VoIP e sua Inserção no Ambiente Regulatório Hoje

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1 VoIP e sua Inserção no Ambiente Regulatório Hoje Este tutorial apresenta uma visão do ponto de vista técnico e regulatório da tecnologia VoIP, que transforma o serviço de Voz tradicional num serviço que pode trafegar também pelas redes IP, após um processo de digitalização da informação. Silvia Regina Barbuy Melchior Advogada formada pela Universidade de São Paulo em 1990, com especialização em direito contratual. Atua na área de telecomunicações desde 1995, notadamente no setor de infra-estrutura e ambiente regulatório, análises de contratos envolvidos na operacionalização, implantação, comercialização e integração de sistemas de telecomunicações, tendo acompanhado todo o processo de privatização. Editou recentemente dois trabalhos realizados em conjunto com a Câmara Americana de Comércio de São Paulo e entidades do setor: Recomendações para Regulamentação de Infra-Estrutura de Telecomunicações no Brasil Cabeamento Óptico e o outro sobre Estações Rádio Base. Categorias: Regulamentação, VoIP Nível: Introdutório Enfoque: Regulatório Duração: 15 minutos Publicado em: 19/07/2004 1

2 VoIP: Visão Geral Essencialmente a voz sobre IP (VoIP) é uma tecnologia que permite a digitalização e codificação da voz e o empacotamento de dados IP (protocolo internet) para transmissão em uma rede compatível com esse protocolo. Representa sem dúvida uma mudança de paradigma nas telecomunicações, já que unifica dois mundos antes distintos: voz e dados. A tecnologia pode ser usada para promover a comunicação individual ou sua comercialização por meio de serviços a ela associados. Pode abranger computadores, computadores e usuários integrantes da rede pública, usuários de redes privadas e sua interação ou não com a rede pública ou apenas usuários da rede pública. Cada qual deverá ter tratamento diferenciado, sendo que o objetivo do presente tutorial é fornecer uma abordagem geral e não específica para cada um dos casos. Além disso, a comunicação realizada por usuários individuais entre computadores não está contemplada na presente abordagem. Nesse sentido, a comunicação por voz sem dúvida está passando por uma mudança estrutural e isso vem ocorrendo não só devido ao aumento da universalização da telefonia fixa e da competição, que no caso brasileiro ainda é muito pequena, mas decorre primordialmente do surgimento de alternativas tecnológicas que conseguem competir de igual para igual com o serviço telefônico regular, como é o caso da VoIP. Aparecem fortes "substitutos" para o uso da telefonia, popularizados com o advento da Internet, como correio eletrônico, instant messaging, ICQ, chatting e especialmente a existência de programas que permitem a chamada voz livre com realização de sessões de comunicação de voz entre computadores (com a voz sendo envelopada em pacotes de dados) o que traz um novo panorama à telefonia tradicional. Talvez a principal limitação dos sistemas tradicionais de transporte de tráfego telefônico seja justamente a inadequação para a transmissão de dados e sua arquitetura tecnológica fechada, com inteligência e funcionalidades reunidas nas centrais telefônicas. Apesar de padronização estabelecida, transparência na interoperabilidade entre grande parte de seus elementos de rede, capilaridade, estabilidade e aceitação, não há como ignorar que a rede pública e a tecnologia que a distingue, comutação de circuitos, não estão aptos e nem foram originalmente desenhados para transportar dados de forma eficaz e dinâmica. A comutação por circuitos baseia-se no princípio da reserva de largura de banda pela duração de uma chamada telefônica (64kbps) e toda a regulamentação para o serviço telefônico fixo comutado está baseada nessa premissa, como se verificará adiante. Embora a reserva de banda tenha vantagens, pois garanta grau de qualidade razoável, por outro lado representa um desperdício de recursos de rede - inexiste alocação dinâmica e essa largura de banda fica reservada durante todo o período da chamada. Portanto, a nova tecnologia apresenta vantagens quanto à tecnologia tradicional, sendo que a qualidade está sujeita a um sistema muito eficaz de gerenciamento de forma a manter a estabilidade, já que a voz está trafegando pelo mundo da Internet, cujo controle e acesso são muito variados. Por fim, há que se abordar uma outra distinção que vem sendo submetida sistematicamente a revisões da 2

3 mesma forma que a distinção entre dados e voz. Trata-se do serviço fixo x serviço móvel. A mobilidade tem sido um motor para a aquisição de serviços por parte dos usuários. Ela permitiria em tese igualmente a utilização da tecnologia IP para fins de oferta de voz. Ocorre que deixaremos de cuidar desse aspecto, no presente tutorial. 3

4 VoIP: Telecomunicação x Informação A VoIP hoje não está proibida, mas também não está definida legalmente ou regulamentada. O status legal dos serviços de VoIP dependerá da decisão de classificá-la como "serviço de telecomunicação tradicional" ou "serviço de informação". Se os reguladores decidirem classificá-la como telecomunicações os seus provedores deverão possuir uma outorga para prestação de serviços e submeter-se-ão às regulações federais conforme vier a ser definido. Para melhor situar a questão seria interessante acompanhar a experiência internacional. EUA Nos EUA em dezembro de 2003, o FCC (Federal Communications Comission) realizou um fórum com objetivo de colher a opinião pública sobre a necessidade e conveniência de se regular a VoIP ou de mantê-la ainda sob uma zona livre de regulação até que atinja um determinado nível de maturação. Muitos tópicos devem ser considerados nessa avaliação tais como serviços de emergência, contribuição a fundos governamentais, necessidade ou não de universalização, garantia de acesso de usuários deficientes, segurança dos consumidores, controle sobre o serviço e sobre os usuários, entre outros itens. Embora o regulador federal ainda esteja analisando o assunto e tenha recebido muitas contribuições na audiência pública, alguns estados americanos já começam a regular tal serviço. Em agosto de 2003, a "Minnesota Public Utilities Commission (MPUC)", ou seja, a Comissão de Serviços Públicos de Minnesota se tornou a primeira a regular a matéria definindo que a operadora líder desse Mercado, a Vonage, deveria ser classificada como uma prestadora de serviço de telecomunicações necessitando uma concessão para operar naquele estado. Referida legislação está sendo objeto de questionamento judicial que aguarda decisão final. Europa A Comissão Européia, por seu turno, está no caminho de entender a VoIP como um serviço de telecomunicação e no novo cenário proposto os provedores de serviços de VoIP teriam os mesmos direitos e obrigações previstos para os demais serviços, tais como interconexão, acesso, plano de numeração, ligações de emergência, etc.. Em outras palavras, a oferta de voz sobre IP ao público em geral agora é regulada na Europa e sujeita à mesma regulação dos serviços de telecomunicações. Brasil No Brasil, embora não haja nenhuma regulamentação específica ou diretriz regulatória clara a respeito, a Agência já se manifestou em algumas oportunidades, especialmente em procedimentos administrativos, no sentido de adotar paradigma semelhante ao Europeu. De fato, o ambiente regulatório hoje presente delineia-se da seguinte forma: telecomunicação é serviço regulado enquanto a Internet, em si, não está regulada e não é telecomunicação. O que é telecomunicação em nosso ordenamento é o meio de acesso à Internet ou a oferta de transmissão de voz ou dados. 4

5 No atual regime regulatório, no qual ainda permanece como premissa a regulamentação de serviços e tecnologia e não mercados, a tecnologia que permite a transmissão da voz (e também dados) como a VoIP está sujeita a limitações conforme o serviço a que esteja associada. Ou seja, enquanto tecnologia, pode estar associada à oferta por meio de vários serviços de telecomunicações. Certamente esse paradigma de regulação (serviços e tecnologia) deverá ser alterado em razão da denominada convergência. O crescimento das redes baseadas em pacotes, especialmente Internet, certamente favorecerá uma revolução nas telecomunicações unificando dois mundos antes distintos: dados e voz em uma só rede convergente ubíqua. Não é só a união desses dois mundos que é relevante, mas também a possibilidade de prover qualidade no transporte da voz, economia em banda nacional e internacional e consequentemente redução de custos aos competidores e usuários. Essa mudança não decorre apenas de um movimento de mercado, mas reflete uma alteração do conhecimento tecnológico humano a qual o mercado está recepcionando. Nesse novo cenário estão se desenvolvendo diversos empreendimentos que certamente encontram total respaldo nos princípios adotados pela legislação brasileira (art. 2º da LGT) na medida em que são importantes instrumentos para a competição. Como visto, a prestação de serviços de oferta de voz por tecnologia de plataforma IP ao público em geral, em nosso direito, não é um serviço de valor adicionado, mas sim efetivamente a própria telecomunicação que deve estar vinculada a um serviço regulamentado, sujeito à outorga prévia de autorização ou concessão, com dever de utilização de equipamentos certificados pela ANATEL. Embora aderentes aos princípios expostos na lei, a prestação de serviços VoIP hoje não encontra regulamentação específica em nosso ordenamento jurídico, mas possui algumas barreiras e limites regulatórios, como se verificará. 5

6 VoIP: Regulamentações Relevantes Pode-se dizer que a abordagem e as medidas regulatórias relativas à voz e Internet sempre foram diametralmente opostas. De um lado a rede pública de telecomunicações sempre foi altamente regulada e de outro a Internet sempre foi deixada livre do processo de regulamentação. A VoIP faz esses dois mundos interagirem e é preciso cautela na análise e tratamento da matéria de forma a segregar infra-estrutura que permite a comunicação da própria comunicação. Não existe um marco regulatório para VoIP no Brasil, assim como na maior parte dos países. Não resta dúvidas, por outro lado, quanto ao fato de ser a VoIP uma tecnologia, uma plataforma que permite a prestação de serviços, razão pela qual pode associar-se a vários serviços de telecomunicações existentes no regime brasileiro. Nesse ponto será preciso se voltar ao entendimento dos vários serviços fixos legalmente estabelecidos e avaliar sua possível prestação por meio de VoIP e a dificuldade reside exatamente no fato de convergir dados e voz, transformando tudo num único pacote. Certamente não se questiona o fato desse pacote ser classificado como dados, de forma a se entender que pode estar associado aos serviços limitados e de comunicação multimídia (SLE e SCM), já que esses serviços nasceram voltados à transmissão de dados, embora legalmente sejam autorizados a prestar serviços de voz. Mas muito se fez por parte das ILECs para impedir que as empresas SLEs pudessem ofertar voz, na medida em que o regulamento dos serviços limitados não mencionava expressamente oferta de serviços de voz, mas apenas dados. Em 2001, com a aprovação de um novo serviço, o serviço de comunicação multimídia (SCM), a Agência deixou clara a possibilidade da oferta de dados, voz e vídeo por esse serviço, definindo que não mais outorgaria autorizações para o SLE (serviço Limitado Especializado), vindo o SCM a ser seu sucedâneo.¹ No entanto, embora esses serviços incluam sem dúvida alguma voz e dados, eles contém restrições notadamente o impedimento de se iniciar e terminar simultaneamente uma conexão na rede pública (PSTN). Isso impede sobremaneira que se ofereça VoIP ao público em geral que faz parte da rede pública de telecomunicações, permitindo essencialmente a oferta de VoIP no âmbito de uma rede privada e apenas com uma das pontas na rede pública.² ¹ Resolução nº 272, de 9 de agosto de 2001, especialmente artigos 3º, seu parágrafo único e 4º, I: "Art 3º. O Serviço de Comunicação Multimídia é um serviço fixo de telecomunicações de interesse coletivo, prestado em âmbito nacional e internacional, no regime privado, que possibilita a oferta de capacidade de transmissão, emissão e recepção de informações multimídia, utilizando quaisquer meios, a assinantes dentro de uma área de prestação de serviço". "Parágrafo único. Distinguem-se do Serviço de Comunicação Multimídia, o Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso do público em geral (STFC) e os serviços de comunicação eletrônica de massa, tais como o Serviço de Radiodifusão, o Serviço de TV a Cabo, o Serviço de Distribuição de Sinais Multiponto Multicanal (MMDS) e o Serviço de Distribuição de Sinais de Televisão e de Áudio por Assinatura via Satélite (DTH)". "Art. 4º I - Informações Multimídia: sinais de áudio, vídeo, dados, voz e outros sons, imagens, textos e outras informações de qualquer natureza;" 6

7 ² Anexo à Resolução 272/01. "Art. 66. Na prestação do SCM não é permitida a oferta de serviço com as características do Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso do público em geral (STFC), em especial o encaminhamento de tráfego telefônico por meio da rede de SCM simultaneamente originado e terminado nas redes do STFC". ³ Vide art. 3º, IV e XVI. 7

8 VoIP: Considerações Finais Outra grande questão está em se apurar se VOIP poderia ser tida como telefonia. Há incerteza legal quanto ao fato de VoIP poder ser considerada como telefonia ou serviço de voz. Mas é importante frisar que em sendo considerada como um serviço de voz (telefonia) estará do ponto de vista prático e legal submetida a licenciamento, interconexão e outras obrigações estabelecidas nos regramentos dos serviços de telefonia. No Brasil, a rede pública (PSTN) está vinculada ao STFC, objeto da Resolução nº 85, de 30 de dezembro de 1998, que traz a seguinte definição de Serviço Telefônico Fixo Comutado: serviço de telecomunicações que, por meio de transmissão de voz e de outros sinais, destina-se à comunicação entre pontos fixos determinados, utilizando processos de telefonia (art. 3º, XV). Portanto, o entendimento passa necessariamente pela compreensão do que seria processo de telefonia. A mesma Resolução no art. 3º, XX o define: "Processos de Telefonia: aqueles que permitem a comunicação entre pontos fixos determinados, de voz e outros sinais, utilizando técnica de transmissão nos modos 3,1 khz-voz ou 7 khz-áudio ou até 64 kbit/s irrestrito, por meio de fio, radioeletricidade, meios ópticos ou qualquer outro processo eletromagnético;". Ao descrever o serviço menciona a Central Privativa de Comutação Telefônica - CPCT, como sendo o equipamento terminal de usuário, interligado ou não a uma central de comutação da Rede de Telecomunicações do STFC. Ora a Rede de Telecomunicações é definida como o conjunto operacional contínuo de circuitos e equipamentos, incluindo funções de transmissão, comutação, multiplexação ou quaisquer outras indispensáveis à operação de serviço de telecomunicações.³ Portanto, estaria em tese o STFC nas amarras do serviço prestado por comutação via circuito. E essa característica se aplicaria tanto ao STFC modalidade pública (objeto de concessão) ou privada (objeto de autorização). Por outro lado, por ocasião da privatização as concessionárias receberam outorgas para prestar o SRTT (Serviço de Rede de Transporte de Telecomunicações), um conjunto de 6 licenças com sublicenças e que permitia a transmissão de dados (serviço de rede comutada por pacotes). Muitas operadoras adaptaram suas licenças SRTT ao SCM. O próprio conceito de STFC como visto menciona "voz e outros sinais", no qual se poderia até entender como incluindo os dados ou mesmo VoIP (inciso XX do art.3º, do Anexo à Resolução 85/98), desde que sujeitos à garantia do processo de telefonia, ou seja comutação por circuitos. O fato é que existe sem dúvida alguma uma zona cinzenta nesse assunto e hoje no Brasil não há nenhum serviço de telecomunicações realmente regulado de forma a permitir a oferta de VoIP sem qualquer questionamento ou restrição. Inevitavelmente um marco regulatório para a VoIP passa necessariamente por uma mudança de paradigma da Agência no sentido de garantir uma regulação tecnologicamente neutra. Em outras palavras, os reguladores hoje não deveriam impor ou discriminar em favor de um uso particular de tecnologia. Nota-se, contudo, que a Agência ainda se encontra um pouco afastada da necessária e desejada posição de regular o mercado de forma tecnologicamente neutra. 8

9 VoIP: Teste seu Entendimento 1. Há regulação do VoIP no mundo? Não. Sim, na Comunidade Européia. Sim, no Brasil. Sim, no Brasil e EUA. 2. No Brasil é possível o STFC fazer VoIP sem questionamento? Não, pois está expressamente vedado. Sim, na medida em que está regulado de forma clara. Não, na medida em que no Brasil o STFC ainda encontra regulação tecnológica. Nenhuma das anteriores. 3. Assinale a alternativa que contenha uma frase errada: VoIP é uma tecnologia que propicia um serviço convergente de voz e dados. O SCM pode dentro da regulação atual oferecer VoIP com algumas restrições. A regulação no Brasil está baseada em serviços e não em tecnologia e somente o STFC pode oferecer VoIP. Um marco regulatório para a VoIP no Brasil passa por uma mudança de paradigma da Agência. 9

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