolvimento do setor rural no Estado. No aspecto negativo, a análise FOFA permitiu identificar os seguintes pontos fracos do Projeto Paraná 12 Meses: (1) limitado preparo dos técnicos para atuarem no Combate à Pobreza; (2) falta de algumas competências adequadas aos atores do Projeto, notadamente as dificuldades dos extensionistas rurais de atuarem como facilitadores na construção dos estoques de capital social das comunidades; (3) falta de indicadores de qualidade dos produtos e propósitos do Projeto; (4) baixo envolvimento dos órgãos governamentais nas ações do Projeto; (5) baixo cumprimento das metas do Projeto no subcomponente Manejo e Conservação dos Recursos Naturais Fases I e II; (6) comunicação deficiente em todos os níveis do Projeto; (7) falta de adequado suporte institucional/jurídico para as ações do Projeto; (8) limitado investimento no aumento dos estoques de capital social; (9) dificuldades do Governo do Estado em aportar recursos financeiros ao Projeto; e (10) inconstância no fluxo de recursos financeiros do Projeto ao longo do ano. Quanto às ameaças do ambiente ao Projeto, destacam-se: (1) percepção equivocada de alguns Conselhos Municipais de que sua principal responsabilidade é agir como uma agência de aplicação de recursos financeiros; (2) interferência política de prefeitos sobre as decisões de alguns Conselhos Municipais do Paraná 12 Meses; (3) perfil dos técnicos que estão mais acostumados a fazer para os beneficiários, em vez de fazer com os beneficiários ; (4) desinformação sobre as normas do Projeto por parte de seus atores, beneficiários, parceiros, instituições públicas e privadas e pela sociedade em geral; (5) percepção do Projeto Paraná 12 Meses somente como fonte de recursos financeiros; (6) deficiência de recursos humanos, equipamentos e veículos para todas as instituições públicas envolvidas com o Projeto; e (7) possibilidade de o Projeto Paraná 12 Meses ser percebido apenas como uma continuidade de outros projetos anteriores de desenvolvimento rural do Paraná. Ao final do primeiro seminário, foram propostas algumas linhas estratégicas prioritárias para o aprimoramento do Projeto Paraná 12 Meses. De forma geral, elas enfatizaram aspectos ligados à comunicação, capacitação e coordenação institucional, visando garantir um efetivo envolvimento de maior número de participantes nas ações do Projeto. Destacou-se a proposição das seguintes linhas estratégicas: (1) reformular e intensificar a política de capacitação do Projeto; (2) desenvolver e implantar uma política de comunicação do Projeto; (3) suprir as necessidades de recursos humanos e materiais das instituições executoras do Projeto; (4) fortalecer o papel dos conselhos municipais, visando o desenvolvimento local/regional; (5) rever critérios de enquadramento e valores de contrapartida dos beneficiários; (6) definir e implementar novos indicadores que permitam medir os avanços do Projeto; (7) firmar e fomentar novas parcerias interinstitucionais para a execução do Projeto; e (8) reprogramar as dotações orçamentárias do Projeto, em vista das novas prioridades a serem 19

20 estabelecidas após a Revisão de Meio Termo. O seminário de planejamento operacional traçou proposições para atender as estratégias definidas acima. 5. CONCLUSÃO Como se pode notar no desenvolvimento dos resultados da avaliação de meio termo do Projeto Paraná 12 Meses que as metodologias do Método da Estrutura Lógica e os Grupos Focais fornecem uma quantidade imensa de informações com bastante qualidade, em tempo curto e de aplicabilidade relativamente simples. Os resultados mostram, ainda, que o enfoque da estrutura lógica ajuda, efetivamente, a preparar e avaliar projetos, já que a existência de células vazias ou mal preenchidas indicam deficiências que podem/devem ser corrigidas para o funcionamento correto dos projetos. Muitas destas células se referem a indicadores e meios de verificação que, por não estarem definidos, impedem uma avaliação mais precisa dos resultados de um projeto. Em projetos governamentais, que mobilizam recursos públicos escassos, indicadores precisos permitem que o estado preste contas à sociedade de seus investimentos, de forma clara e precisa. 6. BIBLIOGRAFIA AUSTRALIAN AGENCY FOR INTERNATIONAL DEVELOPMENT. Overseas Aid Program. The logical framework approach. Canberra: AusAid, BACCARINI, D. The logical framework method for defining project success. Project Management Journal, v.30, n.4, p.25-32, Dec CANZIANI, J. R. F. Assessoria administrativa a produtores rurais no Brasil. Piracicaba, p. Tese (Doutorado). Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz, Universidade de São Paulo. CRUZ O.N.; MOREIRA M.R., SUCENA L.F.M. Grupos Focais e Pesquisa Social Qualitativa: o debate orientado como técnica de investigação. In: XIII ENCONTRO DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ESTUDOS POPULACIONAIS, Ouro Preto, Anais. GOMES, E.S.; BARBOSA, E.F A Técnica de Grupos Focais para Obtenção de Dados Qualitativos. Instituto de Pesquisa e Inovações Educacionais Educativa, KRUEGER, R. A. Focus Groups: A Practical Guide for Applied Research. London: Sage Publications, PAVARINA, P.R. de J.P. Matriz de Estrutura Lógica. Material Didático do Programa Empreendedor Rural. Curitiba, Senar/Sebrae, p. PERES, F.C.; CANZIANI, J.R.F.; GUIMARÃES, V.D.A.; BRAGAGNOLO, C. Relatório de apoio à revisão de meio termo do Projeto Paraná 12 Meses. Curitiba, PRACTICAL CONCEPTS INC. Estrutura Lógica: um guia para gerentes para planejar e avaliar projetos de forma científica. (Tradução de F. B. Tancredi) RODRIGUES, A.R. Pontuações Sobre a Investigação Mediante Grupos Focais. In: Seminário COPEADI Comissão Permanente de Avaliação e Desenvolvimento Institucional,

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