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1 AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 19 Pedido de ingresso como AMICI CURIAE formulado e apresentado por: a THEMIS - Assessoria Jurídica e Estudos de Gênero IPÊ - Instituto para a Promoção da Equidade Instituto Antígona organizações integrantes e representantes do CLADEM/Brasil - Comitê Latino Americano e do Caribe para a Defesa dos Direitos da Mulher Em defesa da constitucionalidade da Lei /2006, Lei Maria da Penha

2 AMICI CURIAE I. PRELIMINARMENTE 1. Da legitimidade das associações para se manifestarem como AMICI CURIAE na presente ação declaratória de constitucionalidade - ADC/19 2. Síntese do objeto central de análise da ADC/19 II. ANTECEDENTES DA LEI MARIA DA PENHA 1. O caso Maria da Penha e o fenômeno da violência contra as mulheres 2. Contexto e processo de criação da Lei Maria da Penha III. OS AVANÇOS INTRODUZIDOS PELA LEI MARIA DA PENHA: O DEVIDO CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES INTERNACIONAIS ASSUMIDAS PELO ESTADO BRASILEIRO 1. Mudança de paradigma no enfrentamento da violência contra a mulher 2. Incorporação da perspectiva de gênero para tratar a violência contra a mulher 3. Incorporação da ótica preventiva, integrada e multidisciplinar 4. Fortalecimento da ótica repressiva 5. Harmonização com a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW, ONU, 1979) e a Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher (Convenção de Belém do Pará, OEA, 1994) 6. Consolidação de um conceito ampliado de família e visibilidade ao direito à livre orientação sexual 7. Estímulo à criação de bancos de dados e estatísticas IV. DA CONSTITUCIONALIDADE DA LEI MARIA DA PENHA 1. Inexistência de violação ao princípio da igualdade 2. Inexistência de violação à competência para fixação da organização judiciária local 3. Inexistência de violação à competência dos Juizados Especiais 4. A opção por uma política criminal de gênero 5. O alcance da discriminação em matéria penal 2

3 EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO DE MELLO RELATOR DA ADC/19 - AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE THEMIS - ASSESSORIA JURÍDICA E ESTUDOS DE GÊNERO, entidade sem fins lucrativos, inscrita no CNPJ / , com sede na Rua dos Andradas, 1137 conjunto 2203, na cidade de Porto Alegre/RS, representada por sua Coordenadora Geral Rubia Abs da Cruz, e pela Conselheira Diretora Carmen Hein de Campos; IPÊ INSTITUTO PARA A PROMOÇÃO DA EQUIDADE, entidade sem fins lucrativos, inscrita no CNPJ / , com sede na Rua Capitão Pinto Ferreira, 80/61, na cidade de São Paulo/SP, representada por sua Presidente, Silvia Pimentel; INSTITUTO ANTÍGONA, entidade sem fins Lucrativos, inscrita no CNPJ / , com sede na Rua dos Chernes, 590/203, Jurere, CEP: Caixa Postal 13044, na cidade de Florianópolis/SC, representada por sua Conselheira Diretora Mirtes Cristiane Borgonha; e CLADEM/Brasil COMITÊ LATINO-AMERICANO E DO CARIBE PARA A DEFESA DOS DIREITOS DA MULHER, capítulo nacional desta rede regional de defesa dos direitos humanos das mulheres, sediado atualmente no Instituto Antígona, e neste ato representado pelas organizações acima referidas que o integram, bem como por sua Coordenadora Nacional, Samantha Buglione, e pelas integrantes Flávia Piovesan e Valéria Pandjiarjian, vêm, respeitosamente, à presença de Vossa Excelência, por suas representantes e advogada constituída (documento anexo) que esta subscrevem, com fundamento no 2º do artigo 6º da Lei 9.882/99 e 2º do artigo 7º da Lei 9.868/99, manifestar-se na qualidade de AMICI CURIAE na Ação Declaratória de Constitucionalidade ADC/19 ajuizada pelo Presidente da República, em face de atos lesivos interpretativos e decisões judiciais que negam a aplicação da Lei / Lei Maria da Penha, nos termos e razões que passam a expor. 3

4 I. PRELIMINARMENTE 1. Da legitimidade das associações para se manifestarem como AMICI CURIAE na presente ação declaratória de constitucionalidade - ADC/19 O instituto do amicus curiae foi introduzido em nosso ordenamento jurídico pelas Leis nº 9.868/99 e 9.882/99, que dispõem sobre a tramitação das ações declaratórias de inconstitucionalidade e das argüições de descumprimento de preceito fundamental, respectivamente. Recentemente, a Emenda Regimental No. 15 [5], de , regulamentou a produção de sustentação oral por amicus curiae, nos julgamentos de ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs) e ações declaratórias de constitucionalidade (ADCs). No que se refere às argüições de descumprimento de preceito fundamental, a lei dispõe nos seguintes termos: Art. 6º, Lei 9.882/99: (...) 1º. Se entender necessário, poderá o relator ouvir as partes nos processos que ensejaram a argüição, requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão, ou, ainda, fixar data para declarações, em audiência pública, de pessoas com experiência e autoridade na matéria. 2º. Poderão ser autorizadas, a critério do relator, sustentação oral e juntada de memoriais, por requerimento dos interessados no processo. O Supremo Tribunal Federal (STF) admite a possibilidade de a sociedade civil manifestar-se, a fim de democratizar o controle concentrado de constitucionalidade ou para garantir, no dizer do Ministro Celso de Mello, a pluralização do debate democrático. Nesse sentido, no julgamento da ADIN SC, o STF assim se manifestou: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INTERVENÇÃO PROCESSUAL DO AMICUS CURIAE. POSSIBILIDADE. LEI Nº 9.868/99 (ART. 7º, 2º). SIGNIFICADO POLÍTICO-JURÍDICO DA ADMISSÃO DO AMICUS CURIAE NO SISTEMA DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO DE ADMISSÃO DEFERIDO. 4

5 - No estatuto que rege o sistema de controle normativo abstrato de constitucionalidade, o ordenamento positivo brasileiro processualizou a figura do amicus curiae (Lei nº 9.868/99, art. 7º, 2º), permitindo que terceiros - desde que investidos de representatividade adequada - possam ser admitidos na relação processual, para efeito de manifestação sobre a questão de direito subjacente à própria controvérsia constitucional. - A admissão de terceiro, na condição de amicus curiae, no processo objetivo de controle normativo abstrato, qualifica-se como fator de legitimação social das decisões da Suprema Corte, enquanto Tribunal Constitucional, pois viabiliza, em obséquio ao postulado democrático, a abertura do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade, em ordem a permitir que nele se realize, sempre sob uma perspectiva eminentemente pluralística, a possibilidade de participação formal de entidades e de instituições que efetivamente representem os interesses gerais da coletividade ou que expressem os valores essenciais e relevantes de grupos, classes ou estratos sociais. Em suma: a regra inscrita no art. 7º, 2º, da Lei nº 9.868/99 - que contém a base normativa legitimadora da intervenção processual do amicus curiae - tem por precípua finalidade pluralizar o debate constitucional. (grifado). Ademais, sua Excelência, em sede da presente ação declaratória de inconstitucionalidade ADC/19, referente à aplicação da Lei Maria da Penha - Lei /2006, em despacho publicado no dia , ao deferir o pleito do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil para manifestar-se na qualidade de amicus curiae, também assim já entendeu: [...] Embora o artigo 7º da Lei nº 9.868/99 refira-se à ação direta de inconstitucionalidade, entendo-o aplicável à declaratória de constitucionalidade na mesma lei [...] (grifado). Ao possibilitar a participação da sociedade civil organizada nas ações direta de inconstitucionalidade e declaratória de constitucionalidade, o Supremo Tribunal Federal garante às suas decisões maior espectro informativo e bases argumentativas para seus juízos analíticos e prescritivos, evitando, assim, decisões baseadas em juízos de fato ou de valor parciais. 5

6 Com a admissibilidade do presente Amici Curiae, elaborado por organizações que - em âmbito nacional e internacional - dispõem de conhecimento técnico, especialmente no campo da política pública jurídica e social com perspectiva de gênero e direitos humanos, bem como grande experiência, militância e acúmulo em relação ao fenômeno da violência doméstica e familiar contra as mulheres, o STF garante o diálogo, a qualidade e a diversidade necessárias para a realização de um Estado Democrático. Sem dúvida, presentes estão os requisitos de admissibilidade do Amici Curiae que ora se oferece: 1) a relevância da matéria, a violência doméstica e familiar praticada contra as mulheres e seu impacto sobre a vida de milhares de brasileiras e 2) a legitimidade das postulantes, instituições cuja missão é a defesa dos direitos humanos das mulheres. A propósito das postulantes, vale, todavia, destacar brevemente o perfil de sua atuação vinculada ao tema. A Themis - Assessoria Jurídica e Estudos de Gênero foi fundada em 1993, com a missão de promover o acesso à justiça e a defesa dos direitos humanos das mulheres através da educação popular de mulheres e jovens, da advocacia feminista e do diálogo permanente com a sociedade civil, instituições jurídicas e educacionais. A intervenção da Themis realiza-se através de três programas básicos de ação: a) capacitação legal ou educação jurídica popular, em especial na formação das promotoras legais populares e jovens multiplicadoras de cidadania b) advocacia feminista; e c) centro de documentação, estudos e pesquisas. Ao desenvolver trabalhos voltados à justiça e gênero, direitos humanos, violência doméstica e sexual, de direitos sexuais e direitos reprodutivos, na construção legislativa e jurisprudencial, na litigância internacional, na busca constante de encontrar caminhos para soluções às discriminações e violações denunciadas pela população feminina, a organização mantém sua missão institucional por meio de projetos nas três linhas de intervenção, articulando-as em ações conjuntas, para utilizar forma mais efetiva o Direito com um instrumento de transformação social através de ações de advocacy e do acesso à justiça. O IPÊ Instituto para a Promoção da Equidade, fundado em 1995, tem como objetivos gerais estatutários contribuir para: a) a promoção da eqüidade, entendida como exercício da cidadania com igualdade de oportunidades, atentando para as relações de gênero, classe social, raça e etnia, com respeito às diferenças e especificidades de sexo, raça, crença, faixa etária, condições pessoais, sociais, 6

7 econômicas, políticas e culturais; e b) a elaboração e implementação de políticas, programas e projetos que efetivamente respeitem e promovam os direitos constitucionais, bem como aqueles decorrentes de declarações, acordos, convenções e tratados internacionais. Entre linhas de ações e intervenções realizadas, incluem-se: pesquisas sóciojurídicas com acórdãos e processos judiciais em temas, inclusive, de violência sexual 1 ; capacitação em direito internacional dos direitos humanos para operadores/as do Direito, bem como produção de material de capacitação para policiais no tema da violência contra as mulheres 2. O Instituto Antígona, fundado no ano de 2006, em seus objetivos, contempla, entre outros, a defesa e promoção dos direitos humanos, valores éticos e justiça social; dos direitos individuais, coletivos e difusos; bem como a promoção de estratégias para fomentar a cidadania. Parte do pressuposto de que as desigualdades e injustiças decorrem da infração ou da ausência de consensos normativos, bem como do desregramento das instituições. Desenvolve sua missão e objetivos através de programas de tecnologia; cultura, educação e arte; estudo e pesquisa; mídia e comunicação. Edita e difunde, também, periodicamente, informativos a partir de seu Observatório, um espaço de acompanhamento e pesquisa de decisões e ações judiciais relacionadas aos direitos humanos, bioética e meio ambiente. O CLADEM/Brasil - Comitê Latino-americano e do Caribe para a Defesa dos Direitos da Mulher, é capítulo nacional da rede regional CLADEM, organização não governamental com 20 anos de atuação, cuja finalidade é articular e potencializar os esforços de pessoas, grupos, movimentos e organizações nos países da região, para a promoção, vigilância e defesa dos direitos humanos interdependentes e integrais das mulheres, em uma perspectiva feminista e sóciojurídica de gênero, com ênfase para temas de discriminação, violência, direitos sexuais e reprodutivos, em uma dinâmica que interconecta os planos nacional, regional e internacional. 1 Ver: Estupro: crime ou cortesia? Abordagem sóciojurídica de gênero. Pimentel, S., Schritzmeyer, Ana L. P., e Pandjiarjian, V. Coleção Perspectivas Jurídicas da Mulher. Porto Alegre, Brasil: Sérgio Antonio Fabris Editora, Publicação resultante da pesquisa do IPÊ e CLADEM/Brasil financiada pela FAPESP e Fundação Ford. 2 QSL: Quebrando Silêncios e Lendas. Série QSL (um vídeo e três publicações) do Projeto Prevenindo e combatendo a violência contra a mulher) realizada por CECIP e IPÊ, Rio de Janeiro, Apoio: UNIFEM, Fundação Ford, Fundo Canadá, FNUAP e Conselho Britânico. 7

8 Com representações em 16 países, a sede do CLADEM Regional 3 encontra-se em Lima, Peru, e a sede brasileira atualmente está locada no Instituto Antígona, em Florianópolis (SC). O CLADEM atua no Brasil desde 1992, em diferentes ações de promoção dos direitos humanos das mulheres, reunindo no país, além de integrantes a título pessoal, as associações THEMIS, IPÊ e INSTITUTO ANTÍGONA, as quais também representam o CLADEM/Brasil neste Amici Curiae. As áreas estratégicas de intervenção do CLADEM, em nível regional e nacional são: monitoramento internacional, litígio internacional e formação em direitos humanos das mulheres. Ademais, o CLADEM/Brasil é uma das organizações co-peticionárias que levou o caso Maria da Penha (Caso ) à Comissão Interamericana de Direitos Humanos (OEA), estratégia chave para que se lograsse posteriormente a elaboração e aprovação da Lei Maria Penha, objeto de análise da ADC/19 e deste amici curiae. CLADEM/IPÊ e THEMIS fizeram parte ainda do Consórcio de organizações nãogovernamentais (ONGs), juristas, feministas e especialistas que elaborou a proposta de anteprojeto que resultou na Lei Maria da Penha. Tal Consórcio integrou o Grupo de Trabalho Interministerial que trabalhou sobre esta proposta e a encaminhou ao Congresso Nacional, conforme mais adiante se detalhará. Assim, resta demonstrada a relevância da matéria e a legitimidade das postulantes para a admissão de sua manifestação na qualidade de amici curiae. 2. Síntese do objeto central de análise da ADC/19 Trata-se de ação declaratória de constitucionalidade proposta pelo Presidente da República, com pedido de medida cautelar, perante o Supremo Tribunal Federal, com o objetivo de obter a declaração de constitucionalidade dos artigos 1º, 33 e 41 da Lei federal n , de 07 de agosto de 2006, conhecida por Lei Maria da Penha. Dispõem os artigos mencionados: Art. 1º "Esta lei cria mecanismos para coibir e prevenir a violência doméstica e familiar contra a mulher, nos termos do parágrafo 8o do art.226 da Constituição Federal, da Convenção sobre a Eliminação de 3 O CLADEM conta com Status Consultivo na categoria II perante a Comissão Econômica e Social das Nações Unidas, desde 1995, e tem a faculdade de participar nas atividades da Organização dos Estados Americanos (equivalente da OEA ao Status Consultivo), desde

9 Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher, da Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher e de outros tratados internacionais ratificados pelo Brasil; dispõe sobre a criação dos Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher; e estabelece medidas de assistência e proteção às mulheres em situação de violência doméstica e familiar. Art.33 Enquanto não estruturados os Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher, as varas criminais acumularão as competências cível e criminal para conhecer e julgar as causas decorrentes da prática de violência doméstica e familiar contra a mulher, observadas as previsões do Título IV desta Lei, subsidiada pela legislação processual pertinente. Parágrafo único - Será garantido o direito de preferência, nas varas criminais, para o processo e julgamento das causas referidas no caput. Art. 41 Aos crimes praticados com violência doméstica e familiar contra a mulher, independentemente da pena prevista, não se aplica a Lei n.9099, de 26 de setembro de A ação declaratória de constitucionalidade demonstra com precisão a controvérsia judicial sobre a aplicação da Lei Maria da Penha, evidenciando julgados que afirmam tanto a inconstitucionalidade, como a constitucionalidade da aludida lei. Requer seja concedida liminar para a suspensão dos efeitos de quaisquer decisões que neguem vigência à lei, para que, ao final, seja declarada a constitucionalidade dos artigos 1o, 33 e 41 da Lei Maria da Penha, afastando o presente estado de incerteza e insegurança jurídica. II. ANTECEDENTES DA LEI MARIA DA PENHA 1. O caso Maria da Penha e o fenômeno da violência contra as mulheres Sobrevivi, posso contar. É este o título do livro autobiográfico de Maria da Penha, em que relata e compartilha a sua história dramática e luta por justiça. O caso Maria da Penha é um retrato do que passam milhares de mulheres no país. Maria da Penha há muito deixou ser uma mulher comum. Sua história de vida esta sim, comum a de tantas mulheres que levam no corpo e na alma as marcas visíveis e invisíveis da violência fez convertê-la em símbolo de uma causa e protagonista de um litígio internacional. Uma historia que, de tão comum, tornou-se emblemática para o acesso à justiça e a luta contra a impunidade em relação à 9

10 violência doméstica contra as mulheres no Brasil e em toda a região da América Latina e Caribe e que, ademais, agora está subscrita e marcada sob o nome de uma lei. 4 A Lei /2006 recebeu o nome de Lei Maria da Penha em referência a essa brasileira, biofarmacêutica, quem em 1983, foi vítima de uma dupla tentativa de homicídio por parte de seu então marido e pai de suas três filhas, dentro de sua própria casa, em Fortaleza (Ceará, Brasil). O agressor, Marco Antonio Heredia Viveiros, colombiano naturalizado brasileiro, economista e professor universitário, atirou contra suas costas enquanto ela dormia, causando-lhe uma paraplegia irreversível, entre outros graves danos a sua saúde. Em ocasião posterior, tentou eletrocutá-la no banho. 5 Apesar de duas condenações pela Justiça do Ceará (1991 e 1996), passados mais de quinze anos do crime ainda não havia decisão definitiva no processo e o réu permanecia em liberdade, valendo-se de sucessivos recursos processuais contra as decisões do Tribunal do Júri. A impunidade, ineficácia e inefetividade - diante as irregularidades e demora injustificada do sistema judicial brasileiro, motivou a apresentação, em 1998, de denúncia à Comissão Interamericana de Direitos Humanos (OEA), por meio de petição conjunta da vítima Maria da Penha, e das entidades CEJIL-Brasil (Centro para a Justiça e o Direito Internacional) e CLADEM-Brasil (Comitê Latino-Americano e do Caribe para a Defesa dos Direitos da Mulher). O Estado brasileiro, à época, não contestou a demanda, permanecendo silente em todo o procedimento. Em 2001, após 18 anos da prática do crime, em decisão inédita, a Comissão Interamericana responsabilizou o Estado brasileiro por negligência, tolerância e omissão em relação à violência doméstica contra as mulheres, por violações a direitos estabelecidos na Convenção Americana sobre Direitos Humanos e na Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher - Convenção de Belém do Pará. A Comissão Interamericana considerou que neste caso se deram as condições de violência doméstica e de tolerância pelo Estado definidas na Convenção de Belém do Pará e que existe responsabilidade pela falta de cumprimento aos deveres do artigo 7 (b), (d), (e) (f) y (g) 6, em relação aos direitos por ela protegidos, entre eles, a 4 Maria da Penha: una mujer, un caso, una ley, Valéria Pandjiarjian, Revista Informativa CLADEM, No. 9, Año 6, Noviembre 2007, páginas Idem nota anterior. 6 Convenção de Belém do Pará, Artigo 7º- Os Estados Partes condenam todas as formas de violência contra a mulher e convêm em adotar, por todos os meios apropriados e sem demora, políticas destinadas a prevenir, punir e erradicar tal violência e a empenhar-se em: 10

11 uma vida livre de violência, do artigo 3, e ademais, referente ao artigo 4: (a) direito à vida, (b) direito à integridade física, mental e moral, (c) direito à liberdade à segurança, (d) direito a não ser submetida à tortura, (e) direito à dignidade e à proteção de sua família, (f) direito à igualdade de proteção da lei e perante a lei, e (g) direito a um recurso rápido e simples perante o tribunal competente. Considerou, ainda, a violação dos direitos às garantias judiciais e à proteção judicial dos artigos 8 e 25 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, em conexão com a obrigação de respeitar e garantir os direitos, prevista em seu artigo 1(1), pela dilação injustificada e tramitação negligente do caso. 7 O caso Maria da Penha é elucidativo de uma forma de violência que atinge principalmente as mulheres: a violência doméstica. A violência sofrida, no caso, revelou duas peculiaridades: o agente do crime não era um desconhecido, mas seu próprio marido; e as marcas físicas e psicológicas derivadas da violência foram agravadas por um segundo fator, a impunidade. 8 As agressões sofridas ao longo de sua relação matrimonial, os tiros contra ela disparados enquanto dormia, deixando-a paraplégica aos 38 anos, a tentativa posterior de eletrocutá-la, e tudo mais retratado nesse caso não se constitui em um fato singular ou isolado, pelo contrário, revela o padrão sistemático de violência doméstica e familiar contras as mulheres no Brasil e de impunidade em relação à mesma. Revela, pois, a: a) banalização dessa violência, b) ausência de compreensão sobre a complexidade e extensão do fenômeno da violência, c) ausência da ação do Estado para prevenir, dar assistência e atender de forma eficaz às denuncias de violência contra as mulheres, especialmente nas relações domésticas e familiares. b) agir com o devido zelo para prevenir, investigar e punir a violência contra a mulher; d) adotar medidas jurídicas que exijam do agressor que se abstenha de perseguir, intimidar e ameaçar a mulher ou de fazer uso de qualquer método que danifique ou ponha em perigo sua vida ou integridade ou danifique sua propriedade; e) tomar todas as medidas adequadas, inclusive legislativas, para modificar ou abolir leis e regulamentos vigentes ou modificar práticas jurídicas ou consuetudinárias que respaldem a persistência e a tolerância da violência contra a mulher; f) estabelecer procedimentos jurídicos justos e eficazes para a mulher sujeitada à violência, inclusive, entre outros, medidas de proteção, juízo oportuno e efetivo acesso a tais processos; g) estabelecer mecanismos judiciais e administrativos necessários para assegurar que a mulher sujeitada à violência tenha efetivo acesso à restituição, reparação do dano e outros meios de compensação justos e eficazes. 7 Ver Comissão Interamericana de Direitos Humanos. Informe n. 54/01, caso , Maria da Penha Maia Fernandes v. Brasil, 16/04/ Ver Conspiração contra a Impunidade. Flávia Piovesan e Silvia Pimentel, in Folha de São Paulo, p.a3,

12 Estudos confiáveis apontam, já há mais de uma década, a dimensão epidêmica da violência doméstica contra as mulheres. Segundo pesquisa feita pela Human Rights Watch 9, de cada 100 mulheres assassinadas no Brasil, 70 o são no âmbito de suas relações domésticas. De acordo com pesquisa realizada pelo Movimento Nacional de Direitos Humanos, 66,3% dos acusados em homicídios contra mulheres são seus parceiros 10. Ainda, no Brasil, a impunidade acompanha intimamente essa violência. Estima-se que, em 1990, no Estado do Rio de Janeiro, nenhum dos dois mil casos de agressão contra mulheres registrados em delegacias terminou na punição do acusado. No Estado de São Luiz, relata-se, para este mesmo ano, que dos quatro mil casos registrados apenas dois haviam resultado em punição do agente. 11 A propósito, em 1996, a Relatora Especial das Nações Unidas sobre Violência contra as Mulheres, à época, Radhika Coomaraswamy, visitou o Brasil para estudar especificamente o fenômeno da violência doméstica contra as mulheres, elaborando um informe com relevantes recomendações ao país para enfrentar o problema. 12 A violência doméstica ocorre não apenas em classes socialmente mais desfavorecidas e em países em desenvolvimento como o Brasil, mas em diferentes classes e culturas 13. Para o Comitê da ONU sobre a Eliminação da Discriminação contra as Mulheres (Comitê CEDAW): A violência doméstica é uma das mais insidiosas formas de violência contra mulher. Prevalece em todas as sociedades. No âmbito das relações familiares, mulheres de todas as idades são vítimas de violência de todas as formas, incluindo o espancamento, o estupro e outras formas de abuso sexual, violência psíquica e outras, que se perpetuam por meio da tradição. A falta de independência econômica faz com que muitas mulheres permaneçam em relações 9 Americas Watch, Criminal Injustice: Violence against Women in Brazil, Afirma ainda o relatório da Human Rights Watch que, de mais de 800 casos de estupro reportados a delegacias de polícia em São Paulo de 1985 a 1989, menos de um quarto foi investigado. Ainda esclarece o mesmo relatório que a delegacia de mulheres de São Luis no Estado do Maranhão reportou que, de mais de 4000 casos de agressões físicas e sexuais registrados, apenas 300 foram processados e apenas dois levaram à punição do acusado. 10 Movimento Nacional de Direitos Humanos, Primavera já Partiu, Brasília, Americas Watch, Criminal Injustice: Violence against Women in Brazil, in Henry Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context. Oxford: Oxford University Press, 2000, p Relatório sobre a missão da Relatora Especial das Nações Unidas sobre Violência contra as Mulheres sobre a questão da violência doméstica (15 a 26 Julho de 1996), E/CN.4/1997/47/Add.2, 21 de Janeiro de 1997 (documento em inglês): 13 Comitê sobre a Eliminação da Discriminação contra as Mulheres. Violence against women. CEDAW General Recommendation 19, A/47/38. (General Comments), 29/01/92. 12

13 violentas. (...) Estas formas de violência submetem mulheres a riscos de saúde e impedem a sua participação na vida familiar e na vida pública com base na igualdade. Segundo a ONU, a violência doméstica é a principal causa de lesões em mulheres entre 15 e 44 anos no mundo. O fenômeno da violência contra a mulher, em especial a que ocorre no âmbito doméstico e das relações familiares, acarreta sérias e graves conseqüências não só para o seu pleno e integral desenvolvimento pessoal, comprometendo o exercício da cidadania e dos direitos humanos, mas também para o desenvolvimento econômico e social do país. Assim, a violência doméstica ainda apresenta como conseqüência o prejuízo financeiro. Em conformidade com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), uma em cada cinco mulheres que faltam ao trabalho o faz por ter sofrido agressão física 14. A violência doméstica compromete 14,6% do Produto Interno Bruto (PIB) da América Latina, cerca US$ 170 bilhões. No Brasil, a violência doméstica custa ao país 10,5% do seu PIB. 15 A violência produz gastos e é uma obstrução para o crescimento de um país, reduzindo investimentos e o desenvolvimento da região. Quando se fala sobre os custos econômicos da violência contra a mulher - especialmente doméstica, dada a sua grande incidência - para os governos, para as mulheres agredidas e para a sociedade, há que se pensar ao menos, em duas hipóteses: 1a) do valor dos bens e serviços usados para prevenir e tratar a violência e suas conseqüências; e 2a) do valor dos bens e serviços que deixam de ser produzidos devido à violência. 16 Para a primeira hipótese, há que se considerar que as mulheres em situação de violência doméstica usam mais serviços médicos e de saúde em geral; os serviços policiais, jurídicos e de justiça; os serviços de abrigamento, entre outros. No Brasil, por exemplo, é sabido que as mulheres agredidas adoecem mais freqüentemente, inclusive sintomaticamente, em decorrência dos episódios de violência. 14 Folha de São Paulo, Caderno São Paulo, 21 de julho de 1998, p. 1 e Jornal da Redesaúde, Informativo da Rede Nacional Feminista de Saúde e Direitos Reprodutivos, No. 19 novembro 1999, citado por Valéria Pandjiarjian, Os Estereótipos de Gênero nos Processos Judiciais e a Violência contra a Mulher na Legislação (mimeo). Ver El costo del silencio, Banco Interamericano de Desenvolvimento, 1997, capítulo Ver: Demasiado Cercano al Hogar: Violencia doméstica en las Américas. BID, Estados Unidos, 1999, especialmente el Capítulo 3, apud Reflexiones sobre el contexto económico de la violencia doméstica contra las mujeres en Latino América desde una perspectiva de género, Valéria Pandjiarjian (mimeo, original en inglés). Texto disponível no Anexo V do Informe do CLADEM à Relatora Especial da ONU sobre Violência contra a Mulher (em espanhol): 13

14 Para a segunda hipótese, há que se levar em conta: o nível de ausência das mulheres no lugar de trabalho devido a essa violência; o fato de que muitas perdem seus empregos devido às contínuas ausências e/ou à perseguição de seus agressores no local de trabalho; bem como o fato de existir ainda o fenômeno de uma produtividade menor no país decorrente dessa violência e a perda de recursos/receitas devido à morte prematura de mulheres assassinadas por seus próprios parceiros. 17 Em importante pesquisa nacional divulgada em 2001 a Fundação Perseu Abramo estimou que no país a cada 15 segundos uma mulher é agredida por seu marido, companheiro, namorado e/ou ex-parceiro; a cada 15 segundos, também, uma brasileira é impedida de sair de casa, enquanto outra é forçada a manter relações sexuais contra sua vontade; e a cada 9 segundos, uma é agredida em sua vida sexual ou em seu desempenho no trabalho doméstico ou remunerado. 18 Pesquisa realizada no Projeto Conciliação Família e no Juizado Especial Criminal do Foro Central da Comarca de Porto Alegre, Rio Grande do Sul revelou: Ao analisar essas instâncias jurídicas pesquisadas, não nos resta dúvida de que o Poder Judiciário toma poucas medidas para assegurar a integridade física, psicológica, simbólica, moral das mulheres, seja por desconsiderar a violência como um problema social ou, ainda por banalizar a violência contra a mulher, respaldado na própria lei, como ocorria nos Juizados Especiais Criminais. 19 E de pesquisa em pesquisa, ora mais parciais, ora mais globais, os dados continuam até hoje apontando para a grave dimensão dessa violência. O Instituto Patrícia Galvão, em seu Portal Violência Contra a Mulher vem divulgando resultados de pesquisas locais, nacionais, regionais, internacionais - nesse campo. 20 É, portanto, à luz desse contexto, que o caso Maria da Penha permitiu, de forma emblemática, romper com a invisibilidade que acoberta este grave padrão de 17 Idem nota anterior. 18 Ver Pesquisa Nacional A mulher brasileira nos espaços público e privado, 2001, Fundação Perseu Abramo, 19 CRUZ, Rubia Abs da; PASINI, Elisiane; SILVEIRA, Ielena Azevedo, P. Alegre, Themis Ver Instituto Patrícia Galvão - Portal Violência Contra a Mulher O Portal é valioso recurso para acompanhar o tema da violência contra as mulheres no Brasil. 14

15 violência de que são vítimas tantas mulheres, sendo símbolo de uma necessária conspiração contra a impunidade. Assim, na referida decisão de 2001, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (Informe 54 CIDH/OEA), além de responsabilizar o Estado brasileiro nos termos já mencionados, também estabeleceu recomendações para a adoção de medidas específicas em relação ao caso, bem como medidas de políticas públicas para o país, destinadas à prevenção e não repetição das violações praticadas. Em relação ao caso individual, recomendou, em síntese, que se: a) concluísse rápida e efetivamente o processo penal envolvendo o responsável pela agressão; b) investigasse séria e imparcialmente irregularidades e atrasos injustificados do processo penal; c) procedesse à reparação material e simbólica à vítima, decorrente da demora na prestação jurisdicional, sem prejuízo da ação de compensação contra o agressor. 21 No campo das políticas públicas, recomendou ao Estado brasileiro, entre outras medidas, prosseguir e intensificar o processo de reforma, a fim de romper com a tolerância estatal e o tratamento discriminatório com respeito à violência doméstica contra as mulheres no Brasil, incluindo a capacitação de funcionários de funcionários especializados da polícia e da justiça, especialmente em direitos humanos e no que toca aos direitos previstos na Convenção de Belém do Pará 22. A propósito, a Comissão entendeu que essa tolerância por parte dos órgãos do Estado não é exclusiva deste caso, mas é sistemática. Trata-se de uma tolerância de todo o sistema, que não faz senão perpetuar as raízes e fatores psicológicos, sociais e históricos que mantêm e alimentam a violência contra a mulher. 23 A decisão fundamentou-se na violação, pelo Estado, dos deveres assumidos em virtude da ratificação da Convenção Americana de Direitos Humanos e da Convenção do Belém do Pará, que consagram parâmetros protetivos mínimos concernentes à proteção dos direitos humanos. A Comissão Interamericana ressaltou que: 21 Comissão Interamericana de Direitos Humanos OEA, Informe 54/01, caso , Maria da Penha Fernandes v. Brasil, 16/04/01, Recomendações (parágrafo 61): annualrep/2000port/12051.htm. Recomendou, ainda, entre outras medidas, multiplicar o número de delegacias especializadas de atendimento às mulheres, dotando-as de recursos especiais, e incluir, nos planos pedagógicos, unidades curriculares sobre o respeito à mulher, seus direitos, a Convenção de Belém do Pará e o manejo de conflitos familiares. 22 Idem nota anterior. 23 Idem nota anterior, parágrafos 54 e

16 O Estado está (...) obrigado a investigar toda situação em que tenham sido violados os direitos humanos protegidos pela Convenção. Se o aparato do Estado age de maneira que tal violação fique impune e não seja restabelecida, na medida do possível, a vítima na plenitude de seus direitos, pode-se afirmar que não cumpriu o dever de garantir às pessoas sujeitas à sua jurisdição o exercício livre e pleno de seus direitos. Isso também é válido quando se tolere que particulares ou grupos de particulares atuem livre ou impunemente em detrimento dos direitos reconhecidos na Convenção. (...) A segunda obrigação dos Estados Partes é garantir o livre e pleno exercício dos direitos reconhecidos na Convenção a toda pessoa sujeita à sua jurisdição. Essa obrigação implica o dever dos Estados Partes de organizar todo o aparato governamental e, em geral, todas as estruturas mediante as quais se manifesta o exercício do poder público, de maneira que sejam capazes de assegurar juridicamente o livre e pleno exercício dos direitos humanos. Em conseqüência dessa obrigação, os Estados devem prevenir, investigar e punir toda violação dos direitos reconhecidos pela Convenção e, ademais, procurar o restabelecimento, na medida do possível, do direito conculcado e, quando for o caso, a reparação dos danos produzidos pela violação dos direitos humanos. 24 Foi a primeira vez que se aplicou a Convenção de Belém do Pará no âmbito do sistema interamericano de direitos humanos e que um Estado foi responsabilizado por um caso de violência doméstica contra as mulheres no marco do direito internacional dos direitos humanos. O objetivo das entidades peticionárias, além de prover remédio específico para reparar as violações de direitos contra Maria da Penha, tinha um sentido ainda maior: que a litigância internacional pudesse propiciar avanços internos na proteção dos direitos humanos das mulheres no Brasil. Somente após muita pressão internacional e nacional, é que em 2002 o processo penal foi encerrado no âmbito interno. Da mesma forma, somente em 31 de 24 Comissão Interamericana de Direitos Humanos OEA, Informe 54/01, caso , Maria da Penha Fernandes v. Brasil, 16/04/01, parágrafos 42 a

17 outubro de 2002, finalmente, houve a prisão do réu, quando se encontrava dando aulas na Universidade Federal do Rio Grande do Norte 25. O ciclo de impunidade se encerrava, quase vinte anos após o crime, poucos meses antes de sua prescrição. As demais medidas recomendadas pela Comissão Interamericana foram objeto de longas e incansáveis negociações entre vítima, entidades peticionárias e Estado Brasileiro 26. Em 24 de novembro de 2003, vale destacar, também foi adotada a Lei , que determina a notificação compulsória, no território nacional, de casos de violência contra a mulher que for atendida em serviços de saúde públicos ou privados. Em 31 de março de 2004, o Decreto 5.030, instituiu Grupo de Trabalho Interministerial, com a participação da sociedade civil e do Governo, para elaborar proposta de medida legislativa para coibir a violência doméstica contra a mulher. O Grupo elaborou tal proposta, enviada pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, em Na exposição de motivos do aludido projeto de lei, há enfática referência ao caso Maria da Penha, especialmente às recomendações formuladas pela Comissão. Finalmente, em 07 de agosto de 2006, foi adotada a Lei (Lei Maria da Penha), que, de forma inédita, cria mecanismos para coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher, estabelecendo medidas para a prevenção, assistência e proteção às mulheres em situação de violência. E, ainda, somente em 07 de julho de 2008, depois de vinte e cinco anos do crime e sete anos da decisão da Comissão, em um evento público em Fortaleza (Ceará), é que se efetiva a reparação simbólica e material à Maria da Penha, por meio do pagamento da indenização e de um pedido de desculpas à vítima, ambos feitos pelo representante do governo do Estado do Ceará, com o reconhecimento do Estado brasileiro de sua responsabilidade internacional perante as violações de direitos humanos ocorridas Economista é preso 19 anos após balear a mulher, Folha de São Paulo, No Relatório Anual da Comissão Interamericana de Direitos Humanos 2003, no capítulo sobre Situação Referente ao Cumprimento de Recomendações da CIDH (disponível em: acesso em 25/02/2005) verifica-se que o Estado Brasileiro informou à Comissão sobre o andamento do processo penal em trâmite contra o responsável pelas agressões e tentativa de homicídio a que se refere a recomendação nº. 1. Posteriormente, a Comissão teve conhecimento de que a sentença que condenou à pena de prisão do responsável havia sido executada. 27 O Estado do Ceará também deverá aderir ao Pacto Nacional de Enfrentamento à Violência contra a Mulher, importante medida para a adoção de políticas e serviços relacionados ao cumprimento das recomendações da Comissão Interamericana no caso. Ver: O caso Maria da Penha, Beatriz Affonso, Maria da Penha, e Valéria Pandjiarjian, in Folha de S. Paulo, 07/07/2008, Caderno Opinião, Tendências/Debates (pg. A3) Ver ainda as repercussões do 17

18 2. Contexto e processo de criação da Lei Maria da Penha 28 A elaboração da Lei Maria da Penha tem múltiplos antecedentes no âmbito internacional, regional e nacional para além do caso Maria da Penha em si mesmo os quais, desde distintos aspectos, serviram como inspiração e bases sólidas de fundamentação política, jurídica e social para sua formulação e aprovação. No âmbito da Organização Nações Unidas (ONU), vale destacar: a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher, CEDAW (1979) e a Recomendação Geral Nº 19 do Comitê CEDAW (1992) 29 ; a Conferência Mundial de Direitos Humanos, de Viena 30 e a Declaração sobre a Eliminação da Violência contra a Mulher (1993); a Conferência Mundial sobre a Mulher, de Beijing (1995) 31 ; o documento marco de legislação modelo sobre violência doméstica, da Relatora Especial sobre a Violência contra a Mulher (1996) 32 ; e a Recomendação do Comitê CEDAW ao Estado brasileiro para editar uma legislação específica sobre violência doméstica contra a mulher, com medidas eficazes de monitoramento e avaliação (2003). 33 No âmbito do sistema interamericano de direitos humanos, da Organização dos Estados Americanos (OEA), cabe mencionar a relevância da Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher Convenção de Belém do Pará (1994), ademais da decisão do caso Maria da Penha referido evento público nos meios de comunicação nacionais e internacionais: %20indemnizacion.pdf. 28 Referências deste tópico em sua maioria constantes no artigo Maria da Penha: una mujer, un caso, una ley, Valéria Pandjiarjian, Revista Informativa CLADEM, No. 9, Año 6, Noviembre 2007, páginas A Recomendação Geral N o 19 do Comitê CEDAW inclui no conceito de discriminação contra a mulher a violência com base no sexo e gênero aquela dirigida contra a mulher porque é mulher ou que a afeta de forma desproporcional, e trata o tema em diversos artigos da Convenção. 30 A Declaração resultante da Conferência de Viena (1993), em seu artigo 18, reconhece, pela primeira vez na história, que os direitos humanos das mulheres e meninas são inalienáveis e constituem uma parte integral e indivisível dos direitos humanos universais e que a violência de gênero é incompatível com a com a dignidade e o valor da pessoa humana. 31 A IV Conferência de Beijing (1995) afirma que a violência contra as mulheres constitui um obstáculo para alcançar a igualdade, o desenvolvimento e a paz, e que viola e prejudica ou anula o desfrute por parte dela dos direitos humanos e das liberdades fundamentais. 32 Ver E/CN.4/1996/53/Add.2, 52ª sessão Comissão de Direitos Humanos, ONU: Opendocument. 33 Ver CEDAW/C/2003/II/CRP.3/Add.2/Rev.1, 18 de julho de 2003, 18

19 (2001). De especial valor e grandíssima utilidade foi a inestimável experiência das leis específicas de violência doméstica até então produzidas na América Latina e Caribe (em especial entre 1989 e 2002) e os diagnósticos disponíveis sobre sua aplicação. Também no processo surge o Modelo de Leis e Políticas para a Violência Intrafamiliar, da Unidade de Gênero e Saúde da Organização Panamericana de Saúde (2004). 34 No que se refere aos estándares nacionais, ademais da consagrada igualdade entre mulheres e homens em direitos e obrigações estabelecida pela Constituição Federal de 1988 (art. 5º, I), inclusive na sociedade conjugal (art º, CF), também se fundamenta a Lei Maria da Penha no dispositivo constitucional que estabelece que O Estado assegurará a assistência à família na pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir a violência no âmbito de suas relações (art º, CF). Ademais, a Lei Maria da Penha é ainda uma resposta ao legado de impunidade deixado pela Lei 9.099, de 1995, a qual considerava os crimes de maior incidência contra as mulheres no âmbito doméstico a saber, as ameaças e lesões corporais leves e culposas como delitos de menor potencial ofensivo (de menor gravidade), e cuja aplicação pelos Juizados Especiais Criminais (JECRIMs), nos casos concretos, resultou na banalização da violência doméstica e familiar contra as mulheres no país. 35 É, pois, fruto de um longo processo de reivindicação e luta social, respaldado, ademais, em dados, estudos e pesquisas que fazem evidente a cruel incidência da violência doméstica e familiar sobre as mulheres e seus efeitos perversos. E diante do quadro nacional de prevalente violência e impunidade em relação ao que sofrem as mulheres no âmbito das relações domésticas e familiares, e de um marco legal inadequado, fragmentado e insuficiente para abordar a complexidade que caracteriza essa problemática, a Lei Maria da Penha surge como um instrumento para responder de maneira mais integral à problemática e, com isso, promove uma radical 34 O documento busca servir de referência para desenhar, implementar, dar seguimento e avaliar leis e políticas públicas sobre violência intrafamiliar contra as mulheres. Produzido pela Unidade de Gênero e Saúde da OPS/OMS (Washington, DC), Abril/2004 e disponível em contou com a colaboração de: Comissão Interamericana de Mulheres (CIM/OEA); UNFPA; UNIFEM; CLADEM; Ipas; Isis Internacional; Grupo Parlamentar Interamericano e Center for Reproductive Rights 35 Para mais informações sobre os efeitos da Lei 9099/95 nos casos de violência doméstica e familiar contra as mulheres no país, vale consultar, entre outros: Direitos Humanos, Violência de gênero e Direito penal: primeiras considerações sobre a Lei /2006, Carmen Campos: a_penha.pdf; Juizado Especial Criminal - Lei 9.099/95, Valéria Pandjiarjian, 19

20 mudança de enfoque e tratamento ao tema, provocando a partir daí mesmo, o primeiro grande desafio para sua implementação. Como em vários países de nossa região latino-americana caribenha, a elaboração e aprovação da Lei Maria da Penha é marcada por um processo de construção coletiva, que envolveu distintos atores sociais e políticos. Uma boa prática de colaboração, principalmente entre organizações não-governamentais (ONGs), movimento feminista e de mulheres, Poder Executivo e Legislativo em âmbito federal. Um Consórcio formado por ONGs (ADVOCACI, AGENDE, CFEMEA, CEPIA, CLADEM/IPÊ e THEMIS), juristas e especialistas feministas dedicou-se a trabalhar, durante dois anos, em uma proposta para um anteprojeto de lei sobre violência doméstica e familiar contra as mulheres. O anteprojeto foi entregue à Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM) da Presidência da República, a qual, sob o Decreto 5.030/04, instalou um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) para a criação de um mecanismo legal para coibir a violência doméstica e familiar contra as mulheres. Durante os trabalhos do GTI foram promovidas discussões com setores da polícia e da justiça e, em novembro de 2004, a SPM entregou ao Congresso Nacional o anteprojeto de lei que, se bem avançava no ordenamento jurídico, ainda mantinha situações de extrema preocupação e até inaceitáveis, como manter a aplicação da Lei 9099/95 com pequenas alterações. O Consórcio de ONGs manifestou-se em relação ao que o projeto avançava e registrou publicamente, também, os pontos nos quais estava em desacordo com a proposta e que não representava sua posição. No Parlamento, relevante foi a atuação da relatora do projeto na Câmara dos Deputados a então deputada federal Jandira Feghali quem levou a cabo, com o apoio das ONGs, SPM e Assembléias Legislativas estaduais, um seminário nacional e nove audiências públicas nas cinco regiões do país, além de consultas a juristas de distintos ramos. Desse processo democrático de consulta derivou a apresentação de projeto substitutivo, com as alterações que resultaram na aprovação do que hoje conhecemos como Lei Maria da Penha. Em 7 de agosto de 2006, o Presidente Lula sanciona a Lei , em cerimônia pública com a presença de Maria da Penha, atribuindo seu nome à lei, e em 22 de setembro a mesma passa a vigorar no país. Como afirmam Beatriz Affonso (CEJIL), Valéria Pandjiarjian (CLADEM) e a própria Maria da Penha: Resultado da luta do movimento feminista e de mulheres, o processo de sua aprovação representa 20

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