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1 DINÂMIA Centro de Estudos sobre a Mudança Socioeconómica ADAPTABILIDADE DOS TRABALHADORES E DAS EMPRESAS A ADAPTABILIDADE DOS TRABALHADORES E DAS EMPRESAS RELATÓRIO FINAL ESTUDO PARA O OBSERVATÓRIO DO QCA III / DGDR SETEMBRO DE 2005

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3 ADAPTABILIDADE DOS TRABALHADORES E DAS EMPRESAS RELATÓRIO FINAL EQUIPA: José Maria Castro Caldas (coord.) Isabel Salavisa Fátima Suleman Helena Lopes Pedro Costa Ana Cláudia Valente Ana Sofia Henriques Ricardo Ferreira ESTUDO PARA O OBSERVATÓRIO DO QCA III / DGDR SETEMBRO DE 2005

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5 ÍNDICE Introdução... 1 Adaptabilidade(s) e Emprego... 9 A adaptabilidade nas estratégias de emprego dos anos Mudança e adaptação Perspectivas teóricas sobre a adaptabilidade Processos de adaptação As estratégias de emprego em retrospectiva Conclusão Portugal: características e complementaridades institucionais Estrutura Produtiva e Especialização O Sistema de I&D e a Inovação em Portugal Educação e Formação Legislação de protecção do emprego Relações laborais Modelos organizacionais Relações inter-empresas Financiamento e governação empresarial Protecção Social Complementaridades e elementos de bloqueio institucional Atitudes, estratégias e visões do futuro Diagnóstico comum Atitudes face à mudança e valores Convergência e divergência na percepção dos factores críticos Jogos de actores A adaptabilidade necessária e o que queremos evitar...108

6 Políticas para a adaptabilidade Níveis de capacitação e prioridades de actuação Das prioridades estratégicas aos meios de acção Lógicas e princípios organizativos das intervenções Anexos Referências

7 ÍNDICE DE QUADROS E FIGURAS Dimensões da adaptabilidade e domínios institucionais relevantes... 6 PIB per capita e PIB por pessoa empregada (em PPS) (1993 e 2003, UE25=100) Taxa de emprego e desemprego (1993 e 2003) Decomposição do gap do PIB per capita dos países da UE face aos EUA (2002) Estrutura das exportações (1992 e 2001) Número de empresas, por actividade, segundo a dimensão Despesa total em I&D em Portugal ( ) Comparação internacional do esforço de I&D (2001) Número médio de anos de escolaridade ( ) Jovens com o ensino secundário completo (20-24 anos, em %) Nível de instrução da população em idade activa (25-64 anos) por ISCED-97 (2002) Percentagem de população dentro e fora do sistema educativo, por grupo etário e situação perante o trabalho (2002) Abandono precoce do sistema educativo pelos jovens (18-24 anos, em %) Aprendizagem ao longo da vida Níveis de capacidades básicas Taxa de desemprego por nível de instrução (2002) Taxa de desemprego por nível de literacia Empresas com envolvimento dos representantes dos trabalhadores na introdução da participação directa (em %) Prática da participação directa Percentagem dos estabelecimentos que declararam, em 1996, certas iniciativas da parte dos empregadores nos últimos 3 anos Tipologia de formas de organização institucional tendo em consideração as suas formas de financiamento Capitalização do mercado / PIB Desigualdade na distribuição do rendimento Taxas de risco de pobreza (%) Bifurcações por factor crítico Combinações impossíveis Perfis dos cenários Rede de dependências no cenário de capacitação...117

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9 Introdução O estudo que seguidamente se apresenta foi realizado por uma equipa do DINÂMIA entre Janeiro e Julho de 2005, a solicitação do Observatório do QCA III, tendo como objectivo geral contribuir para a reflexão estratégica sobre a questão da adaptabilidade no quadro das políticas de emprego portuguesas. O estudo procura, em particular, ajudar a identificar prioridades para políticas relacionadas com a adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas em Portugal, tendo em vista uma utilização racional dos fundos estruturais no ciclo A adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas é actualmente concebida no âmbito da Estratégia Europeia de Emprego de forma abrangente (CE, 2003a) como capacidade de antecipação, geração e integração da mudança por parte dos trabalhadores e das empresas. O desenvolvimento desta capacidade é encarado na perspectiva de mudanças institucionais orientadas para a produção de resultados em três dimensões: (a) ambiente para o desenvolvimento das actividades empresariais; (b) desenvolvimento e difusão da inovação e da investigação; e (c) promoção da flexibilidade e da segurança no mercado de trabalho. A generalidade, ou mesmo a indefinição, desta noção de adaptabilidade decorre de causas objectivas. A UE sempre foi, e com os sucessivos alargamentos é cada vez mais, um mosaico de modelos sociais. Compreende-se assim facilmente que seja difícil ou mesmo indesejável consensualizar ao nível da União orientações específicas comuns para as mudanças institucionais associadas aos requisitos da adaptabilidade, já que um mesmo tipo de reconfiguração institucional, dependendo da estrutura pré-existente, tanto pode reforçar como enfraquecer as vantagens comparativas mobilizadas pelas empresas instaladas nos diferentes espaços nacionais e regionais. Além disso, as políticas da UE são sempre produto de laboriosos compromissos políticos as formulações em que maiorias políticas e ideologicamente pouco homogéneas se reconhecem são necessariamente vagas. Por detrás das formulações oficiais a respeito da adaptabilidade escondem-se, na realidade, acesos debates teóricos, políticos e ideológicos. A controvérsia fundamental trava-se em torno das questões da regulamentação e da flexibilidade do mercado de trabalho. Trata-se, mais precisamente, de saber se, DINÂMIA Centro de Estudos sobre a Mudança Socioeconómica 1

10 ou em que medida, os problemas de competitividade e emprego europeus resultam de uma regulamentação excessiva da economia e das relações de trabalho, de uma desadequação dessa regulamentação, ou se existem outras causas mais importantes. Trata-se, afinal, de discutir o sentido de uma reconfiguração institucional que na realidade está em curso há mais de trinta anos. Os debates em torno da adaptabilidade têm como pano de fundo a aceleração das transformações no sistema económico internacional verificadas nas últimas três décadas a crescente abertura dos mercados de bens e serviços, acompanhada da intensificação da concorrência, e a liberalização e expansão dos mercados financeiros internacionais e dos movimentos de capitais a que se acrescentam mudanças demográficas e societais como o envelhecimento populacional, a intensificação dos fluxos migratórios e as alterações de papéis na família tradicional. Este processo de mudanças encadeadas modificou o contexto que deu origem e sustentou os arranjos institucionais do pós-guerra o Welfare State e desencadeou pressões que tendem a por em causa: (a) a estabilidade do emprego nos sectores expostos das economias nacionais; (b) a capacidade de financiamento dos sistemas de protecção social; (c) o poder dos sindicatos e dos governos nacionais nas suas relações com o poder económico. Quer em teoria, quer na prática, as concepções de adaptabilidade divergem. Do ponto de vista teórico, o debate envolve desde as perspectivas que tendem a considerar as instituições que enquadram as relações de trabalho como causas do desemprego, às que encaram estas instituições como sustentáculo de vantagens comparativas específicas susceptíveis de serem valorizadas mesmo no contexto da globalização, passando pelas que reconhecem os limites e as falhas do mercado e do estado e procuram compatibilizar a flexibilidade do mercado de trabalho com a segurança dos trabalhadores. Da combinação de visões teóricas com características institucionais específicas de cada país têm resultado processos de adaptação divergentes. Enquanto nalguns casos as pressões da envolvente internacional se traduziram em processos de reconfiguração institucional tendentes a aproximar os sistemas de emprego do ideal tipo do mercado de trabalho desregulado, noutros o movimento no sentido da flexibilização foi limitado e sobretudo complementado com medidas de apoio, de activação e de protecção dos indivíduos relativamente a acidentes nos percursos profissionais. DINÂMIA Centro de Estudos sobre a Mudança Socioeconómica 2

11 O modelo analítico Pensar a adaptabilidade no contexto nacional português pressupõe um esforço de aprofundamento do conhecimento das características distintivas dos nossos sistemas de emprego e welfare, uma identificação das suas potencialidades e fraquezas e dos factores críticos em que se devem concentrar as atenções. O modelo analítico adoptado neste estudo é inspirado em abordagens comparativas das variedades de capitalismo (Hall e Soskice, 2001; Amable, 2005) e parte da identificação de um conjunto de domínios institucionais relevantes para a análise da questão da adaptabilidade, envolvendo subsequentemente: o o o a caracterização da situação portuguesa em cada um destes domínios; a identificação das complementaridades institucionais que no seu conjunto caracterizam o sistema socioeconómico; a identificação dos factores críticos, isto é, dos elos ao longo da cadeia de complementaridades institucionais que constituem factores de bloqueio à reconfiguração do sistema socioeconómico. Este modelo em que nos apoiamos é centrado nos agentes (individuais e colectivos) em particular empresas e trabalhadores. Os agentes procuram realizar propósitos que são seus agindo individual e colectivamente, sempre, ou quase sempre, em relação com outros. O seu comportamento é determinado pela representação que elaboram da situação em que se encontram e pelos critérios de avaliação que mobilizam na selecção entre cursos de acção alternativos. Mas as representações e os critérios de avaliação mobilizados dependem do contexto institucional da acção. As instituições, entendidas como sistemas duradouros de regras sociais estabelecidas e embutidas (embedded) que estruturam as interacções sociais (Hodgson, 2002: 113), ou mais informalmente como regras do jogo da vida em sociedade, condicionam a percepção e representação do contexto da acção por parte dos agentes, os seus julgamentos e as suas escolhas. O modelo enfatiza a importância das instituições. Sendo mais do que restrições no espaço de escolha, as instituições influenciam as preferências e os valores dos agentes, estabelecem expectativas quanto à acção dos outros, facilitam (ou dificultam) a difusão de informação e conhecimento, viabilizam (ou impedem) a coordenação e a cooperação. As instituições condicionam o espaço deixado livre à discrição individual, mas ao permitirem realizar propósitos que requerem acção colectiva expandem, ao mesmo tempo, o domínio das oportunidades. DINÂMIA Centro de Estudos sobre a Mudança Socioeconómica 3

12 Os mercados são instituições centrais características do capitalismo desenvolvido que fazem apelo à autonomia individual e ao relacionamento anónimo e concorrencial entre agentes, economizando, em contrapartida, nos laços afectivos e nas obrigações normativas em que se fundam todas as relações sociais. Mas a viabilidade e a expansão do mercado enquanto instituição dependeu sempre, e continua a depender, de instituições complementares, nomeadamente do sistema judicial, como garante dos contratos e dos direitos de propriedade, e mesmo de instituições informais em que se fundam laços de confiança sem os quais a existência de sociedade não é concebível. Além disso, o mercado nunca se substituiu aos colectivos de produção que conhecemos por empresas e que se caracterizam internamente pelo predomínio de princípios de organização não mercantis. Na realidade a história sugere que a expansão dos mercados foi sempre acompanhada de um processo de criação-destruição de formas institucionais complementares que se traduziu não no desaparecimento mas antes na expansão de novas instituições não mercantis, nomeadamente as jurídico-políticas. O modo como as instituições mercantis e não mercantis se articulam na produção de ordem social pode ser tomado como a questão fundamental na caracterização e diferenciação das variedades de capitalismo. No modelo analítico adoptado a análise da articulação entre instituições baseia-se na noção de complementaridade institucional, segundo a qual duas instituições são ditas complementares quando a existência (e o desempenho) de uma depende da existência (e do desempenho) da outra. Por exemplo, instituições de protecção do emprego que promovem a segurança podem estar associadas a níveis elevados de emprego estável quando as instituições financeiras favorecem relações de financiamento pacientes (pouco sensíveis às variações conjunturais da rendibilidade). Em contrapartida, instituições que favorecem relações laborais líquidas (facilmente revertíveis) podem igualmente produzir níveis de emprego elevados quando articuladas com instituições financeiras que favorecem a transferência rápida de recursos entre empreendimentos alternativos, sustentando, apesar das flutuações, níveis de procura de trabalho elevados. A existência de complementaridades institucionais implica, para a análise comparativa de modelos de capitalismo, a necessidade de considerar o sistema DINÂMIA Centro de Estudos sobre a Mudança Socioeconómica 4

13 institucional no seu conjunto a estrutura institucional e não cada instituição em particular. Da natureza sistémica das relações institucionais resultam duas implicações importantes. Em primeiro lugar, há que contar com um certo grau de rigidez nas instituições as alterações pontuais são difíceis ou mesmo indesejáveis se não forem acompanhadas de outras alterações concomitantes noutros pontos críticos da estrutura. Em segundo lugar, há que prever efeitos sistémicos de alterações pontuais mudanças num ponto da estrutura (endógena ou exogenamente induzidas) tendem a repercutir ao longo da cadeia de complementaridades podendo originar quer novos padrões de estruturação viáveis, quer processos de desestruturação de tipo catastrófico. A análise das variedades de capitalismo sustenta a existência de mais do que uma estrutura institucional viável, isto é, mais do que um capitalismo competitivo. Relativamente aos debates acerca da adaptabilidade sugere que existem vantagens comparativas institucionais quer no modelo caracterizado pelo predomínio das relações de tipo mercantil em todos os domínios incluindo o do emprego, quer em modelos coordenados, em que as instituições mercantis estão menos disseminadas e coexistem com instituições complementares que favorecem a confiança como suporte da acção colectiva. No entanto, por estar centrada nas modalidades mais avançadas de capitalismo, esta abordagem fornece poucas indicações quanto a modelos periféricos como os dos países da Europa do Sul, incluindo Portugal. Apesar de todos os esforços (ver, por exemplo, Silva (2002)) a caracterização destes modelos continua a ser insuficiente, vacilando entre interpretações que consideram tratar-se apenas de modalidades subdesenvolvidas de modelos continentais ou corporativos e outras que salientam os contornos de um modelo mediterrânico específico. O diagnóstico apresentado neste relatório, centrado nas dimensões institucionais relevantes do ponto de vista da adaptabilidade, ressentindo-se do défice analítico prévio, procura, ao mesmo tempo, contribuir para o reduzir. As dimensões da adaptabilidade e os domínios institucionais relevantes As três dimensões da adaptabilidade identificadas nos documentos da UE, (nomeadamente no relatório Wim Kok de 2003 (CE, 2003a)) referem-se a um conjunto vasto de domínios institucionais (ver quadro 0.1). A melhoria do ambiente para o desenvolvimento de actividades empresariais remete para medidas como: (a) remoção de obstáculos administrativos e DINÂMIA Centro de Estudos sobre a Mudança Socioeconómica 5

14 regulamentares à criação e gestão de empresas; (b) informação e assistência às PMEs; (c) acesso ao financiamento das PME e das novas empresas; (d) promoção da cultura de empresa e intensificação da formação em gestão; (e) reexame da legislação respeitante às falências; e (f) redução dos custos não salariais do trabalho e indexação dos salários aos ganhos de produtividade. Inúmeros domínios institucionais estão aqui envolvidos: (a) administração pública; (b) sistema financeiro; (c) sistema de educação-formação; (d) sistema jurídico; (e) sistema de protecção social; e (f) sistema de relações laborais. Quadro 0.1 Dimensões da adaptabilidade e domínios institucionais relevantes Dimensões da adaptabilidade Ambiente para o desenvolvimento de actividades empresariais Obstáculos administrativos e regulamentares Informação e assistência às PME Acesso ao financiamento Cultura de empresa e formação em gestão Legislação sobre falências Custos não salariais do trabalho e salários Difusão da inovação e da investigação Redes de parceria envolvendo universidades, empresas e autoridades públicas Difusão das TIC Incentivos ao investimento privado em investigação Normas comuns, cooperação transnacional e mobilidade dos investigadores Flexibilidade e segurança Flexibilização dos contratos de duração indeterminada Alargamento de opções quanto ao tipo de contrato Garantias de segurança independentes do tipo de contrato Desenvolvimento das agências de trabalho temporário Flexibilidade do tempo de trabalho e modernização da organização do trabalho Adaptação dos regimes de protecção social Domínios institucionais Estrutura produtiva e especialização Sistema de I&D Sistemas de educação e formação Legislação de protecção do emprego Relações laborais Modelos organizacionais Relações interempresas Financiamento e governação empresarial Sistema de protecção social A difusão da inovação e da investigação envolve: (a) o encorajamento das redes de parceria envolvendo universidades, empresas e autoridades públicas; (b) acessibilidade e difusão das TIC; (c) incentivos apropriados (fiscais, direitos de propriedade intelectual) ao crescimento do investimento privado em investigação; e DINÂMIA Centro de Estudos sobre a Mudança Socioeconómica 6

15 (d) normas comuns, cooperação transnacional e mobilidade dos investigadores no quadro europeu. Os domínios institucionais envolvidos são: (a) as relações interempresas; (b) o sistema de educação-formação; (c) o sistema de I&D nacional e europeu; e (d) o sistema jurídico. A flexibilidade e a segurança evocam: (a) a flexibilização dos contratos de duração indeterminada; (b) o alargamento das opções quanto ao tipo de contrato, incluindo o trabalho a tempo parcial; (c) garantias de segurança suficientes para os trabalhadores independentemente do tipo de contrato; (d) desenvolvimento das agências de trabalho temporário; (e) promoção das TIC e da flexibilidade do tempo de trabalho na modernização da organização do trabalho; e (f) adaptação dos regimes de protecção social. Os domínios institucionais implicados são: (a) a legislação de protecção do emprego; e (b) o sistema de protecção social. O presente estudo não tem a pretensão de cobrir todas as dimensões da adaptabilidade e todos os domínios institucionais relevantes. A caracterização da estrutura produtiva e institucional portuguesa apresentada no segundo capítulo enfatiza sobretudo aspectos ligados à terceira dimensão e cobre os domínios identificados no quadro 0.1. Os aspectos ligados ao ambiente para o desenvolvimento das actividades empresariais, nomeadamente os que remetem para aspectos regulamentares e práticas da administração pública, não foram objecto de análise. Do mesmo modo, a inovação e a investigação são apenas abordadas em relação com a estrutura produtiva e a especialização. As ambições deste estudo são limitadas ainda noutro sentido. Um processo de reconfiguração institucional como aquele para que remete a problemática da adaptabilidade não é uma questão técnica que deva ser deixada ao cuidado de peritos. É um processo de negociação social que envolve todos os actores relevantes. O papel dos peritos é necessariamente modesto. Cabe-lhes apoiar o debate com elementos de reflexão e intervir nesse debate sem pretensão de vir a substituir os actores e os decisores políticos a quem, na realidade, incube a responsabilidade das escolhas. Organização do relatório O presente relatório reúne, resume e complementa os resultados apresentados em fases intermédias do estudo. O primeiro capítulo, dedicado a uma discussão geral da noção de adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas, sublinha a diversidade das perspectivas teóricas sobre as questões da regulamentação e da flexibilidade do mercado de trabalho, assim como dos próprios processos DINÂMIA Centro de Estudos sobre a Mudança Socioeconómica 7

16 empíricos de adaptação. O segundo capítulo trata da caracterização da estrutura produtiva e institucional portuguesa, procurando identificar as principais complementaridades institucionais e os factores críticos delas decorrentes. O terceiro capítulo, baseado na análise e interpretação da informação recolhida em entrevistas com actores e numa reflexão prospectiva, procura descortinar cenários de médio prazo, estabelecendo o quadro dos desígnios das políticas de adaptabilidade. As implicações em termos de actuações políticas, particularmente as que são susceptíveis de ser mobilizadas no âmbito do próximo Quadro Estratégico de Referência Nacional (QERN), constituem objecto do capítulo conclusivo. Agradecimentos A equipa responsável por este estudo contou com valiosos apoios e colaborações. Aos responsáveis do Observatório do QCA III, nomeadamente Nuno Vitorino e Paulo Areosa Feio ficamos a dever o acompanhamento atento, a crítica e o encorajamento. Um agradecimento pelos contributos críticos é também devido a todos os participantes num seminário de apresentação de resultados intermédios realizado no ISCTE no dia 6 de Maio de 2005 e, em particular, a Jérôme Gautié. Este seminário foi realizado com o apoio institucional do IGFSE. Uma referência particular é devida aos autores de dois capítulos do segundo relatório intermédio, cujos resultados incorporamos agora parcialmente: Reinhard Naumann, Fernando Cabral, Arminda Neves e Manuel Roxo. Sem a colaboração das entidades (e seus dirigentes) que acederam em conceder entrevistas, o estudo não teria sido possível. Agradecimentos são devidos à EFACEC, VW Autoeuropa, Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses, União Geral de Trabalhadores, Comissão de Trabalhadores da VW Autoeuropa, Associação Industrial Portuguesa, Confederação do Comércio e Serviços de Portugal, Confederação da Indústria Portuguesa, Câmara do Comércio Luso-Alemã, Direcção Geral de Estudos, Estatística e Planeamento, Direcção Geral do Emprego e das Relações de Trabalho e programas Equal, Prime e POEFDS. DINÂMIA Centro de Estudos sobre a Mudança Socioeconómica 8

17 Adaptabilidade(s) e Emprego Partindo de uma comparação sistemática das duas estratégias de emprego dos anos 90 em que a questão da adaptabilidade foi originalmente suscitada a da OCDE e a da UE, este capítulo tem por objectivo mostrar que a montante e a jusante das formulações oficiais existem concepções de adaptabilidade divergentes. Na teoria é possível identificar pelo menos três perspectivas alternativas que remetem para implicações políticas substancialmente diferentes. Na prática é possível constatar, a partir do estudo comparativo de diferentes casos nacionais, que as reconfigurações institucionais operadas em nome da adaptabilidade têm vindo a seguir sendas de desenvolvimento marcadamente distintas. Além disso, a própria concepção da adaptabilidade tem vindo a evoluir em consequência da reflexão e da experiência. De facto, as reavaliações das estratégias de emprego, nomeadamente a que está em curso na OCDE, contrastam em aspectos importantes com a perspectiva predominante nos anos 90. Quer na teoria quer na prática há, portanto, mais do que uma concepção de adaptabilidade. O espaço para o exercício das escolhas colectivas existe manifestamente, embora o domínio das soluções admissíveis seja fortemente condicionado pela estrutura institucional, os recursos disponíveis e as capacidades dos agentes. A adaptabilidade nas estratégias de emprego dos anos 90 No início da década de 90 a questão do desemprego irrompeu com grande premência nas agendas dos governos nacionais dos países da OCDE e da UE e, por extensão, na destas organizações multilaterais. DINÂMIA Centro de Estudos sobre a Mudança Socioeconómica 9

18 A necessidade de uma resposta política urgente resultava de uma dupla constatação: (a) o número de desempregados na OCDE (cerca de 10 milhões em finais da década de 1960) havia triplicado entre 1972 e 1982; o crescimento económico posterior, na década de 1980, não fizera regredir significativamente o desemprego; e, pior, no início dos anos 90 a taxa de desemprego crescia de novo; (b) as opiniões públicas representavam o desemprego como a mais perigosa ameaça ao bem-estar e à coesão social. Para a OCDE, daqui decorria um perigo de ressurgimento de tendências proteccionistas; para a UE, o problema era a erosão da base de apoio à construção da União Económica e Monetária. A reacção foi desencadeada praticamente ao mesmo tempo na OCDE e na UE, mas a OCDE foi mais rápida. Em 1992 realizaram-se no âmbito desta organização encontros ministeriais sobre questões de emprego e, logo em 1994, foi publicado o documento que sintetiza a estratégia acordada The OCDE Jobs Study: Facts, Analysis, Strategies (JS) (OCDE, 1994). Na UE o processo foi lento. Teve início em 1993 com o Livro Branco sobre Crescimento, Competitividade e Emprego (CE, 1993), e só foi formalmente concluído em 1997, na cimeira do Luxemburgo que lançou a Estratégia Europeia para o Emprego (EEE). Em ambas as estratégias, JS e EEE, a adaptabilidade surge como uma questão central em consequência de diagnósticos que atribuem a causa do desemprego à insuficiente capacidade de adaptação à mudança (OCDE, 1994). Embora as duas estratégias sejam em traços gerais convergentes (Casey, 2004; OCDE, 2004a), existem diferenças significativas que importa identificar. Diagnóstico O diagnóstico da OCDE era claro. Ao longo dos anos de estabilidade do pós-guerra os rendimentos per capita subiram e convergiram, os termos de troca da área da OCDE melhoraram, o comércio e os sistemas de pagamentos foram progressivamente liberalizados. Contudo, em finais dos anos 60 o desempenho económico deteriorou-se revelando pressões inflacionistas que tinham estado contidas e no início dos anos 70, com o choque petrolífero e o colapso do sistema de câmbios fixos, o ambiente económico tornou-se turbulento. Na década seguinte verificaram-se vagas de liberalização dos mercados financeiros e de desregulamentação dos mercados de produtos que expandiram grandemente a eficiência potencial das economias da OCDE e ao mesmo tempo aceleraram o ritmo das mudanças, pondo à prova a capacidade de adaptação das economias e das sociedades (OCDE, 1994). DINÂMIA Centro de Estudos sobre a Mudança Socioeconómica 10

19 No entanto, ao mesmo tempo que estas forças testavam a flexibilidade das economias, na Europa e na Oceânia, as políticas orientadas para a prossecução de objectivos sociais foram alargadas, tendo como efeito colateral não intencional tornar os mercados, em particular os mercados de trabalho, mais rígidos (OCDE, 1994). Nestas zonas o sector público cresceu como empregador à medida que os obstáculos à criação de emprego privado, criados pela redução do incentivo para aceitar trabalho particularmente trabalho precário e mal remunerado (OCDE, 1994) aumentavam, e as sociedades exigiam mais serviços públicos. Em contrapartida, nos EUA os mercados de trabalho continuaram a ser altamente flexíveis e o empreendedorismo dinâmico. Em consequência, o número de novos postos de trabalho cresceu rapidamente no sector privado. Muitos dos novos postos de trabalho eram altamente produtivos e bem remunerados. Mas muitos outros eram postos de trabalho de baixa qualificação, muitas vezes ocupados por mulheres. Os trabalhadores nestes postos de trabalho não podiam deixar de aceitar salários baixos, condições precárias e poucos benefícios de saúde e outros, já que careciam das competências necessárias em postos de trabalho mais qualificados e não dispunham da alternativa do apoio social ao estilo europeu. Por outro lado, os problemas sociais enfrentados por muitos destes trabalhadores poderiam ter sido piores caso os mercados de trabalho inflexíveis os tivessem privado destes empregos (OCDE, 1994). Em suma, a economia dos EUA flexível e dinâmica parecia responder melhor do que a europeia aos novos desafios e apontava o caminho, apesar do inconveniente da precariedade nos segmentos menos qualificados da força de trabalho. Os diagnósticos na UE não divergiam deste em nada de fundamental. Referindo-se à posição dos países membros, o Livro Branco refere um acordo unânime nos seguintes pontos: (a) os mercados de trabalho não funcionam de forma eficiente, tendo falta de flexibilidade, particularmente em termos da organização do tempo de trabalho, salários e mobilidade (a consequência seria o aumento relativo dos custos da mão-de-obra na Europa e a tendência das empresas para substituir o trabalho por factores intensivos em capital); (b) há um desencontro entre a oferta e a procura no mercado de trabalho no que diz respeito a qualificações; (c) os esquemas de protecção do emprego têm um impacto negativo no sentido em que defendem os já empregados (insiders) mas impedem o recrutamento dos que procuram trabalho (outsiders); e ainda (aparentemente com níveis de consenso mais precários entre os países membros) (d) sistemas desadequados de protecção DINÂMIA Centro de Estudos sobre a Mudança Socioeconómica 11

20 social reduzem a motivação para o trabalho; e (e) o elevado nível de encargos obrigatórios acresce pesadamente ao custo unitário da mão-de-obra. Além disso, o diagnóstico dos autores do Livro Branco acrescentava à rigidez do mercado de trabalho como causa do desemprego, a reduzida taxa de crescimento do produto na UE. A nuance é importante porque releva das preocupações de Jacques Delors e de alguns governos europeus relativamente aos efeitos potencialmente deflacionistas das políticas fiscais e monetárias restritivas do Banco Central Europeu e a sua intenção de contrabalançar estes efeitos com melhoramentos das infra-estruturas físicas publicamente financiados (as redes transeuropeias). Pode não ser exagerado notar que a estratégia do Livro Branco diferia da JS sobretudo neste retoque keynesiano na estrutura supply-sider (Casey, 2004). No entanto, os planos para a rede transeuropeia nunca foram prosseguidos e o fundamento supply-sider permaneceu. A mensagem política fundamental As duas estratégias coincidiam quanto à mensagem política fundamental. A OCDE (1994) afirmava: o elevado desemprego deve ser abordado não através da tentativa de abrandar o ritmo de mudança, mas antes por via da restauração da capacidade das economias e das sociedades se adaptarem a ela. E acrescentava: mas isto deve ser realizado por meios que não impliquem o abandono dos objectivos sociais das sociedades da OCDE [... estes...] devem ser garantidos por meios novos e mais cuidadosamente desenhados que não tenham os efeitos colaterais, não pretendidos e não desejados, dos do passado. Em contrapartida, no Livro Branco podia ler-se que a resolução do problema do desemprego requer mudanças nas políticas económicas e sociais e mudanças no ambiente do emprego quanto à estrutura do mercado de trabalho, no sistema fiscal e nos incentivos da segurança social (CE, 1993) e prosseguia: isto implica mudanças significativas, mas não significa simplesmente a desregulamentação dos mercados de trabalho europeus e envolve a necessidade de manter a paz industrial e social e de evitar a criação de mais pobreza nos grupos que ocupam já a posição mais fraca no mercado de trabalho. Recomendações O sentido destas mudanças era clarificado nas recomendações formuladas, em ambas as estratégias, em torno de nove prioridades. DINÂMIA Centro de Estudos sobre a Mudança Socioeconómica 12

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