5. O Mandato de John Ruggie em Empresas e Direitos Humanos e os Eixos Analíticos para um Enfoque de Responsabilidade como Legitimação

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1 5. O Mandato de John Ruggie em Empresas e Direitos Humanos e os Eixos Analíticos para um Enfoque de Responsabilidade como Legitimação A análise dos principais processos em curso na Organização das Nações Unidas (ONU) sobre responsabilidade das empresas, através de uma leitura com base nos estudos críticos da globalização, possibilita chegar a eixos analíticos para compreender como tais instrumentos com foco em responsabilidades se convertem em práticas de legitimação. Antes de apontar tais eixos analíticos, investigam-se as bases conceituais e as estratégias utilizadas por Ruggie como Representante Especial do Secretário-Geral para Empresas e Direitos Humanos. A expectativa de constituição um marco em direitos humanos para as corporações transnacionais na Organização das Nações Unidas foi direcionada, desde 2005, para o Mandato de um Representante Especial do Secretário-Geral para Empresas e Direitos Humanos. Nomeado em 2005 para exercer tal função, John Ruggie vêm se dedicando, desde então, a realizar uma ampla pesquisa sobre o assunto, trabalhando com uma equipe em etapas que levam a um modelo para orientar a política da ONU e dos demais atores envolvidos (Estados, corporações, ONGs, redes que aglutinam atores) sobre como devem tratar da agenda de responsabilidade corporativa em direitos humanos na atualidade. As diferentes etapas do Mandato podem ser acompanhadas através da leitura dos relatórios anuais, dos comunicados públicos e das petições apresentadas por ONGs e outros atores 1. O Mandato de Ruggie segue em paralelo às ações realizadas no âmbito do Pacto Global, ainda que em colaboração com o Pacto em pontos de interseção entre os dois processos. Há que se recordar que Ruggie foi o principal proponente do Pacto para o então Secretário-Geral da ONU, o que implica em uma leitura de 1 Todos os documentos relacionados ao Mandato do Representante Especial da ONU para negócios e direitos humanos, encontram-se disponíveis no sítio web do Centro de Informação sobre Empresas e Direitos Humanos:

2 128 mundo compartilhada entre os dois processos, os quais seguem uma orientação comum de diálogo e aprendizagem, um enfoque com vistas a avanços de base horizontal, em lugar de um enfoque de decisões verticais, ou seja, sem uma perspectiva de controle inter-estatal sobre os atores privados O início do Mandato de Ruggie: Rejeição das Normas e Mapeamento Em 2003, a então Comissão de Direitos Humanos da ONU rejeitou a proposta de Normas apresentadas pela Sub-Comissão de Direitos Humanos, as quais haviam sido desenvolvidas por um Grupo de Trabalho organizado pela Sub- Comissão de Direitos Humanos para tal fim. O Rascunho de Normas representava um avanço significativo no âmbito das Nações Unidas a fim de garantir um posicionamento institucional sobre as violações de direitos humanos cometidas por empresas em diversas regiões do mundo. Organizações não-governamentais de direitos humanos influenciaram nos debates dos conteúdos que constam do Rascunho de Normas e mobilizaram esforços conjuntos para pressionar pela aprovação das Normas. Pressionada por coletivos empresariais e por Estados-sede das principais corporações, a Comissão desautorizou a Sub-Comissão a respeito da matéria, deslegitimando-a para seguir com as Normas ou novas ações referentes ao tema, derrotando assim as expectativas das ONGs que defendiam a adoção das Normas. No entanto, a derrota das Normas não podia ser a única resposta da Comissão ao tema da responsabilidade das corporações em direitos humanos. Como observa Kell, emotions were running very high in Geneva (Kell, 2008, 06), ou seja, alguma atitude teria que ser tomada pela Comissão para garantir minimamente sua legitimidade, filtrando as demandas de ONGs e Estados interessados em avançar em uma agenda sobre a responsabilidade das empresas em direitos humanos. Foi nesse contexto que a Comissão solicitou ao Secretário- Geral, Kofi Annan, que designasse um Representante Especial para lidar com o tema (Resolução 2005/69). As organizações não-governamentais temiam que, com a rejeição das Normas, a agenda fosse direcionada para um enfoque de adesão voluntária a princípios como os do Pacto Global ou em estreita relação

3 129 com ele. Temiam que fosse indicada uma pessoa de interesse das empresas ou de confiança do governo dos Estados Unidos. Por fim, em 28 de julho de 2005, apenas três dias depois que o Conselho Econômico e Social da ONU aprovou a solicitação da Comissão, Kofi Annan designou para a função John Ruggie, o mesmo que exercera o papel de conselheiro-chefe estratégico de Annan no momento da formulação do Pacto Global. Embora Ruggie deixe claro de que não houve nenhum envolvimento do Departamento de Estado dos Estados Unidos em sua indicação, ele reconhece de que as empresas norte-americanas se manifestaram diante de Annan requisitando alguém com um perfil como o dele para exercer o Mandato de Representante Especial em Empresas e Direitos Humanos (Ruggie, 2008, 13). A Resolução 2005/69 da Comissão de Direitos Humanos demandava do Representante Especial do Secretário-Geral (RESG) que fizesse um mapeamento dos padrões e práticas internacionais existentes. Assim, requeriam que o Representante Especial em seu Mandato, buscasse: a) Identificar e esclarecer padrões de responsabilidade corporativa e accountability para as corporações transnacionais e outros empreendimentos empresariais com respeito aos direitos humanos; b) Elaborar sobre o papel dos Estados em regular e julgar o papel das corporações transnacionais e outros empreendimentos empresariais com respeito aos direitos humanos, inclusive através da cooperação internacional. c) Pesquisar e esclarecer as implicações para as corporações transnacionais e outros empreendimentos empresariais de conceitos como cumplicidade e esferas de influência. d) Desenvolver materiais e metodologias para realizar avaliações sobre o impacto em direitos humanos das atividades das corporações transnacionais e outros empreendimentos empresariais. e) Compilar um compêndio de boas práticas dos Estados e das corporações transnacionais e outros empreendimentos empresariais. Além do mapeamento detalhado acima, demandava ainda que o RESG apresentasse perspectivas e recomendações sobre o tema de empresas e direitos humanos para serem apreciadas pela então Comissão de Direitos Humanos. Apesar de ter logrado desenvolver um amplo mapeamento sobre o tema, Ruggie

4 130 esclarece, no Relatório apresentado em 2007, que não houve tempo hábil para aprofundar a questão de esferas de influência das corporações e, sobretudo, de formular perspectivas e recomendações. Ele justifica que estava apresentando um Relatório de dois anos de Mandato ( ), mas que na verdade só dispôs de menos de dezoito meses para cumprir com as tarefas do Mandato. Por conta disso, requeria mais um ano de Mandato para complementar o mapeamento com a questão de esferas de influência e, sobretudo, para poder cumprir com a parte final da tarefa para que fora designado, ou seja, apontar opções para futuro tratamento do tema. Logo em 2005, no início de seu Mandato, Ruggie recebeu uma submissão enviada pela Anistia Internacional na qual a organização expressava sua expectativa de um marco na ONU de padrões normativos universalmente reconhecidos em direitos humanos como resultado do Mandato. Solicitava ainda que Ruggie considerasse os seguintes pontos: a) Ensure all relevant parties have an opportunity to present their experience and concerns. b) Build on the UN Norms as a base for identifying human rights responsibility. c) Analyze in greater depth the gaps in protection of human rights in situations where a host State is unwilling or unable to protect human rights. d) Produce analysis and recommendations on the concepts of complicity and sphere of influence. (Anistia Internacional, 2005) De tal solicitação, deve-se destacar duas questões: o item a) expressa a preocupação das ONGs de serem ouvidas no processo, podendo apresentar suas contribuições, sendo uma preocupação que foi aprofundada posteriormente pela demanda das ONGs de sessões em que as vítimas apresentassem à Ruggie as violações de direitos humanos por elas sofridas, o que Ruggie preferiu não fazer; o item b) manifesta a defesa do Rascunho de Normas como a base sob a qual Ruggie deveria assentar seu Mandato, o que foi rejeitado pelo Representante Especial por razões que logo serão aqui explicitadas.

5 A análise de contexto no Relatório Preliminar de 2006 Antes do Relatório de 2007, Ruggie apresentou um relatório preliminar, no ano de 2006, no qual expunha sua visão sobre o Mandato, o enfoque estratégico que iria perseguir e um plano de atividades, além de explicar as razões pelas quais rejeitava trabalhar com base no Rascunho de Normas. Percebe-se que, embora se trate de um relatório preliminar, é neste Relatório que se encontram os pressupostos conceituais e a base para o entendimento da condução política de Ruggie com vistas a um modelo que sirva aos atores envolvidos com a agenda que articula empresas e direitos humanos. No início do Relatório, após informar sobre ações e procedimentos realizados ou em curso no seu Mandato, como encontros formais com atores interessados, pesquisas específicas e a parceria com instituições para tais pesquisas, Ruggie indica três amplos fatores contextuais como a base analítica em que assenta seu Mandato: the institutional features of globalization; overall patterns in alleged corporate abuses and their correlates; and the characteristic strengths and weaknesses of existing responses established to deal with human rights challenges (Ruggie, 2006, 04). Primeiramente, analisando os desafios gerados para os direitos humanos pela globalização, Ruggie observa que, em 1945, quando do início da construção de um marco internacional em direitos humanos com a formação da ONU no pós- Segunda Guerra Mundial, os Estados eram considerados os únicos a quem se poderiam atribuir responsabilidades por violações de direitos humanos. Tratava-se de um contexto no qual os fluxos de mercadorias e de capital eram controlados pelos Estados e as tecnologias de comunicação e transporte ainda se encontravam bastante caras e limitadas. Em 2006, com base em dados da UNCTAD trazidos pelo Relatório, havia empresas transnacionais juntamente com algo em torno de subsidiárias e milhões de fornecedores, atuando por todo o mundo. As próprias organizações não-governamentais também vêm atuando cada vez mais transnacionalmente, seja através de programas internacionais ( ONGs), seja com membros associados de três ou mais países (1000), além do fato de que diversas organizações locais e nacionais recebem apoio da cooperação internacional (Ruggie, 2006, 04-05).

6 132 Para Ruggie, a reação de organizações e movimentos sociais ao poder das corporações transnacionais se dá por três circunstâncias políticas: pelo desnível de poder (e de direitos conquistados) que gera uma tendência natural a contrapor tal poder buscando nivelá-lo; pelo impacto social gerado por ações das corporações causando sério prejuízo para os direitos humanos, padrões trabalhistas e proteção ambiental, entre outros; e pelo fato de que governos e organizações internacionais não terem alcançado a rapidez e escala as capacidades de ação global das corporações transnacionais. Por conta disso, Ruggie destaca o fato de que vários atores da sociedade civil e executores de políticas públicas buscam obter êxito nas suas ações através de parcerias com empresas (Ruggie, 2006, 05-06). Neste ponto do Relatório, Ruggie retoma de forma clara seu argumento sobre a necessidade de construir um liberalismo enraizado na esfera global, indicando que este seria em termos amplos o resultado que espera de seu Mandato. Tal argumento desenvolvido em seus artigos acadêmicos (Ruggie, 2003; 2004) e que, como exposto, é também a base analítica do Pacto Global, é retomado mais uma vez em chave histórica no Relatório 2006 do Mandato, com ênfase nos fracassos observados entre o fim do Século XIX e a Segunda Guerra Mundial e no êxito da arquitetura doméstico-internacional consolidada após Diante das lacunas institucionais e de proteção social geradas pelo atual processo de globalização, Ruggie entende que a solução estaria em fazer com que as empresas partilhassem de valores e práticas institucionais (Ruggie, 2006, 06). Nas palavras do próprio Ruggie no Relatório 2006: (...) a lesson that history taught us long ago: several imbalances between the scope of markets and business organizations on the one hand, and the capacity of societies to protect and promote the core values of social community on the other, are not sustainable. The Victorian variant of globalization collapsed, as did the attempt to restore a laissezfaire international financial system after the First World War, because both made it difficult if not impossible for Governments to meet mounting domestic demands for full employment and greater economic equity. Both failures contributed to the emergence of ugly isms that were inimical to business, human rights and, in the end, to world

7 133 peace. In contrast, the post-1945 institutional arrangements for monetary and trade relations balanced commitments to international liberalization with ample scope for domestic safety nets and social investments and thereby helped build domestic political support for the most recent wave of globalization. Today, the widening gap between global markets and the capacity of societies to manage their consequences may pressure political leaders to turn inward yet again, pulled by economically disadvantaged but politically empowered segments of their publics, as a result of which assertive nationalisms or intolerant fundamentalisms may emerge as the promised means for providing social protection. Embedding global markets in shared values and institutional practices is a far better alternative; contributing to that outcome is the broadest macro objective of this mandate (Ruggie, 2006, 06). O segundo fator contextual apontado por Ruggie, as violações de direitos humanos, são percebidos como um fator colateral gerado pelo ambiente favorável de vácuo de autoridade, sobretudo em países de renda baixa ou intermediária, com destaque para os países que recentemente saíram de uma situação de conflito ou que ainda estão nela. Tratar-se-ia, portanto, apenas de tendências a serem contidas ou reduzidas, como explicita Ruggie, com vistas a uma melhor performance das empresas. Ele ainda indica que respostas políticas diferentes deveriam ser aplicada para setores corporativos diferentes, destacando o caso especial do setor extrativo, que aparentaria ser o setor com mais graves violações de direitos humanos (Ruggie, 2006, 07-09). Por fim, entre os fatores contextuais em que assenta seu Mandato, Ruggie traz a questão da deficiência das atuais respostas institucionais para as violações de direitos humanos envolvendo corporações transnacionais. Com base em uma pesquisa simples realizada com algumas empresas, ele observa que ( ) many, if not most of the world s major firms are aware they have human rights responsibilities, have adopted some form of human rights policies and

8 134 practices, think systematically about them and have instituted at least rudimentary internal and external reporting systems as well. None of this could have been said a decade ago (Ruggie, 2006, 10). À parte iniciativas individuais de empresas, Ruggie observa a existência de arranjos colaborativos fragmentados em uma espécie de arquitetura emergente envolvendo empresas, Estados e outros atores sociais. O destaque inicial é dado ao Pacto Global, por ser ele a mais ampla iniciativa mundial de responsabilidade social das empresas, pela forma de atuação como uma rede de aprendizagem, e pelo fato de que para dois terços das empresas de países em desenvolvimento, o Pacto Global foi o primeiro encontro com práticas de responsabilidade social corporativa (Ruggie, 2006, 10-11). Ele segue apresentando de forma geral e rápida as normas e mecanismos desenvolvidos pela OCDE (o sistema de Pontos de Contato Nacionais das Diretrizes para Empresas Multinacionais), pela OIT (a Declaração de Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho e a Declaração Tripartite de Princípios sobre Empresas Multinacionais), pela Associação pelo Trabalho Justo (Fair Labor Association), pelo Kimberley Process Certification Scheme (KPCS), e pelos Princípios Voluntários sobre Segurança e Direitos Humanos (VPs). A crítica principal de Ruggie a esses arranjos se refere a uma deficiência específica observada: muitos (deles) escolhem seus próprios padrões e definições de direitos humanos influenciados por, mas raramente baseados diretamente em padrões acordados internacionalmente (Ruggie, 2006, 13). A exceção implícita nessa crítica seria justamente o Pacto Global. O desafio seria justamente o de conseguir assegurar que a promoção e proteção dos direitos humanos (se torne) uma prática corporativa mais uniforme e padronizada (Ruggie, 2006, 14) A rejeição das Normas e a proposta de um pragmatismo de princípios Ainda no Relatório de 2006, Ruggie discute o direcionamento estratégico de seu Mandato e explica desde logo que seria necessário engajar-se com o

9 135 Rascunho de Normas, explicitando a razão pelas quais rejeita tal processo como referência estratégica em que apoiaria seu Mandato. Ruggie esclarece que pretende antecipar a questão acerca das razões dele desconsiderar em seu Mandato o Rascunho de Normas, a fim de evitar críticas recorrentes quanto a isso (Ruggie, 2006, 14). Observa-se com certa curiosidade o fato de que enquanto as ONGs e a própria ONU se referem a um Rascunho de Normas, Ruggie prefere tratar de um Exercício de Normas, maneira pela qual ele reforça que não se trata nem mesmo mais de um processo em discussão. Assim, mesmo observando que as Normas tinham alguns elementos úteis para o vínculo entre empresas e direitos humanos, Ruggie critica o exagero na inclusão de demandas legais, o que ele chama de excessos doutrinários, e as ambigüidades conceituais das Normas. Para ele, os dois problemas centrais se referem à pretensão em deslocar as responsabilidades contraídas pelos Estados no Direito Internacional para as empresas e a dubiedade em atribuição de responsabilidades que seriam partilhadas entre Estados e empresas. Com relação ao primeiro problema, Ruggie analisa que não há sustentação no Direito Internacional para que a responsabilidade dos Estados por direitos possa de repente ser simplesmente atribuída a outros atores, no caso, as empresas, estando até então as responsabilidades das empresas adstritas a mecanismos de adesão voluntária, ao Direito Criminal Internacional (crimes de guerra e crimes contra a humanidade) e a um possível aprofundamento em algumas jurisdições nacionais de obrigações extraterritorias de empresas transnacionais por violações cometidas em outros países (Ruggie, 2006, 15-16). O segundo problema se dá quando as Normas atribuem responsabilidades conjuntamente para Estados e empresas, sem que se estabeleça o papel de cada um, ao passo que parte dos direitos elencados se refere a tratados que nem mesmo alguns Estados ratificaram. O entendimento de Ruggie é que ainda há especificidades na atuação das empresas que as diferenciam dos Estados, as quais podem ser bastante comprometidas naqueles casos em que os Estados não têm capacidades e vontade política de proteger direitos e, ainda, que não são precisados nas Normas conceitos sem uma base jurídica clara como o de esferas de influência (Ruggie, 2006, 17).

10 136 Rejeitando as Normas, Ruggie propõe no Relatório de 2006 outra base estratégica na qual o Mandato estaria desde o começo assentado: o pragmatismo de princípios, o qual ele define como sendo an unflinching commitment to the principle of strengthening the promotion and protection of human rights as it relates to business, coupled with a pragmatic attachment to what works best in creating change where it matters most in the daily lives of people (Ruggie, 2006, 20). Cumpre ressaltar que ao rejeitar as Normas e colocar o Pacto Global como o mais avançado marco de referência, Ruggie reproduz a tensão previamente existente entre as ONGs e o Pacto Global em torno da necessidade de um marco normativo obrigatório e não simplesmente processos de adesão voluntária. Por conta disso, as ONGs que apoiavam as Normas passam a encarar com suspeição o desafio proposto por Ruggie de um pragmatismo de princípios O Relatório de 2007 O Relatório de 2007, datado do dia 09 de fevereiro, intitulava-se Negócios e Direitos Humanos: Mapeando Padrões Internacionais de Responsabilidade e Accountability por Atos de Corporações. Além de uma introdução e uma conclusão, divide-se em cinco partes: Dever de Proteção do Estado, Responsabilidade e Accountability de Corporações por Crimes Internacionais, Responsabilidade de Corporações por Outras Violações de Direitos Humanos diante do Direito Internacional, Mecanismos de Soft Law e Auto-Regulação. Na Introdução, Ruggie observa que não são apenas empresas transnacionais e privadas que violam direitos humanos, já que empresas estatais ou meramente nacionais têm um histórico de violação de direitos humanos ainda pior do que as empresas do setor privado atuando globalmente. Há que se

11 137 construir, portanto, uma cultura global de direitos humanos como braço que fortaleça a globalização do capital. Ao fazer tal diagnóstico e refletindo sobre as vítimas dos abusos cometidos pelas corporações, ele observa que a globalização deveria ser percebida como uma força positiva, requerendo-se, para tanto, que se busque garantir um realinhamento entre a dimensão e o impacto dos atores e forças econômicas, por um lado, e a capacidade das sociedades de manjar as conseqüências adversas, por outro (Ruggie, 2007, 03). Deve-se, assim, construir um ambiente global com parâmetros institucionais que possam garantir uma reprodução sustentável do capital. Ainda na Introdução, Ruggie descreve as atividades exaustivas realizadas pelo Mandato a fim de assegurar o mapeamento que fora requisitado: This report draws on some two-dozen research papers produced by or for the SRSG. He also benefited from three regional multi-stakeholder consultations in Johannesburg, Bangkok, and Bogotá; civil society consultations on five continents; visits to the operations of firms in four industry sectors in developing countries; four legal expert workshops; two multi-stakeholder consultations, on the extractive and financial services industries; and discussions with representatives of all relevant multilateral institutions and some government officials (Ruggie, 2007, 04). Nos dias 18 e 19 de janeiro de 2007, apenas algumas semanas antes de apresentar o Relatório, Ruggie esteve à frente da Consulta Latino-americana de seu Mandato, realizada em Bogotá, Colômbia, evento que contou com a participação de mais de 90 pessoas, cobrindo uma diversidade de atores: 21 representantes de empresas, 41 de organizações da sociedade civil locais, nacionais e internacionais (sobretudo ONGs, sindicatos e movimentos indígenas), de organizações regionais e internacionais, além de 9 representantes de instituições públicas (setores do Estado - de ministérios e secretarias, de comissões públicas, entre outros). Em um evento de interação supostamente harmônica entre atores tão diversos, reunidos para discutir conjuntamente uma

12 138 agenda de temas como a garantia de uma licença social para as empresas operarem, boas práticas e ferramentas, mecanismos legais e extra-legais de resolução de conflitos, destaca-se a tensão trazida por uma Declaração de 25 organizações sociais (não-governamentais, indígenas e sindicatos) entregue à Ruggie. Nesta Declaração, as organizações elaboram uma crítica ao modelo econômico neoliberal, indicam um desnível de poder que sobrepõe as empresas aos Estados com impacto sobre várias vítimas de abusos de direitos humanos cometidos por corporações, criticam o tratamento do tema através de iniciativas de cunho voluntário como o Pacto Global, e defendem que a ONU deveria cumprir com um papel de assegurar uma base normativa obrigatória que efetivamente vinculasse as empresas ao cumprimento (proteção, respeito e garantia) dos direitos humanos. Requerem, assim, uma série de medidas que deveriam ser tomadas pelo RESG com vistas a normas e mecanismos nacionais e internacionais que assegurem uma ordem mundial que submeta as empresas aos direitos humanos. A resposta de Ruggie a essa Declaração demonstra claramente a visão pragmática e imparcial que ele tem do próprio Mandato, além da crítica que ele faz a marcos normativos obrigatórios internacionais em direitos humanos, os quais os próprios Estados historicamente não conseguem cumprir: He (Ruggie) recalled that he started his mandate without any answers but with questions, an open mind, and the basic principle of achieving effectiveness on the ground. While acknowledging his commitment to wide consultations, he reminded all that his role was not merely as a messenger for any specific stakeholders groups. He was exploring all combinations of tools, initiatives and instruments that might have a real result. And he did not see a dichotomy between voluntary and mandatory options; every human community is governed by a combination of the two. He reminded the participants that the international enforcement regime is quite weak and warned against what might appear as an easy solution on paper, but one that would lead to few concrete results (Ruggie, 2007b, 04).

13 139 É salutar indicar, no entanto, que Ruggie remete a responsabilidade de proteger para os Estados, justamente por estes terem contraído obrigações em vários Pactos e Convenções internacionais, os quais incluem de forma expressa a obrigação dos Estados de proteger as pessoas de abusos cometidos por terceiros, em alguns casos mencionando de forma clara a responsabilidade de proteger contra abusos perpetrados por empresas (Ruggie, 2007, 06). Para o RESG, a responsabilidade do Estado de proteger contra abusos de atores não-estatais é parte intrínseca da fundação do regime internacional de direitos humanos (Ruggie, 2007, 07) A segunda e terceira parte do Mandato: a proposta e a operacionalização de um modelo para pautar o debate sobre Empresas e Direitos Humanos O Representante Especial John Ruggie apresentou em abril de 2008 os resultados do ano extra solicitado para que seu Mandato pudesse oferecer visões e recomendações. O Relatório se centra em uma síntese de princípios a serem aprofundados, partilhados e absorvidos pela comunidade envolvida com o tema. Trata-se de uma proposta de modelo conceitual e político (policy) para ancorar o debate sobre empresas e direitos humanos, servindo como guia para todos os atores relevantes. O modelo pretende cobrir as atuais lacunas da governança global, especificando responsabilidades de proteger, respeitar e remediar. Esses três âmbitos de responsabilidades são distribuídos por Ruggie da seguinte forma: o dever do Estado de proteger contra abusos de direitos humanos cometidos por terceiros, incluindo empresas; a responsabilidade das corporações de respeitar direitos humanos; e a necessidade de acesso mais efetivo a reparações judiciais (Ruggie, 2007, 01).

14 140 Em relação ao que chama de dever do Estado de proteger, Ruggie é enfático acerca da necessidade de melhor sistematização e internalização dos diversos domínios por meio dos quais o Estado pode cumprir com seu dever em relação às atividades empresariais, incluindo o desenvolvimento de uma cultura corporativa respeitosa dos direitos humanos, tanto no plano doméstico quanto internacional. Tal demanda deve ser considerada prioritária por governos que se encontram crescentemente expostos aos abusos cometidos pelas corporações e pelos riscos sociais decorrentes dos mesmos (Ruggie, 2008, 09). Sobre a responsabilidade das corporações de respeitar direitos humanos, o foco de debate deve ser, segundo Ruggie, a identificação de um conjunto preciso de direitos pelos quais serão atribuídos responsabilidades legais. Ruggie reconhece que, apesar do fato de que qualquer tentativa de limitação de direitos seja inerentemente problemática, é viável pensar no estabelecimento de um guia básico no qual constem os possíveis impactos de direitos humanos resultantes de atividades empresariais. A questão das reparações é apresentada no Relatório como ponto central para a sustentação dos outros dois eixos de responsabilidade estatal e corporativo. Segundo Ruggie, é preciso aprimorar os meios judiciais e extrajudiciais existentes para processar os desvios e abusos de direitos humanos cometidos por atores corporativos. Grande importância é dada aos mecanismos extrajudiciais que, empregados ao longo dos processos legais, podem ser de grande auxilio especialmente em sociedades nas quais as cortes de justiça são incapazes de prover o acesso adequado e efetivo a reparações. Ruggie destaca ainda que as próprias corporações deveriam identificar formas mais efetivas para lidar com queixas antes que estas venham a escalar e, portanto, resultar em processos judiciais mais amplos, o que não seria necessariamente melhor, nem mesmo para os atores queixosos. O Relatório de 2008 enfatiza o potencial que o modelo apresentado anteriormente possui no sentido de se tornar uma orientação mais especifica e efetiva para lidar com as violações de direitos humanos no contexto corporativo. Entretanto, tal pretensão pode ser questionada uma vez que Ruggie não propõe

15 141 um marco normativo internacional, o que segue sendo a demanda principal de ONGs que advogam com relação ao tema. No Relatório de 2009, Ruggie recapitula as principais características do modelo proteger, respeitar e reparar e apresenta como procederá no seu trabalho acerca da operacionalização desse modelo. É importante mencionar que o Relatório faz menção especial à crise econômica e enfatiza que enquanto os governos devem evitar reduzir os padrões de direitos humanos para as corporações, estas últimas devem conduzir com responsabilidade os efeitos empregatícios negativos que resultam da redução e fechamento de seus negócios. O Relatório de 2009 reafirma que os governos são as entidades mais apropriadas para administrar a agenda de empresas e direitos humanos. Ruggie deixa claro que o seu Mandato objetiva assistir os governos no reconhecimento das conexões entre as atividades empresariais e direitos humanos para que estes possam, por sua vez, entender essa agenda para além de seus confins, ainda muito limitados. Quanto à responsabilidade das empresas, o Relatório é enfático acerca da necessidade de garantir processos de consulta e auditoria ponto desenvolvido melhor no Relatório de As empresas não são vistas, entretanto, como os atores que carregam todo o fardo da agenda de direitos humanos desenvolvida. Como afirma Ruggie, a responsabilidade das empresas é (...) bracketed by the State duty to protect on one side, and access to effective remedy on the other (Ruggie, 2010, 20). Menos de um mês depois do Relatório de 2009, Ruggie publicou um adendo no qual destaca justamente o ponto que havia sido pouco explorado até então: a questão das reparações. Nesse documento, grande ênfase é dada à obrigação dos Estados de prover acesso a procedimentos de reparação para abusos de direitos humanos cometidos por terceiras partes, incluindo as empresas. O adendo cumpre a função de apresentar uma revisão das provisões, comentários e decisões regionais já tomadas acerca da questão das reparações. Ruggie termina este Relatório anunciando a continuidade que seu trabalho terá acerca da aplicação das obrigações do Estado dentro dos sistemas regionais e internacionais de direitos humanos. Nesse aspecto, é realçada a necessidade de manutenção do

16 142 dialogo com os órgãos de monitoramento de direitos humanos da ONU, assim como as comissões e cortes regionais. O Relatório de 2010 é apresentado como um documento de follow-up no qual Ruggie explica os métodos para a operacionalização e promoção do modelo proteger, respeitar e reparar. Há um esforço de esclarecimento acerca de cada um dos três pilares e das sinergias entre eles. Tal esforço visa o apontamento de princípios orientadores específicos que venham a constituir o produto final do mandato de Ruggie. O pilar proteger é trabalhado como um portfólio de medidas que poderão ser tomadas pelos Estados para promover o respeito pelos direitos humanos por parte das corporações e para prevenir abusos. Ruggie identifica cinco áreas prioritárias nas quais os Estados deverão tentar adquirir maior coerência e efetividade. Tais ares incluem: a) salvaguardar sua própria habilidade de cumprir com suas obrigações em relação aos direitos humanos; b) considerar as questões de direitos humanos envolvidas quando ele (o Estado) fizer negócios com as corporações; c) estimular culturas corporativas respeitosas de direitos, no plano doméstico e externo; d) criar políticas públicas inovadoras para guiar as companhias que operam em áreas de conflito; e) examinar o problema da jurisdição extra-territorial (Ruggie, 2010, 12). O pilar que abrange a responsabilidade das corporações se resume em uma explicação e um aprofundamento da noção de responsabilidade (em lugar de direito) com o intuito de identificar as lacunas na lei e levar a processos de auditoria por meio dos quais as companhias se tornem cientes (e respondam) aos danos que causam. Ao mesmo tempo, Ruggie espera que seus esclarecimentos possam informar os esforços de outros atores, incluindo o Estado e a sociedade civil e, assim, assegurar de maneira mais eficiente que as companhias respeitem os direitos humanos. Sobre o problema do acesso a reparações, Ruggie reconhece como esse sistema permanece deficitário e subdesenvolvido. Suas propostas para alterar tal situação se resumem em maior publicizaçao e sistematização das práticas e casos já existentes de reparação.

17 A análise crítica do Mandato de Ruggie e os desafios futuros Na entrevista concedida ao autor da Tese, Ruggie destaca o papel de seu modelo para o debate de empresas e direitos humanos, com base no pragmatismo orientado por princípios. Depois de ter seus Relatórios sendo bem recepcionados pelos Estados nas Assembléias anuais da ONU, assim como reverenciados por grupos empresariais, Ruggie defende a continuidade desse processo como uma experiência de construção de regimes centrada em suas teses. Indagado, ainda em 2008, sobre suas expectativas para o final do Mandato (ou seria mais uma etapa?) em 2011, Ruggie aponta timidamente para um cenário de normas obrigatórias no futuro, ainda que não deixe claro se essas estariam asseguradas com tal caráter de obrigatoriedade na esfera nacional ou global: I think mandatory norms of some kind are inevitable. ( ) mandatory requirements are part and parcel of the co-evolution of business and governments relations. I have never seen a society that runs on pure voluntarism. ( ) This is a long term process of regime construction. ( ) There is no way that it will be finished even by 2011, but what I hope to do is to get enough elements in place by 2011 that will carry on in a certain direction with some momentum. For me, this is a living experiment of regime construction (Ruggie, 2008: 09; 14). Diferente do Pacto Global, o Mandato de Ruggie ainda é alvo de poucas referências acadêmicas ou de estudos críticos por parte de ONGs. Entre estes últimos, destacam-se dois estudos específicos desenvolvidos um por DE REGIL (2008) e o outro por TEITELBAUM (2010) para a organização Jus Semper Global Alliance. De REGIL argumenta que o trabalho de ruggie reflete um choque aglutinador de uma lógica de mercado global com democracia e direitos humanos. Ênfase na necessidade de normas legais vinculantes como forma de garantir a democracia. Assim, ele critica cada etapa do Relatório, principalmente o que ele chama de uma leitura de fundamentalismo de mercado e defende a necessidade de uma universalização de normas regulatórias. Em 2010, em um artigo cujo sub-título é justamente To change so that everything remains the

18 144 same, Teitelbaum critica a proposta de um modelo que não representa qualquer impacto para a comunidade empresarial em portanto, não resolve as lacunas de governança global denunciadas pelas ONGs. Da análise do Mandato do Representante Especial do Secretário Geral para Empresas e Direitos Humanos depreendem-se as seguintes conclusões: o mandato possibilita que o tema siga sendo discutido na ONU, ainda que não apresente novidades efetivas em comparação com o Pacto Global. Tem-se, portanto, a idéia de um processo de lenta construção, o qual permite uma sensação de que algo está sendo feito enquanto o tempo passa, afastando a alternativa de outros processos que estabeleçam vínculos mais obrigatórios quanto à responsabilidade das corporações transnacionais. A essência dos dois processos, o Pacto Global e o Mandato, é extremamente semelhante: ambos se apóiam na perspectiva mais ampla de um liberalismo enraizado no âmbito global, de acordo com análise de John Ruggie; ambos buscam trabalhar a partir de uma base geral de princípios estabelecida para a conduta dos atores implicados; ambos querem incentivar a construção de uma cultura de direitos humanos nas empresas; ambos pretendem estabelecer um diálogo amplo com todas as partes interessadas, embora acabem pendendo mais para uma maior articulação com as empresas em prejuízo de outros atores; ambos convergem na busca de um maior aprofundamento sobre qual seria o papel de responsabilidade das empresas em direitos humanos; um processo se apóia no outro, o que se percebe através de referências mútuas visando o fortalecimento concomitante dos dois processos. Observa-se, então, em suma, que o Mandato representa mais uma continuidade do que uma novidade na ONU na questão de empresas e direitos humanos. Seguramente Ruggie seguirá nos próximos anos à frente de tal agenda na ONU. O Relatório de 2010, o penúltimo antes do relatório conclusivo do Mandato, já expõe a preocupação de Ruggie de manter uma estrutura de suporte e consultas com relação ao tema. Percebe-se que há um ambiente positivo na ONU para que o debate siga centrado nos próximos anos em Ruggie e no modelo de princípios por ele proposto e desenvolvido.

19 Responsabilidade como legitimação: eixos analíticos O processo acelerado de globalização econômica não foi acompanhado por uma globalização da política que implicasse na responsabilidade em direitos humanos dos atores que operam transnacionalmente. Em lugar de uma esfera política que garanta e amplie o acúmulo de conquistas em direitos humanos construídas nos âmbitos local e nacional, observa-se um processo que, ao mesmo tempo, retira a responsabilidade em direitos humanos dos Estados e fabrica uma nova arquitetura de governança global cuja prioridade estaria em servir ao fortalecimento do capital transnacional. Nesse processo, as demandas de organizações e movimentos sociais por normas que vinculem os atores, sobretudo as corporações transnacionais, constrangendo-os e punindo-os por violações de direitos humanos, terminam sendo conduzidas para um tratamento flexível e adaptativo da questão das responsabilidades cujo resultado termina sendo o de garantir a legitimação do capital. Desde a década de 1970, como analisado no capítulo 1, percebe-se a utilização dos direitos humanos como forma de legitimação dos países desenvolvidos, engajados em garantir uma hegemonia político-cultural diante das crises de estabilidade econômica, do então fantasma do socialismo e, mesmo dentro desses países, de uma crise de funcionamento de uma política econômica que garanta o Estado de Bem-Estar social (Lechner, 1979). Nesta mesma década, aprofundava-se o processo de articulação de uma classe capitalista transnacional, organizada em espaços como o Fórum Econômico Mundial, a qual constrói uma agenda política global em conexão com a expansão dos processos de globalização econômica com base em ideais neoliberais. Se a agenda de responsabilidades em direitos humanos com base nos Estados teria o papel de legitimar tais Estados, e se a mesma agenda trazida para as organizações internacionais do sistema de Estados teria o potencial de legitimar essas organizações, até que ponto a atribuição de responsabilidades em direitos humanos para as corporações poderia levar a um fortalecimento dos

20 146 direitos humanos e não simplesmente à legitimação do capitalismo na ordem mundial? Com base nos estudos críticos da globalização contrapostos às teses de Ruggie e com base nos dois principais processos em curso na ONU sobre responsabilidade das empresas em direitos humanos, observa-se como a responsabilidade se torna legitimação através de quatro enfoques essenciais: a vinculação da agenda social e de desenvolvimento ao capitalismo global, a legitimação do ator não-estatal em detrimento dos Estados, a globalização das organizações internacionais e o esvaziamento de alternativas à ordem mundial capitalista. Diante de um processo com pretensão de fim da história, há que se vislumbrar perspectivas contra-hegemônicas que contribuam para a deslegitimação do projeto da classe capitalista transnacional, permitindo discutir esferas de responsabilidade que sirvam ao empoderamento de grupos sociais comprometidos com a transformação da ordem mundial A vinculação das agendas social e de desenvolvimento ao capitalismo global A agenda social e de desenvolvimento historicamente vinculada aos Estados e, em seguida, às organizações internacionais e aos processos de cooperação entre Estados, passa a estar cada vez mais vinculada ao capitalismo global. Com a aplicação de políticas neoliberais pelos Estados e o incremento de parcerias público-privadas nos Estados e nas organizações internacionais, observa-se uma crescente absorção de responsabilidades por empresas, ainda que essa responsabilidade seja estabelecida em uma perspectiva de responsabilidade social, ou seja, em um comprometimento voluntário e flexível das empresas com agendas sociais e de desenvolvimento. A transformação é percebida principalmente na forma com a qual o capital é tratado. Em fases históricas anteriores, tais agendas eram constantemente afirmadas contra o capital, tanto o nacional quanto sobretudo o estrangeiro. Contudo, a globalização do capital possibilitou um novo enfoque nas relações de parte dos Estados, organizações

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