Portugal e o Brasil perante a segurança do Atlântico Sul 1

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1 2015/06/23 Portugal e o Brasil perante a segurança do Atlântico Sul 1 Alexandre Reis Rodrigues Caracterização da segurança no Atlântico Sul O Atlântico Sul nunca teve relevância estratégica mundial. Foi sempre periférico em relação às preocupações de equilíbrio mundial e possíveis linhas de confronto associadas à rivalidade entre as duas superpotências. Manteve-se excêntrico em relação aos grandes fluxos de navegação por onde se processa o tráfego marítimo comercial, em especial a partir da entrada em funcionamento dos canais do Panamá e Suez. Conseguiu manter o estatuto de oceano mais pacífico do mundo, embora inclua o problema pendente da soberania das Ilhas Malvinas/Falkland que continua num impasse. Tem sido considerado como o oceano menos militarizado do mundo, mas já incluiu, nas suas margens, uma potência nuclear (África do Sul) e dois candidatos a esse estatuto (Argentina e Brasil). Tornou-se, entretanto, uma zona livre de armas nucleares. Em 1986, por iniciativa do Brasil, foi objeto da criação de uma Zona de Paz e Cooperação que apela aos países com poder militar significativo para a «redução e eventual eliminação da sua presença militar na área, não introduzindo armas nucleares ou outras armas de destruição maciça e não levando para a região rivalidades e conflitos que lhe são estranhos». No entanto, está hoje sob um processo de evolução que alterará drasticamente a situação atrás descrita. As causas desta evolução são diversas na sua natureza e na prioridade com que precisam de ser encaradas. Umas exigem atenção imediata e medidas concretas, 1 Texto correspondente a uma conferência proferida no Instituto de Defesa Nacional, nesta data e no âmbito de um seminário internacional sobre a Segurança Transatlântica. Página 1 de 7

2 outras requerem consideração a médio prazo no âmbito dos planeamentos de defesa. No primeiro grupo estão as chamadas novas ameaças: 1. O tráfico transatlântico de drogas provenientes da América do Sul que estão a transformar parte da África Central centro de narcoterrorismo, alimentando ligações cada vez mais estreitas entre o crime organizado e o terrorismo internacional, em especial o ligado a redes extremistas regionais. Esta situação está a corroer estruturas governamentais locais e acaba por ter vários impactos negativos quer localmente, quer na Europa, o principal (mas não único) destino final desse tráfico; 2. A pirataria no Golfo da Guiné que, não obstante os seus contornos marítimos, tem as suas raízes em terra, como extensão do desvio de petróleo que circula nos oleodutos ( petropiracy ). 3. Um problema de pesca ilegal e depredação de recursos vivos que, embora pouco referido, tem dimensão regional, quer pelo prejuízo daí resultante, quer pela depredação de um recurso vivo que é base alimentar de vastos setores das populações da região. No segundo grupo, incluo os impactos da evolução que a região tem vindo a sofrer como espaço económico, quer em termos energéticos, quer pelo estatuto de potências emergentes que estão a assumir alguns dos respetivos Países costeiros, Angola, África do Sul e Brasil. Estes três países, juntamente com a Nigéria, como exportador de petróleo e gás natural, estão a alterar o panorama da atividade económica através do Atlântico, até agora quase exclusivamente dominado pelas relações comerciais entre os EUA e a Europa. Esta situação alterará a configuração dos fluxos marítimos, entre o Norte e o Sul e entre a América do Sul e África, acentuará o interesse e presença das novas potências emergentes, na sua incessante procura de novas fontes de abastecimento, e levará a alguma competição entre os investidores externos, na sua expansão para a América do Sul e África. Alguns desses investimentos, como será o caso dos chineses e russos, serão acompanhados, como é habitual, por um estreitamento das relações com as potências locais e a criação de novas zonas de influência que podem vir a gerar Página 2 de 7

3 disputas e levar a uma presença militar naval que exigirá medidas que reponham o equilíbrio de poderes. A China está a fazer um percurso que lhe proporcione algum controlo sobre a segurança das rotas de navegação e fontes de abastecimento energético de que também depende, respetivamente, o sucesso da sua economia e a sua sobrevivência. 2 Esse percurso, iniciado no Índico, levá-la, a seu tempo, ao Atlântico, conforme alguns sinais já dados. Entre outros, o que diz o Livro Branco de Defesa de 2015 que dá ênfase a uma postura mais proativa na proteção, em geral, dos interesses no alto mar. Será imprudente, senão perigoso, negligenciar a possibilidade de uma futura presença naval chinesa no Sul. A quem tiver dificuldade de visualizar essa situação sugere-se, por exemplo, prestar atenção aos contactos de Pequim com o Governo da Namíbia, em janeiro deste ano, para a criação de um ponto de apoio naval em Walvis Bay, que funcionou como uma base naval da marinha inglesa por mais de 140 anos, até A Rússia tem um registo de presença para estreitamente de laços com países das Caraíbas e da América Latina (Cuba e Venezuela). Entre o final da década de 70 e a década de 80, teve acesso a facilidades portuárias em Luanda, Lobito e Moçâmedes. Em consonância com o crescendo do seu orçamento de Defesa, tem vindo a adotar uma postura de maior presença nos domínios, marítimo e aéreo dos chamados global commons, que seria estranho não vir a incluir o Atlântico Sul. 4 Mesmo que prevaleça a vontade regional de tentar que o Atlântico Sul continue como o oceano mais pacífico do mundo, será difícil que permaneça livre das ameaças que têm comprometido a estabilidade na zona do Golfo da Guiné e que podem proliferar para outras áreas. Mais tarde ou mais cedo vai ser precisa uma arquitetura de segurança preparada para lidar eficazmente com essa situação. É 2 Segundo o mais recente Livro Branco da Defesa, que Pequim publica de dois em dois anos: «The seas and oceans bear the enduring peace, lasting stability and sustainable development of China. The traditional mentality that lands outweigh sea must be abandoned, and great importance has to be attached to managing the seas and oceans and protecting maritime rights and interests». Esta declaração liga o poder naval chinês às ambições geopolíticas e desenvolvimento económico de Pequim, dando à marinha uma dupla missão: defesa costeira e proteção no alto mar. 3 «The White Paper lays emphasis on sustenance of the forward-deployed naval platforms through strategic prepositioning. This indicates that China is likely to seek overseas access facilities (if not military bases) in the Indian Ocean, or even resort to the U.S. concept of sea-basing. The latter possibility is supported by recent news-reports about China developing large Mobile Landing Platforms (MLP) similar to those used by the U.S. expeditionary forces.» In China s Military Strategy: Assessment of White Paper 2015 by Gurpret Singh Khurana. 4 Segundo um anúncio recente do Chefe da Marinha russa, Moscovo tem, presentemente cerca de 30 navios e submarinos em patrulha fora de área. A merecer talvez melhor atenção é a referência que o Livro Branco da ddefesa da China faz a «Exchanges and cooperation with the Russian military within the framework of the comprhensive strategic partnership, to promote military relations in more fields and at more levels», o que, para alguns analistas, indiciam a iminência de uma quase-aliança. Página 3 de 7

4 uma questão complexa. Primeiro, porque o Atlântico Sul não constitui uma área geopolítica com identidade própria. Segundo, porque o somatório das capacidades locais, a maior parte das quais são incipientes, não permite, nos tempos mais próximos, uma solução exclusivamente regional. O Atlântico Sul para o Brasil O Brasil na década de sessenta já tinha uma visão ambiciosa do seu papel no Atlântico Sul. Sob o receio de que os EUA estariam sobreocupados na Eurásia, alguns círculos influentes, defendiam que o País devia assumir a responsabilidade pela defesa do Atlântico Sul, propósito mais tarde complementado pela pretensão de uma estratégia de projeção mundial. No entanto, essa aspiração não se chegou a afirmar como um objetivo político. Presume-se que se considerou que as vantagens não compensariam os custos económicos e políticos, e não se teve em conta que para tal os meios militares teriam que merecer uma atenção muito diferente. Uma corrente mais moderada lembrava que o Brasil não possuía autonomia estratégica para atuar como uma potência ao nível mundial, ou mesmo exercer hegemonia em nível regional, possuindo, além do mais, «desequilíbrios sociais internos, que revelavam um perfil nada exemplar». O objetivo de assumir o estatuto de potência global - regional já é voltou para cima da mesa pela mão do Presidente Lula da Silva, em 2003, ao adotar uma postura assertiva de grande potência interveniente (sexta maior economia mundial) e ao iniciar uma estratégia de equidistância em relação aos principais atores globais e de diversificação dos parceiros comerciais, num caminho para o estatuto de region builder. Partindo da perceção de que se está a consolidar no mundo uma estrutura múltipla de poder, que o Livro Branco da Defesa Nacional designa por multipolaridade cooperativa, o Brasil vê nessa circunstância a oportunidade. de criação de uma comunidade de segurança regional que responda à crescente necessidade de os Estados cooperarem entre si na resolução dos problemas transnacionais mas evite a multilateralização externa da segurança do Atlântico Sul, tudo sob a ideia de que «conflitos e rivalidades estranhos ao Atlântico Sul não devem ser projetados sobre ele por Estados situados noutras regiões». O objetivo é a «construção de um ambiente cooperativo sob a égide da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS)», como alternativa a um mecanismo de defesa coletiva que Brasília vê como um fator de constrangimento do seu poder Página 4 de 7

5 e margem de manobra. Não quer passar para o patamar de uma organização com responsabilidades de fornecer segurança, o que implicaria coordenar política externas e de segurança com os seus parceiros. Apenas pretende uma melhor articulação de esforços na área das indústrias de defesa. Argumenta contra a NATO sob a ideia de que os problemas de segurança a norte são diferente dos do sul e sob o receio de que a sua presença introduza ações militares sem a luz verde da ONU. O programa de reequipamento militar mostra que o Brasil se está a preparar para conseguir que o Atlântico Sul permaneça livre de focos de insegurança, sem o auxílio de potências externas, assumindo a liderança dos esforços de manutenção da segurança regional. Porém, não vai ser fácil manter o Atlântico Sul sob um exclusivo controlo regional, pelas seguintes três razões: Primeiro, a difícil situação em que ainda se encontra a maioria dos países africanos exige um empenhamento internacional que ajude a criar um ambiente propício a alternativas económicas que afastem o espetro da criminalidade e crime organizado. Esse empenhamento terá que abranger recursos externos à região, como já hoje acontece. Segundo, as potências externas à região não deixarão de tomar as medidas necessárias para preencher o vazio resultante da falta de resposta local, quando a situação prejudique os seus interesses, independentemente da posição das potências locais. Terceiro, o caminho que o Brasil precisa de percorrer para responder à vulnerabilidade que sente em relação à proteção dos seus recursos marítimos poderá não permitir, no curto/médio prazo, a dispersão de meios que as outras dimensões das suas ambições exigem. O Atlântico Sul para Portugal Portugal sempre viveu o seu destino ligado aos dois Atlânticos, o Norte e o Sul. Só o grau de envolvimento em relação a cada um é que foi variando, ao longo dos tempos, acompanhando a evolução da nossa presença em África. O Atlântico Sul representou, desde sempre, um vetor incontornável da política externa portuguesa e nem o fim da presença em África diminuiu o interesse por uma estreita ligação no âmbito da comunidade lusófona. Página 5 de 7

6 A questão que se põe hoje é saber de que forma esse interesse pode ser aprofundado e consolidado, em termos de reconhecida utilidade para todos os intervenientes. O Conceito Estratégico de Defesa Nacional de 2013 lança duas orientações principais: 1ª Dar uma maior dinâmica à visão do Atlântico como área de expansão económica e de relacionamento com os Países da CPLP; 2ª Promover uma convergência de esforços entre os países costeiros do Norte e do Sul para a construção de uma comunidade que facilite a segurança comum das linhas de navegação e fontes energéticas. Esta segunda orientação está direcionada à conceção do Atlântico sob uma visão integrada que é a que Portugal tem tido desde sempre, embora só recentemente tenha começado a teorizá-la. É uma conceção que se justifica cada vez mais à luz do crescendo das interações que existem entre os dois, mas que não é partilhada pelo Brasil, pelas razões expostas anteriormente. É mais abrangente e sobretudo mais ambiciosa que a primeira porque visa uma reconfiguração da segurança do Atlântico, assunto que mexe com interesses contraditórios e diferentes formas de a abordar. Entra no domínio da segurança das linhas de comunicação marítimas e da gestão de crises. No entanto, Portugal tem uma excelente base de onde partir para desenvolver a sua visão. É a ideia de que, no atual mundo globalizado, a segurança do Atlântico não pode continuar a ser vista como se o Norte constituísse um compartimento estanque do Sul, ou vice-versa. Ou seja, é preciso olhar para o Atlântico de uma forma abrangente, como parte do sistema circulatório do comércio internacional, cuja segurança apenas pode ser garantida através de um esforço coletivo para o combate às ameaças que possam interromper ou afetar o seu normal funcionamento. No Atlântico, esta perceção da segurança marítima encontra-se sob a pressão das transformações por que está a passar o Sul, conforme atrás descritas, e das limitações locais para enfrentar os novos desafios. Há dois riscos que se perfilam no horizonte se o vazio de controlo que se verifica em algumas zonas do Sul não for preenchido oportunamente. No curto prazo, o risco de a situação se agravar, o que terá um impacto direto a norte, onde para Portugal, quase que não é possível separar o que é defesa dos seus interesses do que são responsabilidades como membro da União Europeia e da NATO. Página 6 de 7

7 No médio/longo prazo, o risco de permitir que os interesses económicos que, por exemplo, a China já tem na região, assumam a dimensão de interesses de segurança, com presença militar, e disputa de zonas de influência. Já se tornou claro que a NATO não mostra interesse prático pelo Atlântico Sul. Não é realista esperar que os argumentos que temos apresentado, só por si, sejam suficientes para alterar esta situação. Não porque não sejam bons mas porque que colidem com a prioridade que o leste europeu representa para alguns dos nossos aliados. Mas também não se vê porque tem Portugal que começar por tentar fazer aceitar a sua visão integrada do Atlântico no âmbito das organizações internacionais a que pertence. Muito menos, se esse caminho suscita oposição local da parte de alguns parceiroschave, campo em que se destaca o Brasil e se insere, seguramente, também Angola. Para passar a sua mensagem, Portugal não só não tem que recorrer a intermediários, como praticamente tem tudo do que precisa. Tem um invejável património de contactos e laços culturais e históricos nas duas margens do Atlântico Sul e tem relações privilegiadas com os seus parceiros políticos a Sul. Conhece melhor que as grandes potências como funciona África em termos políticos e tem ainda a grande vantagem de não ter qualquer agenda escondida, muito menos uma dimensão que ameace. No entanto, isso não chegará se não conseguir estar presente e mostrar-se proativamente disponível para participar nas várias iniciativas que vão surgindo aqui e ali, sobre a segurança no Atlântico Sul e, sempre que possível, desenvolver os seus próprios projetos de cooperação. É verdade que a dimensão do seu peso militar, mesmo tratando-se de um setor onde não falta qualidade, não permitirá mais do que uma contribuição numericamente limitada. Mas do que se trata aqui é sobretudo sinalizar uma vontade de ajudar a melhorar a situação existente, disponibilizando a experiência acumulada. De resto é uma questão de tempo e paciência pois o conteúdo do pensamento nacional se tem algo errado é apenas o de antecipar o que alguns dos nossos parceiros não querem ver porque isso colide com os seus interesses mais imediatos. Página 7 de 7