PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO: UMA FERRAMENTA DE GESTÃO PARA A ADMINISTRAÇÃO DO SETOR PÚBLICO ESTADUAL DO AMAZONAS

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1 31 de Julho a 02 de Agosto de 2008 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO: UMA FERRAMENTA DE GESTÃO PARA A ADMINISTRAÇÃO DO SETOR PÚBLICO ESTADUAL DO AMAZONAS Luiza Maria Bessa Rebelo (UFAM - AM) rebelolu@terra.com.br Ivanete Gomes de Almeida (UFAM-AM) ivanetealmeida@uol.com.br Resumo Este trabalho tem como objetivo apresentar o planejamento estratégico como uma ferramenta inovadora de gestão para o setor público. Os aspectos abordados apresentam os conceitos utilizados para implantação do planejamento estratégico bem como os fatores que influenciam sua implantação na administração pública. Apontou-se ainda, o ciclo de planejamento estratégico do Governo do Amazonas e a implantação do Plano Nacional de Administração e Gestão Pública (PNAGE) como programa piloto para modernização de gestão pública no Amazonas. A metodologia usada é a da pesquisa bibliográfica e a natureza do estudo é qualitativa. A investigação evidenciou também que as mesmas ferramentas aplicadas no setor privado são passíveis de aplicação na esfera pública, desde que observados os aspectos inerentes à cultura organizacional vigente no setor público e responda aos critérios da eficiência, eficácia e, em especial, da efetividade. Abstract This paper aims to present the strategic plan as an innovative management tool for the public sector. The approached aspects have the concepts used for implant of strategic planning as well as the factors that influence their implant in public administration. It s still mentioned, the cycle of strategic planning of the government of Amazonas and the implant of the National Plan of Public Administration and Management (NPAM) as a pilot program for modernization of public administration in the Amazon. The methodology used is the literature search and nature of the study is qualitative. The research also showed that the same tools applied in the private sector are likely to apply in the public sphere, that since the aspects observed of organizational culture prevailing in the public

2 sector and the answer of the criteria of efficiency, efficacy and, in special, the effectiveness. Palavras-chaves: Gestão pública; Planejamento estratégico; Estado do Amazonas. IV CNEG 2

3 1. INTRODUÇÃO A progressiva complexidade nos processos organizacionais começou a exigir novos arranjos organizacionais. Como conseqüência, foram criados os sistemas internos de apoio à estratégia fazendo surgir novos métodos de planejamento, os quais foram, em seguida, adaptados às organizações públicas e às empresas de menor porte. Essas abordagens serviram de base para estudos e sistematizações que ocorreram gradualmente até se chegar ao que hoje é denominado de Planejamento Estratégico, o qual se constitui numa ferramenta gerencial que permite estabelecer a direção a ser seguida pela organização com interação entre os ambientes interno e externo. A justificativa de se estudar a Gestão Estratégica Organizacional, especialmente no setor público, está na possibilidade em compreender a cultura organizacional que caracteriza as organizações desse segmento, e em possibilitar o entendimento da visão empreendedora que o Governo do Amazonas tem em implantar o Planejamento Estratégico no setor público local. No entanto, a disseminação desta ferramenta vem se dando de maneira gradativa no setor público estadual, pois com a reforma administrativa do atual Governo, a pretensão é modernizar a gestão por meio de mega-objetivos esperados pela população amazonense desde o momento em que foi escolhido a atual gestão. No entanto, essa ferramenta gerencial não é executada isoladamente. Ela deve ser alinhada aos planos estaduais com o foco no planejamento estratégico para que as ações sociais tenham continuidade até sua conclusão, tanto em termos de concepção quanto de implementação e avaliação dos objetivos delineados, ao longo do tempo. Nessa perspectiva, o objetivo do presente artigo é apresentar o planejamento estratégico como uma ferramenta inovadora de gestão para o setor público. Os aspectos aqui abordados apresentam os conceitos utilizados na concepção, implantação e avaliação do planejamento estratégico bem como os fatores que influenciam esse processo. IV CNEG 3

4 Estudou-se ainda, o ciclo de planejamento estratégico do Governo do Estado do Amazonas e a implantação do Plano Nacional de Administração e Gestão Pública (PNAGE) como programa piloto para modernização de gestão pública estadual. Em termos de percurso metodológico, pode-se caracterizar esta investigação como uma pesquisa bibliográfica, e, a natureza do estudo inclui-se no paradigma qualitativo, uma vez que se pretendeu analisar, de forma ampla, os impactos gerados pelo processo do planejamento estratégico na gestão pública local. Ao final, o estudo evidenciou ainda, que as mesmas ferramentas aplicadas no setor privado são passíveis de aplicação na esfera pública. 2. PREMISSAS PARA IMPLANTAÇÃO DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO A implantação do planejamento estratégico em uma organização pública requer a compreensão de três conceitos fundamentais: eficiência, eficácia e efetividade. Pontuando essa afirmativa, Chiavenato (1994) assinala que toda organização deve ser analisada sob o escopo da eficácia e da eficiência, ao mesmo tempo: eficácia entendida como uma medida normativa do alcance dos resultados, enquanto que eficiência é contextualizada como uma medida normativa da utilização dos recursos nesse processo. Ou seja, (...) a eficiência é uma relação entre custos e benefícios. Assim, a eficiência está voltada para a melhor maneira pela qual as coisas devem ser feitas ou executadas (métodos), a fim de que os recursos sejam aplicados da forma mais racional possível (...) (CHIAVENATO, 1994, p. 70). Esse autor diz que nem sempre se é eficiente e eficaz ao mesmo tempo. Uma organização pode ser eficiente e não ser eficaz e vice-versa. O ideal é ser igualmente eficiente e eficaz. Bio (1996) endossa esse raciocínio ao afirmar que eficiência diz respeito a método, a modo certo de fazer as coisas. (...) Uma empresa eficiente é aquela que consegue o seu volume de produção com o menor dispêndio possível de recursos. Portanto, ao menor custo por unidade produzida. Por outro lado, eficácia diz respeito a resultados, a produtos decorrentes de uma atividade qualquer. Trata-se da escolha da solução certa para determinado problema ou necessidade. (...) Uma empresa eficaz coloca no mercado o volume pretendido do produto certo para determinada necessidade (BIO, 1996, p. 21). IV CNEG 4

5 Esse autor, no entanto, vincula a eficácia à eficiência: (...) a eficácia depende não somente do acerto das decisões estratégicas e das ações tomadas no ambiente externo, mas também do nível de eficiência (...) (BIO, 1996, p. 22). Torres (2004) correlacionam estes dois conceitos à área pública, ao destacar que: Eficácia: basicamente, a preocupação maior que o conceito revela se relaciona simplesmente com o alcance dos objetivos desejados por determinada ação estatal, pouco se importando com os meios e mecanismos utilizados para atingir tais objetivos; Eficiência: aqui, mais importante que o simples alcance dos objetivos estabelecidos é deixar explícito como esses foram conseguidos. Existe claramente a preocupação com os mecanismos utilizados para obtenção do êxito da ação estatal, ou seja, é preciso buscar os meios mais econômicos e viáveis, utilizando a racionalidade econômica que busca maximizar os resultados e minimizar os custos, para fazer o melhor com menores custos, gastando com inteligência os recursos pagos pelo contribuinte (TORRES, 2004, p. 175). A eficácia significa o alcance de objetivos sociais desejáveis, tanto para o cliente quanto para a empresa, os quais possam justificar e assegurar a existência da organização. A eficácia é atingida quando se faz a coisa certa; quando a organização atende o que seus clientes desejam, sendo este um dos grandes desafios para os Administradores. De acordo com Freitas (1991), os administradores têm como desafio conciliar a eficácia organizacional e a busca das pessoas por uma ação mais independente. Porém, a literatura especializada contemporânea achou por bem incorporar um terceiro conceito, mais complexo que eficiência e eficácia. Trata-se da efetividade, especialmente válida para a administração pública. A efetividade, na área pública, preocupa-se em identificar em que medida os resultados de uma ação trazem benefício à população. Ela é mais abrangente que a eficácia, na medida em que esta indica se o objetivo foi atingido, enquanto a efetividade mostra se aquele objetivo trouxe melhorias para a população visada. Mais uma vez vale a pena recorrer a Torres (2004). Ele ensina que efetividade é o mais complexo dos três conceitos. Sua preocupação central é averiguar a real necessidade e oportunidade de determinadas ações estatais, deixando claro que setores são beneficiados e em detrimento de que outros atores sociais. Essa averiguação da necessidade e oportunidade deve ser a mais democrática, transparente e responsável possível, buscando sintonizar e sensibilizar a população para a implementação das políticas públicas. Este conceito não se IV CNEG 5

6 relaciona estritamente com a idéia de eficiência, que tem uma conotação econômica muito forte, haja vista que nada mais impróprio para a administração pública do que fazer com eficiência o que simplesmente não precisa ser feito (TORRES, 2004, p. 175). 2.1 VANTAGENS E LIMITAÇÕES DA UTILIZAÇÃO DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO Segundo Cunha e Akel Sobrinho (2002), não existem mais dúvidas significativas da utilidade e conveniência do Planejamento Estratégico para uma gestão competente de pequenas ou grandes organizações privadas. No entanto, sua aplicação nas instituições públicas, especialmente na administração direta tem sido questionada (Zainko, 1999; Cecílio, 2001; Arguin, 1989). Os incrédulos acusam o planejamento estratégico de ter um ranço tecnoburacrata, reduzir o exercício do planejamento a uma burocracia de preencher formulários, limitar a inovação e criatividade, limitar a participação e assim por diante. Os defensores, apesar de enfáticos na defesa destas metodologias, alertam para a necessidade de compatibilizar o modelo adotado com as características especiais das instituições públicas (CUNHA e AKEL SOBRINHO, 2002) O planejamento estratégico é de forma geral entendido como um processo no qual a instituição define seu futuro desejado e formas efetivas de fazê-lo acontecer (ANSOFF, 1970). Para Ansoff e Mcdonnel (1993, p. 53) consiste em posicionar e relacionar a empresa a seu ambiente de modo que garanta seu sucesso continuado e se coloque a salvo de eventuais surpresas. Algumas das principais vantagens para uma organização que adota o planejamento estratégico consistem na aquisição de maior visão do futuro de longo-prazo, preparar-se melhor para enfrentar as dificuldades e aproveitar oportunidades que surgirão neste futuro e envolver e integrar áreas e pessoas na consecução de seus objetivos. As dimensões mais relevantes do planejamento estratégico em instituições públcas não são aquelas relativas ao processo ou conteúdo das estratégias, conforme diversos estudos têm comprovado (Zainko, 1999; Cope, 1991, Arguin, 1989, Cecílio, 2001). O processo mental ou cognitivo, o processo evolutivo de aprendizado ao longo da formulação das estratégias e a dimensão do poder e política na negociação estratégica são IV CNEG 6

7 sistematicamente enfatizados. Como afirma Mintzberg (2000), existem três fontes de poder nas instituições: a autoridade formal, a cultura estabelecida e a expertise. Algumas das questões que ainda precisam ser respondidas referem-se se o planejamento estratégico é possível e recomendável para instituições públicas, especialmente em órgãos da administração direta. Se for recomendável, como se poderia maximizar sua eficiência, eficácia e efetividade, e quais as dificuldades e como evitá-las. Ainda Cunha e Akel Sobrinho (2002) afirmam que eles compreendem que a grande questão posta às instituições públicas na atualidade é a busca da coerência em três grandes eixos: conciliação da realidade dos ambientes externo e interno, do passado, presente e futuro da instituição, das aspirações no nível individual e grupal à totalidade da instituição. Estes debates realizados nas organizações públicas estão na base das dificuldades de se fazer um planejamento estratégico coerente interna e externamente e com reais possibilidades de implementação. Mota (1982 p 155-6), estudando a questão do planejamento estratégico em instituições sem fins lucrativos, afirma ser necessário: Aceitar as dimensões de irracionalidade (grifo do autor) do processo decisório pois o planejamento não existe para criar coerência e uniformidade organizacional, mas sim para antecipar demandas e necessidades, proporcionar respostas rápidas às crises e enfrentar melhor riscos e incertezas ; Aceitar que o poder gerencial dos dirigentes será sempre comparativamente baixo, devido às pressões e normativas financeiras; Os objetivos, por melhor que sejam definidos, representarão algo ambíguo, arbitrário e mutável. Este autor que afirma que mesmo quando o planejamento não possibilita o direcionamento da organização para objetivos claros e tangíveis, ensina aos dirigentes e demais participantes do processo sobre ausência de informações, demandas externas e capacidade internas de resposta. Assim, assinala o autor, só isso já o justificaria plenamente. Deste modo, pode-se vislumbrar grandes vantagens na adoção do planejamento estratégico em uma instituição pública dentre as quais podem ser elencados: a) Possibilita o comportamento sinérgico das áreas funcionais da organização é comum a existência de áreas funcionais estanques e até mesmo conflitantes, como por exemplo, finanças e produção, ou em função do instinto de defesa, que motiva a formação de IV CNEG 7

8 grupos que despendam esforços divergentes do negócio da organização, inviabilizando o comportamento sinérgico, o qual resulta na otimização da utilização dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis. A participação das áreas envolvidas na definição da direção a ser seguida implica no comportamento harmônico das partes com o objetivo de integrar o todo. b) Gera maior interação com o ambiente, transformando a organização reativa em próativa uma organização tem várias opções de comportamentos estratégicos que podem ser assumidos perante o seu contexto ambiental, os quais resultam nos seguintes graus de interação: negativo, neutro e positivo. Em geral as organizações adotam comportamento reativo, colocando a maior parte dos esforços na análise de situações do passado e no gerenciamento do presente. Isto se configura na excessiva utilização de processos de registro e controle, em detrimento dos processos de monitoramento como geradores de insumos para um processo decisório eficaz. A utilização sistemática do planejamento estratégico garante uma interação positiva com o ambiente, provocando uma mudança de enfoque que direciona a alocação de esforços para os eventuais desvios do futuro. A organização abandona o comportamento reativo e se torna proativa, com o objetivo constante de negociar seu ambiente futuro, resultando no desenvolvimento da organização, situação que é maximizada pelo comportamento sinérgico citado anteriormente. c) Estimula a função diretiva, levando o executivo a não focar-se meramente nas atividades do dia-a-dia. d) Orienta o processo decisório, permitindo a obtenção de melhores resultados várias decisões são tomadas diariamente nas organizações. O observador mais atento logo percebe que muitas são conflitantes ou apontam para direção opostas, o que resulta em desperdício de esforços, tempo e dinheiro, evidencia a falta de orientação estratégica que estabelece a direção a ser seguida. e) Estimula a utilização de modelos organizacionais mais eficazes, através do desenvolvimento de um processo descentralizado de planejamento envolvendo as diversas áreas da organização. O planejamento estratégico permite ainda a cristalização e a consolidação da orientação estratégica, o que possibilita a implantação de modelos organizacionais mais flexíveis, maior capacidade de adaptação aos contextos ambientais atuais e futuros e suas mudanças, uma vez que não será necessária uma estrutura complexa com diversos níveis hierárquicos para decidir questões que são do conhecimento de todos. IV CNEG 8

9 f) Racionaliza e encaminhar o processo orçamentário o processo orçamentário é marcado, via de regra, por uma sucessão de revisões até a obtenção da versão final. Tal fato decorre da ausência do planejamento estratégico, o que leva as diversas áreas a apresentarem propostas conflitantes com os objetivos gerais e que ultrapassam a capacidade financeira da organização. Ao definir a orientação estratégica já deve existir a preocupação de verificar se ela esta adequada aos recursos que podem ser obtidos. Devem ser preparadas previsões em grandes números (receitas, despesas, investimentos, obtenção de recursos externos, etc.), sem preocupação com detalhamento. Orientadas pelo planejamento estratégico e pelo quadro geral de orçamento, as áreas funcionais podem apresentar propostas com maior grau de coerência programática e mais adequadas às limitações financeiras. São necessários, então, apenas alguns ajustes finais. Apesar das vantagens apresentadas, precisa-se ter o cuidado de não considerar o planejamento estratégico como a solução para todos os problemas organizacionais. Há também que se considerar suas limitações que são: a) O ambiente pode não corresponder às expectativas, pois depende em grande parte de uma análise ambiental adequada. b) Resistência interna a mudança, a elaboração e implementação provocam mudanças na filosofia de atuação, na maneira de fazer as coisas e nas políticas e normas da organização, alterando conseqüentemente, a rotina e algumas atividades setoriais e individuais, gerando resistência dos gerentes e funcionários. c) O planejamento é dispendioso por requerer a alocação de grande parcela de tempo dos melhores funcionários e de toda a alta administração. Além disso, estudos especiais e grande número de informações são necessários. Estes dois fatores representam custos consideráveis. d) A crise atual o planejamento estratégico formal não se destina a livrar a organização de uma crise atual repentina. e) O planejamento é difícil o estabelecimento da direção a ser seguida pela instituição, a negociação do ambiente futuro de maneira consistente com a direção escolhida e o gerenciamento do processo de alocação de recursos de modo a obter resultados sinérgicos na busca da direção estabelecida impõem aos dirigentes um processo mental bem diferente daquele necessário para enfrentar os problemas operacionais do dia-a-dia. IV CNEG 9

10 f) Quando os planos são concluídos, a escolha é limitada a implementação de um plano limita de alguma maneira, a ação gerencial na escolha das alternativas contidas no plano. No entanto, não é uma limitação muito forte, pois os dirigentes devem selecionar, durante a sua elaboração, as alternativas mais viáveis para conduzir a organização para os objetivos desejados. Além disso, um plano não é imutável. 2.2 AMBIENTE EXTERNO E INTERNO A finalidade de analisar o ambiente externo é ampliar a sensibilidade do conjunto de pessoas envolvidas no planejamento estratégico da organização em relação ao seu mundo exterior, visando harmonizar-se, em tempo hábil, com as principais tendências e demandas externas, aumentando sua capacidade de capturar oportunidades que vão surgir e também se prevenir, com antecedência de ameaças emergentes. De acordo com Serravalle (2003, p. 40), o primeiro passo consiste em identificar as variáveis externas fundamentais, e respectivas tendências, para o sucesso da organização no horizonte de tempo definido. Ao avaliar o ambiente externo os gestores podem apontar possíveis estratégias de melhorias para o alcance das metas da organização. O objetivo de analisar o ambiente interno é levantar um diagnóstico organizacional das atividades (perspectivas): Marketing e vendas; Produção/qualidade; Suprimentos, Finanças; Recursos Humanos e Administração, busca ainda, mostrar suas forças e fraquezas, em relação a visão estratégica frente ao conjunto de informações obtidas durante a análise externa. Este diagnóstico sinalizará para a organização as suas atuais condições de competitividade no mercado e a possibilidade de cumprir adequadamente a sua missão, o qual visa responder a seguinte pergunta: Como estamos na organização? Mais especificamente em organismos públicos Spink (1987, p.57) enfatiza que a expressão continuidade e descontinuidade administrativa refere-se aos dilemas, práticas e contradições que surgem na Administração Pública, Direta e Indireta, a cada mudança de governo e a cada troca de dirigentes. Já Ayritscher (1992) comenta que, dentro de um mesmo governo ou de governos de mesma conotação política, a mudança de dirigentes acarreta mudanças nas rotinas administrativas dos órgãos e não no modo de conceber e realizar as suas finalidades. IV CNEG 10

11 Ayritscher (1992, p.9) comenta ainda que [...] as sucessivas adaptações impostas pelas mudanças de projetos políticos dos governantes eleitos levam a burocracia a desenvolver comportamentos que tenderão a ajustar-se mais à lógica dos seus interesses do que à lógica da decisão política que os afeta. Muitas vezes, esses comportamentos são percebidos pelo novo governo como resistências, que deverão ser removidas pela introdução de adequações ao sistema, gerando a conotação de que cada governante com novo projeto político deve reinventar o aparelho estatal mais adequado aos seus propósitos. Portanto pode-se conceber a idéia de descontinuidade administrativa, como [...] as mudanças nas políticas públicas implementadas pelo Estado [...] Essas mudanças implicam desde mudanças nas prioridades setoriais de investimentos, até mudanças na estrutura organizacional [...], interrupção e retomada de obras e serviços, tomadas de decisões e implementação de programas e projetos, com ou sem a participação popular e de funcionários (AYRITSCHER, 1992, p.10). Na transição entre governos, outros tipos de práticas incidem na máquina administrativa: a substituição e transferência de funcionários de cargos de confiança, a eliminação de projetos em andamento e a retirada do legislativo de projetos de lei encaminhados pela administração anterior, com o objetivo de demarcar a nova gestão governamental, entre outros. Com relação à mudança estrutural, os membros organizacionais tendem a desenvolver e a elaborar a estrutura formal de acordo com a direção em que são simbolicamente coerentes com seus valores (THOMPSON, 1973), havendo a necessidade de congruência entre valores, estrutura e meio ambiente, quando se trata de uma bem sucedida mudança organizacional (GREENWOOD e HININGS, 1987). Portanto, o processo de elaboração, implantação e avaliação do Planejamento Estratégico envolve mudança em valores e significados subjacentes. Isto porque, as organizações refletem a sociedade, que tem os seus próprios padrões de cultura e subcultura (MORGAN, 1996; ENZ, 1986). Dessa forma, uma organização pode perceber-se como possuindo desde um grupo bastante integrado até grupos fortemente fragmentados, que pensam diferentemente sobre a realidade e sobre como a organização deveria ser. Tais padrões de crenças ou significados compartilhados, fragmentados ou integrados, apoiados em várias normas operacionais e rituais, podem exercer influência decisiva na habilidade total da organização em lidar com os desafios que enfrenta (MORGAN, 1996, p.125). IV CNEG 11

12 A formação da cultura organizacional, sobretudo nas organizações públicas, fundamenta-se nas diferentes interpretações que os indivíduos desenvolvem sobre a realidade, baseando-se nos valores que compartilham entre si. Isso significa, pois que os membros da organização estão sujeitos a interpretações que congregam concepções divergentes, originando com isso o aparecimento de subculturas, vinculadas a pressupostos específicos de diferentes grupos ou indivíduos (MEYERSON e MARTIN, 1987). Observa-se que é recorrente a recomendação da institucionalização do planejamento estratégico, da necessidade do processo ser participativo e da natureza política das decisões, muito mais do que técnicas. O planejamento deve estar entranhado no comportamento gerencial dos gestores de governo, constituindo-se num traço marcante da cultura da instituição. Para isso deve ser estabelecido de forma sistêmica, para que seja efetivo. Como afirma Zainko (1999 p200), o planejamento estratégico deve deixar de ser um exercício de tecnocracia explícita para tornar-se a aventura de criar novos pensamentos e usá-los na busca de um mundo novo capaz de planejar a sua própria utopia de Modernidade, com democracia interna, participação, representatividade e legitimidade. A figura 1 espelha, resumidamente, as etapas que devem ser percorridas antes de iniciar o processo de tomada de decisão nas organizações públicas, considerando a análise da capacidade de ação e reação, passando pelas etapas da visão estratégica, dos fatores que devem ser monitorados constantemente pelos gestores para o alcance de seus objetivos com o foco nos fatores críticos de sucesso. O intuito de incorporar todos esses aspectos é identificar e selecionar as variáveis relevantes, mapear em que pontos a organização pode agir de maneira pró-ativa e onde ela deve apenas reagir. Nesse processo de mudança, a cultura organizacional deve ser considerada por ter o poder de constitui-se em entrave ao bom andamento do processo. IV CNEG 12

13 Visão Estratégica Ambiente Externo Macro Ambiente. Ambiente Operacional. Análise de Mercado ou do Universo Potencial de Clientes. Ambiente Interno Análise das Funções Organizacionais. Análise Objetiva da Concorrência. Fatores Críticos de Sucesso Análise da Capacidade de Ação e Reação Figura 1 Diagrama da Análise ambiental 3. O PLANEJAMENTO DO GOVERNO DO ESTADO DO AMAZONAS. O Governo do Estado do Amazonas (gestão ) considera seu planejamento estratégico como um instrumento que possibilita a identificação das necessidades sociais, constituindo-se em compromissos assumidos pelo setor público para com a sociedade, posto que a qualidade desse instrumento garanta a eficiência e a eficácia da gestão levada a efeito pelos representantes do povo na condução dos destinos da sociedade. De acordo com Mintzberg (2000, p. 56), o modelo do Ator Racional vê as ações governamentais como os atos relativamente intencionais de governos nacionais unificados. As metas são claras, as escolhas feitas, as ações fluem. As previsões a respeito do que uma nação irá fazer ou teria feito são geradas calculando-se a coisa racional a fazer em determinada situação, dados objetivos específicos (MINTZBERG, 2000, p. 56). Neste sentido, as ações realizadas pelos governos expressam a real vontade do povo visto que são representantes legais da população. IV CNEG 13

14 3.1. CICLO DE PLANEJAMENTO DO GOVERNO ESTADUAL O ciclo de planejamento está diretamente associado aos processos do Plano Plurianual que são resumidos em três fases distintas: a) A elaboração iniciada no começo do mandato, tem por objetivo organizar em programas todas as ações do governo que serão implementadas no período de vigência do Plano Plurianual, segundo orientações estratégicas de Governo. b) A execução inicia-se no segundo ano do mandato e visa atingir os objetivos da fase de elaboração; e c) A avaliação realizada ao final de cada exercício é encaminhada a Assembléia Legislativa e tem por objetivo identificar os resultados atingidos bem como os obstáculos que impediram a execução do que foi planejado. O Plano Plurianual PPA do Estado elaborado para possui a seguinte estrutura: a) Mensagem a mensagem que encaminha o Projeto de Lei do PPA à Assembléia Legislativa conterá: síntese da Orientação estratégica de Governo, cenário macroeconômico, demonstrativo dos dispêndios dos recursos para o período: por área de atuação, por função, total por órgão e por região, não-orçamentários do Estado e de parcerias potenciais por programa. b) Texto da Lei detalhamento dos artigos que regularão a execução e o acompanhamento do Plano Plurianual. c) Orientação estratégica de Governo estabelece as diretrizes do Plano e define a marca do Governo, estratégia de desenvolvimento do território (dimensão territorial), megaobjetivos, desafios Governamentais e as diretrizes. d) Programas identificarão os objetivos e metas a serem atingidos, período de vigência do PPA, sendo detalhado para cada programas os indicadores e as ações. IV CNEG 14

15 3.2. CONSTRUÇÃO E ESTRUTURA DA ORIENTAÇÃO ESTRATÉGICA A base estratégica dos Planos Plurianuais e tem sido construída a partir da análise dos programas de governo e de documentos gerados pelos órgãos estaduais, demonstrando a situação sócio-econômica em que se encontra o Amazonas. Entrevistas com representantes do Governo e da sociedade vêm enriquecendo o conteúdo da Orientação Estratégica de Governo. Os textos das orientações estratégicas de governo são apresentados ao Governador e aos demais Secretários com os quais serão discutidos e, posteriormente, detalhados em diretrizes resultando na proposta de orientação estratégica que será apresentada e discutida com a sociedade. A orientação estratégica de Governo traz a seguinte composição: Marcas DimensãoTerritorial Interiorizaçãodo Desenvolvimento Garantiada Sustentabilidadede Manaus Megaobjetivos Desenvolvimento Econômicoe Sustentável Desafiospor região I Construçãodo Desenvolvimento Humano Desafiospor região II Democratizaçãoe Modernizaçãoda GestãoPública III Desafiospor região Figura 2 Diagrama de mega-objetivos A figura 2 apresenta as seguintes indicações para entendimento da estrutura quanto à concepção da estratégia do Governo do Estado do Amazonas: Marca do Governo forma pela qual o governo pretende ser lembrado/reconhecido pela sociedade amazonense. IV CNEG 15

16 Dimensão territorial apresenta a estratégia de atuação do governo referenciada ao território, valorizando as diferenças entre as diversas regiões do estado e buscando a redução das desigualdades regionais. Desafios alvos que traduzem o enfrentamento de obstáculos a implementação das ações de governo. Diretrizes detalhamento dos desafios especificando as políticas setoriais a serem adotadas pelo governo. A base estratégica de governo tem por finalidade nortear a formulação e a seleção dos programas que integram os Planos Plurianuais e , bem como a avaliação da execução frente aos desafios dos Planos, destacando os responsáveis por sua consistência estratégica. A Orientação Estratégica de Governo destina-se, portanto, a partir dos desafios do Governo, a orientar cada Secretaria de Estado na definição do seu conjunto de programas PERSPECTIVA DO GOVERNO DO ESTADO DO AMAZONAS COM A IMPLANTAÇÃO DO PNAGE PROGRAMA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO E GESTÃO PÚBLICA. O Programa que subsidia o Planejamento Estratégico do Governo Estadual é o PNAGE (Programa Nacional de Administração e Gestão Pública) que tem como objetivo precípuo a modernização da administração pública do Distrito Federal e dos estados brasileiros, mediante a integração das funções planejamento, orçamento e gestão, visando a melhoria da prestação de serviços e ao atendimento das demandas da sociedade. - A filosofia do PNAGE (Programa Nacional de Administração e Gestão Pública) está balizada no: - Desenvolvimento de um programa global com projetos por Unidade da Federação; - Ênfase na busca de convergências para o desenvolvimento de soluções compartilhadas, visando a redução de custos dos projetos; - Foco da modernização, não de secretarias, mas dos processos que integram todo o ciclo de gestão das políticas publicas do Estado: planejamento, orçamento, administração e controle; - Destaque para os problemas da gestão da saúde, educação e segurança. IV CNEG 16

17 A abrangência dos projetos do PNAGE (Programa Nacional de Administração e Gestão Pública) está definida pelo Governo Federal da seguinte maneira: 1 Reestruturação Organizacional possibilita a implantação de novos modelos organizacionais de execução de políticas públicas integradas que tomem por base padrões de transparência, efetividade, eficiência, participação e controle social. 2 - Gestão de Recursos Humanos desenha e implanta modelos de gestão de pessoas visando a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão. 3 Modernização do Sistema de Planejamento moderniza os processos de planejamento desde a formulação de políticas públicas até o orçamento programa e sua execução, garantindo: - melhor gerenciamento dos planos de governo; - maior participação da sociedade; - transparência e fidedignidade das informações, acompanhamento e avaliação continuada; - integração com outros processos nas áreas de administração e finanças. 4 - Tecnologia da Gestão desenvolve, implementa e difunde modelos empreendedores de gestão pública tais como: - Qualidade total; - Controle social; - Desburocratização; - Planejamento estratégico - Gestão por resultados. 5 Tecnologia da Informação e Comunicação provê o Estado das tecnologias de informação e comunicação voltadas para o planejamento e a gestão, com modernas e integradas arquiteturas, sistemas e aplicações de hardwares, softwares e redes com a capacitação dos servidores, visando a governança eletrônica e a inclusão digital. 6 Modelo de Gestão Descentralizada nos Setores de Saúde, Educação e Segurança Publica elabora modelos de organização e de gestão nas áreas de educação, saúde e segurança, em consonância com as ações de municipalização e demais formas de descentralização. IV CNEG 17

18 4. DISCUSSÃO E CONCLUSÃO É evidente que o planejamento estratégico das organizações públicas passa por um momento de profundas mudanças. As formas e os instrumentos de gerenciamento, característicos da Era Industrial, não mais atendem às necessidades da era da informação exigindo com que controles financeiros e investimentos em novas tecnologias continuem sendo imprescindíveis, embora nem sempre abranjam todo espectro de informações e ações estratégicas e operacionais característicos dos dias atuais. A implantação do planejamento estratégico requer dos gestores públicos a compreensão do que seja eficácia, eficiência e efetividade, bem como aos aspectos da cultura organizacional. Porém quando implantado provoca várias transformações no comportamento organizacional, levando a organização a sair do status de reativa para proativa, estimulando a função diretiva, à utilização de modelos mais eficazes, eficientes e efetivos com o foco na orientação e na racionalização do processo orçamentário. Com o PNAGE - Programa Nacional de Administração e Gestão Pública, o Governo do Estado do Amazonas pretende analisar todos os setores da administração pública local, fazendo diagnóstico dos fatores críticos de sucesso, que apontaram as diretrizes estratégicas de governo, para alcançar a integração das funções: planejamento, orçamento e gestão, tendo como foco principal a melhoria na prestação de serviços à sociedade e o bem estar da população. 5. REFERÊNCIAS AYRITSCHER, H. O. Aspectos da Descontinuidade Administrativa no Processo de Democratização do Executivo Municipal de São Paulo a São Paulo, Dissertação - Fundação Getúlio Vargas. ARGUIN, Gerard. Planejamento estratégico no meio universitário. Estudos e Debates 16, CRUB ANSOFF, H. Igor e MCDONNELL, A. J. Implantando a Administração Estratégica. São Paulo: Atlas, ANSOFF, Russel L. A Concept of Corporate Planning. New York: Wiley IV CNEG 18

19 BIO, Sérgio Rodrigues. Sistemas de Informação: um enfoque gerencial. São Paulo: Atlas, CECILIO, L. C. Pensando o Planejamento na Universidade. Rio de Janeiro: RAE Light v8, n2 abr/jun CHIAVENATO, Idalberto. Recursos humanos na Empresa: pessoas, organizações e sistemas. 3. ed. São Paulo: Atlas, CUNHA,, Joao Carlos; AKEL SOBRINHO, Zaki. Planejamento Estratégico em uma Universidade Pública Brasileira. In: Anais do ENANPAD, ENZ, C. A. Power and Shared Values in the Corporate Culture. Ann Arbor, Michigan: Umi Research Press, FREITAS, Maria Ester de. Cultura Organizacional. São Paulo. Makron Books do Brasil Editora LTDA, GOVERNO DO ESTADO DO AMAZONAS. NORMAS E ORIENTACOES PARA ELABORACAO DO PLANO PLURIANUAL Disponível em Acesso em: 20 nov GREENWOOD, R.; HININGS, B. Editorial Introduction: Organizational Transformations. Journal of Management Studies, v.24, n.6, MEYERSON, D.; MARTIN, J. Cultural Change: An Integration of Three Different Views. Journal of Management Studies, v.24, n.6, MINTZBERG, Henry. Safári de Estratégia. Porto Alegre: Bookmam, p. MORGAN, Gareth. Imagens da Organização. São Paulo: Atlas, MOTTA, Paulo Roberto. Planejamento estratégico em Organizações sem Fins Lucrativos: considerações sobre dificuldades gerenciais. Em Planejamento Empresarial de Paulo de Vasconcellos Filho et all. São Paulo: LTC, SERRAVALLE, Alberto. Administração estratégica. Rio de Janeiro: QUEUM, p. SCHWARTZMAN, Simon. O planejamento econômico e o processo de decisão. Disponível em Acesso em: 12 dez SPINK, Peter. Continuidade e Descontinuidade em Organizações Públicas: Um Paradoxo Democrático. Cadernos FUNDAP, Ano 7, n.13, p.57-65, abr/1987. THOMPSON, K. A. Religious organizations: The cultural perspective. In: SALAMAN, G.; THOMPSON, K. A. People and Organizations. London: Longman, TORRES, Marcelo Douglas de Figueiredo. Estado, democracia e administração pública no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, IV CNEG 19

20 ZAINKO, Maria Amélia Sabbag. Planejamento Estratégico em Universidades Públicas. Tese de Doutorado em Educação USP, IV CNEG 20