Programas de Assistência Social na União Européia: seu papel na proteção social, diferenças e similaridades, e cobertura

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1 Programas de Assistência Social na União Européia: seu papel na proteção social, diferenças e similaridades, e cobertura Chris de Neubourg Maastricht Graduate School of Governance

2 Sumário 1. Proteção Social na Europa 2. Papel da assistência social no âmbito da proteção social 3. Comparação entre sistemas de assistência social em cinco dimensões diferentes 4. Tipologia dos sistemas de assistência social em três procedimentos 5. Cobertura

3 1. Proteção Social na Europa Os países europeus possuem os gastos mais altos com Proteção Social como proporção do PIB A ênfase dada a diversos componentes da proteção social varia de país para país A Proteção Social é financiada por três tipos de contribuições: contribuições sociais dos empregadores, contribuições sociais dos segurados e contribuições gerais do governo

4 1. Proteção Social na Europa Figura 1: Gastos brutos do governo com programas sociais em 1998, como % do PIB Outros Moradia % of GDP Enfermidade/ doença ocupacional Saúde 10 Desemprego 5 Família 0 Fonte: Cálculos próprios baseados no Banco de Dados de Gastos Sociais da OCDE Edição Bélgica França Alemanha Itália Holanda Portugal Espanha Suécia Reino Unido Estados Unidos Idosos

5 1. Proteção Social na Europa As taxas de pobreza e de desigualdade de renda são mais baixas na Europa Continental do que nos Estados Unidos O impacto da proteção social é grande quando se analisa a pobreza e a desigualdade de renda ANTES das transferências, comparado a DEPOIS das transferências Os países da Europa Continental apresentam as mais altas taxas de desigualdade de renda, mas as mais baixas após as transferências A Proteção Social diminui a pobreza e a desigualdade de renda nos Estados Unidos, em escala menor do que o faz na Europa

6 Renda média do indivíduo médio no décimo decil de renda: comparação internacional 1999 Indivíduo médio em comparação a indivíduo dos EUA (PPP) PIB geral médio per capita D10 médio como % de país de renda média (PPP) D10 médio como % da renda média dos EUA (PPP) Suécia 67, Reino Unido 69, Finlândia 70, Austrália 79, França 79, Alemanha 79, Holanda 79, Dinamarca 80, Bélgica 87, Canadá 88, Noruega 92, Suíça 98, Estados Unidos 100, A diferença entre as colunas 3 e 4 deve-se à diferença na escala de equivalência utilizada; para detalhes, consultar fonte. Fonte: compilado de Smeeding e Rainwater, 2002.

7 As diferenças nas taxas de pobreza entre os EUA e a Europa são similares ao longo do ciclo de vida, mas são particularmente verdadeiras para as crianças Tabela 1.5 Percentual de crianças vivendo em famílias com ganhos inferiores a 50% da renda média País Ano Taxa de pobreza infantil Bélgica ,1 Canadá ,2 França ,1 Alemanha ,6 Itália ,8 Holanda ,1 Suécia ,7 Reino Unido ,6 Estados Unidos ,2 Fonte: Förster (2000)

8 A desigualdade de renda nos EUA é maior que a desigualdade no norte da Europa Figura 3: Coeficiente Gini (desigualdade de renda) período Estados Unidos 35,7 Reino Unido 32,6 Suécia 24,3 Espanha 30,3 Portugal 35,6 Holanda 25,1 Itália 34,7 Alemanha França Bélgica 27,7 27,3 27, Fonte: Förster e Mira d Ercole, OECD, 2005.

9 As transferências sociais são componentes importantes da renda familiar em países da Europa Continental; não são tão importantes no Reino Unido e nos EUA Figura 4: Transferências Sociais Médias como % da renda familiar média antes dos impostos (todas as famílias e aquelas com 2 adultos + 2 crianças) All households Mean total social transfers, including retirement benefits and unemployment compensation All households Mean social retirement benefits Percentage United States France Germany Sweden UK All households Mean unemployment compensation 2+2persons households Mean total social transfers, including retirement benefits and unemployment compensation 2+2persons households Mean social retirement benefits 2+2persons households Mean unemployment compensation Fonte: Compilado de Alesina e Glaeser, 2004.

10 2. A Assistência Social no Âmbito da Proteção Social A assistência social é um elemento residual no âmbito da proteção social, e é um instrumento de último recurso Uma pequena parcela da proteção social é alocada para a assistência social O Reino Unido e os Estados Unidos não utilizam os benefícios baseados em teste de renda como um último recurso, mas eles representam uma grande fração no âmbito da proteção social As aposentadorias, seguros desemprego, benefícios para portadores de necessidades especiais e benefícios familiares são mais importantes para a redução da pobreza do que o auxílio de renda.

11 Os programas de assistência social com teste de renda são um pequeno componente no total de gastos sociais Figura 5: Gastos com benefícios sociais como % do total de benefícios, por tipo de benefícios, Exclusão social não classificada em outro lugar Moradia Desempregados Família / Crianças Sobreviventes Bélgica França Alemanha Itália Holanda Portugal Source: Eurostat-ESSPROS (2004). Espanha Suécia Reino Unido EU-15 EUR-11 EUR-12 Idosos Deficiência Enfermidade/ atenção à saúde

12 Canadá, Reino Unido e EUA possuem mais benefícios focalizados do que os países da Europa Noruega Japão Canadá Austria Estados Unidos Reino Unido Suécia Espanha Portugal Holanda Itália França Bélgica Figura 7: Gastos com benefícios focalizados como proporção do total de gastos com segurança social (1992)

13 2. Assistência Social no âmbito da Proteção Social na Europa As aposentadorias são muito importantes na redução da pobreza em todos os países da Europa Os benefícios de assistência social com teste de renda são importantes na Holanda e na França Os benefícios de assistência social com teste de renda são menos importantes na Bélgica; benefícios familiares desempenham um papel importante Os benefícios de assistência social com teste de renda são menos importantes na redução da pobreza porque os benefícios sociais (excluindo-se as aposentadorias) têm menor importância geral

14 Figura 6: Declínio proporcional na pobreza agregada devido ao benefício específico utilizando o índice FGT Reino Unido Espanha Portugal Holanda Itália Alemanha* França Bélgica Aposentadorias Benefícios familiares Outros benefícios Benefícios para enfermidades Seguros desemprego

15 A assistência social na Europa Continental é parte de um sistema de proteção social que cobre o ciclo de vida da população

16 Sistema de Proteção Social na Europa: estrutura do ciclo de vida UCA, idade 0-16 EA, idade ILI; SA; CSP, idade UP; CP+CSP; PP; SA DA para portadores de necessidades especiais desde o nascimento e para aqueles que estão permanente ou temporariamente deficientes Investimento em capital humano/ sistema educacional Re-treinamento, proteção ao emprego, padrões mínimos, salário Saúde, desastres, proteção familiar, atenção básica para todas as faixas etárias e portadores de necessidades especiais

17 2. Assistência Social no âmbito da Proteção Social Países em estudo: Bélgica França Alemanha Itália Holanda Portugal Espanha Suécia Reino Unido

18 2. Assistência Social no âmbito da Proteção Social Dimensões do apoio de renda de acordo com Saraceno (2002) Base de solidariedade Seletividade e focalização Nível de decisão institucional Generosidade Esforços de reintegração

19 Base de solidariedade Obrigações da Família versus Responsabilidade Coletiva A família como responsável pelos necessitados versus individualização Países com alto nível de obrigações para a família: Itália e Portugal Países com responsabilidade coletiva: Suécia e Holanda Grande divisão entre os países do norte e do sul da Europa

20 Base de Solidariedade Obrigações da Família versus Responsabilidade Coletiva Bélgica França Alemanha Itália Holanda Portugal Espanha Suécia Reino Unido Fontes de renda consideradas para a avaliação da elegibilidade do requerente Requerente Cônjuge, companheiro Crianças para pais Não Não Não Não Não Pais para crianças Não Não Não Não Pessoas vivendo na mesma casa ou parentes responsáveis Não Não Não Não Não Não

21 Seletividade e Focalização Orientação Universal versus Baseada em Categoria Sem implicações com relação ao merecimento, mas diferentes problemas pedem diferentes soluções Ligações com regras burocráticas versus poder discricionário Países com mais benefícios universais: Suécia e França Países com orientação baseada em categoria: Portugal e Itália

22 Seletividade e Focalização Duas características: 1) existência de limite de renda, 2) existência de restrição orçamentária Implica no grau de merecimento dos diferentes grupos da população Países que são mais seletivos: Itália e Portugal Países que são menos seletivos: Holanda e Reino Unido

23 Nível de Decisão Institucional Regras Burocráticas versus Poder Discricionário Rígido cumprimento das regras versus margens de manobras para trabalhadores sociais Países com regras burocráticas: Suécia e França Países com poder discricionário: Portugal e Itália

24 Nível de Decisão Institucional Procedimentos Institucionais e Financeiros Refere-se ao nível de tomada de decisões, financiamento, implementação e regulamentos Sistemas Centralizados (França e Reino Unido) versus sistemas descentralizados (Espanha e Itália) Apesar das diferenças no grau de descentralização, todosospaísesdeterminamum papelparaos municípios com relação a administração e implementação

25 Generosidade Refere-se ao valor e à duração dos benefícios Países mais generosos: Suécia e a Holanda Países menos generosos: Itália, Espanha e Portugal

26 Generosidade valor mensal da medida básica para um indivíduo valor básico aumentado para cobrir outros custos duração da elegibilidade grau de generosida de Bélgica 550 Euro para moradia e aquecimento. Valor básico ilimitado 7 suplementado pela família França 418 Euro 3 meses com possibilidade de extensão 5 Alemanha Oeste: 345 Leste: 331 Euro custos de moradia: sim (taxas mínimas) custos de aquecimento: sim (taxas mínimas) ilimitado 6 Itália Euro regras variam de acordo com a região limitado com possibilidade de extensão 2 Holanda 575 Euro 20% de aumento nos custos de moradia não pode ser dividido com outros Portugal 105 Euro valor básico pode ser aumentado para gastos com moradia ilimitado 1 12 meses com renovação automática Espanha 464 Euro nenhum valor adicional garantido 12 meses com possibilidade de extensão 9 8 Suécia SKR valor básico pode aumentar com custos de moradia e aquecimento e necessidades especiais Reino Unido 55,65 GBP semanal benefícios familiares, de moradia e de incapacidade ilimitado 3 ilimitado 4

27 Reintegração Obrigações dos Beneficiários Variedade de medidas impostas aos beneficiários de assistência social Distinção entre fatores que puxam e que empurram França, Bélgica e Espanha comprometem seus beneficiários com um contrato de integração Países que impõem mais obrigações: Bélgica e Espanha Países que impõem menos obrigações: Reino Unido e Suécia

28 Reintegração Medidas de Ativação Incentivos positivos, voluntários e não-financeiros para que os beneficiários participem no mercado de trabalho e em atividades relacionadas Questões importantes quando são consideradas medidas de ativação: variedade de ofertas, efetividade de programas e grau de assistência personalizada Apesar de não exigir que os beneficiários cumpram com muitas obrigações, a Suécia possui a maior variedade de atividades voltadas ao emprego e ao treinamento

29 Tipologia dos Sistemas de Assistência Social Características Países De apoio Seletivo Inclusivo Benefícios universais, assistência social como medida residual, generoso, pressões e incentivos para reintegrar Solidariedade intrafamiliar, predominantemente baseada em categoria, seletiva e alta prudência de trabalhadores sociais Assistência social como parte integral do sistema de proteção social, todo o sistema é altamente baseado em teste de renda Bélgica,França, Alemanha, Holanda, Suécia Itália, Portugal, Espanha Reino Unido

30 Controle Burocrático vesus Poder Discricionário Medidas de Ativação Obrigações familiares vs Solidariedade Coletiva Duração Universal vs Por Categoria SUÉCIA FRANÇA ALEMANHA Generosidade Seletividade Obrigações dos Beneficiários

31 Controle Burocrático vs Poder Discricionário Medidas de Ativação Obrigações familiares vs Solidariedade Coletiva Duração Universal vs Por Categoria SUÉCIA FRANÇA Generosidade Obrigações dos Beneficiários Seletividade ALEMANHA PORTUGAL ITÁLIA SPAIN

32 Cobertura A cobertura é um dos aspectos para avaliar o desempenho dos sistemas de assistência social, e varia de país para país. Escopo: número de beneficiários como uma parte da população Extensão: processo de filtragem e beneficiários de assistência social por características diferentes

33 Cobertura Escopo Aumento no número de beneficiários da assistência social para todos os países nos últimos vinte anos Grande aumento no Reino Unido e na Holanda devido a alterações políticas O percentual da população que realmente recebe assistência social é baixo na maioria dos países Nível geral mais alto de beneficiários no Reino Unido, refletindo desenho institucional e ênfase da assistência social

34 Tabela 3. Percentual da população coberto por programas focalizados de Assistência Social Ano Bélgica França Alemanha Parcela de indivíduos em idade de trabalho beneficiando-se da Assist. Social Parcela de indivíduos em famílias que recebem Assist. Social Itália Holanda Portugal Suécia Reino Unido* (1.1) 9.2 Fonte Gassmann e Desczka (2003) Sainsbury e Morissens (2002)

35 Tabela 4. A Cobertura dos Programas de Assistência Social Focalizada Aumentou ao Longo do Tempo Bélgica França Alemanha Holanda Portugal Suécia Reino Unido Proporção de Assistência Social (percentual) ,5-0,9 1,2 0,2 3, ,7-1,7 1,6 0,5 7, ,1 1,2 2,1 1,5 0,5 7, ,5 2,3 2,2 1,4 5,7 1,1 10, ,5 2,8 2,2 3,2 1,1 9,2 Nota: Números referem-se à população entre 15 anos e a idade para se aposentar Fonte: Gassmann e Desczka (2003) e Farinha (2001)

36 Cobertura - Extensão Refere-se ao processo de filtragem e a que grupos, no âmbito da sociedade, recebem mais ou menos benefícios da assistência social Envolve conceitos como merecimento, construção social da pobreza, estigmatização, etc.

37 Cobertura - Extensão O Processo de Filtragem 0 Necessitados 0 a 1: pobres merecedores; taxa de reconhecimento 1 Necessitado focalizado 2 Requerentes legalmente elegíveis 1 a 2: Taxa de inclusão 3 Total de requerentes 4 Requerentes aceitos 2 a 4: Taxa de atendimento 2 a 5: Taxa de participação 3 a 4: Taxa de elegibilidade 5 Beneficiários 4 a 5: Taxa de serviço

38 Beneficiários da Assistência Social por Faixa Etária Itália Espanha Alemanha Suécia Portugal França Total 26 30,5 43,5 Atendido 18,8 43,3 37,9 Total 25,4 33,1 41,5 Atendido 15,4 35,9 48,7 Total 26,9 33,3 39,8 Atendido 54,4 33,2 12,4 Total 31,3 35,2 33,5 Atendido 51,1 35,1 13,8 Total 23,4 30,5 46,1 Atendido 15,7 36,4 48 Total 40,9 30,1 29 Atendido 43 (8). 42,1 14,9

39 Beneficiários da Assistência Social por Gênero Distribuição de beneficiários da Assistência Social pela primeira vez e população total no âmbito de cidades ESOPO de acordo com o gênero (%) Homem Mulher Total 49,3 50,7 Itália Atendido 64,3 35,7 Total 48,5 51,5 Espanha Atendido 46,3 53,7 Total 50,7 49,3 Alemanha Atendido 64,3 35,7 Total 50,3 49,7 Suécia Atendido 53,2 47,7 Total 46,6 53,4 Portugal Atendido 32,8 67,2 Total n/a n/a França Atendido 45,7 54,3

40 Beneficiários da Assistência Social por Nacionalidade Distribuição de beneficiários da Assistência Social pela primeira vez e população total no âmbito de cidades ESOPO de acordo com a nacionalidade (%) Nãonacionais Nacionais Itália Total Atendido Espanha Total 98 2 Atendido 95 5 Alemanha Total Atendido Suécia Total Atendido Portugal Total Atendido França Total Atendido

41 Beneficiários da Assistência Social por Tamanho da Família ou mais Itália Total ,2 18,8 Atendido 27,3 21,2 21,4 30,1 Espanha Total 18,1 27, ,1 Atendido 45,1 18,8 14,4 21,7 Alemanha Total 44,6 32,6 11,7 11,1 Atendido 42,5 19,9 18,7 18,9 Suécia Total 18,2 26,6 20,6 34,6 Atendido 67 (6). 15,9 8,5 8,6 Portugal Total 23,9 28,4 21,3 26,4 Atendido 23,3 20,2 24,7 31,8 França Total 37,6 29, ,1 Atendido 47,5 24,2 14,7 13,6

42 Beneficiários da Assistência Social por Estado Civil Solteiro Casado Separado Divorciado Viúvo Itália Total 39,8 47,5 1,7 1,8 9,2 Atendido 31 32,6 21,4 7,6 7,4 Espanha Total 41,8 47,9 1,6 0,9 7,8 Atendido 43,8 23,8 23,8 4,8 3,9 Alemanha Total 30,2 51,4 (2). 7,7 10,7 Atendido 36,9 40,9 12,1 7,9 2,2 Suécia Total 43,6 43,2 n/a 11,7 1,5 Atendido n/a 19 n/a n/a n/a Portugal Total 28,1 53,3 2,6 4,3 11,7 Atendido 27,3 38,9 13,6 11,6 8,6 França Total 45,1 43,5 (7). 4,7 6,5 Atendido 66,1 13,6 (7). 16,9 3,4

43 Beneficiários da Assistência Social por Grupo de Focalização Especial Distribuição de beneficiários da assistência social pela primeira vez e população total no âmbito de cidades do ESOPO de acordo com o grupo alvo (%) Adultos solteiros Não-nacionais Mães solteiras Casais com filhos Itália Total 32 4,9 7,7 34,4 Atendido 27,3 13,1 15,4 26,3 Espanha Total 18,1 2 7,3 45 Atendido 45,3 5,5 26,2 14,5 Alemanha Total 42,8 13,6 4,3 14,5 Atendido 41,2 25,8 10,6 15,7 Suécia Total 18,2 11 (6). (6). Atendido 47 33, Portugal Total 23,9 1,8 1,9 50,4 Atendido 23,2 4,5 23,7 31,8 França Total 37,6 4,1 7,8 26,8 Atendido 47,4 8,3 n/a n/a

44 Cobertura Taxas de atendimento O número de pessoas que realmente recebe um benefício da assistência social é bem menor que o número de pessoas teoricamente elegíveis ; existe uma taxa considerável de não-atendimento A taxa de atendimento depende do desenho do programa, do comportamento de inscrição dos requerentes potenciais e da prática administrativa dos provedores Reduzir a taxa de não-atendimento é uma questão política importante

45 Figura 8: Estimativas mais baixas e mais altas das taxas de participação dos benefícios sociais ( ) Estados Unidos Canadá Reino Unido Holanda Alemanha França Dinamarca Estimativas mais baixas Estimativas mais altas

46 Cobertura taxa de atendimento Taxas de Atendimento da Assistência Social por Característica da Família para a Alemanha (1996) Característica Famílias elegíveis como % do total da população Taxa de nãoatendimento Predicted Probability of Nontake-up Todas as famílias 6,5 63,1 62,9 Chefedafamília>70 5,3 77,5 Chefedafamília> 60 5,3 77,5 Chefedafamília> 50 5,2 65,6 Chefedafamília< 50 7,6 61,6 Família chefiada por mulher 9,3 58 Sem filhos 72,2 Um filho 11, ,3 Dois filhos 7 45,5 43,3 Mais de dois filhos 16,5 35,5 19,8 Família de pais separados 38,8 28,1 55,7 Diversos adultos com crianças 6,5 66,8 Diversos adultos sem crianças 2,8 73,9

47 Cobertura taxa de atendimento Reino Unido - Taxa de Atendimento de Apoio Financeiro (nãopensionistas) (2001/2002) % do número de casos (faixa de taxas) % de gastos (faixa de taxas) Tipo da família Não-pensionistas com filhos Casais com filhos Pais solteiros Não-pensionistas sem filhos Casais Homens solteiros Mulheres solteiras Total fonte: Departamento de Trabalho e Aposentadoria (2004)

48 Conclusões sobre a taxa de atendimento A TAXA DE NÃO-ATENDIMENTO - é alta para famílias cujos chefes tenham 50 anos de idade ou mais - é alta para famílias sem filhos ou com só um filho - é baixa para a maioria dos grupos vulneráveis (famílias com muitos filhos, famílias de pais separados) - é baixa em termos de benefícios agregados, ou seja, é alta apenas para pessoas que recebem benefícios baixos.