AÇÃO COLETIVA E INFLUÊNCIA DE ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL NA AGENDA INTERNACIONAL DE MUDANÇAS CLIMÁTICAS 1

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1 AÇÃO COLETIVA E INFLUÊNCIA DE ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL NA AGENDA INTERNACIONAL DE MUDANÇAS CLIMÁTICAS 1 Nome do autor: Ana Leonardo Nassar de Oliveira 2 Instituição: Universidade de Brasília (UnB) para contato: 1 Agradeço os comentários de Eduardo Fúlvio Fonseca, Marcia Nogueira Franceschini, Marisa von Bülow, Paula Collet, Paulo Nassar e Ricardo Rettmann. 2 Ana Nassar é mestranda em ciência política no Instituto de Ciência Política da Universidade de Brasília (UnB) na linha de pesquisa de ação coletiva, movimentos sociais e poder local, sob orientação da Prof. Marisa von Bülow. Além disso, é membro da Rede de Estudos sobre Mudanças Climáticas Globais e Relações Internacionais (CLIM) da UnB. 1

2 Palavras chave: Sociedade Civil; Negociações Internacionais; Mudanças Climáticas; Ação Coletiva. Resumo: É crescente a importância da participação de organizações da sociedade civil (OSCs) na construção de regimes internacionais ambientais. Entretanto, ainda há poucas informações sobre as estratégias e formas de atuação empregadas por estas organizações para ampliar sua influência e participação. Este artigo pretende contribuir com reflexões sobre a participação de OSCs na construção de um regime global de combate às mudanças climáticas. 2

3 Introdução O fenômeno das mudanças climáticas ganha cada vez mais importância na agenda política internacional, ampliando o debate sobre o processo de tomada de decisões relacionadas ao tema. Evidências científicas apontam que o impacto das mudanças climáticas já pode ser sentido com a intensificação de eventos extremos, como secas, furacões e tempestades e que os riscos são ainda maiores para as futuras gerações (STERN, 2008). Esta situação mobiliza inúmeras organizações da sociedade civil (OSC) 3 que reivindicam ações rápidas para a mitigação das emissões de gases de efeito estufa e para adaptação de populações que já enfrentam problemas causados pelas mudanças climáticas. É crescente a importância da participação de OSCs na construção de regimes internacionais na área ambiental. Em um contexto em que os temas ambientais se tornam cada vez mais complexos e multifacetados, é impensável que os governos promovam as mudanças econômicas, tecnológicas e culturais necessárias para frear a degradação ambiental sem uma relação forte com atores não estatais, como as OSCs, o setor privado e as universidades. A permanência dos Estados como os atores centrais nas discussões sobre manejo dos recursos naturais e outros temas ambientais é inegável, mas é necessário reconhecer a contribuição de atores não estatais nos avanços alcançados na construção e implementação de regimes internacionais ambientais (YOUNG, 1997; ELLIOTT, 2004). Na agenda de combate às mudanças climáticas, as OSCs têm sido bastante ativas, tanto em nível doméstico como em nível internacional. Por meio da realização de campanhas globais, estudos em parceria com a comunidade científica, eventos e articulação direta com os governos, elas podem desempenhar papel fundamental na determinação da natureza e do grau da resposta política desenvolvida no nível internacional (NEWELL, 2000). No entanto, diversos mecanismos ainda precisam ser definidos para que tenhamos um regime internacional efetivo de combate às mudanças climáticas e a seus impactos. Neste cenário, concordamos com o argumento de que as 3 As organizações da sociedade civil (OSCs) incluem desde empreendimentos cívicos, associações voluntárias e organizações sem fins lucrativos até redes mundiais, organizações não-governamentais (ONGs), grupos de defesa dos direitos humanos e movimentos sociais transnacionais (COHEN, 2003). 3

4 OSCs podem ser as grandes catalisadoras da ação governamental, pressionando os países para que tomem atitudes mais rápidas e eficazes para enfrentar o problema das mudanças climáticas. Nesse sentido, é cada vez mais relevante compreender quais são as estratégias das OSCs para ampliar sua influência na construção de um regime internacional de mudanças climáticas. Dentre elas, podemos destacar as estratégias de mobilização da opinião pública, apoio à elaboração de políticas públicas, de pesquisas científicas, a análise e coleta de dados, o monitoramento de acordos, o gerenciamento de projetos, entre outras (RAUSTIALA, 2001; ELLIOTT, 2004). No Brasil, um grupo importante de OSCs 4 tem participado ativamente nos debates nacionais e internacionais sobre o tema, contribuindo com informações e pressionando os países para que desenvolvam ações efetivas de combate às mudanças climáticas. O objetivo deste artigo é contribuir com informações sobre a atuação destas organizações e demonstrar a importância de novos estudos sobre a influência e participação de atores não estatais na construção de regimes internacionais na área ambiental. Este artigo divide-se em quatro partes. Na primeira, apresenta-se o processo de fortalecimento das OSCs ambientalistas no Brasil desde a Conferência de Estocolmo sobre Meio Ambiente Humano até a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, mais conhecida como Rio-92, onde a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (CQNUMC) foi formulada. Na segunda parte analisam-se as estratégias de OSCs brasileiras para participar dos debates nacionais e internacionais sobre mudança do clima. Em seguida, em uma terceira parte, discute-se a importância de analisar a influência desses atores na construção de regimes ambientais internacionais. Por último, na quarta parte, apresenta-se um estudo de caso sobre a influência de ONGs ambientalistas na construção do Protocolo de Quioto. 4 Entre as principais OSCs brasileiras atuantes no tema das mudanças climáticas destacam-se: Amigos da Terra Amazônia Brasileira, Conselho Nacional das Populações Extrativistas (CNS), Conservação Internacional (CI), Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira (COIAB), Greenpeace Brasil, Grupo de Trabalho Amazônico (GTA), ICLEI Governos locais pela sustentabilidade, Instituto de Conservação e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas (Idesam), Instituto Ecoar para a Cidadania, Imazon (Instituto do Homem e do Meio Ambiente da Amazônia), Instituto Centro de Vida (ICV), Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM), Instituto Socioambiental (ISA), Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional (FASE), Sociedade Pesquisa em Vida Selvagem e Educação Ambiental (SPVS), The Nature Conservancy (TNC), Vitae Civilis e WWF Brasil. 4

5 Ambientalismo no Brasil de Estocolmo a Rio-92 A primeira Conferência sobre Meio ambiente Humano, realizada pela Organização das Nações Unidas (ONU) em Estocolmo em 1972 foi um importante marco para o aumento do interesse internacional sobre temas ambientais. Foi a primeira vez que a comunidade internacional se reuniu com o objetivo de discutir o meio ambiente e examinar possíveis ações nacionais para limitar e eliminar os problemas ambientais. A conferência elevou os temas ambientais na agenda internacional a um nível que antes era reservado a temas com longa tradição diplomática, como segurança internacional, ideologia e territórios rivais (LAGO, 2009). Cento e quatorze países estiveram presentes, demonstrando que o meio ambiente era uma preocupação legítima e prioritária para a comunidade internacional (KECK, SIKKINK, 1998). A conferência sinalizou a definitiva inserção do meio ambiente na agenda multilateral, motivando um grande número de países a desenvolver políticas nacionais para enfrentar os problemas ambientais domésticos (LAGO, 2009). No Brasil, logo após a conferência, em 1973, foi criada a Secretaria Especial para o Meio Ambiente (SEMA), no âmbito do Ministério do Interior. A conferência de Estocolmo também foi um marco no fortalecimento da participação da sociedade civil na construção de regimes ambientais globais. Durante a conferência, foi criado o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) 5 e as ONGs foram convidadas para apoiar seus esforços para a implementação dos objetivos da conferência (LAGO, 2009). Além disso, o primeiro fórum de ONGs paralelo a uma conferência da ONU ocorreu nesta ocasião e foi absolutamente central na formação e fortalecimento de redes de advocacia (advocacy) de direitos e políticas públicas sobre meio ambiente por todo o mundo (KECK, SIKKINK, 1998; BETSILL, CORELL, 2008). 5 De acordo com a resolução da Assembléia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU) No 2997 (XXVII) de 15 de dezembro de 1972, entitulada "INSTITUTIONAL AND FINANCIAL ARRANGEMENTS FOR INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL COOPERATION". 5

6 Antes disso, as preocupações ambientais ressoavam em poucos setores da sociedade civil, majoritariamente nos países ocidentais. Diversos fatores explicam o aumento do interesse público sobre as questões ambientais a partir dos anos 70, mas é importante ressaltar eventos históricos como o desastre de Chernobyl, a descoberta do buraco na camada de ozônio e evidências sobre a relação entre o aumento da concentração de gases de efeito estufa e o aumento da temperatura global (KECK, SIKKINK, 1998). Além disso, o fortalecimento das causas ambientais se explica também devido às conseqüências negativas da industrialização, como poluição, barulho e trânsito, que começaram a afetar a população dos países desenvolvidos e em desenvolvimento (LAGO, 2009). Nos anos 70, a posição do governo brasileiro era a de que o país era soberano para decidir quanto às questões ambientais e que elas não deveriam influenciar as relações com outros países em outras temáticas (HOCHSTETLER, KECK, 2007). Além disso, o Brasil, juntamente com Índia e China, salientava que a maior causa da poluição e de outros problemas ambientais era a pobreza e que o desenvolvimento econômico era a única solução (KECK, SIKKINK, 1998). Esta posição começa a mudar com a pressão de movimentos sociais e ONGs brasileiras ou não e de governos estrangeiros, particularmente entre os anos , quando há fortes denúncias internacionais sobre o desmatamento na Amazônia (HOCHSTETLER, KECK, 2007). Nesse período, a posição de outros países em desenvolvimento também passou a ser mais positiva em relação aos temas ambientais. Entre os anos de 1973 e 1990, a proporção de países com regimes democráticos cresceu globalmente de 24,6% para 45,4% 7, fortalecendo a discussão sobre os chamados novos temas da agenda internacional como meio ambiente, direitos humanos, tráfico de drogas etc. Além disso, a onda de democratização também gerou terreno fértil para a criação de novas OSCs 6 Em meados dos anos 80, um grupo de ambientalistas de países ocidentais do hemisfério norte passaram a ver o desmatamento como um dos principais problemas ambientais globais em países em desenvolvimento. Neste período, muitas campanhas norte-americanas focalizaram seus esforços na redução do desmatamento na Amazônia. Nesse contexto, é interessante mencionar o contato entre ativistas norte-americanos e Chico Mendes, líder de um grupo de seringueiros do Acre, que viaja aos EUA para se encontrar com membros do Congresso norte-americano. A ligação que Chico Mendes fez entre a destruição ambiental e a defesa dos direitos dos povos da floresta foi chave para transformar a luta pela preservação das florestas tropicais em um tema de interesse público internacional (KECK, SIKKINK, 1998). 7 HUNTINGON, Samuel P. The Third Wave: Democratization in the Late 20th Century. Norman: University of Oklahoma Press, 1991, p

7 voltadas para os mais diversos temas, que passaram a se envolver diretamente na construção de políticas públicas (KECK, SIKKINK, 1998). No fim de 1988, como demonstração de seriedade em relação à agenda ambiental, o governo brasileiro decidiu candidatar-se para hospedar a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento e teve sua submissão aprovada. A conferência, mais conhecida como Rio-92, teve como objetivo central elaborar estratégias e medidas para reverter os efeitos da degradação ambiental (LAGO, 2009). Como ressalta a literatura sobre o tema, ela foi um importante marco para o fortalecimento das ONGs e movimentos sociais com atuação na agenda ambiental (HOCHSTETLER, KECK, 2007). Nesta ocasião, um grupo de organizações ambientalistas brasileiras formou o Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais, com o objetivo de facilitar a participação da sociedade civil em todo o processo de preparação e realização da Rio- 92. Entre as atividades previstas, havia o Fórum Global 92 (conhecida também como a Conferência da Sociedade Civil sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento), que ocorreria simultaneamente à Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Neste período, o contato entre OSCs brasileiras e internacionais se intensificou muito, contribuindo para inserir as OSCs brasileiras em redes internacionais ambientalistas (JACOBI, 2003; VIOLA 1999). A desconfiança de que os governos poderiam alcançar resoluções efetivas durante a conferência levou as OSCs a focalizarem seus esforços na realização do evento paralelo. Como afirmam Hochstetler e Keck (2007, p. 116), os participantes do Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais perceberam que a Rio-92 seria uma oportunidade para articulação de cidadãos de todo o mundo, muito mais do que só de governos. O Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais 8 realizou uma série de reuniões preparatórias para a Rio-92. Foram formados grupos de trabalho responsáveis pela organização do fórum paralelo, elaboração de documentos, monitoramento das 8 Como afirma Jacobi (2003), após a Conferência, ainda em 1992, os participantes decidiram pela continuação do Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais, que passou a chamar-se de Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (FBOMS), com os objetivos de acompanhar e contribuir para a implementação de decisões tomadas na Rio-92 e de exercer o papel de mobilizador e articulador entre ONGs e Movimentos Sociais para o aprofundamento da discussão sobre os desafio da sustentabilidade. Hoje o FBOMS é composto por 608 entidades de todas as regiões do país. Para lista completa de membros, ver Acesso em 18/01/

8 convenções internacionais, entre outros. Mesmo que o objetivo central das organizações deste Fórum fosse influenciar as negociações entre os governos participantes da conferência, a maior parte das discussões e contribuições ainda tinha como foco temas ambientais nacionais (HOCHSTETLER, KECK, 2007). O Fórum Global 92 reuniu mais de ambientalistas de 167 países de todo o mundo, contando com a participação de pelo menos ativistas brasileiros. Durante esta conferência, diversos fóruns internacionais e nacionais foram estabelecidos para proporcionar o futuro diálogo entre organizações ambientalistas e possibilitar a estruturação de ações coletivas futuras. Para os participantes brasileiros, para além de um momento de troca com representantes de organizações estrangeiras, foi também uma oportunidade para o início da formação de uma identidade organizacional e debate entre as ONGs e movimentos sociais brasileiros, atuantes nas áreas de meio ambiente, direitos humanos e desenvolvimento. Ao todo, ONGs receberam credenciais para participar dos eventos oficiais da conferência. Para análises mais completas sobre o Fórum Global 92 e a mobilização da sociedade civil para o evento, ver: BORN, 1998; JACOBI, 2000, 2003; HOCHSTETLER, KECK, 2007; BETSILL, CORELL, 2008; LAGO, Os anos após a Rio 92 foram marcados pela consolidação e profissionalização das organizações ambientais no Brasil (HOCHSTETLER, KECK, 2007). Neste período, as grandes ONGs internacionais começaram a se instalar no Brasil, como o Greenpeace WWF e Amigos da Terra. Além disso, algumas redes de organizações formadas durante a Conferência continuaram a trabalhar conjuntamente para pressionar as conferências ambientes subseqüentes, como a Rio + 10, realizada em Johanesburgo e as Conferências das Partes signatárias da Convenção de Diversidade Biológica e da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (CQNUMC), ambas criadas durante a Rio 92. Nesse sentido, o entendimento sobre o processo de fortalecimento das organizações da sociedade civil a partir da Rio-92 é relevante para a compreensão das mobilizações mais recentes do movimento ambientalista, como no caso das mudanças climáticas. Mobilização para o combate às mudanças climáticas 8

9 A CQNUMC está em vigência desde 1994 e tem como objetivo principal estabilizar a emissão de gases de efeito estufa em um nível no qual a atividade humana não interfira seriamente no sistema climático. Desde a sua entrada em vigor, conflitos sobre os mecanismos mais adequados para responder ao desafio da mudança do clima dividem representantes dos governos, da academia, da sociedade civil e do setor privado. O processo decisório é bastante complexo, já que é necessário a cooperação e consenso global, dificultando ainda mais a busca de soluções. Como afirma Viola (2003) sobre a dificuldade de consenso em regimes ambientais internacionais: Nem as corporações econômicas, os estados ou as organizações nãogovernamentais podem ser excluídos do funcionamento dos regimes ambientais, mas isto não significa que ditos regimes devem subordinar-se sempre às preocupações e motivações de algum desses grupos de atores. Neste sentido, o que realmente interessa é que um determinado regime possa atender à resolução do problema ambiental ao qual está vinculado, e para isto não interessa tanto saber qual é a mais justa de todas as alternativas, mas qual é a mais viável, qual a que contribui melhor para uma participação positiva dos diversos atores envolvidos (VIOLA, 2003, p. 187). Desta forma, múltiplos atores exercem papel fundamental na construção e manutenção de um regime internacional sobre mudança do clima. As OSCs, foco central deste artigo, podem fortalecer as capacidades institucionais de regimes internacionais por meio do provimento de informações técnicas, comunicação e relacionamento com a sociedade, monitoramento do cumprimento de metas e acordos e pressão sobre os países parte da convenção. Um estudo realizado pela Vitae Civilis (RUSSAR, 2008) mapeou as instituições e fóruns relacionados ao tema de mudanças climáticas no Brasil. Ele afirma que o envolvimento de ONGs e movimentos sociais com o tema das mudanças climáticas é recente e ressalta que as organizações ambientais levaram algum tempo para incorporar o tema em sua agenda de trabalho. A entrada em vigor do Protocolo de Quioto em 2005 e a divulgação do Quarto Relatório de Avaliação do IPCC (Painel Intergovernamental 9

10 sobre Mudança do Clima) em são apontados como fatores centrais para o aumento da mobilização da sociedade civil. Foram identificadas pelo menos 24 OSCs, entre ONGs e movimentos sociais, atuantes nos debates nacionais e internacionais sobre mudanças climáticas. O estudo destaca também a atuação do Grupo de Trabalho de Mudanças do Clima (GT Clima) e do Observatório do Clima, duas redes que articulam diversas organizações em ações e projetos comuns relacionados ao tema de mudanças climáticas. O Grupo de Trabalho de Mudanças do Clima (GT Clima) foi criado no âmbito do FBOMS em Ele reúne hoje cerca de 40 organizações, que se encontram periodicamente para discutir estratégias de pressão sobre o governo brasileiro para que ele adote políticas nacionais eficazes para mitigação e adaptação às mudanças climáticas (RUSSAR, 2008). Já o Observatório do Clima é composto por 31 OSCs e atua na mesma direção, com o objetivo de contribuir com a construção de políticas públicas na área climática. A participação de OSCs brasileiras nas conferências das partes (COP) da CQNUMC também é crescente desde que a convenção entrou em vigor. A tabela abaixo mostra o aumento no número de OSCs brasileiras inscritas nas COPs como observadoras ou como membros da delegação brasileira: Conferência das Partes Número de integrantes da delegação brasileira COP 1 (1995, Berlim, Alemanha) 9 2 COP 2 (1996, Genebra, Suíça) 9 0 COP 3 (1997, Quioto, Japão) 14 1 COP 4 (1998, Buenos Aires, Argentina) 33 1 COP 5 (1999, Bonn, Alemanha) 30 1 COP 6 (2000, Haia, Holanda) 65 6 COP 6 Parte 2 (2001, Bonn, Alemanha) 46 3 COP 7 (2001, Marrakesh, Marrocos) 40 6 COP 8 (2002, Nova Delhi, Índia) 30 4 COP 9 (2003, Milão, Itália) 55 6 COP 10 (2004, Buenos Aires, Argentina) COP11 (2005, Montreal, Canadá) COP12 (2006, Nairóbi, África) Número de OSCs brasileiras inscritas como observadoras ou membros da delegação brasileira 9 O IPCC foi criado pela ONU e pela Organização Meteorológica Mundial (OMM) com o objetivo de fornecer ao mundo uma visão científica sobre o estado atual das mudanças climáticas e suas potenciais consequências ambientais e socioeconômicas. O IPCC analisa as informações científicas mais recentes produzidas sobre o tema e produz análise dos diversos pontos de vista existentes (IPCC, 2010). O Quarto Relatório de Avaliação do IPCC apontou a relação direta entre a ação humana e as mudanças climáticas. O relatório afirma também que observa-se uma tendência no aumento das emissões de gases de efeito estuda em longo prazo e que se não forem tomadas medidas urgentes para a redução destas emissões, há riscos de graves impactos ao planeta (IPCC, 2007). 10

11 COP13 (2007, Bali, Indonésia) COP14 (2008, Poznan, Polônia) COP 15 (2009, Copenhagen, Dinamarca) COP 16 (2010, Cancun, México) Fonte: Listas de participantes disponíveis no web site do Secretariado da CQNUMC: <http://unfccc.int>. Acesso em 13/03/2011. É importante notar que o acesso destas OSCs às negociações internacionais não se traduz automaticamente em influência. As regras sobre os procedimentos da CQNUMC 10 permitem a participação de atores não estatais por meio de vários mecanismos formais e informais, mas isso não garante que estes atores terão influência sobre os resultados das negociações. Nesse sentido, para melhor compreensão sobre a atuação destas organizações, é necessário analisar quais são as suas estratégias e formas de atuação e se elas têm sucesso ou não em alterar os rumos das negociações (CORELL, BETSILL, 2008; NEWELL, 2000). É possível analisar as estratégias de ação coletiva das OSCs em diferentes etapas do processo de negociação internacional. Newell (2000) sugere uma distinção analítica de três etapas: 1) agenda setting 11 ; 2) negociações internacionais e 3) implementação de políticas acordadas internacionalmente. Todas estas etapas podem acontecer simultaneamente, de forma que, por exemplo, ao mesmo tempo em que a convenção é implementada nacionalmente, ainda há temas sendo discutidos internacionalmente. Agenda Setting O processo de agenda setting se refere ao momento de definição dos temas em pauta, dos interesses em jogo e de discussão entre diferentes atores sobre os possíveis caminhos de uma negociação. Este processo ocorre inicialmente em nível doméstico e é 10 Para acessar na íntegra as regras sobre os procedimentos da CQNUMC, ver o documento FCCC/CP/1996/2 de 22 de maio de O termo agenda setting refere-se à arte ou ciência do controle de uma agenda política para maximizar a probabilidade de resultados políticos. De acordo com algumas teorias da comunicação, a mídia é considerada como a propulsora da maioria dos temas discutidos pelo público (MARCONDES FILHO, 2009). Neste artigo, a fase de agenda setting é aquela na qual há amplo debate, seja doméstico ou internacional, sobre o tema das mudanças climáticas e ele passa a fazer parte da agenda pública. Considera-se que as OSCs também têm papel importante na proposição de temas para amplo debate pela sociedade. 11

12 caracterizado pelo debate entre as partes interessadas sobre os temas-chave de uma negociação internacional. Nesse momento, especialistas podem ser procurados pelo governo para aconselhamento e discussão sobre as estratégias nacionais e internacionais que podem ser adotadas como resposta aos desafios apresentados. Nessa fase, as OSCs podem exercer grande influência, servindo como conselheiras dos governos ou então mobilizando a opinião pública, para que a pressão sobre o governo aumente e, assim, que ele se posicione frente ao tema. Como estratégia para mobilização da opinião pública, as OSCs atuam em muitas ocasiões como tradutoras de debates científicos para a sociedade, divulgando as informações sobre os perigos das mudanças climáticas e conscientizando os cidadãos sobre a importância de respostas urgentes dos governos para enfrentar este problema, de forma que sejam amplamente compreendidas (RAUSTIALA, 2001; NEWELL, 2000). A repercussão global da COP15, realizada em dezembro de 2009 em Copenhagen na Dinamarca, pode ser explicada em parte pela pressão e mobilização das OSCs em todo o mundo. A conferência foi precedida por um grande número de manifestações e ações em favor de um acordo sobre mudanças climáticas, que certamente elevaram as expectativas dos cidadãos quanto ao resultado da mesma (ABRANCHES, 2010). A TicTacTicTac foi uma das campanhas que promoveu uma série de ações em diversos países com o objetivo de pressionar os governos para estabelecerem metas ambiciosas para combater as causas das mudanças climáticas durante a COP15. Uma das ações globais da campanha foi a coleta de mais de 10 milhões de assinaturas para uma petição, que foi entregue ao então Secretário executivo da CQNUMC, Yvo de Boer, para o primeiro-ministro dinamarquês, Lars Lokke Rasmussen, e para a presidente da COP15, a ministra do Clima dinamarquesa, Connie Herdegaard 12. No Brasil, a campanha contou com o apoio de mais de 30 OSCs, além de meios de comunicação tradicionais e digitais e representantes de setores privados. Somente no país, foram coletadas cerca de assinaturas em abaixo-assinado que foi entregue ao expresidente Luiz Inácio Lula da Silva, em reunião do Fórum Brasileiro de Mudanças 12 Saiba mais em: Acesso em 20/01/

13 Climáticas 13. Infelizmente, essa enorme mobilização não se traduziu em progressos reais nas negociações, mas aumentou ainda mais a pressão da sociedade sobre os governantes para que um acordo fosse alcançado em encontros futuros. A parceria com meios de comunicação é normalmente parte da estratégia das OSCs para mobilizar a opinião pública, aumentar a abrangência de divulgação das mensagens ligadas ao tema e a conscientização sobre a gravidade das mudanças climáticas. Newell (2000) aponta que as OSCs acreditam que boa parte de sua influência depende de uma boa cobertura da mídia. A mídia também ajuda na tradução de temas complexos como as mudanças climáticas, mostrando como processos globais aparentemente distantes podem ter efeitos no dia-a-dia das pessoas. A fase de agenda setting é bastante relevante para as OSCs, já que muitos governos definem a maior parte dos compromissos que assumirão durante as negociações internacionais antes mesmo das conferências das partes. Desta forma, pode ser muito mais difícil influenciar os governos depois que as negociações formais já se iniciarem (NEWELL, 2000). Negociações Internacionais Os mecanismos e políticas para enfrentamento das questões sobre as quais a Convenção se aplica são definidos durante as negociações internacionais. Nesta etapa, uma das estratégias utilizadas pelas OSCs para influenciar os governos é o fornecimento de informações úteis aos tomadores de decisão participantes das negociações. Estes processos podem ocorrer por meio de conversas diretas com membros de delegações ou indiretamente, por meio de disseminação de informações pela imprensa, em eventos paralelos (side events) e na internet (ELLIOTT, 2004) 14. Outra estratégia, principalmente quando o acesso às negociações é restrito, é disseminar informações para o público doméstico sobre a atuação de um país nas negociações com o objetivo de aumentar a pressão interna sobre ele. 13 Saiba mais em =54:na-midia-brasil&Itemid=86. Acesso em 20/01/ Betsill e Corell (2008) consideram que nesta etapa os representantes de OSCs atuam da mesma forma que os diplomatas dos países parte das negociações, representando os interesses dos cidadãos (em inglês, ao invés de cidadãos, utiliza-se o termo constituency, fazendo uma alusão ao eleitorado das OSCs), trocando informações e fornecendo aconselhamento político. 13

14 Previamente às negociações, muitas OSCs se dedicam à elaboração de publicações e relatórios que forneçam subsídios e recomendações às negociações. Especialmente para governos com poucos recursos e pouca experiência técnica, essas informações podem ser muito úteis (RAUSTIALA, 2001; ELLIOTT, 2004). O tema de redução das emissões provenientes do desmatamento e degradação (REDD), por exemplo, foi originalmente pautado por um grupo de OSCs brasileiras. A primeira proposta técnica para abordar o tema do desmatamento foi apresentada em 2003 durante a COP-9, em Milão, por um grupo de pesquisadores coordenado pelo Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM), uma ONG brasileira. Na época, a redução do desmatamento não era vista como uma medida de significativa importância nos esforços de mitigação às mudanças climáticas. Dois anos depois, em 2005, essa proposta foi formalizada pela Papua Nova Guiné, Costa Rica e outras nações tropicais durante a COP-11 realizada em Montreal. Finalmente, durante a COP-13, ocorrida em Bali, em 2007, foram estabelecidas diretrizes para um acordo político global sobre clima pós 2012, que incluía a necessidade de definir mecanismos para reduzir as emissões causadas pelo desmatamento de florestas em países em desenvolvimento (IPAM, 2008). Hoje, REDD é um dos temas mais relevantes da convenção e as OSCs brasileiras continuam fornecendo subsídios técnicos ao governo brasileiro e a outros governos parte das negociações. Neste sentido, é interessante notar que as OSCs não são apenas grupos de pressão, como muitos consideram, mas também desempenham um papel significativo ao coordenar informações científicas e levá-las à atenção dos tomadores de decisões e do público (GIDDENS, 2009). Uma das vantagens da articulação entre OSCs e a comunidade científica é a de que as informações e as pesquisas produzidas pela comunidade científica são geralmente percebidas pela sociedade como uma voz não política, neutra e legítima 15. Além disso, existe uma percepção ampla de que os cientistas podem reduzir as incertezas e os riscos políticos de uma ação (HAAS, 1992; NEWELL, 2000; ELLIOTT, 2004). Dessa forma, quando uma OSC é reconhecida pela 15 Apesar disso, é importante notar que a comunidade científica também é um grupo de interesses, que busca influenciar as negociações internacionais sobre mudanças climáticas e alcançar objetivos particulares. Esses interesses podem estar relacionados a financiamentos para futuras pesquisas ou até a disputas entre comunidades científicas (ELLIOTT, 2004). O próprio IPCC teve sua credibilidade questionada nos últimos anos, com suspeitas de manipulação de dados sobre os efeitos do aquecimento global, principalmente no que diz respeito ao cenário de derretimento das geleiras do Himalaia. 14

15 sociedade pelo seu conhecimento científico, certamente seu poder de influência junto aos tomadores de decisões é reforçado. Outras pesquisas reforçam o entendimento exposto anteriormente de que as principais fontes de poder das OSCs são o conhecimento e a informação (BETSILL, CORELL, 2008; KECK, SIKKINK, 1998). A difusão de novas ideias pode levar a mudança nos padrões de comportamento, atuando como uma importante determinante da coordenação política internacional (HAAS, 1992). Em negociações de temas complexos e controversos como o das mudanças climáticas, OSCs podem ampliar suas oportunidades de influência por meio do provimento de informações especializadas que podem aumentar a compreensão dos negociadores sobre a natureza dos desafios em jogo, assim como sobre as alternativas políticas para solucioná-los. Implementação Finalmente, na fase de implementação das políticas acordadas no âmbito da Convenção, há espaço para participação das OSCs. Em muitos países, representantes destas organizações são consultados sobre os avanços da implementação de uma convenção a pedido de membros do secretariado da mesma. Assim, elas têm a função de monitorar os avanços e dificuldades enfrentadas domesticamente para implementação das decisões tomadas no âmbito da Convenção. Além disso, há modelos de parceria entre governos e OSCs para a própria implementação de ações da Convenção. No Brasil, um exemplo interessante de estratégia da sociedade civil para contribuir com a implementação dos compromissos assumidos pelo país para combate às mudanças climáticas foi o processo de consulta pública promovido pelo Observatório do Clima desde 2008 para gerar contribuições para a Política Nacional sobre Mudanças Climáticas. Esse processo reuniu sugestões de especialistas e do público em geral, que foram posteriormente encaminhadas ao governo. Outra estratégia do Observatório do Clima e de outras OSCs ambientalistas é participar ativamente dos espaços de debate e construção das políticas públicas sobre mudança do clima promovidos pelo próprio governo. Em 2009, o Fórum Brasileiro de 15

16 Mudanças Climáticas (FBMC) 16 ficou responsável pela coordenação de grupos de trabalho para construção de planos setoriais de mitigação (prevenção e controle do desmatamento na Amazônia e Cerrado; energia; siderurgia e agropecuária) e adaptação em mudança do clima. O Observatório do Clima indicou representantes para todos os grupos de trabalho. Apesar de crescente, o diálogo entre as OSCs e o governo Brasileiro ainda carece de resultados concretos. Na prática, ainda verifica-se a existência de um espaço limitado relativo à participação das OSCs na elaboração de políticas públicas destinadas a combater as mudanças climáticas, como destacado por Paulo Prado (da ONG Conservação Internacional). Em reunião do Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas (FBMC) em outubro de 2010, este representante do Observatório do Clima, ressaltou que o processo de construção dos planos setoriais não teve a participação da sociedade civil garantida de forma equilibrada. Prado propôs mais transparência e participação da sociedade civil no processo de construção de uma política de clima 17. Participação e influência em processos decisórios Ao longo das últimas duas décadas, foi possível observar a expansão do escopo e a complexidade da participação de OSCs na construção de regimes ambientais internacionais por meio de inovadoras formas de atuação, estratégias e articulações para ampliar sua influência sobre os processos decisórios. Particularmente no tema das mudanças do clima, as OSCs brasileiras têm tido papel bastante relevante, seja atuando domesticamente para contribuir com o governo brasileiro na construção de suas políticas climáticas, seja participando ativamente nas negociações internacionais, com propostas técnicas e ações de campanha e pressão para mobilização da opinião pública. Entretanto, é importante questionar a influência real da ação das OSC na tomada de decisões dos Estados. Em que medida as OSCs podem mudar os rumos das negociações internacionais? Essa questão é comumente colocada quando se pensa o nível de 16 O FBMC foi criado em 2000 por iniciativa da presidência da República e do ex-deputado federal Fábio Feldmann (VIOLA, 2002). Reúne representantes do governo, da sociedade civil, do setor privado e de universidades com o objetivo conscientizar e mobilizar a sociedade para a discussão e tomada de posição sobre os problemas decorrentes da mudança do clima por gases de efeito estufa. 17 Saiba mais em Acesso em 20/01/

17 influência das OSCs na política ambiental global e a falta de respostas dificulta a compreensão sobre o papel que elas exercem na construção de regimes ambientais internacionais. Betsill e Corell (2008) propõem um método de análise qualitativa da influência de ONGs 18 em negociações internacionais ambientais, através do qual é possível avaliar o impacto da ação destes atores. As autoras afirmam que é evidente o aumento da participação das ONGs na política ambiental global, seja nas decisões governamentais domésticas, seja na negociação de acordos internacionais. Porém, elas questionam como e em que condições essas ONGs têm influência. Elas defendem que as ONGs influenciam as negociações ambientais internacionais quando intencionalmente se comunicam com um ou mais negociadores, conseguindo alterar o seu comportamento. A comunicação pode ocorrer por meio de diversas estratégias, tanto em nível doméstico como em nível internacional. As autoras sugerem que, para melhor compreensão sobre a influência de ONGs em negociações ambientais internacionais, devem ser analisadas duas dimensões: 1) como as ONGs se comunicaram com outros atores durante o processo de negociação; 2) quais foram as alterações no comportamento destes atores como consequência das estratégias de comunicação das ONGs. Para análise da primeira dimensão, devem ser coletados dados referentes às atividades das ONGs (estratégias de ação coletiva, como lobby e envio de informações), acesso às negociações (participação nas conferências e em eventos paralelos) e recursos disponíveis pelas ONGs (conhecimento, recursos financeiros, número de apoiadores). Para a compreensão sobre a segunda dimensão, deve ser avaliado em que medida as ONGs alcançaram seus objetivos e conseguiram influenciar o processo e/ou os resultados de uma negociação. Nesta etapa, são levantadas questões como: sem a participação das ONGs, o resultado das negociações teria sido o mesmo? As propostas de uma ONG conseguiram moldar o comportamento dos países em uma negociação? Em que medida o texto final da convenção reflete os textos e propostas das ONGs? Ou então, temas propostos pelas ONGs foram levantados durante as plenárias e grupos de trabalho de uma COP? (BETSILL, CORELL, 2008) 18 As autoras utilizam um conceito ampliado de ONG, que inclui desde povos indígenas, sindicatos, grupos de acadêmicos, até organizações ambientalistas, organizações comunitárias e movimentos sociais. (BETSILL, CORELL, 2008). 17

18 O processo de observação da influência é bastante complexo, já que muitas vezes ela ocorre de maneira tácita e não explícita. Na maior parte dos casos, as relações entre governos e ONGs são invisíveis e informais e por isso é difícil verificar a influência de uma organização sobre as decisões governamentais. Nesse sentido, é importante explorar as estratégias menos visíveis, como, por exemplo, reuniões bilaterais entre as organizações e o governo, negociações de corredor com governos durante as conferências internacionais sobre mudança do clima, etc. Por outro lado, os grupos mais influentes são também os mais próximos dos governos e suas posições acabam tendo intersecções, sendo difícil saber o que o governo já faria ou fez por influência específica das ONGs (NEWELL, 2000). Outro desafio diz respeito à dinamicidade das ONGs na definição e revisão de suas estratégias. Pode ser difícil analisar o processo de influência quando uma ONG decide, por exemplo, alterar sua estratégia em uma negociação frente a desafios não anteriormente previstos. Por outro lado, em ações coletivas que envolvem diversas ONGs, como campanhas internacionais, nem sempre há objetivos comuns compartilhados entre todos. Nestes casos, surge outra questão: quem deve ser analisado, uma organização individual ou o grupo de organizações? Desta forma, é importante reconhecer que a análise da influência também deve ser dinâmica, incluindo desde a coleta de dados primários, até a realização de entrevistas e observação participante. Por fim, é importante estar atento ao risco de confundir correlação com causalidade. Por exemplo, se uma parte do texto de um acordo coincide com as propostas de uma ONG, isso não significa necessariamente que a estratégia da ONG foi responsável pela inserção deste texto (BETSILL, CORELL, 2001a). A contribuição da sociedade civil na construção do Protocolo de Quioto A partir do quadro de análise descrito na seção anterior deste artigo, Betsill (2001b; 2008), analisou a influência de ONGs ambientalistas na primeira fase de negociações do Protocolo de Quioto, entre agosto de 1995 e dezembro de Neste período, o debate tinha como foco três questões centrais: (1) se todos os países industrializados e em desenvolvimento deveriam ter metas para redução das emissões 18

19 de gases de efeito estufa; (2) em que nível as emissões deveriam ser limitadas pelos países industrializados; e (3) quais seriam os mecanismos para redução das emissões. As ONGs ambientalistas foram muito ativas nas negociações do Protocolo de Quioto. Mais de 40 organizações enviaram representantes para pelo menos duas reuniões. A maior delegação vinha das organizações Greenpeace, Amigos da Terra e WWF. A maior parte das organizações era de países desenvolvidos, enquanto países em desenvolvimento tinham poucos representantes devido, principalmente, à falta de financiamento para participação (BETSILL, 2008). Entre 1995 e 1997, somente uma ONG brasileira esteve presente nas negociações, a Vitae Civilis, que até hoje continua ativa nos debates nacionais e internacionais sobre o tema 19. As organizações presentes coordenaram suas ações por meio da Climate Action Network (CAN), uma rede de organizações criada em 1989 com o objetivo de trocar informações e estabelecer ações em cooperação para combater as mudanças climáticas (NEWELL, 2000). A CAN reúne hoje cerca de 450 ONGs de todo o mundo e se divide em 14 regiões, com coordenadores regionais. No Brasil, o GT Clima é reconhecido como a célula nacional da rede, responsável pela articulação de ações nacionais com CAN da América Latina e a CAN internacional. A estratégia de manter coalizões regionais tem como objetivo possibilitar a realização de campanhas e ações de pressão simultaneamente nos níveis nacional, regional e internacional. Além disso, permite a articulação entre OSCs de um país e seus parceiros internacionais para aumentar a pressão sobre seu governo. Nesse sentido, é interesse mencionar o efeito bumerangue como um dos mecanismos presentes entre as estratégias das redes transnacionais. Trata-se de OSCs de um país que buscam aliados internacionais que possam em seguida como um bumerangue que retorna ao local de onde saiu - ajudar a colocar pressão em seu governo (KECK, SIKKINK, 1998). Sobre o efeito bumerangue, Tarrow (2009, p. 239) afirma que ao mudar de local, os ativistas tentam envolver atores novos e mais solidários à sua causa, esperando dessa forma mudar o equilíbrio de poder doméstico, que estava contra eles, em seu favor. 19 Não há informações detalhadas sobre a participação de OSCs brasileiras na construção do Protocolo de Quioto entre os anos de 1995 a Viola (2002) afirma que a definição do posicionamento brasileiro sobre o Protocolo ficou muito restrita entre 1996 e 1999, quase sem a participação de governos estaduais, empresários ou ONGs. Entretanto, considerou-se relevante descrever a atuação de OSCs internacionais para influenciar estas negociações, pois ele demonstra como pode ser realizada a análise de influência de OSCs em negociações ambientais internacionais. Espera-se que esse exemplo inspire a realização de estudos semelhantes sobre casos brasileiros. 19

20 Nas reuniões sobre o Protocolo de Quioto, a CAN serviu como representante das organizações ambientalistas presentes. Os membros da rede se reuniam diariamente para trocar informações e discutir estratégias de lobby para influenciar as negociações. Seus objetivos centrais eram: (1) inclusão de metas de redução de emissões dos países industrializados de pelo menos 20% abaixo dos níveis de 1990 até 2005; 2) revisão dos mecanismos para fortalecer a implementação das metas estabelecidas pelo Protocolo; (3) objeção ao comércio de emissões como mecanismo para que os países industrializados atingissem suas metas. A posição da CAN era a de que os países industrializados deveriam reduzir a maioria de suas emissões domesticamente. Entre as estratégias utilizadas pela CAN para influenciar as negociações, Betsill (2008) destaca a publicação diária de um newsletter chamado ECO, que continha informações sobre o andamento das negociações e a posição da CAN sobre os mais diversos temas. Todas as edições continham também informações sobre o "Fóssil do Dia" 20, prêmio dado à delegação que houvesse obstruído as negociações naquele dia. Ambas as estratégias são utilizadas pela CAN até hoje nas conferências da CQNUMC. Além disso, os membros da CAN forneciam informações técnicas aos delegados, por meio de estudos distribuídos nas conferências e em side events. Os membros da CAN também passavam grande parte de seu tempo analisando os textos em debate nas reuniões e tentando identificar problemas e falhas, que deveriam ser resolvidas pelos negociadores. Apesar do limitado acesso às reuniões, os membros da CAN conseguiam comunicar-se com os negociadores das delegações, por já terem desenvolvido fortes relações pessoais com eles ao longo dos anos. Em algumas ocasiões, os próprios delegados buscavam aconselhamento com representantes das organizações ambientalistas. Os compromissos de redução das emissões de gases de efeito estufa foram bem abaixo daqueles esperados pelos ambientalistas. Os países industrializados se comprometeram a reduzir suas emissões em 5,2% abaixo dos níveis de 1990 no período de Entretanto, Betsill (2008) afirma que o resultado poderia ser bem pior se não fosse a pressão da CAN e de outras ONGs ambientalistas. Com relação ao comércio de emissões como mecanismo para auxiliar os países industrializados a atingirem as suas metas, Betsill (2008) argumenta que a CAN não 20 Saiba mais em Acesso em 28/05/

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