Penha e Damião Ximenes, verificar-se-á quais são os fatores que podem contribuir para a formulação de políticas públicas em prol da promoção e defesa

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1 A ATUAÇÃO DO SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS E O REFLEXO NAS POLÍTICAS PÚBLICAS BRASILEIRAS: UMA ANÁLISE A PARTIR DOS CASOS MARIA DA PENHA E DAMIÃO XIMENES Adriana Estigara Mestranda em Direito Econômico e Social pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná, Especialista em Direito, Advogada e Professora na área do Direito Tributário. INTRODUÇÃO O presente artigo tem por escopo o estudo dos reflexos da submissão de casos ao Sistema Interamericano de Direitos Humanos na formulação de políticas públicas brasileiras. O objetivo da internacionalização dos direitos humanos e da criação de jurisdições internacionais para prover a proteção dos mesmos não é apenas e tão somente a solução do caso concreto, determinando-se, por exemplo, uma reparação pecuniária em razão da ofensa constatada à vítima ou aos seus familiares. Mais do que isto, em nome do caráter universal dos direitos humanos, os sistemas globais e regionais de proteção almejam o império dos direitos humanos. Para tanto, as recomendações, decisões e opiniões consultivas resultantes da atuação das jurisdições internacionais cumprem o desiderato de compelir os países a adequarem sua ordem jurídica interna conforme os preceitos internacionais e a formularem políticas públicas, quando a letra da lei apenas e tão somente não se demonstra instrumento hábil a concretizar os direitos humanos. A intenção é que realmente os sistemas global e regionais de proteção aos direitos humanos corroborem para a erradicação de atitudes contrárias aos direitos humanos, funcionando como preconiza a prevenção geral do Direito Penal, de modo que a solução não se resuma única e exclusivamente ao caso concreto submetido à análise das cortes de direitos humanos, mas que a partir dele o País agressor tenha parâmetros para formular e executar sua política de direitos humanos ou incrementá-la. Mediante o cotejo dos casos de violação aos direitos humanos envolvendo o Brasil e submetidos ao Sistema Interamericana de Direitos Humanos, quais sejam, Maria da 1

2 Penha e Damião Ximenes, verificar-se-á quais são os fatores que podem contribuir para a formulação de políticas públicas em prol da promoção e defesa dos direitos humanos. Vivencia-se uma conjuntura em que as políticas públicas não resultam única e exclusivamente da atuação do Estado. A afirmação da universalidade e da indivisibilidade dos direitos humanos, seguida pelos esforços globais para a promoção e a defesa do meio ambiente, erradicação da pobreza, ampliação da liberdade, dentre outros, os quais se incluem no objetivo do desenvolvimento sustentável, são todos objetivos, cuja realização não pode prescindir da participação de vários atores na tomada de decisões, bem como na formulação e execução de políticas públicas. À vista disso, inconcebível pensar-se que o Estado pode isoladamente exaurir todas os caracteres de uma política de direitos humanos. Necessita ele da participação de vários atores, Organizações Internacionais, Organizações Interestatais, Organizações do Terceiro Setor, mulheres, juventude, comunidades indígenas, comunidades científica e tecnológica, trabalhadores, sindicatos, empresas, tal como preconiza, a propósito, a Agenda 21. Principais referenciais para a concretização do proposto serão a Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica), o Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (Protocolo de San Salvador), Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura, Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher (Convenção de Belém do Pará), a Convenção Interamericana sobre os Direitos das Pessoas Portadoras de Deficiência (Convenção da Guatemala), bem como as considerações doutrinárias afins. Para o desenvolvimento do tema proposto, na Seção 1, tratar-se-á de expor acerca do processo de internacionalização dos direitos humanos e de criação de jurisdições internacionais para proteção dos direitos humanos, a fim de evidenciar qual são os escopos deste processo e qual é o papel dos Sistemas Global e Regionais de Proteção aos Direitos Humanos na promoção dos direitos humanos. Na Seção 2, abordar-se-á a questão da relação entre direito interno e direito internacional e o dever de os Estados adotarem disposições de direito interno. A Seção 3 será reservada para tratar dos reflexos da atuação do Sistema Interamericano de Direitos Humanos na Política Nacional de Direitos HUmanos. Ao se adentrar nesta segunda seção, tratar-se-á de expor, preliminarmente no que consistem políticas 2

3 públicas e qual é o caráter que contemporaneamente a elas se atribui, assim como de se tecer breves considerações acerca do funcionamento do Sistema Interamericano de Direitos Humanos, para então se cotejar os casos submetidos ao Sistema Interamericano de Direitos Humanos e quais foram os reflexos desencadeados na ordem jurídica interna brasileira. Entre eles, merecerão destaque os casos de Damião Ximenes e Maria da Penha. A fim de demonstrar a presença da idéia de reforço aos direitos humanos na ordem jurídica interna dos Países, cotejar-se-á também opiniões consultivas da Corte neste sentido. Por fim, a pontuação das conclusões obtidas com o trabalho, apartadamente e de acordo com a seqüência em que se desenvolveu o artigo. I A LEGITIMAÇÃO DOS SISTEMAS GLOBAL E REGIONAIS DE PROTEÇÃO COMO ATORES NA PROMOÇÃO INTERNACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS E O REFORÇO DAS ORDENS JURÍDICAS NACIONAIS A tendência à internacionalização dos direitos humanos iniciou-se com o Direito Humanitário, impulsionado com a Liga das Nações e com a Organização Internacional do Trabalho (OIT). O Direito Humanitário contribuiu para a internacionalização porque, ao definir regras aplicáveis às guerras, fixou limites à atuação do Estado, representando uma regulamentação jurídica do emprego da violência no âmbito internacional. 1 A Liga das Nações também evidenciou sua contribuição à proteção internacional dos direitos humanos à medida que seus dispositivos representaram verdadeiros limites à soberania estatal 2, porque sua Convenção (1920), ao se preocupar com a tutela de minorias, trabalhadores, bem como da paz e da segurança internacionais, permitiu-lhe a aplicação de 1 PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional, p A soberania que, no início da formulação de seu conceito, era tida como um poder do Estado de caráter absoluto, ilimitado, inflexível, hoje passa por uma reformulação imprescindível para delinear os novos contornos do Direito Internacional (a nova ordem internacional) e, principalmente, para conferir efetividade ao Direito Internacional dos Direitos Humanos. A concepção que hoje se forma é que a soberania deve se sujeitar ao princípio da função social (e/ou compartilhamento) e ser flexível. Vislumbrava-se, assim, a necessidade de uma urgente revisão do Direito Internacional, voltada à cooperação e à solidariedade entre os povos. Todavia, há se assinalar que o processo voltado à sua flexibilização, recuou diante dos atentados terroristas, que assolaram os Estados Unidos, em 11 de setembro de Este episódio compeliu os países, principalmente os Estados Unidos, vítima dos atentados supra mencionados, a adotarem uma política voltada à restrição dos direitos fundamentais e de soberania, como tem sido noticiado amplamente. 3

4 sanções externas aos Estados Membros que, entre si, estivessem envolvidos em episódios de ofensas à integridade territorial e à independência política, de modo a redefinir a noção de soberania absoluta do Estado, passando a incorporar, como frisa Flávia PIOVESAN, compromissos e obrigações de alcance internacional, no que diz respeito aos direitos humanos. 3 Por fim, a Organização Internacional do Trabalho (OIT), objetivando a dignidade do trabalhador, estabeleceu padrões internacionais de condições de trabalho e de bemestar. Não obstante o valor desses precedentes, verificou-se que até então não se tinha logrado a formação de um ramo do direito voltado exclusivamente à proteção dos direitos humanos. Só um episódio de repercussões mundiais desastrosas como a 2ª Guerra Mundial foi capaz de consolidá-lo. Assim, o Pós Guerra consolida o processo de internacionalização dos direitos humanos, isto porque as atrocidades e os horrores cometidos pelo Regime Nazista compeliram a Humanidade a reclamar uma reconstrução dos direitos humanos então violados. 4 Evidentemente, o fato de a violação aos direitos humanos na 2ª Guerra Mundial ter sido obra de um Estado Nazista -, reforçou-se a legitimidade do movimento de internacionalização dos direitos humanos. A partir daquele evento, restou manifesto que os Estados, isoladamente considerados, se mostram incapazes de promover os direitos humanos contemplados e também porque nas mais das vezes o violador desses direitos é o próprio Estado, revelando-se imprescindível o empenho de toda a comunidade nacional e internacional. Como explica Flávia PIOVESAN 5, aquele acontecimento fez nascer a idéia de que a proteção dos direitos humanos não deveria ficar restrita à ordem interna de cada Estado, por representar problema de interesse internacional, daí a internacionalização dos direitos humanos. A resposta a esse desastroso acontecimento foi representada por um movimento internacional, vislumbrado através da edição de importantes tratados de proteção dos direitos humanos, sejam de alcance global, porque oriundos da Organização das Nações Unidas ONU -, 3 PIOVESAN, Flávia. Obra citada, p A era de Hitler foi marcada pela lógica da destruição e da descartabilidade da pessoa humana, que resultou no extermínio de 11 milhões de pessoas. O legado do nazismo foi o aparato estatal, na condição de principal delinqüente, condicionar a titularidade de direitos à pertinência a determinada raça a raça pura ariana. Isto é, se para a concepção jusnaturalista a condição de sujeito de direitos tinha como requisito único e exclusivo a qualidade de ser humano, o legado da barbárie o substitui pela pertinência a determinada raça, negando a determinados grupos a titularidade de direitos básicos. (PIOVESAN, Flávia; GOMES; Luiz Flávio. O Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos, p. 17/18) 5 PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional, p

5 sejam regionais, porque emanados dos sistemas europeu, africano e interamericano, bem como da criação de organismos internacionais voltados à cooperação internacional, estando aí incluído o propósito da proteger os direitos humanos. Neste particular, a criação da ONU, com suas agências especializadas, a aprovação da Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 1948, e o Tribunal de Nuremberg em , foram ímpares, porque começaram a delinear o emergente Direito Internacional dos Direitos Humanos, cuja principal função seria reconstruir os direitos humanos violados com a 2ª Guerra Mundial, obtendo-se uma nova ordem internacional e a proteção internacional dos direitos humanos, através da cooperação entre os Estados nos planos civil, econômico, social e cultural, bem como na formação de um padrão internacional de saúde e proteção ao meio ambiente. 6 Como instituto que surge para tratar de temas de interesse de todas as nações, a ONU torna-se responsável pelo processo de internacionalização dos direitos humanos, isto porque que invoca para si a incumbência de tratar de assunto antes fadados à ordem doméstica dos países. A Declaração Universal dos Direitos Humanos é vislumbrada como o documento que marca o início do processo de reconstrução dos direitos humanos, isto porque considerada uma resposta aos reclamos da Humanidade diante das atrocidades cometidas na 2ª Guerra Mundial e porque, com esse espírito, introduz a concepção da universalidade e indivisibilidade dos direitos humanos, sob a crença de que a condição de pessoa é o requisito único para a dignidade e titularidade de direitos. Indivisibilidade porque a garantia dos direitos civis e políticos é condição para a observância dos direitos sociais, econômicos e culturais e viceversa. Quando um deles é violado, os demais também o são. Os direitos humanos compõem assim uma unidade indivisível, interdependente e inter-relacionada Ao lado da preocupação de evitar a guerra e manter a paz e a segurança internacional, a agenda internacional passa a conjugar novas e emergentes preocupações. A coexistência pacífica entre os Estados, combinada com a busca de inéditas formas de cooperação econômica e social, caracterizam a nova configuração da agenda da comunidade internacional. (PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional, p. 151) 7 GOMES, Luiz Flávio; PIOVESAN, Flávia. O Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos, p O caráter universal e indivisível dos direitos humanos foi reforçado pelas Conferências de Viena (1993) e de Teerã (1968). A Proclamação de Teerã reafirmou a indivisibilidade dos direitos humanos a partir de uma perspectiva globalista, pondo fim a visão compartimentalizada dos direitos humanos, representada pela dicotomia entre direitos civis, políticos, e direitos econômicos, sociais e culturais, dando prioridade à busca de soluções para as violações maciças e flagrantes dos direitos humanos. E a Conferência de Viena procedeu à uma segunda avaliação global da experiência acumuladas nas últimas décadas e dos novos rumos a trilhar, na consolidação e fortalecimento da 5

6 Aludido diploma legal representa um divisor de águas no tratamento dispensado ao tema Direitos Humanos, isto porque resta legitimado como documento hábil a protegê-los, em face da sua aprovação por 48 Estados Soberanos. Muito embora a Carta das Nações Unidas se referisse, nos seus arts. 1º, 13, 55, 56 e 62, aos direitos humanos e às liberdades fundamentais, não os definiu, tarefa que veio a ser realizada pela Declaração, vindo concretizar, pode-se dizer, a obrigação legal de os Estados de promoverem tais direitos, afirmando, nas palavras de Eduardo Muylaert ANTUNES, uma ética universal, ao consagrar um consenso sobre valores de cunho universal a serem seguidos. 9 Em abono, as palavras de Antônio Augusto Cançado TRINDADE: A Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 constituiu um ímpeto decisivo no processo de generalização da proteção dos direitos humanos testemunhado pelas quatro últimas décadas, permanecendo como fonte de inspiração e ponto de irradiação e convergência dos instrumentos de direitos humanos a níveis global e regional. Com a adoção dos Pactos das Nações Unidas (e Protocolo Facultativo) sobre Direitos Humanos, em 1966, compreendendo medidas de implementação, o projeto de original de uma Carta Internacional de Direitos Humanos, iniciado com a Declaração Universal de 1948, completou-se. 10 Como se percebe, portanto, a ONU, organismo que encabeça o sistema global de proteção aos direitos humanos, desempenha relevante papel, eis que além das normatizações que contempla, conta com órgãos que atuam internacionalmente em busca da concretização de seus objetivos, implementando condições para que os direitos humanos sejam usufruídos (a exemplo da UNICEF, que auxilia milhões de crianças e adolescentes no mundo), bem como reprimindo as violações de direitos humanos, junto aos inúmeros Estados que a compõem. Antes da mencionada internacionalização dos Direitos Humanos, estes eram tratados como tema inerente à ordem jurídica interna de cada País. Tal circunstância implicava escolhas variadas para o tratamento ao tema e para a formulação de políticas públicas afins, já proteção internacional dos direitos humanos, enfatizando a interrelação entre entre os direitos humanos, a democracia e o desenvolvimento. (TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. A proteção internacional dos direitos humanos ao final do século XX, p ). A Ata Final da Conferência de Teerã, ademais, reconheceu a obrigatoriedade da Declaração Universal, ao mencionar que a Declaração enuncia uma concepção, comum a todos os povos, dos direitos iguais e inalienáveis de todos os membros da família humana e a declara obrigatória para a comunidade internacional. 9 ANTUNES, Eduardo Muylaert. Natureza Jurídica da Declaração Universal de Direitos Humanos, p TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. A proteção internacional dos direitos humanos, p. 1. 6

7 que a valoração dos bens e valores ligados ao conceito de Direitos Humanos também variava de país para país. 11 Portanto, sendo os direitos humanos um problema de interesse mundial, chegase ao consenso quanto a necessidade de tratamento do tema em um âmbito global, mas de forma a refletir, é óbvio, em atitudes dos Estados que otimizem a política pública em torno dos direitos humanos. Enfim, a partir de tais eventos históricos, inicia-se o processo de internacionalização dos Direitos Humanos, o qual resta viabilizado pela legitimidade concedida pelas maioria dos países soberanos aos instrumentos responsáveis pela internacionalização. Tais países reconhecem a ONU como uma entidade legítima para tratar de assuntos como paz mundial, direitos humanos, temas de interesse de mundial. Mais do que isso, reconhecem na Declaração Universal dos Direitos um documento legítimo para tratar de forma correta o tema Direitos Humanos, isto porque consagra um consenso sobre valores de cunho universal. 12 Vislumbra-se nesse rápido apanhado acerca do tema internacionalização dos direitos humanos, que esta só opera inicialmente porque há uma flexibilização do conceito de soberania. Esta deixa de ser ilimitada na medida em que os países permitem que regras externas interfiram na ordem interna, mediante a legitimidade concedida aos instrumentos mencionados neste texto. Contudo, não seria inverossímel afirmar que essa internacionalização ainda não atingiu seu ponto máximo, na medida em que ainda há países que deixaram de consagrar o tema como de interesse mundial, e ainda continuam a cometer inúmeras violações aos direitos humanos, sem que sofram, contudo, qualquer tipo de sanção. II A RELAÇÃO ENTRE DIREITO INTERNACIONAL E DIREITO INTERNO E O DEVER DE OS ESTADOS ADOTAREM DISPOSIÇÕES INTERNAS 11 Mesmo a partir da internacionalização dos direitos humanos, Johan GALTUNG denuncia a predominância de um viés predominantemente ocidental à concepção de direitos humanos. À p. 24 de sua obra, indaga: até que ponto, e precisamente como, o conteúdo dos direitos humanos, tal como o conhecemos na sua totalidade, serve como transportador da civilização ocidental em oposição a outras civilizações, com um desvio claramente ocidental relativamente expresso e consistente. (GALTUNG, Johan. Direitos Humanos uma nova perspectiva, p. 24) 12 PIOVESAN, Flavia. Temas de Direitos Humanos, p.33. 7

8 Passando-se da concepção de que a proteção aos direitos humanos insere-se no domínio exclusivo do Estado para a atual, segundo a qual constitui uma legítima preocupação da comunidade internacional, ergue-se a necessidade de se indagar se o Estado isoladamente considerado ainda exerce importante atribuição na promoção dos direitos humanos, em sua ordem interna. No dizer de Thomas BUERGENTHAL, A Carta das Nações Unidas internacionalizou os direitos humanos. Ao aderir à Carta, que é um tratado multilateral, os Estados-partes reconhecem que os direitos humanos, a que ela faz menção, são objeto de legítima preocupação internacional e, nesta medida, não mais de sua exclusiva jurisdição doméstica. 13 Embora não sejam os direitos humanos tema de preocupação e ação exclusiva dos Estados, não se pode prescindir, todavia, das políticas públicas empreendidas por estes em sua ordem doméstica. Indubitavelmente, o Estado é um ator imprescindível nesta tarefa e, como enfatizam Luiz Flávio GOMES e Flávia PIOVESAN: A obrigação de respeitar e garantir os direitos implica em abster-se de violar diretamente ou indiretamente (através da tolerância e omissão) e adotar todas as disposições, legislativas, ou de outra natureza, para tornar efetivos os direitos protegidos pela Convenção Americana. O Estado compromete-se internacionalmente a implementar os mecanismos administrativos ou jurídicos necessários para que os indivíduos possam exercer de fato todos os direitos previstos na Convenção. Não basta a mera existência de um sistema legal formal para que esteja cumprida a obrigação internacional de respeitar e garantir os direitos consagrados na Convenção Americana. O Estado deve organizar todo o aparato governamental, através das estruturas nas quais é exercido o poder público, para assegurar o livre e pleno exercício dos direitos humanos. 14 No plano da realização prática, a ONU tem encetado esforços para concretizar seus objetivos, mediante a adoção de resoluções que, por exemplo, encorajem os Estados a implementarem acordos para suprirem as deficiências relativas à tutela dos direitos humanos existentes nas regiões de que fazem parte; que exijam dos Estados que façam cessar violações porventura detectadas pela sua Comissão de Direitos Humanos ou seus órgãos subsidiários. 13 Apud Flávia PIOVESAN, Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional, p GOMES, Luiz Flávio; PIOVESAN, Flávia. O Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos, p

9 Ademais, tem-se como certo que o fomento de políticas públicas internas em matéria de direitos humanos corroborará para o aumento do nível de observância dos direitos humanos em um contexto internacional, especialmente porque o que se tem observado são políticas públicas - inclusive as brasileiras - que refletem a universalidade e indivisibilidade dos direitos humanos e o processo de especificação do sujeito de direito destas políticas, visando resolver problemas particulares a grupos combalidos, tais como mulheres, deficientes, crianças, presos etc. 15 A idéia é a de jurisdições internacionais, a exemplo do Sistema Global e Sistemas Regionais, voltadas à proteção dos direitos humanos com o intuito de padronizar a proteção aos direitos humanos e, simultaneamente, enfatizar a atuação dos Estados, no que diz respeito às suas ordens jurídicas nesta área. A propósito, as considerações de Beatriz AFFONSO e Rita Lamy FREUND, respectivamente, Diretora e Advogada do Centro pela Justiça e pelo Direito Internacional - Brasil (CEJIL), organização internacional de defesa e promoção de direitos humanos no Continente Americano, cuja principal atividade é o litígio de casos perante o Sistema Interamericano de Direitos Humanos. É certo que as decisões dos órgãos internacionais de proteção aos direitos humanos têm por escopo a reparação integral das vítimas de violações de tal natureza. A finalidade última que se busca com a aplicação da reparação integral é a reconstituição da situação anterior à violação. Com efeito, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos busca o mesmo fim ao elaborar suas recomendações no âmbito de um determinado caso submetido a sua apreciação. Nesse sentido, as recomendações da CIDH têm por objetivo satisfazer os anseios de quem as pleiteia, porém, mais do que isto também possui uma finalidade social, isto é, um fim coletivo que ultrapassa a vítima. Isto se deve ao fato de que uma violação decorre de uma série de fatores provenientes do contexto em que a vítima se encontrava. Nessa lógica, a reparação unicamente individual seria insuficiente, uma vez que não se prestaria a prevenir futuras violações fomentadas dentro daquele mesmo contexto. Entretanto, se a decisão da CIDH também abarca medidas de reparação coletiva ou social, isto implica em alterações estruturais na realidade de um Estado, seja por meio de políticas públicas, seja mediante posturas diferenciadas que passam a ser assumidas. Assim, torna-se possível a obtenção de modificações no contexto em que ocorreram as violações e a prevenção de novas ocorrências. Portanto, a idéia de reparação funda-se em dois pilares distintos: a remediação da condição pessoal daquele indivíduo que foi vítima de uma violação de direitos humanos e a prevenção para que as violações cometidas não se repitam. (sem grifos no original) PIOVESAN, Flávia. A responsabilidade do Estado na consolidação da Cidadania, p AFFONSO, Beatriz, FREUND, Rita Lamy. Efeitos práticos das decisões dos órgãos do Sistema Interamericano de de Direitos Humanos. Disponível [online] no endereço: Acessado em 10/01/

10 Essa nova concepção, no dizer de Flávia PIOVESAN, aponta para duas importantes conseqüências, quais sejam: 1ª) a revisão da noção tradicional de soberania absoluta do Estado, que passa a sofrer um processo de relativização, na medida em que são admitidas intervenções no plano nacional em prol da proteção dos direitos humanos; isto é, permitem-se formas de monitoramento e responsabilização internacional, quando os direitos humanos foram violados; 17 2ª) a cristalização da idéia de que o indivíduo deve ter direitos protegidos na esfera internacional, na condição de sujeito de direito. 18 A propósito, o dever de adotar disposições de direito interno resta explícito nas Convenções que instrumentalizam a atuação nos Sistemas Regionais. Como o foco principal do presente artigo concentra-se no Sistema Interamericano, cita-se apenas a disposição a este pertinente 19. Segundo a Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica), tem-se: Art. 1 o - Obrigação de respeitar os direitos 1. Os estados-partes nesta Convenção comprometem-se a respeitar os direitos e liberdades nela reconhecidos e a garantir seu livre e pleno exercício a toda pessoa que esteja sujeita à sua jurisdição, sem discriminação alguma, por motivo de raça, cor, sexo, idioma, religião, opiniões políticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posição econômica, nascimento ou qualquer outra condição social. 2. Para efeitos desta Convenção, pessoa é todo ser humano. Art. 2 o - Dever de adotar disposições de direito interno Se o exercício dos direitos e liberdades mencionados no art. 1 o ainda não estiver garantido por disposições legislativas ou de outra natureza, os Estados-partes comprometem-se a adotar, de acordo com as suas normas constitucionais e com as disposições desta Convenção, as medidas legislativas ou de outra natureza que forem necessárias para tornar efetivos tais direitos e liberdades. (sem grifos no original) Também o Protocolo de San Salvador, editado em caráter complementar à Convenção acima, para tratar dos direitos econômicos, sociais e culturais, refere-se ao aludido dever nos seus arts. 1º e 2º, os quais se compõem de semelhante redação, à diferença do especial reforço à realização dos direitos de que trata. Em seu preâmbulo, o Protocolo enfatiza que os 17 Sobre essa reformulação sobre qual passa o conceito de soberania, já se falou na seção A, do presente capítulo. 18 GOMES, Luiz Flávio; PIOVESAN, Flávia. O Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos e o Direito Brasileiro, p Nos demais Sistemas, a referência a este dever encontra-se: a) no Sistema Europeu, no art. 1º., da Convenção Européia de Direitos Humanos e b) no Sistema Africano, no art. 1º., da Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos (Carta de Banjul). 10

11 direitos essenciais do homem não derivam do fato de ser ele nacional de determinado Estado, mas sim do fato de ter como fundamento os atributos da pessoa humana, razão pela qual se justifica uma proteção internacional, de natureza convencional, coadjuvante ou complementar da que oferece o direito interno dos Estados americanos. (sem grifos no original) Agustín GODILLO, manifestando-se sobre o Sistema Interamericano de Direitos Humanos, esboça as seguintes considerações sobre as Medidas de outro carácter : Frente a la clásica cuestión de si los Estado parte, cuando se obligan a adoptar las medidas legislativas o de otro carácter (articulo 2º de la Convencion Americana), se obligan sólo a dictar leyes o también a dictar sentencias que suplan la eventual falencia legislativa, esta Corte ya tiene tomada posición in re Ekmekdjan, que recoje el lejano principio rector de Kot y Siri: la obligación es también de los jueces, no solamente del legislador. Es la línea argumental que retoma el considerando 12 de Giroldi cuando afirma que a esta Corte, como órgano supremo de uno de los poderes del Gobierno Federal, le corresponde en la medida de su jurisdicción aplicar los tratados. Agrega nuestro tribunal que el articulo 1º de la Convención en cuanto exige que los Estados parte deben no solamente respetar los derechos y libertades reconocidos en ella sino además garantizar su ejercicio, es interpretado por la Corte Interamericana en el sentido que ello implica el deber del Estado de tomar todas las medidas necesarias para remover los obstáculos que puedan existir para que los individuos puedan disfrutar de los derechos que la Convención reconoce. 20 A Corte Interamericana de Direitos Humanos já teve a oportunidade de se pronunciar, em opiniões consultivas, sobre o dever de os Estados adotarem medidas internas para promover o respeito aos direitos contemplados pela Convenção Americana de Direitos Humanos. Nos parágrafos 23 e 24, da Opinião Consultiva OC-11/90, de 10 de agosto de 1990, a Corte Interamericana enfatizou: 23. La protección de la ley la constituyen, básicamente, los recursos que ésta dispone para la protección de los derechos garantizados por la Convención, los cuales, a la luz de la obligación positiva que el artículo 1.1 contempla para los Estados de respetarlos y garantizarlos, implica, como ya lo dijo la Corte el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos (Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de Serie C No. 4, párr. 166; Caso Godínez Cruz, Sentencia de 20 de enero de Serie C No. 5, párr. 175). 24. Ese deber de organizar el aparato gubernamental y de crear las estructuras necesarias para la garantía de los derechos está relacionado, en lo que a asistencia legal se refiere, con lo dispuesto en el artículo 8 de la Convención. ( ) GORDILLO, Agustín. Derechos Humanos, p. II Corte IDH. Interpretación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en el Marco del Artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-10/89 del 14 11

12 32. Implícitamente, esta pregunta viene a referirse a la interpretación de los artículos 1 y 2 de la Convención que establecen el compromiso de los Estados de respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona sometida a su jurisdicción y a adoptar, en su caso, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades. ( ) 35. Una cosa diferente ocurre respecto a las obligaciones internacionales y a las responsabilidades que se derivan de su incumplimiento. Según el derecho internacional las obligaciones que éste impone deben ser cumplidas de buena fe y no puede invocarse para su incumplimiento el derecho interno. Estas reglas pueden ser consideradas como principios generales del derecho y han sido aplicadas, aún tratándose de disposiciones de carácter constitucional, por la Corte Permanente de Justicia Internacional y la Corte Internacional de Justicia [Caso de las Comunidades Greco-Búlgaras (1930), Serie B, No. 17, pág. 32; Caso de Nacionales Polacos de Danzig (1931), Series A/B, No. 44, pág. 24; Caso de las Zonas Libres (1932), Series A/B, No. 46, pág. 167; Aplicabilidad de la obligación a arbitrar bajo el Convenio de Sede de las Naciones Unidas (Caso de la Misión del PLO) (1988), págs. 12, a 31-2, párr. 47]. Asimismo estas reglas han sido codificadas en los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de Son muchas las maneras como un Estado puede violar un tratado internacional y, específicamente, la Convención. En este último caso, puede hacerlo, por ejemplo, omitiendo dictar las normas a que está obligado por el artículo 2. También, por supuesto, dictando disposiciones que no estén en conformidad con lo que de él exigen sus obligaciones dentro de la Convención [Ciertas atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (arts. 41, 42, 44, 46, 47, 50 y 51 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-13/93 del 16 de julio de Serie A No. 13, párr. 26]. 38. Para el caso de que un Estado emitiere una ley contraria a la Convención, esta Corte ha dicho [q]ue la Comisión es competente, en los términos de las atribuciones que le confieren los artículos 41 y 42 de la Convención, para calificar cualquier norma del derecho interno de un Estado Parte como violatoria de las obligaciones que éste ha asumido al ratificarla o adherir a ella [...] (Ciertas atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, supra 37, parte resolutiva 1). 22 Mesmo a atitude de excluir legislações incompatíveis com a Convenção Interamericana, como tratado acima, também é questão que pode ser executada por meio de políticas públicas, a partir do momento em que estas demonstram-se posicionamentos do Estado a respeito da efetivação de um direito humano, revelando-se imprescindível a consideração desta peculiaridade. Ademais, a corroborar o dever de os Estados aperfeiçoarem suas ordens jurídicas internas, formulando políticas públicas que criem mecanismos para se evitar violações aos de julio de Serie A No. 10. Disponible no endereço: Acessado em 08/01/ Corte IDH. Responsabilidad Internacional por Expedición y Aplicación de Leyes Violatorias de la Convención (arts. 1 y 2 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-14/94 del 9 de diciembre de Serie A No

13 direitos humanos ou para proporcionarem expedita guarida pelo Poder Judiciário, encontra-se a idéia de subsidiariedade dos Sistemas Regionais de Proteção aos Direitos Humanos. A enfatizar esta assertiva, o princípio do prévio esgotamento dos recursos de direito interno revela-se um verdadeiro plus na tão almejada proteção dos direitos humanos, justamente porque evidencia a responsabilidade primária dos próprios Estados para com as violações em matéria de direitos humanos e também porque se entende que há uma relação de complementariedade entre as jurisdições nacionais e a internacional. Tendo por certo que a acolhida do princípio acima visa, acima de tudo, sedimentar a tutela dos direitos humanos, toda e qualquer hipótese de conflito entre a jurisdição nacional e internacional deve ser afastada. O que se quer é a compatibilização dessas esferas e para isso inúmeros são os instrumentos à disposição, a exemplo das cláusulas facultativas para o reconhecimento da competência dos órgãos de supervisão internacional para examinar petições ou comunicações individuais ou interestatais; para o reconhecimento da jurisdição compulsória dos órgãos judiciais de proteção dos direitos humanos; cláusulas de reservas, derrogações e limitações permissíveis, dentre outros. III O SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS E O REFLEXO SOBRE A POLÍTICA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS A Concepção Contemporânea de Políticas Públicas, e em especial em matéria de Direitos Humanos, e o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) Felizmente, os Direitos Humanos são considerados tema de políticas públicas no Brasil. Como diz Flávia PIOVESAN, esta é a grande contribuição do Programa Nacional de Direitos Humanos, o que tem o condão de proporcionar uma proteção aos direitos humanos, não mais fruto de um mero acaso, mas objeto de planejamento governamental 23, legitimando-se, daí, o dever de adotar medidas de direito interno, consagradas nos documentos internacionais, dentre 23 PIOVESAN, Flávia. A responsabilidade do Estado na consolidação da Cidadania, p

14 eles a Convenção Americana de Direitos Humanos, o Protocolo de San Salvador, bem como as Constituições. 24 Em função disso, impõe-se conhecer qual é a concepção contemporânea de políticas públicas, o papel do Estado e das organizações em geral neste contexto. Simultaneamente a esta descoberta, serão feitas considerações a respeito da atual política nacional de direitos humanos, até para se aferir se o Brasil encontra-se adequado às expectativas internacionais e da sociedade brasileira em matéria de direitos humanos. Tradicionalmente, as políticas públicas relacionam-se ao surgimento do Estado Social (de bem-estar ou Welfare State) 25, cenário no qual são concebidas como instrumento para se realizar vontades coletivas, proporcionando-se ao homem condições de vida digna. O Estado Social de Direito consolida a importância das políticas públicas e, conseqüentemente, corrobora para o abrandamento da importância da atuação legislativa e a maioria das leis, como pontua Fábio Konder COMPARATO, passa a se inserir no quadro das políticas governamentais, com o objetivo, não mais de declarar direitos e deveres em situações jurídicas permanentes, mas solucionar questões de conjuntura, direcionar atividades privadas e regular procedimentos no campo administrativo. 26 À diferença de uma lei ou medida isolada, a política pública, conquanto seja um conjunto de leis e atos normativos, como diz Maria Paula Dallari BUCCI, visa a coordenar os 24 Entram em cena neste contexto as Constituições Dirigentes que, segundo concepção de José Joaquim Gomes CANOTILHO, fornecem a idéia de um direito administrativo voltado à concretização dos ditames constitucionais e, em decorrência, de políticas públicas. (CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Constituição dirigente e vinculação do legislador: contributo para a compreensão das normas constitucionais programáticas, p. 28). 25 O Estado Social surge em substituição ao Estado Liberal. Este perdurou no século XIX e se estendeu até meados de 1930, sendo caracterizado pela ausência de intervenções na produção e na circulação de bens, produtos e mercadorias, dedicando-se o Estado, como pontua Celso Ribeiro BASTOS, ao resguardo do mínimo: educação, saúde, justiça, patrimônio e segurança pública, os direitos civis e políticos (1ª geração) e assumindo a função de árbitro das relações sociais, restando ao mercado regular a economia. (BASTOS, Celso Ribeiro. Existe efetivamente uma constituição econômica? Revista de Direito Constitucional e Internacional, n. 39, abr./jun. 2002, p. 90) Quando o Estado, coagido pela pressão das massas, pelas reivindicações que a impaciência do quarto estado faz ao poder político, confere, no Estado constitucional ou fora deste, os direitos do trabalho, da previdência, da educação, intervém na economia como distribuidor, dita o salário, manipula a moeda, regula os preços, combate o desemprego, protege os enfermos, dá ao trabalhador e ao burocrata a casa própria, controla as profissões, compra a produção, financia as exportações, concede crédito, institui comissões de abastecimento, provê necessidades individuais, enfrenta crises econômicas, coloca na sociedade todas as classes na mais estreita dependência de seu poderio econômico, político e social, em suma, estende sua influência a quase todos os domínios que dantes pertenciam, em grande parte, à área de iniciativa individual, nesse instante o Estado pode, com justiça, receber a denominação de Estado social. (BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social, p. 186) 26 COMPARATO, Fábio Konder. Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade de políticas públicas, p

15 meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados 27, revelando-se, aí, a sua maior carga de efetividade. A propósito, o fato de o Governo brasileiro ter conferido aos direitos humanos status de política pública, demonstra ter o mesmo reconhecido sua obrigação de proteger e promover os direitos humanos através de medidas concretas, observando-se os princípios da universalidade e da indivisibilidade dos direitos humanos. No texto introdutório do programa nacional de direitos humanos, restou enfatizado: Os direitos humanos não são porém apenas um conjunto de princípios morais que devem informar a organização da sociedade e a criação do direito. Enumerados em diversos tratados internacionais e constituições, asseguram direitos e indivíduos e coletividades e estabelecem obrigações jurídicas concretas aos Estados. Compõem-se de uma série de normas jurídicas claras e precisas, destinadas a proteger os interesses mais fundamentais da pessoa humana. São normas cogentes ou programáticas, que obrigam os Estados nos planos interno e externo. Desde os anos 80, presencia-se o delineamento de uma Democracia Participativa, de cuja conjuntura resulta uma nova concepção de políticas públicas. Nesta nova concepção, as políticas públicas não são mais caracterizadas pela subordinação do indivíduo e organizações ao Estado, e sim pela coordenação de ações privadas e estatais sob a orientação do Estado. 28 Isto ocorre em função da transição da Democracia Representativa para a Democracia Participativa, que tem como tônica descentralizar decisões e flexibilizar ações operacionais, o que implica a ação de vários atores e não tão somente o Estado. Conforme Eli DINIZ, as novas condições pressupõem um Estado dotado de maior flexibilidade, capaz de descentralizar funções, transferir responsabilidades e alargar, ao invés de restringir, o universo dos atores participantes, mantendo, ao mesmo tempo, instrumentos de supervisão e controle. 29 Registre que esta contemporânea concepção de políticas públicas afina-se com a internacionalização dos direitos humanos, cenário no qual, como já se disse na seção I, a proteção dos direitos humanos não fica mais restrita à ordem interna de cada Estado, por representar problema de interesse internacional, daí a cooperação entre os vários atores das comunidades nacional e internacional. 27 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas, p BUCCI, Maria Paula Dallari. Obra Citada, p. 245 e DINIZ, Eli. Globalização, reformas econômicas e elites empresariais, p

16 Em suma, o enfoque conferido às políticas públicas muda. Abandona-se a atitude passiva da sociedade para lhe exigir coordenação com o Estado e outros atores na promoção das políticas públicas, o que é própria da Democracia Participativa ou Dialógica. 30 O delineamento do direito ao desenvolvimento sustentável, proporcionado em especial pela Agenda 21, bem evidencia a necessidade de ação de vários atores para a consecução de políticas públicas, possibilitando a melhoria das condições de vida das atuais e futuras gerações, até porque as políticas voltadas à promoção de direitos transindividuais e das futuras gerações perpassa pela idéia de direitos de terceira geração ou de vocação comunitária. 31 Assim, Esta complexa rede envolve o próprio Estado, os movimentos sociais, as organizações não governamentais, ou seja, instituições diversas, nacionais e transnacionais, numa inédita e envolvente dinâmica aglutinadora (statecraft), em que a participação cidadã e a responsabilização assumem destaque para que essa rede efetivamente possa transformar em ações os diversos níveis de contribuição. 32 A interação entre vários atores na consecução de políticas públicas é, para Maria Paula Dallari BUCCI, necessária, já que proporciona uma ação politicamente coordenada e socialmente útil Especialmente em matéria de política ambiental, as políticas públicas contemporânea caracterizam a existência de um Estado propulsivo, centrado nos programas finalísticos:... o paradigma do direito liberal do século XIX, baseado na norma geral e abstrata, na separação dos poderes, na distinção entre direito público e direito privado, típicos do Estado moderno (...), dá lugar a uma sucessão de modelos de Estado que se caracterizam por diferentes graus e modos de intervenção sobre as esferas privadas. Morand refere-se a: um direito do Estado-providência, baseado na idéia de prestações do Estado (serviços públicos); um direito do Estado propulsivo, centrado nos programas finalísticos; um direito do Estado reflexivo, cuja expressão são programas relacionais; e finalmente um direito do Estado incitador, fundado em atos incitadores, que combinam norma e persuasão. (BUCCI, M.P.D. Direito administrativo e políticas públicas, p. 246). 31 Como advoga Cláudia PERRONE-MOISÉS, o direito ao desenvolvimento é consagrado como um dos direitos humanos de terceira geração, igualmente denominado direitos de vocação comunitária ou de titularidade coletiva, sendo esses: direito à autodeterminação dos povos, direito ao meio ambiente, direito ao desenvolvimento e direito à paz. (PERRONE-MOISES, Cláudia. Direitos Humanos e Desenvolvimento: a contribuição das Nações Unidas, p. 187). Importante salientar que Norberto Bobbio adota outra classificação, na qual os direitos sobre os quais se disserta são compreendidos como de Quarta Geração de Direitos Humanos ou Direitos de Solidariedade. Para ele, esta geração engloba os seguintes direitos: direito à vida das gerações futuras, que é considerado na Constituição Brasileira, no seu art. 225, quando impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defender o meio ambiente e preservá-lo para as presentes e futuras gerações; direito à uma vida saudável e em harmonia com a natureza; desenvolvimento sustentável; direitos advindos da bioética, da manipulação genética, da biotecnologia e bioengenharia e realidade virtual, dada a constante interação da Humanidade com os meios de informação, mormente a rede mundial de computadores, a Internet. (BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos, p. 6). 32 RAMOS, Flávio. É possível esquecer o Welfare State e as Políticas Regulatórias? In: BOEIRA, Sérgio Luís (org.). Democracia e Políticas Públicas: diversidade temática dos estudos contemporâneos, p BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas, p

17 A cooperação, evidentemente, é essencial para o sucesso de empreendimentos voltados ao desenvolvimento sustentável. Cooperação esta que, no dizer de Johan GALTUNG, depende de diversos atores, atores humanos, indivíduos, firmas, Estados, organizações domésticas ou globais, os quais têm capacidade de classificar comportamentos. Como não poderia ser diferente, o viés participativo também encontra-se homenageado pelo Programa Nacional de Direitos Humanos, a partir do momento em que fomenta parcerias entre os poderes do Estado, organizações da sociedade civil e considera a necessidade de cooperação com o Sistema Interamericano de Direitos Humanos. Dentre as propostas de ações governamentais do Programa Nacional de Direitos Humanos, vislumbra-se no item Apoio a organizações e operações de defesa dos direitos humanos, a seguinte meta (de médio prazo): fortalecer a cooperação com organismos internacionais de proteção aos direitos humanos, em particular a Comissão de Direitos Humanos da ONU, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos, a Corte Interamericana de Direitos Humanos e o Instituto Interamericano de Direitos Humanos.. (sem grifos no original) Na introdução ao PNDH II, resta explícito o reconhecimento pelo Governo brasileiro do Sistema Interamericano de Direitos Humanos como importante autor na busca pela concretização dos direitos humanos: Da mesma forma, a cooperação com os órgãos de supervisão da OEA tem ensejado a busca de soluções amistosas para casos de violação em exame pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos, possibilitando a concessão de reparações e indenizações às vítimas dessas violações ou a seus familiares, bem como a adoção de medidas administrativas e legislativas para prevenir a ocorrência de novas violações. A aceitação da jurisdição compulsória da Corte Interamericana de Direitos Humanos representa, ademais, garantia adicional a todos os brasileiros de proteção dos direitos consagrados na Convenção Americana sobre Direitos Humanos, quando as instâncias nacionais se mostrarem capazes de assegurar a realização da justiça. 34 Esta meta reforça a idéia de que a política nacional de direitos humanos adota as premissas de uma Democracia Participativa, por conceber que a luta pelos direitos humanos depende do esforço de variados autores, dentre eles o Sistema Global de Proteção aos Direitos Humanos, encampado pelas Nações Unidas, e o Sistema Interamericano de Direitos Humanos, 34 Programa Nacional de Direitos Humanos. PNDH II. Disponível [online] no endereço:: Acessado em 05/01/

18 restando evidente a capacidade deste influir na formulação e consecução de políticas públicas nacionais, com vistas a promover os direitos humanos. Diante do exposto, verifica-se que a concepção contemporânea de política pública encontra-se relacionada à Democracia Participativa/Dialógica, de modo que as políticas públicas não são mais fruto de atitudes isoladas do Estado, mas resultado de tomada de decisões de vários atores, tornando-se aquele mero guia neste contexto, concepção presente, como não poderia deixar de ser, nas políticas voltadas à proteção e promoção dos direitos humanos, em que atores como os Sistemas Global e Regionais de Proteção dos Direitos Humanos não podem ser ignorados. Ao se tratar dos casos envolvendo violações de direitos humanos no Brasil, julgados pela Corte Interamericana, serão cotejadas em detalhes outras características da concepção contemporânea de políticas públicas, cidadania e os avanços do Programa Nacional de Direitos Humanos. 3.2 Breves Considerações sobre o Sistema Interamericano de Direitos Humanos Como visto na Seção I do presente, o processo de internacionalização resta reforçado pela criação dos Sistemas Regionais de Proteção aos Direitos Humanos. Atualmente, três são os principais sistemas, o europeu, o interamericano e o africano. Em face do enfoque do presente trabalho ser o sistema com o qual o Brasil interage, restará abordado, e em breves considerações, para não tornar o presente artigo excessivamente dogmático, apenas o Sistema Interamericano de Direitos Humanos. Em que pese não ter sido o Sistema Interamericano o precursor, haja vista a criação do Sistema Europeu, em 1950, ele revelou-se, conforme restará demonstrado durante o transcorrer deste artigo, instrumento importante na busca da excelência em proteção e promoção dos direitos humanos. O Sistema Interamericano surge com a adoção da Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica), em 1969, no contexto da Organização dos Estados Americanos (OEA), criada em

19 Esta Convenção foi aprovada com o propósito de criar obrigação jurídica para os países, em decorrência do que instituiu a Corte Interamericana de Direitos Humanos e melhor definiu as funções da Comissão Interamericana, estabelecida em 1959, órgãos destinados a prover funcionamento do Sistema. Além da Convenção, cumprem o desiderato de orientar o funcionamento do Sistema Interamericano a Declaração Americana dos Direitos e Deveres dos Homens 35 e o Protocolo de San Salvador 36, documentos estes, como já se disse, de natureza apenas declarativa. A Convenção Americana sobre Direitos Humanos representa a culminação de uma evolução normativa registrada através de várias conferências internacionais americanas e que teve relevante expressão na Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem e representa, ao mesmo tempo, o corpo normativo do Sistema Interamericano A estrutura institucional do Sistema Interamericano que até então se fundamentava em instrumentos de natureza declaratória (a Carta e a Declaração), sofreu uma mudança radical com a adoção da Convenção. 35 Com a criação da OEA, durante a 9ª Conferência Internacional Americana, realizada em Bogotá, no México, de 30 de março a 2 de maio de 1948, os Estados americanos demonstram efetivamente sua intenção em estruturar o sistema interamericano. É que nessa ocasião, além de ser adotada a Carta da Organização, que proclamou os direitos fundamentais da pessoa humana como um dos princípios em que se fundamenta a OEA, foi aprovada, pela Resolução XXX, a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem, considerada o marco formal da criação do Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos. Sabe-se que a Carta da OEA já proclamara, genericamente, o dever dos seus Estados membros respeitarem os direitos humanos. Mas o estabelecimento de quais direitos deveriam ser por eles protegidos e de que forma só foi concretizada pela Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem. A Declaração, portanto, cumpriu o seu papel de declarar direitos, reforçando sua proteção no Continente americano. Todavia, foi adotada por meio de uma resolução e não através de uma convenção, como se esperava, tanto que, como se verá, na seqüência, a Comissão Interamericana funcionou provisoriamente até a adoção da Convenção Interamericana de Direitos Humanos. 36 A Assembléia Geral, durante o seu Décimo Oitavo Período Ordinário de Sessões, em 1.988, colocou à disposição para assinatura o Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, o denominado Protocolo de San Salvador, através do qual os Estados da OEA reconhecem a indissociabilidade dos diferentes grupos de direitos o ideal do ser humano livre, isento do temor e da miséria, só pode ser realizado se forem criadas condições que permitam a cada pessoa gozar de seus direitos econômicos, sociais e culturais, como de seus direitos civis e políticos, comprometendo-se a tomar as medidas necessárias para torná-los efetivos. 37 VASCO, Miguel. O Sistema Interamericana de Proteção dos Direitos Humanos. In: TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. A Incorporação das Normas Internacionais de Proteção dos Direitos Humanos no Direitos Brasileiro, p A respeito da observância dos direitos humanos entre os países da OEA, tem-se a observar que os Estados- Membros da OEA, ainda que não tenham ratificado a Convenção Americana de Direitos Humanos, são obrigados a respeitar os direitos humanos a partir das disposições da Carta da OEA, da mesma forma que restam vinculados ao cumprimento dos direitos mencionados na Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem, considerada interpretação autêntica dos dispositivos genéricos de proteção aos direitos humanos da Carta da OEA. 19

20 O Sistema, todavia, só passa a efetivamente funcionar a partir de 22 de novembro de 1978, após ser obtido o número mínimo de 11 ratificações 39. Ao dotar a Comissão de novas atribuições (art. 34/51 da Convenção) e ao criar a Corte Interamericana de Direitos Humanos (art. 52/69), como segundo órgão de supervisão, consolidou-se o Sistema Interamericano de Direitos Humanos. A Comissão tem como principal propósito promover a observância e a defesa dos direitos humanos, isto é, dos direitos definidos na Convenção Americana sobre Direitos Humanos, com relação aos Estados Partes da mesma, e dos consagrados na Declaração Americana de Direitos e Deveres dos Homens, com relação aos demais Estados membros, e servir de órgão consultivo da Organização nesta matéria. Entre as funções da Comissão Interamericana, destacam-se a promotora e a protetora. No âmbito daquela, verifica-se algumas formas através das quais o Sistema pode atuar fomentando políticas públicas de direitos humanos nos Estados americanos. Entre elas, encontram-se: a) fazer recomendações aos governos dos Estados Membros prevendo a adoção de medidas adequadas à proteção destes direitos; b) preparar estudos e relatórios que se mostrem necessários; c) requisitar aos Governos informações relativas às medidas por eles adotadas concernentes à efetiva aplicação da Convenção; d) submeter um relatório anual à Assembléia Geral da OEA. No desempenho da função protetora, a Comissão encarrega-se de examinar as petições encaminhadas por indivíduo, grupos de indivíduos ou entidades não-governamentais, que denotem violação aos direitos consagrados na Convenção Americana. Esta função, é reconhecida pelos Estados tão logo se tornem partes da Convenção. Eles aceitam automática e obrigatoriamente a competência da Comissão para examinar petições individuais, não sendo necessária a elaboração de qualquer declaração expressa e específica para este fim. 40 Em relação às denúncias feitas por Estados contra Estados, exige-se uma declaração expressa de ambos aceitando a competência da Comissão em razão da matéria 41 ; 39 Essa Convenção foi promulgada pelo Brasil através do Decreto 678, de 6 de novembro de 1992, e inserida no ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto Legislativo n.º 27, de 28 de maio de PIOVESA, Flávia; GOMES; Luiz Flávio. Obra citada, p Esta exigência se dá em razão do risco de determinados Estados, como pondera Flávia PIOVESAN, usarem a prerrogativa de denunciarem perante a Comissão visando propósitos políticos e intervencionistas. (PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional, p ) 20