A ACÇÃO DO SISTEMA FISCAL SOBRE O ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

Transcrição

1 A ACÇÃO DO SISTEMA FISCAL SOBRE O ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO Exm.º. Exm.ºs senhores conferencistas e moderadores do seminário Caros associados do GEOTA Minhas senhoras e meus senhores 1. A política de ordenamento do território assume uma inequívoca natureza intersectorial. Com efeito, ela: - articula e compatibiliza as várias políticas sectoriais com incidência na organização do território (agrícolas, urbanas, económicas, de transportes, de conservação da natureza, culturais, sociais etc), no respeito por uma justa ponderação dos interesses públicos e privados em causa, - assegura a justa repartição dos encargos e benefícios decorrentes da aplicação dos instrumentos de gestão territorial, - incentiva modelos de actuação baseados na concertação entre a iniciativa pública e a iniciativa privada na concretização dos instrumentos de gestão territorial, designadamente através da contratualização com os privados nomeadamente facilitando as parcerias público-privadas e da celebração de programas de acção territorial (PAT), - e, do ponto de vista técnico, deve fomentar a coesão social e territorial, contrariar as assimetrias regionais, bem como promover a qualidade de vida, a distribuição racional das actividades humanas e o desenvolvimento coerente e harmoniosos dos territórios. Campo Grande, Lisboa Telef Fax dgotdu@dgotdu.pt 1

2 2. É no enquadramento que acabámos de descrever que se justifica plenamente reflectir sobre as relações entre o urbanismo ou, em sentido mais amplo, o ordenamento do território e a fiscalidade (considerada como o conjunto 1 de impostos, contribuições especiais e taxas). Em vários sentidos: i) o sistema fiscal em sentido tributário literal capaz de gerar receitas, e saber quem contribui para as mesmas; ii) as receitas necessárias ao financiamento do ordenamento do território e especialmente da urbanização e de certos tipos de edificação; iii) os princípios que devem nortear o sistema fiscal; e, por fim iv) uma reflexão final sobre instrumentos e opções capazes de orientar tendências com impacte territorial em sentidos convenientes. i) Quem contribui? Que tipo de tributos? - os cidadãos em geral (contribuintes), na medida em que uma parte do IRS, do IRC e do IVA reverte para os municípios, que custeiam grande parte das despesas com o ordenamento do território; - os proprietários contribuem através do Imposto Municipal Sobre Imóveis (IMI), o Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis (IMT) e o Imposto do Selo. O IMI veio substituir a Contribuição Autárquica (os prédios antigos, cujas matrizes estavam desactualizadas, não pagavam ou não pagavam quase nada, enquanto os prédios novos, ou estavam isentos, ou pagavam muito). O IMT veio substituir o Imposto Municipal de Sisa. O Imposto sobre as Sucessões e Doações foi abolido. Certos proprietários suportam ainda o encargo de mais-valia, isto é, o encargo incidente sobre o aumento de valor dos seus prédios rústicos e dos terrenos para construção em consequência da construção de pontes, grandes vias de comunicação ou obras de 1 Quanto à natureza deste conjunto, policromático ou substancialmente atípico e desconexo, ver BENJAMIM SILVA RODRIGUES Para uma reforma do sistema financeiro e fiscal do urbanismo em Portugal. Campo Grande, Lisboa Telef Fax dgotdu@dgotdu.pt 2

3 urbanização (como é o caso da ponte entre Lisboa e Almada), a reverter nuns casos inteiramente para os municípios (caso das obras de urbanização ou vias de comunicação municipais ou intermunicipais), noutros a repartir entre o Estado e os municípios e noutros ainda a reverter para os Institutos que sucederam à JAE. Também existem contribuições especiais incidentes sobre o aumento do valor dos prédios rústicos, resultante da possibilidade da sua utilização para construção, sobre o aumento significativo do valor dos terrenos para construção ou das áreas resultantes da demolição de prédios urbanos antigos, por força de investimentos concretos e excepcionais, tais como a nova ponte sobre o Tejo, a EXPO 98, a CRIL, a CREL, a CRIP e a CREP (circulares regionais internas e externas de Lisboa e Porto). 2 Comparando ambos, verifica-se que estas contribuições são mais moderadas do que as previstas no encargo de mais-valia, que são contribuições de obrigação e cobrança única e que vigoram por um período limitado de tempo. - os promotores imobiliários suportam os encargos através do pagamento de taxas pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas (TMU) 3, da realização de obras e de cedência de terrenos para espaços verdes e de utilização colectiva, infraestruturas viárias e equipamentos (ou, em alternativa, compensações aos municípios em numerário ou em espécie), nos termos definidos em regulamento municipal; - os particulares que efectuam operações urbanísticas, tais como obras de construção, contribuem através das taxas devidas pelas licenças e autorizações municipais, nos termos estabelecidos em regulamento municipal. Estas taxas são devidas pela actividade administrativa de controlo das actividades urbanísticas; 2 Não nos pronunciaremos nesta sede sobre a questão das inconstitucionalidades de que os respectivos diplomas que regulam tais contribuições especiais parecem ser afectados. 3 Não nos debruçaremos aqui sobre a discussão doutrinal e jurisprudencial quanto à natureza desta figura tributária. Campo Grande, Lisboa Telef Fax dgotdu@dgotdu.pt 3

4 - os utilizadores pagam directamente a entidades públicas ou privadas os preços ou tarifas correspondentes a diversas infra-estruturas ou serviços: água, electricidade, gás, telefone, saneamento, estacionamento. A tendência é de o cidadão cada vez pagar mais serviços ou infra-estruturas, como é disso exemplo a recente medida de pagamento para circulação em determinadas vias do centro de Londres. ii) Quando nos referimos ao financiamento do ordenamento do território e especialmente da urbanização e da edificação, estamos a falar de encargos urbanísticos para o Estado e para os municípios num contexto abrangente de ordenamento do território. Que custos são esses? São os custos: - com a criação e funcionamento da Administração (funcionamento dos serviços, custos de formação de recursos humanos, elaboração dos instrumentos de gestão territorial cuja competência cabe ao Estado e às autarquias, garante da participação pública, custos com expropriações, custos de contexto) neste âmbito verifica-se uma tendência para as instituições públicas se tornarem instituições de promoção, gestão e regulamentação das acções da iniciativa dos particulares; - com a construção, a manutenção e conservação e a gestão das redes de infraestruturas públicas, tais como redes viárias, de abastecimento de águas, saneamento básico, energia eléctrica, gás, telefone e recolha de lixo; - com a criação, manutenção e gestão de equipamentos públicos e de espaços públicos de circulação e de estar - há ainda os custos sociais das opções tomadas ), geralmente não avaliados e não considerados (por ex. a localização de um novo hospital num município, com o fluxo de população que ele implica, a necessidade de novas redes de transporte, a valorização do território desse município, a ausência de valorização ou diminuição do valor dos território dos municípios preteridos). Campo Grande, Lisboa Telef Fax dgotdu@dgotdu.pt 4

5 iii) De entre os princípios que devem presidir ao sistema fiscal e, claro, muito particularmente de entre os que dizem respeito à actuação da Administração, destacamos: - o princípio da sustentabilidade, que obriga à ponderação do solo como recurso escasso; - o princípio da eficácia e da eficiência, segundo o qual se as infra-estruturas e equipamentos não forem suficientemente financiados, a qualidade de vida dos cidadãos será afectada; - o princípio da equivalência, segundo o qual deve haver um nexo entre os custos da actividade urbanística pública nas várias vertentes que vimos atrás e os benefícios em concreto que cada cidadão retira da mesma 4 ; - o princípio da confiança, entre os cidadãos, o Estado e a Administração Regional e Local. iv) Por fins, algumas umas breves notas e reflexões sobre o tema. A delimitação do perímetro urbano tem acarretado um acréscimo de valor predial sem esforço, por simples decisão da Administração. A existência de propriedade rústica dentro do perímetro urbano é uma disfunção do sistema. Com efeito, no actual sistema jurídico português ainda não ocorreu uma entrosagem plena e efectiva entre o previsto nos planos municipais de ordenamento do território (por ex. a inserção, ou não, do bem imóvel, total ou parcial, em perímetro urbano delimitado no plano, acarreta a respectiva classificação como solo urbano, ou solo rural), o cadastro da propriedade (nuns casos a classificação deve atender ao cadastro, noutros deve contraria-lo e ajustá-lo à realidade da proposta 5 ), a caracterização em termos civilísticos para efeitos de descrição predial, que está 4 Sobre esta opção, ver JOSÉ CASALTA NABAIS Fiscalidade e Urbanismo. Campo Grande, Lisboa Telef Fax dgotdu@dgotdu.pt 5

6 frequentemente desactualizada e de inscrição matricial para efeitos tributários (distinção entre prédio urbano, rústico e misto). A falta de execução programada e de avaliação da execução dos instrumentos de gestão territorial e o facto de se aguardar pela iniciativa privada têm prejudicado a relação que deve ser estabelecida entre o sistema fiscal e os instrumentos de planeamento territorial. Também se constata que a fiscalidade pode ser dirigida para a reabilitação urbana em centros históricos, favorecendo a recuperação urbanística em detrimento do aumento dos perímetros urbanos. A perequação deve corrigir desigualdades decorrentes de benefícios e encargos resultantes das opções dos planos municipais de ordenamento do território, mas não as que resultam das próprias características dos terrenos ou das restrições e servidões que impendem sobre eles. Exemplos em vigor ou futuros de como regras podem orientar tendências com impacte territorial, de entre muitos que se poderiam mencionar: a isenção do IMI sobre prédios urbanos objecto de reabilitação urbanística por um período de dois anos a contar do ano da respectiva licença camarária e a isenção do IMT sobre as aquisições de prédios urbanos destinados a reabilitação urbanística, desde que o adquirente inicie as obras no prazo de dois anos a contar da data da aquisição, são incentivos às políticas de reabilitação urbana, em detrimento do alastramento dos perímetros urbanos (artigo 40.º-A do Estatuto dos Benefícios Fiscais); 5 Caso de lotes muito profundos com uma pequena frente junto a uma estrada onde só aí deve ser prevista alguma capacidade edificatória. Campo Grande, Lisboa Telef Fax dgotdu@dgotdu.pt 6

7 a isenção de IMT para as aquisições de bens situados em regiões economicamente desfavorecidas quando efectuadas por sociedades comerciais ou civis sob a forma comercial quando se destinem ao exercício naquelas regiões de actividades agrícolas ou industriais consideradas de superior interesse económico e social, induz o desenvolvimento económico e social das zonas deprimidas (artigo 6.º h) do CIMT); a isenção de IMT para as aquisições de prédios classificados como de interesse nacional, de interesse público ou de interesse municipal fomenta a conservação do património cultural (artigo 6.º g) do CIMT); A conjugação de normas do regime do arrendamento urbano com o IMI poderá obstar a que os prédios urbanos estejam devolutos e funcionar como incentivo ao arrendamento. Para concluir, e na esteira das reflexões dominantes nesta matéria, afigura-se-nos que o reforço da descentralização administrativa das políticas de ordenamento do território aos níveis regional, supramunicipal e autárquico (não esquecendo neste último o reforço do papel das freguesias, mais próximas do cidadão e mais identificadas com o território) é um sinal de maturidade da democracia participativa no nosso país e de repartição da necessária responsabilização dos actores. Neste contexto, afigura-se que a tributação do urbanismo, pela natureza e consequências, deve reverter essencialmente para estes níveis, pois às autarquias incumbem neste momento amplas tarefas nas áreas do planeamento territorial, do licenciamento, da gestão urbanística e de fiscalização. Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, Ana Delgado, 14 de Março de 2006 Campo Grande, Lisboa Telef Fax dgotdu@dgotdu.pt 7