O ESTADO NUMA ERA DE REFORMAS: OS ANOS FHC Parte 1

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3 Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Secretaria de Gestão O ESTADO NUMA ERA DE REFORMAS: OS ANOS FHC Parte 1 Coleção Gestão Pública Brasília PARTE1-NOSSO.pmd 3

4 Presidente da República FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão GUILHERME GOMES DIAS Secretário-Executivo SIMÃO CIRINEU DIAS Secretário-Executivo Adjunto PEDRO CÉSAR LIMA DE FARIAS Secretária de Gestão EVELYN LEVY Secretário de Recursos Humanos LUIZ CARLOS DE ALMEIDA CAPELLA Presidente da ENAP ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REGINA PACHECO Equipe Editorial: MARIANNE NASSUNO CRISTÓVÃO DE MELO CARLOS H. KNAPP MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO ORÇAMENTO E GESTÃO SECRETARIA DE GESTÃO ESPLANADA DOS MINISTÉRIOS, BLOCO K 4º ANDAR CEP: Brasília DF FONES: (61) FAX: (61) Coleção Gestão Pública VOLUME 7 - PARTE 1 O ESTADO NUMA ERA DE REFORMAS: OS ANOS FHC - Parte 1 Organizadores: Fernando Luiz Abrucio e Maria Rita Loureiro Revisão: Helena Jansen É permitida a reprodução total ou parcial desde que citada a fonte. NORMALIZAÇÃO: DIBIB / CODIN / SPOA O Estado Numa Era de Reformas: Os Anos FHC - Parte 1/ Organizadores: Fernando Luiz Abrucio e Maria Rita Loureiro. Brasília : MP, SEGES, p. 1. Reforma Administrativa 2. Administração Pública I. Abrucio, Fernando Luiz II. Loureiro, Maria Rita CDU PARTE1-NOSSO.pmd 4

5 APRESENTAÇÃO EVELYN LEVY SECRETÁRIA DE GESTÃO Em 1993, a Escola Nacional de Administração Pública/ENAP, encomendou um estudo ao Prof. Regis de Castro Andrade sobre a Administração Pública Federal. Da pesquisa resultou um diagnóstico consistente do funcionamento das organizações e uma caracterização ampla de sua burocracia 1. A importância daquele trabalho se fez sentir rapidamente quando, em 1994, às vésperas das eleições presidenciais, ele serviu de orientação, aos diversos partidos em disputa, para que se posicionassem frente a um assunto tão estratégico. Aqueles volumes representaram, de fato, um mapa da burocracia federal, até então bastante remota em relação ao restante do país. Por casualidade ou não, um dos pesquisadores envolvidos naquele estudo, o cientista político Fernando Abrucio, teve, durante os dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso, uma participação ativa no desenvolvimento da Reforma, acompanhando-a de perto, subsidiando-a com uma série de pesquisas e colaborando na formação de muitos dos servidores de carreira concursados no período. Tornou-se assim um dos maiores especialistas desse tema, reconhecido no país e no exterior. Ao lado da Profa. Maria Rita Garcia Loureiro, com quem colaborou em inúmeros desses trabalhos científicos, Abrucio articulou um grupo amplo de cientistas políticos e economistas para a realização desse livro. São todos excelentes pesquisadores, trabalhando em diferentes universidades, situadas em diversas regiões do país, constituindo assim o núcleo inicial de uma rede de estudiosos do tema da Gestão Pública e sua relação com a conformação do Estado no Brasil. Ao apoiar a realização desses ensaios, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão teve por objetivo estimular o debate das questões referentes à Reforma do Estado na academia, entendendo que se faz necessário pensá-las de modo crítico, cada vez mais. É preciso criar 1 ENAP (1993): Estrutura e Organização do Poder Executivo, Administração Pública Brasileira, Vol.2, Regis de Castro Andrade e Luciana Jaccoud (org.), Centro de Documentação, Informação e Difusão Graciliano Ramos, ENAP, Brasília. 5 PARTE1-NOSSO.pmd 5

6 competências internas que permitam tornar o Estado mais democrático e ajustado às necessidades contemporâneas da sociedade brasileira. Acreditamos que, em conjunto com as demais publicações que integram a Coleção Gestão Pública 2, essa coletânea dará aos leitores elementos para dar continuidade ao aperfeiçoamento das instituições públicas do país. 2 A Coleção Gestão Pública é composta dos seguintes volumes: (1) Unidades de Atendimento Integrado: como implantar (versão português e espanhol); (2) Balanço da Reforma do Estado no Brasil: a Nova Gestão Pública; (3) Cidadãos como parceiros: Manual da OCDE sobre Informação, Consulta e Participação na Formulação de Políticas Públicas (OCDE tradução); (4) Liderança e Setor Público no Século 21 (OCDE tradução); (5) A Política de Recursos Humanos na Gestão FHC; (6) Responsabilidade e Transparência no Setor Público (OCDE/OAS tradução); e (7) O Estado numa era de Reformas os anos: FHC (Fernando Abrucio e Maria Rita Loureiro) 6 PARTE1-NOSSO.pmd 6

7 SUMÁRIO AGRADECIMENTOS 9 INTRODUÇÃO 11 ACCOUNTABILITY, REPRESENTAÇÃO E ESTABILIDADE POLÍTICA NO BRASIL Fátima Anastasia & Carlos Ranulfo Melo 25 CONSTITUIÇÃO OU POLÍTICAS PÚBLICAS? UMA AVALIAÇÃO DOS ANOS FHC Cláudio Gonçalves Couto & Rogério Bastos Arantes 75 A PRESIDÊNCIA BRASILEIRA E A SEPARAÇÃO DE PODERES ( ) Kurt von Mettenheim 121 AS REFORMAS E AS TRANSFORMAÇÕES NO PAPEL DO ESTADO: O BRASIL EM PERSPECTIVA COMPARADA Flávio da Cunha Rezende 163 REFORMA DO ESTADO E COORDENAÇÃO GOVERNAMENTAL: AS TRAJETÓRIAS DAS POLÍTI- CAS DE GESTÃO PÚBLICA NA ERA FHC Humberto Falcão Martins 209 O PERFIL DA BUROCRACIA FEDERAL ( ) Nelson Marconi PARTE1-NOSSO.pmd 7

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9 AGRADECIMENTOS Os organizadores do livro dedicam este trabalho aos professores Régis de Castro Andrade e Luiz Carlos Bresser-Pereira, incentivadores seminais dos estudos de reforma do Estado no Brasil. Na FGV, contamos com a ajuda atenciosa e eficiente de Maria Inês Rezende. Ilza Valéria Moreira Jorge, sempre de bom humor, nos auxiliou na revisão dos textos. Gabriel e Alice foram inspirações pessoais, com toda a alegria que nos transmitiram. 9 PARTE1-NOSSO.pmd 9

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11 INTRODUÇÃO Os dois governos de Fernando Henrique Cardoso foram marcados pelo tema da reforma do Estado. O próprio presidente disse, logo na primeira entrevista após a eleição de 1994, que seu maior objetivo seria substituir o padrão varguista de intervenção estatal por uma nova forma de orientar as ações governamentais nos campos econômico, político e social. Propunhase a construção de uma ordem mais adequada ao cenário internacional e capaz de resolver os problemas que assolavam o país desde a década de 80. Mesmo que esta meta não tenha sido realizada completamente, novas idéias e muitas transformações ocorreram nos últimos oito anos. Chegou a hora de começar a avaliar os sucessos e os fracassos desse projeto. O Estado entrou numa era de reformas, norteadas por cinco grandes balizadores: o êxito do Plano Real e a luta incessante pela estabilidade monetária; a busca de uma nova inserção internacional, exatamente num momento recheado de promessas e crises; a necessidade de reformar a Constituição para implementar as propostas governamentais; a tentativa de reorganizar o aparelho estatal e redefinir suas funções; e, ainda, a modificação das relações do governo com a sociedade, com o objetivo de aprofundar o processo de democratização do país. Sob este cenário, os anos FHC realizaram várias mudanças substanciais. Entre as principais, destacam-se a redefinição do papel governamental na área econômica, com a ampliação das privatizações, o fim de monopólios e a criação de agências regulatórias; a introdução de novos mecanismos de accountability, tanto no Executivo como no Congresso Nacional; algumas reformulações na estrutura administrativa; investimentos em carreiras estratégicas do serviço público federal; o aprofundamento da descentralização, ao que se acrescentou ações de coordenação federativa; grandes modificações nas relações financeiras intergovernamentais e na gestão fiscal, centro nevrálgico de todo o período; inovações na área social, sobretudo no segundo mandato; e, principalmente, o reordenamento legal de boa parte do Estado, especialmente pela via das Emendas Constitucionais. O próximo 11 PARTE1-NOSSO.pmd 11

12 governo certamente será influenciado por estas transformações, uma vez que as alterações de rumos propostas serão feitas sobre as marcas das reformas implementadas por Fernando Henrique. Infelizmente, a avaliação dos anos FHC ainda é feita no registro exclusivamente dicotômico: ou se é contra todo o modelo, ou se é a favor visceralmente. É preciso iniciar uma avaliação crítica do período. Esta é a pretensão do presente volume. Nossa inspiração intelectual foi o livro Estrutura e Organização do Poder Executivo (dois volumes), feito em parceria pela Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) e pelo Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (Cedec), com financiamento do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Editado em 1993, este trabalho foi a primeira radiografia do Governo Federal depois da transição democrática. Sua análise centrava-se no funcionamento da administração pública brasileira, comparando-a com a experiência internacional, e mostrando suas relações com a política, uma inovação acadêmica à época. Passados quase dez anos, temos de retomar o debate em outro patamar, pois o quadro foi bastante modificado pelos anos FHC. Para tanto, optamos por outro eixo analítico: o das reformas do Estado. Ou seja, lançamos nosso foco sobre os aspectos que, de um modo ou de outro, colocaram em questão a realização de mudanças estruturais do aparelho estatal. Mesmo com essa limitação, tivemos ainda de escolher aqueles que julgamos mais importantes do período, sem ter a preocupação de rastrear cada um dos setores governamentais. Os estudos que abrangem muitas dimensões normalmente tornam difícil a compreensão mais articulada do processo de reforma. Constrói-se um mapa enorme, mas não se oferece aos leitores bússolas ou fios condutores que os orientem no caminho. Em vez da amplitude, preferimos apostar na profundidade, que alimenta melhor a polêmica. O objetivo do livro, portanto, não foi fazer uma radiografia de tudo o que aconteceu nos últimos oito anos. Por isso, não há análise específica sobre algumas questões mais gerais, como o crescimento econômico ou a desigualdade de renda. Sem negligenciar a sua centralidade, tomamos tais temas como pano de fundo de nosso trabalho, que concentra sua atenção nos efeitos do processo de reforma do Estado sobre as macroestruturas do país. Em linhas gerais, foram adotados quatro parâmetros para avaliar o projeto de reforma desenvolvido nos anos FHC. O primeiro diz respeito à caracterização do Estado que foi construído e do processo político que o 12 PARTE1-NOSSO.pmd 12

13 originou. O segundo parâmetro procurou entender os motivos que levaram determinadas propostas do governo Fernando Henrique a não serem aprovadas ou a fracassarem na implementação. Outro objetivo foi detectar as premissas e as escolhas que se mostraram equivocadas, com resultados opostos aos esperados por seus idealizadores e condutores. Por fim, analisamos as medidas bem sucedidas e o legado que deixaram. Esta orientação metodológica aparece, de um modo ou de outro, ao longo dos capítulos e é recuperada na conclusão do livro. O formato de coletânea foi escolhido propositadamente por duas razões. A primeira é que teríamos poucas chances de dar conta, com a devida qualidade, de todos os assuntos aqui abarcados. Além disso, o volume procurou se orientar por uma reflexão pluralista sobre as reformas. Por esta razão, determinados temas são tratados em mais de um capítulo, por vezes com visões diferentes acerca dos anos FHC. A conclusão faz um balanço dos principais temas analisados e suas perspectivas, sem se preocupar em nomear a posição correta nas polêmicas travadas no livro. Esta interpretação fica por conta dos leitores. Cada capítulo procura fazer uma análise exaustiva de um tema, relatando as condições sob as quais se desenvolveu, para depois relatar os sucessos e os fracassos aí contidos. Sempre que possível, os textos propuseram sugestões de políticas públicas, de reformas institucionais, de medidas administrativas ou de formas específicas de relacionamento com a sociedade. Desafios que serão enfrentados pelo próximo governo também foram arrolados. Os temas abordados normalmente exigiram a utilização de um referencial interdisciplinar, mas o ângulo preponderante foi o da Ciência Política. Por esta via, privilegiamos a análise do ideário dos atores, das estratégias por eles adotadas, das formas de conflito daí resultantes - e se consensos foram alcançados ou não -, das formas institucionais e/ou organizacionais que circunscreveram os processos de reformas e dos modelos de Estado e de instituições políticas que foram constituídos ao final. Sem dúvida, há bases normativas que orientam os estudos - plurais no universo do livro, ressaltese novamente -, mas procuramos explorar ao máximo o trabalho de pesquisa empírica exaustiva. Em alguns casos, isso levou ao uso da experiência comparada; noutros, maior ênfase foi dada à coleta de dados quantitativos ou a entrevistas; e ainda houve os que procuraram mapear a produção legislativa daí resultante. De qualquer modo, tais estratégias de análise muitas vezes se misturaram e, em todos os capítulos, o objetivo comum foi diagnosticar profundamente o assunto em tela, fornecendo informações 13 PARTE1-NOSSO.pmd 13

14 valiosas à classe política, aos integrantes do futuro governo, à imprensa, a ONGs e organismos internacionais, aos acadêmicos e ao público em geral. O livro compõe-se de onze capítulos. A disposição dos textos obedeceu à seguinte lógica: na primeira parte, foram selecionados os vinculados mais especificamente à relação entre o sistema político e as reformas; na segunda, ficaram aqueles que tratam mais diretamente de algumas reformas, começando pela temática administrativa (quatro capítulos) e passando depois pelas áreas fiscal, previdenciária, federativa (descentralização e o papel do Governo Federal) e, por fim, regulatória. O trabalho de Fátima Anastasia e Carlos Ranulfo sobre a accountability democrática abre o livro. Após fazer uma elucidativa discussão teórica sobre a representação política nas democracias contemporâneas, o texto concentra-se no estudo do caso brasileiro. Em particular, o capítulo analisa as formas de responsabilização e democratização existentes entre o Executivo e o Legislativo e dentro da arena parlamentar. Mesmo pontuando que houve avanços ao final do período, os autores revelam as mazelas de nosso sistema político no que se refere à accountability, algumas até realçadas nos anos FHC. Ao final, apresentam propostas de reforma desse modelo, com ênfase nos sistemas eleitoral e partidário, nas relações internas do Congresso Nacional - entre líderes e liderados e entre situação e oposição - e na dinâmica dos Poderes. Tais argumentos realçam a importância da reforma política, que alguns já chamaram de a mãe de todas as reformas, embora ela seja sempre colocada em segundo plano e debatida apenas pelo ângulo da governabilidade, esquecendo-se da importância da melhor representação dos cidadãos brasileiros. O segundo capítulo trata das reformas constitucionais realizadas nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso, só que por um ângulo ainda inexplorado. Cláudio Couto e Rogério Arantes demonstram que a insistência no árduo processo legislativo de emendamento deriva da própria concepção constitucional adotada em Nossa Constituição, dizem os autores, contém mais políticas públicas (policies) do que regras gerais que orientam a vida social (polity). Ora, as primeiras dizem respeito às propostas de governo, ao passo que as últimas se referem à estrutura fundamental do Estado. Se um ordenamento constitucional torna-se uma coleção de policies, toda alternância efetiva de poder e de projeto colocará em questão à Constituição vigente. Na perspectiva apresentada pelo texto, foi isto que condenou o presidente FHC a atuar em grande parte de seu mandato no terreno da ditadura dos três quintos. Tudo indica que Lula terá o 14 PARTE1-NOSSO.pmd 14

15 mesmo destino e o reformismo constitucional permanecerá em cena. Completando esta parte do livro, Kurt von Mettenheim analisa a Presidência da República sob o comando de FHC. Primeiramente, ele defende a idéia de que vivemos, como nos EUA, não no presidencialismo, mas num sistema de separação de Poderes, no qual os ramos de governos competem entre si, imbricam-se e, em vez de serem vistos apenas como pontos de veto mútuos, podem atuar regularmente num jogo de soma positiva. Quanto mais forem independentes, buscarem espaços de atuação próprios e, sobretudo, tiverem a negociação como base de relacionamento, melhor a qualidade do sistema político. Kurt acha que é isto que está acontecendo no Brasil desde 1988, e o período Fernando Henrique representa bem tal tendência. Acompanhando a modificação democratizadora, o autor aponta mais dois processos: Um eleitoral, no qual houve um realinhamento partidário de 1994 para cá, que solidificou um bloco governista (a coalizão tucana) e outro oposicionista (o PT), ambos bastante consistentes em suas ações e extremamente maduros do ponto de vista do jogo político democrático. O segundo processo se refere às mudanças realizadas pelo presidente, que, de acordo com o autor, reformulou positivamente o modelo estatal, com transformações importantes em questões econômicas, sociais e de política externa. O estudo comparativo de Flávio Rezende inaugura as análises específicas sobre reforma do Estado. A partir de um balanço exaustivo de alterações do aparelho estatal no plano internacional, ele tenta mostrar como o Brasil se insere neste processo. Destaca-se, em primeiro lugar, sua constatação de que os países desenvolvidos praticamente não reduziram suas máquinas governamentais nos últimos vinte anos, em termos de gastos e escopo de políticas, a despeito do avanço do ideário do rolling back the state, enquanto as nações mais pobres, em especial, adotaram um modelo mais minimalista. Nas palavras do autor, é demonstração clara de que os Leviatãs estão fora do lugar. O outro ponto essencial deste texto é o estudo do caráter global do discurso e da prática do chamado New Public Management. Para Rezende, o modelo gerencial enfrenta um dilema em todo o mundo: sua proposta de orientar a gestão por resultados bate de frente com a dinâmica do ajuste fiscal. Enquanto a primeira exige a redução dos controles centrais e a autonomização das agências, a segunda reforça a fiscalização processual, a fim de garantir a redução dos custos. Há, aqui, uma falha seqüencial, na qual, mais do que um gap entre os dois pontos, ocorre uma vitória do 15 PARTE1-NOSSO.pmd 15

16 ângulo fiscalista. Utilizando-se destas conclusões comparativas, o trabalho analisa o caso brasileiro, revelando suas congruências e especificidades em relação à experiência internacional. Sua explicação acerca do fracasso do projeto de reforma administrativa do Governo Federal deve criar muita polêmica na academia e entre os próximos comandantes das área econômica e da gestão pública. O retrato mais minucioso da lógica das decisões na área administrativa nos anos FHC encontra-se, sem dúvida alguma, no trabalho de Humberto Falcão Martins. Ele descreve com impressionante nível de detalhes os principais atores e projetos que estiveram em disputa ao longo dos dois mandatos, e procura explicar quais razões levaram à vitória de determinado grupo ou proposta. O autor também faz um mapa completo de todas as estruturas administrativas criadas no período, avaliando sua trajetória. Neste caso, demonstra preocupação com a falta de clareza que ainda persiste na diferenciação entre Agências executivas e reguladoras, gerando um aumento exagerados das últimas, sem que os órgãos criados preencham os requisitos necessários para tal função. Pode estar aí o germe de uma nova confusão institucional, como aquelas que resultaram da aplicação do Decreto Lei 200. Este é um dos maiores problemas organizacionais para o próximo governo. No balanço do processo, um aspecto merece destaque: a análise dos caminhos e desventuras do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Humberto ressalta a novidade dessa experiência, mas mostra, com muita perspicácia, que este projeto foi bastante bloqueado dentro do governo, até o ponto em que seus defensores perderam a batalha política. Mas o aspecto analítico distintivo do capítulo refere-se aos problemas de fragmentação e coordenação governamentais que atrapalharam a implementação das políticas. O autor admite que não há como escapar completamente destas duas questões, porém, existem formas de melhor resolvê-las, tais como o papel das lideranças (particularmente a presidencial) e de certos arranjos integradores. O conhecimento destas saídas é vital para o próximo governo, antes que ele se veja, mais rápido do que imagina, emaranhado nos problemas de descoordenação. O trabalho de Nelson Marconi traça um perfil das transformações por que passou o funcionalismo público federal nos últimos oito anos. Como resultado de todo este processo, constituiu-se, por um lado, uma administração mais qualificada, dado que fica mais evidente pelo aumento geral de escolaridade. As mudanças mais intensas aconteceram no plano da alta 16 PARTE1-NOSSO.pmd 16

17 burocracia. A reestruturação e ampliação das carreiras estratégicas foi, neste ponto, o fator mais importante e distintivo dos anos FHC, o que reforçou o núcleo gerencial do Estado, ao invés de desmontá-lo, como tanto se propagou. Nesta mesma linha, destaca-se a elevação do contingente de servidores públicos alocados nos cargos em comissão, medida que também caminha em prol da profissionalização burocrática. Pode-se concluir, ademais, que o próximo governo terá um quadro mais favorável devido à melhor adequação entre as atividades-meio e os setores encarregados da elaboração ou execução das políticas. Uma última modificação foi a redução significativa de pessoal do Executivo Federal, mas tal fenômeno resultou basicamente da maciça aposentadoria do funcionalismo civil. Segundo Marconi, o próximo governo encontrará a estrutura administrativa mais enxuta e equilibrada. Por outro lado, a administração pública federal ainda contém uma série de problemas. O primeiro é a idade média extremamente elevada do funcionalismo, gerando fortes pressões para a Previdência Pública. Além disso, Nelson Marconi demonstra uma grande preocupação: a noção de núcleo estratégico está sendo pervertida pelo criação de várias carreiras, resultantes de mera pressão política e não de um planejamento estratégico. A questão salarial também precisa ser melhor equacionada. As diferenças de remuneração entre os Poderes federais podem dificultar a atração dos melhores quadros ao Executivo e, o pior de tudo, redundar em mais pressões por isonomia, as quais levariam a uma situação fiscal insustentável na gestão do presidente Lula. Escrito por Valeriano Mendes Ferreira Costa, o sétimo capítulo analisa as transformações da macroestrutura administrativa brasileira. Ele inicia sua discussão mostrando a importância da relação entre as tentativas recentes de mudança organizacional com o ideário da Nova Gestão Pública (NGP). Para o autor, a NGP tornou-se uma fórmula global de resolução de problemas administrativos; todavia, a aceitação e a implementação desse modelo foram bem diferentes segundo a especificidade de países, regiões ou padrões administrativos, ao contrário do que defendem seus divulgadores. Não se trata de um embate normativo contra as propostas gerenciais, mas a constatação do peso de certas variáveis político-institucionais na trajetória das reformas, tais como o sistema de governo, as formas de relação entre o Legislativo e o Executivo, em especial no preenchimento dos postos do alto escalão governamental, e a tradição estatal de cada nação. Por este fio condutor, Valeriano analisa a evolução da administração 17 PARTE1-NOSSO.pmd 17

18 pública federal desde a criação do DASP, na Era Vargas, até o período recente, nos anos FHC. Sua preocupação maior é mostrar como as mudanças na macroestrutura relacionam-se com a lógica do presidencialismo brasileiro. Ele destaca que há duas motivações básicas que perpassam todas as reformas administrativas de nossa história: a adoção de medidas voltadas ao fortalecimento da Presidência da República para controlar os órgãos estratégicos e, a partir disso, o insulamento dessas áreas ante as pressões políticas, exatamente para alcançar os objetivos prioritários definidos pelo governo. Durante o varguismo, esta estrutura visava ao desenvolvimento econômico, com grande poder concentrado nas estatais; no período Fernando Henrique, essa fórmula teve como intuito garantir a estabilidade monetária, delegando um poderio enorme à equipe econômica. A conclusão deste capítulo ressalta que o modelo político administrativo brasileiro acaba por produzir uma estrutura esquizofrênica: de um lado, uma organização insulada e protegida pelo presidente, constituída para atingir um objetivo concentrado; e de outro, a sobrevivência de uma forma organizacional normalmente destinada à negociação para a montagem de maioria congressual. Neste modelo, a consecução de mais de uma finalidade - ajuste fiscal e modernização gerencial, por exemplo - e a tentativa de racionalização da máquina governamental tornam-se tarefas inglórias. A única saída efetiva para este impasse, conforme o autor, é a reformulação das relações entre política e burocracia. No oitavo capítulo, Maria Rita Loureiro e Fernando Abrucio analisam a trajetória das finanças públicas brasileiras nos últimos vinte anos. Pelo ângulo da Ciência Política, eles invadem a seara dos economistas, partindo do suposto de que a qualidade das reformas fiscais depende da combinação entre a lógica da eficiência e a lógica democrática, numa nítida crítica à perspetiva tecnocrática que tem dominado os estudos deste assunto. O trabalho empírico também foi orientado por dois eixos teóricos. O primeiro é o incrementalismo, segundo o qual as alterações no funcionamento do Estado ocorrem gradualmente e por camadas, além de serem baseadas em intenso processo de negociação. Trata-se um caminho diferente da visão totalizadora de reforma, que propõe uma transformação insulada, abrupta e total das regras e formas de funcionamento do aparelho estatal. Em certos momentos, no entanto, o avanço incremental encontra obstáculos ou pontos de veto que dificultam a mudança. Aqui entra o segundo eixo orientador do texto: as chamadas conjunturas críticas, nas quais há uma modificação na posição relativa dos grupos, em termos de preferênci- 18 PARTE1-NOSSO.pmd 18

19 as e poder. Com isto, torna-se possível a construção de coalizões para alterar as estruturas vigentes. Embora pareçam conceitos antagônicos, os autores mostram, por meio da investigação da experiência brasileira recente, que o sucesso das mudanças depende da boa combinação entre eles, como ocorreu no eixo financeiro da Federação. O país teve uma série de modificações em suas finanças públicas, que se iniciaram no início da década de 80, com o fim da conta-movimento do Banco do Brasil, e tiveram um caminho bastante gradualista até o Plano Real, em O legado destas mudanças favoreceu as medidas tomadas nos anos FHC, seja pelo aprendizado adquirido pelos gestores econômicos nas experiências anteriores, seja porque já haviam sido construídas certas condições básicas, como, por exemplo, a Secretaria do Tesouro Nacional e o SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira). O êxito técnico e político do plano de estabilização abriu o caminho para uma nova coalizão, que soube, no plano fiscal, mudar as estruturas sem jogar fora as conquistas anteriores. Além disso, estabeleceu-se um processo de convencimento e negociação com diversos atores para modificar os princípios de restrição orçamentária, principalmente os associados à Federação. Isto pôde ser percebido nas discussões do Senado sobre as regras do endividamento público e na criação da Lei de Responsabilidade Fiscal. O resultado deste processo foi a racionalização das relações financeiras intergovernamentais e o aumento da accountability entre os entes governamentais, algo que não havia no período áureo de federalismo predatório (de 1982 a 1994), quando houve uma elevação de dívidas e o repasse de custos subnacionais à União. Maria Rita e Fernando Abrucio assinalam que, após alterar as regras básicas do sistema pela via incremental, a equipe econômica procurou insular mais suas decisões e diminuiu a accountability do sistema, reforçando a lógica tecnocrática em detrimento da lógica democrática. Os autores advertem para o perigo embutido nesta estratégia, que pode prejudicar a implementação futura das políticas. É bom lembrar que políticas insuladas e contrárias ao incrementalismo e à negociação não têm dado certo no Brasil, como demonstram os exemplos dos congelamentos de preços e da política cambial conduzida no período , cujos resultados foram desastrosos. A reforma da previdência social é o tema do trabalho de Marcus André Melo. Ele mostra o impacto decisivo desta questão para a reformulação do Estado brasileiro, de modo que ela se tornou um dos pontos mais estratégi- 19 PARTE1-NOSSO.pmd 19

20 cos da agenda política nacional. Isso fica claro, primeiramente, pelo enorme crescimento das despesas nesta área e dos déficits daí resultantes. Sem resolver este problema, os próximos governos terão cada vez menos recursos para outros setores e preocupações. Além disso, este capítulo ressalta que há diversas iniquidades no sistema previdenciário do Brasil, em especial a diferenciação entre os regimes do setor público e o dos trabalhadores enquadrados na CLT, criando uma situação redistributiva perversa e regressiva em prol do funcionalismo público ante a um número muito maior - e mais pobre - de pessoas que trabalharam no setor privado. O governo Fernando Henrique participou de uma batalha legislativa no campo da previdência social. Suas idéias, segundo Marcus Melo, foram inicialmente inspiradas pela agenda internacional, ela própria mutante ao longo da década de 90. Destaca-se aqui o estudo comparado dos modelos previdenciários, que retrata de forma ampla as alternativas colocadas em prática em diversos países. Mais adiante, o autor analisa a estratégia reformista do primeiro mandato, contida na trajetória da Emenda 20, que visava à aprovação simultânea das reformas dos regimes privado e público. Tal escolha teve dois impactos negativos: a criação de mais pontos de veto contra o projeto e a confusão de prioridades, uma vez que a alteração do sistema do setor público era mais importante. Melo faz uma descrição minuciosa do processo legislativo, mostrando os erros cometidos pelos atores governistas e as lições que podem ser retiradas dessa história. Ao fim e ao cabo, os anos FHC conseguiram implantar algumas medidas importantes para equacionar os problemas previdenciários do país. Entretanto, como se destaca no título do capítulo, houve uma transição incompleta. Muitos aspectos do sistema continuam produzindo resultados negativos dos pontos de vista fiscal e de justiça social. Diante desse diagnóstico, e analisando as idéias que o PT defendeu na campanha presidencial, Marcus Melo propõe, provocativamente, um modelo internacional que poderia servir de base para a estratégia reformista do governo Lula: a reforma da previdência à italiana. Os desafios para seguir esta linha são expostos, bem como as vantagens que o petismo teria de antemão. O papel do Governo Federal no processo descentralizador brasileiro é tratado por Fernando Luiz Abrucio. Trata-se de uma das questões mais importantes da reforma do Estado, seja pela sua recorrência na experiência de vários países, seja porque ela é multidimensional, uma vez que afeta muitos outros temas, tais como as políticas sociais, a questão tributáriafiscal, o ataque às desigualdades regionais e a reformulação das administra- 20 PARTE1-NOSSO.pmd 20

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