Análise da Submissão Brasileira sobre os Níveis de Referência para REDD+ no Bioma Amazônico à UNFCCC 1

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1 Análise da Submissão Brasileira sobre os Níveis de Referência para REDD+ no Bioma Amazônico à UNFCCC 1 Documento de Trabalho DRAFT Versão Dezembro de Introdução No dia 6 de junho de 2014, o Governo Brasileiro submeteu à Convenção- Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) seus níveis de referência de emissões florestais (NREF), para pagamento por resultados das atividades de redução de desmatamento no Bioma Amazônico 2. Esta submissão está em consonância com as decisões 13/CP.19 e 14/CP.19, ambas resultantes da 19ª Conferência das Partes, realizada em 2013, em Varsóvia. Este documento passou por um processo de avaliação pela UNFCCC entre agosto e novembro, e, ao 1 Este documento foi elaborado reunindo contribuições de instituições que compõem o Observatório do Clima, uma rede de organizações da sociedade civil que atua em Mudanças Climáticas e busca estimular políticas públicas efetivas no Brasil. Documento de trabalho V1.0, por favor enviar contribuições e comentários para 2 O documento na íntegra está disponível em: Cabe ressaltar que a divulgação deste documento se deu após pressão de membros do Observatório do Clima para que Governo Federal tornasse- o público.

2 final, o Brasil encaminhou uma nova versão 3. No dia 1 de dezembro, foi divulgado um relatório com a avaliação técnica pelo comitê responsável 4. Nesta submissão foi incluído apenas o bioma Amazônia por sua importância em termos territoriais ( km² ou 49,29% do território nacional), sua contribuição para as emissões nacionais (cerca de 55%) e por ser o único bioma dotado atualmente de um sistema robusto de monitoramento e controle de emissões florestais. Futuramente, o governo brasileiro propõe a definição de um nível de referencia nacional, formado pela soma de níveis de referências dos demais biomas brasileiros. O objetivo principal desta submissão é reivindicar pagamentos baseados em resultados de REDD+, pelos caminhos atualmente acordados na Convenção do Clima. Os níveis de referência apresentados incluem apenas atividade de desmatamento, ou seja, mudança no uso da terra decorrente do corte raso da floresta. Os outros escopos de atividades previstos no REDD+, como degradação florestal ou aumento dos estoques de carbono, não foram incluídos, justificados pela ausência de dados consistentes. O presente documento tem como objetivo apresentar uma análise sobre os níveis de referência apresentados pelo Brasil, tendo em vista principalmente a sua consistência metodológica e relações com políticas nacionais e subnacionais já existentes, tais como a Política Nacional sobre Mudanças Climáticas - PNMC (Lei N / ) e o Plano de Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia (PPCDAm). 2. O Nível de Referência de Emissões Florestais (NREF) Os níveis de referência baseiam- se em emissões de CO 2 por desmatamento, incluindo biomassa acima e abaixo do solo (inclui também palmeiras e lianas) e serapilheira. Para a determinação de taxas de desmatamento, tomou- se como base o monitoramento realizado pelo projeto PRODES na Amazônia legal, excluindo- se os territórios de Cerrado e Pantanal. Adotou- se o ano de 1996 como início do período de referência para excluir o pico de desmatamento ocorrido em 1995 e para manter consistência com outras iniciativas no Brasil, como o Fundo Amazônia e a Política Nacional sobre Mudanças Climáticas. A submissão propõe reajustar esse período histórico a cada 5 anos, utilizando- se dados atualizados do PRODES (Figura 1) e em conformidade com o 2º Inventário Brasileiro de Emissões Antrópicas por Fontes e Remoções por Sumidouros de Gases de Efeito Estufa não Controlados pelo Protocolo de Montreal 6. Segundo o documento, estes intervalos pretendem 3 O documento na íntegra está disponível em: 4 Disponível em: 5 BRASIL, Lei N , de 29 de Dezembro de Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato /2009/lei/l12187.htm 6 2º Inventário Brasileiro de Emissões Antrópicas por Fontes e Remoções por Sumidouros de Gases de Efeito Estufa não Controlados pelo Protocolo de Montreal, apresentado junto à Segunda Comunicação Nacional do Brasil à Convenção- Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, lançados em 2010 e disponíveis em

3 refletir os efeitos de políticas e planos implementados no bioma Amazônia, bem como melhorias de qualidade e disponibilidade de dados. Para resultados do período de 2006 a 2010, o nível de referencia é a média do desmatamento do período de 1996 a 2005 (FREL A); Para resultados do período de 2011 a 2015, o nível de referencia é a média do desmatamento do período de 1996 a 2010 (FREL B); Para resultados do período de 2016 a 2020, o nível de referencia será a média do período de 1996 a Figura 1. Níveis de referência para desmatamento na Amazônia brasileira, submetidos a UNFCCC 3. Integração do NREF/UNFCCC e políticas nacionais do Brasil O mecanismo REDD+ é a melhor oportunidade já vivenciada pelo setor florestal na Amazônia para garantir o financiamento de ações de longo prazo. A garantia de funcionamento do REDD+ é essencial para alavancar programas de fiscalização e monitoramento da floresta, fomento e inovação tecnológica para a produção florestal e agropecuária, regularização fundiária e ambiental, garantia de direitos e melhoria na qualidade de vida de populações tradicionais e indígenas, entre tantas outras. Algumas dessas iniciativas, programas e projetos de REDD+ já estão em andamento em diversas escalas e níveis na Amazônia. Nesse sentido, é fundamental se garantir consistência metodológica entre os níveis de referência submetidos à UNFCCC e outros instrumentos legais já elaborados e/ou em andamento sobre o REDD+ no Brasil. Ainda que não exista em vigor nenhuma instrumento legal em nível nacional sobre REDD+ no Brasil, marcos como a PNMC, o Fundo Amazônia e legislações estaduais em estados amazônicos já se utilizam os níveis de referência assumidos legalmente pelo governo brasileiro.

4 Nesse sentido, é importante se observar que análises ou alterações nos níveis de referência para REDD+ no Brasil não devem inferir em nenhuma hipótese, em possibilidade de aumento das emissões em outros setores contemplados pela Política Nacional de Mudanças do Clima. A seguir, listamos 05 perguntas fundamentais e comentários a serem considerados para a consolidação dos níveis de referencia do Brasil. Pergunta 1: Qual a relação entre os diferentes níveis de referência já apresentados pelo Governo Federal (UNFCC, PNMC e Fundo Amazônia)? A primeira observação acerca dos NREF apresentados a UNFCCC é a falta de articulação e consonância com níveis de referência que já haviam sido propostos e aprovados em âmbito nacional através de atos legislativos, como o Decreto Federal 7.390/2010 7, que regulamenta a Política Nacional de Mudanças do Clima e o nível de referência proposto pelo Fundo Amazônia no ano de A Nível de referência apresentado pela PNMC no Decreto Federal 7.390/2010 A PNMC, através do Decreto 7.390/2010, estabelece que o nível de referência para o desmatamento na Amazônia brasileira é calculado a partir das taxas históricas observadas entre os anos de 1996 a 2005 ( km 2 /ano) e projetadas linearmente para os anos de 2006 a A meta estabelecida pelo Plano Nacional de Mudanças do Clima é reduzir, em 2020, 80% desta taxa média histórica. 7 BRASIL, Decreto 7.390, de 9 de Dezembro de Disponível em: 8 e_projeto_do_fundo_amazxnia_project_document_28_de_fevereiro_de_2013.pdf

5 Figura 2. Representação das definições da PNMC sobre Nível de Referência, Metas de Redução e Potencial de Reduções de Emissões. Fonte: Idesam (2012) 9 B Nível de Referência apresentado pelo Fundo Amazônia (criado pelo Decreto Federal 6.527/2008) O Fundo Amazônia determina o seu nível de referência baseando- se na média de desmatamento para os dez anos anteriores, devendo esta média ser atualizada a cada cinco anos. Desta forma, o nível de referência para o período de 2006 a 2010 deve ser a média das taxas de desmatamento entre 1996 a 2005; para o período de 2011 a 2015, o NREL é a média das taxas de desmatamento observadas entre 2001 a 2010 e para o último período ( ), o nível de referência é a média observada entre (Figura 3). Figura 3. Níveis de referências propostos pelo Fundo Amazônia para medir a redução de emissões oriundas do desmatamento, considerando as metas de redução do desmatamento. Fonte: BNDES (2013) Ao se comparar os três NREF propostos para a Amazônia (PNMC, Fundo Amazônia e UNFCCC) com o cumprimento das metas de redução de desmatamento e emissões florestais previstos pelo Decreto 7.390/ são esperados volumes diferentes de REDD+ (ver Pergunta 3 a seguir). Abre- se assim margem para dúvidas e questionamentos sobre qual dos 3 níveis de referência deve ser adotado em diferentes circunstâncias. A recente submissão feita pelo Governo Federal a UNFCCC não considera definições anteriores apresentadas pela Política Nacional de Mudanças do Clima e pelo Fundo Amazônia. Pergunta 2: Qual a lógica para se ajustar periodicamente os níveis de referência, considerando resultados positivos das políticas de redução do desmatamento? 9 CENAMO, M., Sistema Estadual de REDD+ no Amazonas: Desafios, Oportunidades, e Recomendações / Mariano Colini Cenamo; Pedro Gandolfo Soares; Mariana Nogueira Pavan; Gabriel Cardoso Carreiro et al. Idesam, Manaus- AM,2013. Disponível em: REDD- 2- Sistema- REDD- Amazonas.pdf 10 Decreto 7.390/2010 Disponível em:

6 Segundo a PNMC (DF 7.390/2010), o NREF para a Amazônia até 2020 é determinado pela média histórica das taxas de desmatamento na região no período de 10 anos entre 1996 e 2005 (ver figura 2). A lógica proposta pela PNMC segue um conceito histórico de negociações da UNFCCC, onde os níveis de referência para determinação de metas de redução são estabelecidos com base em um período fixo de tempo, vide as metas do Protocolo de Quioto (ano base fixo em 1990). A principal razão para se fixar os níveis de referência em um ano base ou período de tempo é a garantia da integridade ambiental dos acordos climáticos, uma vez que evita a manipulação de NR e metas, de acordo com interesses específicos ou circunstâncias temporais que venham a afetar o perfil de emissões em um país ou outro em determinado período de tempo mas que não tenham relação causal com a aplicação de políticas e medidas voltadas a mitigação de emissões. Por exemplo: se fosse permitido a países com histórico crescente de emissões, como os EUA, atualizar seus anos de referência (de 1990 para 2000), se perderia muito a ambição de suas metas porque o volume global de redução de emissões seria cada vez menor. Segundo a proposta apresentada à UNFCCC, o período histórico dos NREF é ajustado a cada 5 anos, refletindo assim os efeitos positivos de políticas e planos (PNMC, PPCDAM, etc.) de sucesso implementados no bioma Amazônia entre 1996 e 2014 voltados justamente para reduzir o desmatamento e suas respectivas emissões de carbono. Ou seja, a compensação ou premiação com base em resultados para o período seguinte, será reduzida ao incorporar no novo NREF os efeitos positivos das políticas implantadas no período anterior. Essa lógica vai contra o conceito de se pagar por resultados, uma vez que gera um desincentivo para se aumentar os esforços de redução do desmatamento no futuro. Em resumo, se prolongarmos a lógica de atualização periódica dos NREF, por exemplo, em 15 anos, até 2030, provavelmente chegaremos a um NERF próximo do zero e o Brasil não teria direito a receber nenhum tipo de compensação por seus esforços de controle do desmatamento, elevando novamente pressões sociais e econômicas sobre a região para a conversão de terras em atividades produtivas. Cabe destacar que o Brasil deve sim manter metas agressivas de redução de emissões, buscando se possível o desmatamento zero no futuro, mas isso não deve influenciar vis a vis a definição dos NREF com base em períodos históricos, pois captaria de forma equivocada uma ausência ou diminuição das pressões, vetores e causas do desmatamento na Amazônia. Ainda assim, deve- se observar com cuidado a relação entre o mecanismo de compensação financeira pela redução do desmatamento e compensações de emissões (offsets) geradas em outros setores ou países. A necessidade de financiamento duradouro para a manutenção de florestas não deve permitir um aumento descontrolado nas emissões de outros setores, o que geraria um balanço negativo para o clima. Por fim, a pergunta que se faz é: por que a abordagem proposta pelo Brasil na UNFCCC ignora os NREF estabelecidos anteriormente pela PNMC?

7 Pergunta 3: Visto que outros setores abrangidos pela PNMC (como energia e indústria) estão efetivamente aumentando as suas emissões de CO 2, a maior responsabilidade pelo cumprimento das metas nacionais recai na redução do desmatamento na Amazônia. Com a redução dos níveis de referência em relação à PNMC, ainda será possível cumprir as metas globais apresentadas pela PNMC (36,1% a 38,9% em 2020)? A redução do desmatamento na Amazônia responde por 55% do cumprimento das metas nacionais de redução de emissões, estabelecidas pela PNMC (Figura 4). Figura 4. Ações de mitigação de emissões até 2020, mostrando a importância da redução do desmatamento na Amazônia para o cumprimento das metas de redução de emissões do Brasil. Fonte: Idesam (2012) 11 Com o novo nível de referência submetido pelo Brasil à UNFCCC, o potencial de cumprimento das metas pela redução do desmatamento na Amazônia será diminuído, conforme apresentado na tabela abaixo. Isso é preocupante, uma vez que outros setores como energia e indústria também estão aumentando as suas emissões. Tabela 1. Comparação do potencial de redução de emissões e atingimento das metas estabelecidas pela PNMC, de acordo com os níveis de referência apresentados pelo Brasil (PNMC, submissão a UNFCCC e Fundo Amazônia) 11 PAVAN, M. N.; CENAMO, M. C. REDD+ nos Estado da Amazônia: Mapeamento de Iniciativas e Desafios parea Integração com a Estratégia Brasileira. IDESAM. Manaus, Amazonas, p. Disponível em: content/uploads/2013/04/rel_idesam_mma_rio20_novembro.pdf

8 Nível de Referência Florestal (NREF) Potencial de redução de emissões (tco2) % de cumprimento das metas nacionais (PNMC) PNMC % UNFCCC % Fundo Amazônia % Redução de 12% (2,1 Bi tco 2) Pergunta 4: O que ganhamos com o novo nível de referência (submetido a UNFCCC), em relação ao anterior apresentado pela PNMC? A apresentação oficial dos NREF pelo Brasil à UNFCCC é uma grande conquista. A redução do desmatamento na Amazônia colocou o Brasil na vanguarda dos países que mais reduziu emissões nos últimos 10 anos, algo em torno de 3,5 bilhões de tco 2 eq. Porém, ao mudar o nosso NREF (da PNMC para nova submissão a UNFCCC), reduzimos significativamente, em torno de 2,1 bilhões de tco2e o volume de reduções gerado pelo país. Atualmente, a região amazônica está pagando a conta da maior parte das reduções de emissões do Brasil e tem sido pouco compensada por seus esforços. A situação social e econômica na maior parte dos estados e municípios do bioma amazônico é ruim e gera uma enorme contradição. A região que representa mais de 50% do território nacional e menos de 8% do PIB brasileiro está arcando com 55% das reduções nacionais de GEE. O custo para se manter a redução do desmatamento é alto e devemos garantir toda possível fonte de recursos para manter o cumprimento das metas de reduzir em 80% o desmatamento até É urgente e necessário que esses esforços sejam compensados através de programas e políticas estruturantes que dependem de financiamento através do REDD+. Outro fator relevante que merece atenção é que o Brasil, ao submeter um nível de referência à UNFCCC, pode se tornar um exemplo a ser seguido por outros países. O lado positivo dessa análise é que o Brasil retoma o pioneirismo nas discussões climáticas internacionais. O lado negativo é que a lógica utilizada pelo Brasil para estruturar o nível de referência para REDD+ na Amazônia possa gerar efeitos perversos ao serem replicados para outros países (ex. África e América Latina). Países que possuem baixas taxas históricas de desmatamento e tendência de aumento podem acabar gerando níveis de referência subestimados, passíveis de ajustes futuros e insuficientes para promover uma inversão no cenário futuro de desmatamento. Pergunta 5: Por que os níveis de referência para REDD+ foram submetidos a UNFCCC, sem nenhum tipo de consulta ou debate com a sociedade civil e governos estaduais? Apesar de todo o esforço da sociedade civil em retomar uma agenda de trabalho com o Governo Federal, o nível de referência para REDD+ no Brasil foi submetido à UNFCCC sem nenhuma consulta prévia. Soma- se a isso a falta de um retorno sobre propostas formais organizadas pela sociedade civil e Governos Estaduais, como a proposta elaborada por seis Governos de Estado da Amazônia, participantes da plataforma Governor s Climate and Forest

9 Task Force GCF, com as Contribuições para a Estratégia Nacional de REDD+: Uma proposta de alocação entre Estados e União Considerações e Recomendações A proposta de criação de um mecanismo para compensar esforços de redução de emissões por desmatamento e degradação florestal sempre foi voltada ao desenvolvimento econômico com baixas emissões. A necessidade de que países desenvolvidos (que se desenvolveram as custas da extinção de suas florestas) invistam em novas tecnologias para redução de emissões domésticas (dentro de seus limites geográficos), não exclui a necessidade dos mesmos países investirem em ações de redução de emissões em regiões detentoras de florestas tropicais. O ponto em questão é qual ambiciosa serão as metas dos países desenvolvidos (Anexo- I) e como compatilizá- las com a urgência em se combater as mudanças climáticas globais, conforme demonstrados pelos recentes relatórios apresentados pelo IPCC 13. A responsabilidade de participação dos países desenvolvidos não exclui a responsabilidade de países em desenvolvimento assumirem também esforços compatíveis com as suas realidades. O Brasil poderia, por exemplo, incentivar a criação de um Mercado Brasileiro de Reduções de Emissões MBRE, instrumento previsto inclusive pela Política Nacional de Mudanças do Clima e que poderia gerar um forte estímulo para o aumento na demanda por créditos REDD+ no Brasil. No entanto, é urgente a regulamentação do REDD+ em nível nacional. É de fundamental importância a construção de sistemas de monitoramento e gestão de informação também para o cerrado e demais biomas brasileiros, que serão fortemente atingidos pela redução do desmatamento na Amazônia (vazamentos para cerrado). Nesse sentido, sugerimos os seguintes encaminhamentos e próximos passos para o Governo Brasileiro seguir na construção participativa de uma estratégia nacional de REDD+, que seja compatível e condizente com as necessidades de todos os atores envolvidos com o REDD+ na Amazônia brasileira: 1. Reabertura do diálogo entre Ministério do Meio Ambiente (MMA) e Sociedade Civil sobre o tema REDD+, inicialmente através da Rede Observatório do Clima, para avançar com a regulamentação do REDD+ no Brasil; 2. Articulação formal do MMA com os estados da Amazônia Brasileira que já estão implementando programas estaduais de REDD+, em particular incluindo contribuições feitas pelos Estados do GCF Brasil: Contribuições para a Estratégia Nacional de REDD+: Uma Proposta de Alocação entre Estados e União 14 ; 12 para- a- estrategia- nacional- de- redd- gcf/#.vbihbpldvnm para- estrategia- nacional- redd.pdf

10 3. Definição e/ou esclarecimento sobre a adoção dos 03 níveis de referência (UNFCCC, PNMC e Fundo Amazônia) que atualmente se encontram propostos/vigentes no Brasil e, se possível, consolidação dos mesmos em apenas um FREL para a Amazônia. 4. Apresentação de um Plano de Trabalho para construção do MBRE, envolvendo atores relevantes do setor privado e sociedade civil organizada.

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