Programa de Desenvolvimento Gerencial. Educação continuada Indicadores para Monitoramento de Programas e Projetos

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1 Programa de Desenvolvimento Gerencial Educação continuada Indicadores para Monitoramento de Programas e Projetos

2 Governo do Estado de São Paulo Governador Cláudio Lembo Secretário-Chefe da Casa Civil Rubens Lara Subsecretária de Gestão e Recursos Humanos Evelyn Levy Fundação do Desenvolvimento Administrativo Fundap Diretora Executiva Neide S. Hahn Programa de Desenvolvimento Gerencial Educação Continuada Diretora Técnica Maria de Fátima Infante de Araújo Coordenadora Maria Stela Reis Equipe Técnica Laís Macedo de Oliveira Maria Cristina Costa Pinto Galvão Maria G. Mariantonia Chippari Consultoras Augusta E. E. H. B. do Amaral Rovena Negreiros Assistência de coordenação André de Vasconcelos Apostila Texto Carlos Alberto Monteiro Aguiar Claudia Antico Fernando Assumpção Galvão Kleber Fernandes de Oliveira Paulo de Martino Jannuzzi Preparação e revisão Eloisa Pires e Vera Zangari Editoração eletrônica Julia Y. Kurose Apostila de uso exclusivo da Fundap. Reprodução proibida. Fundap Rua Cristiano Viana, São Paulo SP Telefone (011) São Paulo, 2006

3 Sumário Introdução...2 Texto 1: O Planejamento Estratégico e a Necessidade de Instrumentos de Monitoramento...3 Texto 2: Uso de Indicadores na Gestão Pública...9 Texto 3: Indicadores Econômicos e Sociais no Brasil Texto 4: Sistemas de Indicadores, Painéis e Índices de Monitoramento Texto 5: Aspectos Metodológicos da Construção e Análise de Indicadores... 31

4 Introdução Um dos principais desafios que se impõe à gestão pública comprometida com resultados é o da produção de indicadores destinados às atividades de diagnóstico, monitoramento e avaliação de programas e projetos. Um sistema regular de informações contribui para o alcance de maior eficiência na alocação de recursos, de eficácia e qualidade dos serviços prestados à população e produz bases sustentáveis para a tomada de decisões. Os indicadores são úteis para todos os gerentes que precisam planejar algum tipo de programa ou projeto, para a execução de ações, para a análise de projetos ou para o gerenciamento da rotina de trabalho. Constituem-se, além disso, em subsídios para as atividades de planejamento público e formulação de políticas sociais, possibilitando o monitoramento das condições de vida e bem-estar da população. A preocupação com a obtenção de indicadores para o acompanhamento de resultados deve estar presente desde a formulação dos objetivos pretendidos, durante a execução dos planos de ação e, ao final, para a avaliação. É necessário, no momento da formulação dos programas, prever a organização de procedimentos de coleta e tratamento de informações específicas e confiáveis em todas as fases do ciclo de sua implementação, que permitam a construção de indicadores de monitoramento desejados. 2

5 T E X T O 1 O Planejamento Estratégico e a Necessidade de Instrumentos de Monitoramento Objetivo de aprendizagem: Reconhecer a importância do uso de indicadores para o gerenciamento de programas e projetos vinculado aos processos de planejamento, monitoramento e avaliação na gestão pública. O grande desafio que o Estado deve enfrentar para o desempenho de seu papel tem sido definido, pela atual gestão, como sendo o de processar o atendimento às demandas da sociedade, em contexto de complexidade e crise política e, ao mesmo tempo adequar-se às pressões externas de internacionalização da economia e dos mercados. Para poder atender às demandas da sociedade, o Estado se estrutura em sistema organizacional, que constitui a administração pública. Um dos principais objetivos que se colocam para o Dirigente é o de aumentar a eficácia da organização pública, o que se obtém apenas pela melhoria de sua gestão 1. Para que isso seja possível, é fundamental dispor de capacidade e instrumentos que permitam ao ator social identificar as mais relevantes demandas da sociedade (objetivos ou problemas a serem equacionados); a explicação das razões de sua existência (suas causas); a formulação de uma proposta de ação (plano de governo) e sua implementação. Como decorrência, temos que é essencial a produção de informações que alimentem e orientem o processo de tomada de decisão em todas as suas instâncias bem como possibilitem o acompanhamento sistemático das ações desenvolvidas e o resultado produzido pelas mesmas. As Ações Governamentais As ações governamentais são sempre conduzidas por instituições do Estado, orientadas por políticas expressas em legislação e outros documentos; observam regras próprias ditadas pelo direito público e administrativo, são submetidas a determinações do sistema político e financiadas, em sua essência, por recursos púbicos oriundos da arrecadação tributária. 1 O termo gestão é aqui empregado como sendo o desenvolvimento do conjunto de atribuições que compreendem desde a elaboração de um plano de ação até sua implementação. 3

6 Da mesma forma que ocorre com as ações desenvolvidas pelas organizações voltadas para o mercado, precisam ser eficientes no emprego dos recursos, posto que públicos e escassos por definição. No campo privado, o resultado tem cunho exclusivamente econômicofinanceiro, o que torna os conceitos de eficácia e eficiência quase que coincidentes, facilitando sobremaneira o processo de planejamento, monitoramento, avaliações e controle de suas ações, ao contrário do que ocorre no setor público, no qual, mais que eficientes, as ações precisam ser eficazes, ou seja, impactar a realidade social que se busca transformar, produzindo o resultado almejado. Organizações e Sistemas Organizacionais O Estado atua por intermédio de ações que são desenvolvidas por organizações ou sistemas organizacionais. Muitos arranjos organizacionais são possíveis tendo em vista um objetivo ou objetivos específicos, desde uma célula de trabalho dentro de uma organização maior até arranjos que perpassam várias organizações, constituindo sistemas organizacionais mais estruturados ao estilo das holdings, até sistemas menos ou quase nada estruturados, como as redes constituídas por diferentes organizações. Para que a gestão e o monitoramento sejam eficazes, é fundamental que os responsáveis pela sua concepção e condução se localizem de forma precisa na estrutura de suas organizações ou sistemas organizacionais. Gestão de Processos X Gestão de Programas/Projetos Quando os produtos e serviços disponibilizados por uma organização (ou sistema organizacional) têm características iguais ou assemelhadas, as atividades e insumos necessários à produção podem ser padronizados, constituindo-se o processo no foco da preocupação do gestor, no norte da estruturação da organização e, portanto, no principal objeto a ser monitorado. Quando, ao contrário, a ênfase recai no desenvolvimento de um produto singular resultante de um esforço temporário, o sistema de monitoramento deve igualmente ser específico, enfatizando indicadores de execução. A maior parcela das organizações privadas situa-se no primeiro caso, o que justifica o desenvolvimento de metodologias de gestão por processos e a importância da gestão da qualidade. A gestão de programas e projetos é sempre mais complexa, visto que os mesmos são sempre fatores que aumentam a turbulência na organização e exigem estruturação e processos de trabalho específicos e igualmente temporários, competindo com a estrutura formal na alocação de seus recursos. Da mesma forma, a singularidade torna extremamente difícil a mensuração da eficiência e eficácia, e inviabiliza a idéia da melhoria contínua do processo. A Gestão por Objetivos 4

7 Toda organização tem por missão o atingimento de um conjunto de objetivos. A persecução desses objetivos requer recursos de toda ordem políticos, organizacionais, técnicos, científicos, tecnológicos, econômicos, institucionaislegais, de tempo etc. que serão dispendidos para o desenvolvimento de processos de trabalho que resultarão na disponibilização de bens ou serviços à sociedade. À relação entre insumos (recursos) e produtos, denomina-se eficiência. Assim, uma gestão será tão mais eficiente quanto menos recursos empregar para a produção de um mesmo quantum de bens ou serviços. Esses produtos impactam a realidade e a transformam, provocando uma mudança situacional que contribui para o atingimento da situação almejada. Esse é o resultado da ação empreendida, que se constitui na contra-face dos objetivos. Uma ação é, portanto, mais ou menos eficaz, na exata medida do atingimento dos objetivos ou mudanças situacionais propostas, em função do impacto dos produtos disponibilizados. O Planejamento como Condição Necessária Só é possível monitorar algo que é previamente conhecido e definido. Fundamental para que seja viável o monitoramento da ação governamental, a especificação dos elementos que a compõem, como objetivos, recursos, processos, tempo, produtos e resultados esperados. Essa definição só ocorre como resultado de um processo de reflexão anterior, ou seja, do processo de planejamento. No caso de utilização de metodologia de planejamento por problemas, é fundamental que o problema a ser atacado esteja bem definido, nominado e descrito em todas suas dimensões, e de forma a permitir a aferição de sua magnitude. Os descritores do problema se constituem, portanto, nos indicadores que representam a situação inicial e permitem o monitoramento do problema e a aferição dos resultados alcançados. No caso de fixação de objetivos, é fundamental definir metas para que se possam mensurar os resultados obtidos, a partir da apuração e análise dos indicadores propostos. Da mesma forma, um programa ou projeto deve ser desenhado contendo todos os elementos acima mencionados, de forma a poder ser monitorado durante sua implementação. Funções do Sistema de Monitoramento O monitoramento é essencial para que o governante e o gestor conheçam a evolução da situação que enfrentam e apreciem os resultados de suas ações, de forma a ser possível a tomada de decisões que possam resultar em modificações tempestivas. 5

8 A estatística tradicional não cumpre essa função adequadamente, por demandar muito tempo entre a ocorrência de um fato, a captura do dado que o comprova, e a disponibilização da informação decorrente. Dessa forma, é preciso monitorar indiretamente a realidade, mediante o uso de indicadores. Características Básicas de um Sistema de Monitoramento No monitoramento, o usuário é muito bem definido, e a informação é destinada a subsidiar decisões relacionadas a uma ação que está em desenvolvimento, e a conhecer e, se possível, mensurar o impacto dessa ação, comparando-o com o esperado ou planejado. A informação é ultra-seletiva, pois se destina a um usuário concreto com interesses específicos. O excesso de informações pode tirar o foco do gestor daquelas questões que são fundamentais. No monitoramento, é crucial que a informação chegue ao gestor em tempo eficaz, pois se destina a possibilitar a tomada de decisões destinadas a corrigir oportunamente uma ação em andamento. Grande parte das informações são perecíveis, portanto têm de ser constantemente atualizadas para não perderem seu valor. A produção pode ser descentralizada, de forma a permitir sua alimentação em tempo eficaz em cada nível de utilização. Um sistema de monitoramento opera com um conjunto de indicadores e sinais que são significativos para um conjunto ou um usuário específico. Essas características tornam mais complexo o desenho e a operacionalização de um bom sistema de monitoramento que parece, em teoria, simples. Técnicas de Formulação de Indicadores A representação de uma variável relevante que preenche os requisitos necessários para constituir-se em ferramenta eficiente e eficaz à gestão pública, seja ela índice ou indicador gráfico ou numérico, requer conhecimentos do objeto a ser monitorado, mas também a utilização de técnicas específicas para sua definição, estruturação, alimentação, apresentação e interpretação. Quando se trabalha com indicadores sociais, fundamentais para a definição das prioridades governamentais (seleção de problemas, ou definição de objetivos) bem como na posterior aferição de resultados, é desejável o conhecimento, mesmo que não aprofundado dos conceitos fundamentais de estatística descritiva, que é objeto de um dos temas desse curso. Categorias de Indicadores de Gestão Todas as etapas que envolvem a ação governamental, a partir de sua concepção até a mudança situacional resultante de seu impacto na realidade, bem como os meios de produção e demais fatores que interferem no processo produtivo, podem ser acompanhadas e monitoradas, incluindo o contexto no qual está sendo ou será desenvolvida. 6

9 Para cada dimensão a ser acompanhada, temos indicadores específicos que podem ser classificados, grosso modo, em: Indicadores de Recursos, de Processos, de Desenvolvimento, de Programas e Projetos, de Produtos e de Resultados. De sua análise individual ou das relações entre eles teremos indicadores de qualidade, eficiência, eficácia etc. Podem e devem ainda ser monitoradas as principais variantes que impactam o problema de forma intensa, influindo no resultado a ser alcançado. Como um planejador e gestor pode apenas controlar a qualidade de seu plano e de sua implementação, mas não as circunstâncias nas quais ele será desenvolvido, é fundamental que sejam monitorados os posicionamentos dos principais atores ante as ações planejadas, bem como as variáveis de contexto que compõem o cenário. Requisitos Necessários aos Indicadores de Gestão Um indicador de gestão é uma representação numérica de uma variável importante para um nível determinado de responsabilidade. É importante que ele assegure que essa representação seja significativa da variável, que ele seja pertinente para a responsabilidade considerada, que sua quantificação seja confiável e que se possam avaliar os resultados por comparação com uma meta inicial ou um padrão esperado, além da já salientada necessidade de ser atualizado e disponibilizado em tempo eficaz. Centros de Responsabilidade e de Decisão A estrutura de uma organização, tendo em vista a realização de objetivos, representa a forma como as atividades e as responsabilidades são organizadas e o processo decisório é realizado; não importa se se trata de um programa, um projeto, um órgão ou uma instituição. Todo arranjo organizacional encarregado de produzir algo deve ser analisado em função da responsabilidade e do poder de tomar decisões para que se possa estabelecer coerentemente a natureza das informações gerenciais necessárias, bem como sua periodicidade de alimentação e disponibilização. Sistema de Monitoramento por Painéis de Controle A montagem de um sistema de monitoramento passa por desenhar o conjunto de indicadores de desempenho necessário a cada centro de responsabilidade, definir a periodicidade de alimentação, as fontes de informação, as rotinas de alimentação e seus responsáveis. Assim, o acompanhamento de um programa, um projeto etc. pode requerer um conjunto de painéis de controle, com temporalidades diferentes, em função da necessidade específica dos diferentes centros de responsabilidade. É necessário ter muito clara a diferença entre um sistema de monitoramento e um sistema de informações, bem como esclarecer os conceitos de bancos de dados. Deve-se, também, estabelecer a distinção entre monitorar e avaliar. A 7

10 estruturação e operação de um sistema de monitoramento de programas e projetos será um tema específico do curso. 8

11 T E X T O 2 O Uso de Indicadores na Gestão Pública Objetivo de aprendizagem: Apresentar conceitos básicos, tipologia e propriedades dos indicadores apropriados a formulação, execução, monitoramento e avaliação de ações, programas e projetos. O uso de indicadores facilita o planejamento, ao apontar para movimentos significativos de variáveis relevantes em programas, projetos ou ações. Torna-se, assim, instrumento fundamental para subsidiar as propostas de intervenção na realidade, visando a um impacto positivo; o monitoramento e a avaliação são necessários à gestão governamental. Para que possam ser avaliados, programas e projetos devem ser desenhados. Para que se possa avaliar determinado programa e, durante a execução, gerenciar seu plano de ação, os objetivos declarados devem ser traduzidos em formas mensuráveis. A partir da comparação entre as medidas obtidas e aquelas esperadas, pode-se ajustar o plano e a estratégia utilizados, tomar medidas preventivas para aumentar a eficiência e a eficácia das ações, estabelecer ou revisar as metas e orientar o processo de avaliação. Sem que haja objetivos e/ou problemas descritos e definidos por indicadores precisos, quantitativa e qualitativamente, não é possível planejar de forma eficaz a intervenção a ser feita e definir o conjunto de iniciativas (programas, projetos e ações) a serem implementados. O uso de indicadores vinculados aos processos de planejamento, monitoramento e avaliação da gestão pública requer critérios consistentes para a escolha adequada das informações em diferentes etapas desses processos. Os indicadores são dotados de propriedades e podem ser classificados de formas distintas, tornando-se fundamental avaliar sua aderência às propriedades desejáveis, como também fazer uma reflexão crítica sobre sua natureza, para entender seu papel em um sistema de indicadores para o gerenciamento de programas e projetos. 1. Propriedades dos Indicadores 2 2 Texto a seguir baseado nos conceitos apresentados em Jannuzzi, 2001 Indicadores Sociais no Brasil. 9

12 Um dos critérios fundamentais para a escolha adequada dos indicadores, a serem usados no processo de formulação, execução, monitoramento e avaliação de ações, programas e projetos, é a análise de seus atributos. A aderência dos indicadores a um conjunto de propriedades desejáveis justifica e legitima sua produção e sua utilização. Relevância: é uma das propriedades fundamentais dos indicadores escolhidos em um sistema de formulação e avaliação de programas. Devem responder à demanda de monitoramento da agenda governamental de prioridades definidas em áreas temáticas centrais (saúde, educação etc.). Validade: é importante que se disponha de medidas representativas do conceito abstrato que o indicador pretende operacionalizar. Confiabilidade: é uma propriedade relacionada à qualidade do levantamento dos dados empirícos. Medidas confiáveis atribuem maior validade aos indicadores. Grau de cobertura: deve-se procurar empregar indicadores de boa cobertura territorial ou populacional, que sejam representativos da realidade empírica em análise. Indicadores de cobertura parcial também podem ser úteis, desde que possam produzir conhecimento relevante, válido e confiável sobre dinâmicas específicas. Sensibilidade: é importante dispor de medidas capazes de refletir mudanças relativas às ações previstas nos programas, e que possibilitem avaliar rapidamente os efeitos de determinada intervenção. Especificidade: é necessário utilizar medidas que possam refletir alterações estritamente ligadas às mudanças relacionadas à dimensão de interesse. Inteligibilidade igibilidade: recomenda-se que os procedimentos metodológicos e critérios adotados para a construção dos indicadores sejam explicitados de forma clara e objetiva. Esse é um atributo fundamental para garantir transparência no uso programático do indicador. Comunicabilidade omunicabilidade: um bom indicador deve ser facilmente compreendido, para que possa ser legitimado tecnicamente e auxilie na implementação de programas. Factibilidade para obtenção: a obtenção factível do indicador (tempo e custo) é um aspecto crucial para sua construção e seleção para acompanhamento de qualquer programa público. Periodicidade na atualização: a periodicidade com que o indicador pode ser atualizado é importante para que se possa acompanhar a mudança social, avaliar o efeito de programas implementados e corrigir eventuais distorções de implantação. É fundamental que o indicador seja disponibilizado em tempo eficaz para permitir a tomada de decisões pertinentes. Desagregabilidade: é importante que os indicadores possuam desagregabilibdade populacional e territorial. Deve ser possível construir indicadores referidos à população-alvo dos programas, a espaços geográficos reduzidos, a grupos sociodemográficos ou a grupos vulneráveis específicos. Historicidade: é uma característica relacionada à comparabilidade dos indicadores, o que possibilita a inferência de tendências, como também a avaliação dos efeitos de programas implementados. O ideal é que as cifras, em diferentes pontos temporais, sejam compatíveis, do ponto de vista conceitual, e tenham confiabilidade similar. De uma perspectiva aplicada, é raro dispor de indicadores que se constituam com todas essas propriedades. O importante é que sua escolha seja 10

13 fundamentada em uma avaliação crítica e consistente de suas propriedades, tendo em vista que é fundamental garantir a validade dos indicadores utilizados, a confiabilidade das medidas calculadas e sua transparência metodológica. 2. Tipologia dos Indicadores Há vários sistemas classificatórios para os indicadores, de acordo com sua natureza ou tipo, e que podem ser utilizados como auxílio para o critério de escolha no ciclo de formulação, execução, acompanhamento e avaliação de ações, programas e projetos. Indicadores quantitativos e qualitativos Os indicadores quantitativos referem-se às ocorrências concretas ou entes empíricos da realidade social, construídos a partir das estatísticas públicas disponíveis ou pesquisas de campo. Os indicadores qualitativos correspondem a medidas construídas a partir da avaliação dos indivíduos ou especialistas, com relação a diferentes aspectos da realidade, levantadas em pesquisas de opinião pública ou grupos de discussão. Indicadores simples ou compostos É um critério de diferenciação obtido a partir da quantidade de informação usada para sua definição e de sua complexidade metodológica. Os indicadores simples são construídos a partir de uma estatística específica e referidos a uma dimensão social elegida. Os indicadores compostos, também conhecidos como indicadores sintéticos, são elaborados mediante a aglutinação de dois ou mais indicadores simples, referidos a uma mesma ou diferentes dimensões da realidade. Classificação temática É a classificação mais comum dos indicadores sua divisão segundo a área temática da realidade social a que se referem. Há, assim, os indicadores de saúde (percentual de crianças nascidas com peso adequado, por ex.), os indicadores educacionais (escolaridade média da população de quinze anos ou mais, por ex.), os indicadores de mercado de trabalho (rendimento médio real do trabalho, por ex.), os indicadores demográficos (taxa de mortalidade, por ex.), os indicadores habitacionais (densidade de moradores por domicílio, por ex.), os indicadores de segurança pública e justiça (roubos a mão armada por cem mil habitantes, por ex.), os indicadores de infra-estrutura urbana (percentual de domicílios com esgotamento sanitário ligado à rede pública, por ex.), os indicadores de renda e desigualdade (nível de pobreza, por ex.). Há classificações temáticas ainda mais agregadas, como Sistemas de Indicadores Sociais, Indicadores Socioeconômicos, de Condições de Vida, de Qualidade de Vida, Ambientais, ou de Desenvolvimento Humano. 11

14 Indicadores Insumo, Processo e Resultado É um tipo de classificação bastante relevante para a utilização no ciclo de formulação, execução, monitoramento e avaliação de ações, programas e projetos públicos, uma vez que traz uma diferenciação quanto à natureza operacional da medida a ser utilizada. Os indicadores-insumo correspondem à qualificação e à mensuração do conjunto de recursos (humanos, materiais, institucionais, econômico-financeiros, científicos, tecnológicos etc.) necessários à implementação das iniciativas que compõem um plano, e sua efetiva utilização no processo de produção. Os indicadores-resultado buscam dimensionar o impacto dos produtos e serviços na realidade social, estando, portanto, relacionados aos objetivos finais dos programas públicos. Visam a mensurar o efeito das políticas sociais, ou seja, seu resultado. Os indicadores-processo são indicadores intermediários, que traduzem o esforço operacional de alocação e organização dos recursos para obtenção de bens e serviços (produtos) a serem disponibilizados. Indicadores para avaliação de eficiência, eficácia e efetividade Esse tipo de classificação também possui especial interesse nos processos de planejamento, acompanhamento e avaliação dos programas públicos. Os indicadores utilizados para a avaliação da eficiência propõem-se a mensurar a relação insumo-produto; quanto menos recursos forem utilizados para a produção de bens e serviços, com características, qualidade e em quantidade equivalentes, maior será a eficiência apurada. Esse tipo de indicador está relacionado à dimensão da produtividade medem a proporção de recursos consumidos em relação às saídas dos serviços. Os indicadores usados para avaliar a eficácia têm por objetivo mensurar a relação entre o produto disponibilizado e o resultado alcançado; em que medida a disponibilização dos bens e serviços para a sociedade provoca a mudança almejada e possibilita o alcance dos objetivos. Esses indicadores estão ligados à dimensão da qualidade focam a relação entre a satisfação do cliente e as características dos serviços. E os indicadores destinados à avaliação da efetividade social buscam mensurar os efeitos/impactos dos programas públicos para a sociedade. Indicadores no ciclo de formulação e avaliação de programas O ciclo de formulação, execução, acompanhamento e avaliação de programas públicos pode ser considerado nas etapas de Diagnóstico, Formulação, Implementação e Avaliação. Cada uma dessas etapas envolve o uso de um conjunto de indicadores de diferentes naturezas e propriedades, em função das necessidades intrínsecas das atividades aí envolvidas. Os indicadores constituemse em insumos básicos e indispensáveis em todas as fases desse processo, trazendo elementos e subsídios distintos. Cada fase requer o emprego de 12

15 indicadores específicos, ou seja, cada aspecto deve ser avaliado por meio de indicadores adequados. Na etapa de elaboração do Diagnóstico, são necessários indicadores de boa confiabilidade, validade e desagregabilidade, que cubram as diversas temáticas da realidade social. Esses indicadores viabilizam a caracterização empírica do contexto socioeconômico e espacial, e evidenciam a gravidade dos problemas, carências e demandas. É preciso construir um retrato amplo e detalhado sobre a situação social vivenciada pela população, para orientar a definição das questões prioritárias a atender, os formatos dos programas a implementar, as estratégias e ações a desenvolver. Constitui-se no ponto a partir do qual se poderá avaliar se o programa está provocando as mudanças e os objetivos previstos. Na etapa de Formulação (e também seleção de programas), pode-se atuar com um conjunto mais reduzido de indicadores, selecionados a partir dos objetivos norteadores definidos como prioritários pela agenda político-social vigente. Os indicadores do tipo insumo traduzem em termos quantitativos a magnitude dos recursos exigidos pelos diferentes programas sugeridos. Na etapa de Implementação e execução dos programas, são necessários indicadores de monitoramento, que devem possuir, principalmente, sensibilidade, especificidade e periodicidade. Os indicadores de processo permitem monitorar a alocação operacional de recursos humanos, físicos e financeiros planejados. Em geral, as informações produzidas pelas agências estatísticas não são suficientemente específicas para os propósitos de monitoramento de programas. A principal característica de um indicador de monitoramento reside na sua disponibilização em tempo eficaz para permitir a tomada de decisão gerencial. Na Avaliação dos programas implementados, indicadores de diferentes tipos podem ser usados para medir a eficiência, eficácia e efetividade social das soluções sugeridas. O acompanhamento de programas e projetos requer a estruturação de um sistema de indicadores que, além de específicos, sensíveis e periódicos, permitam monitorar sua implementação na lógica do ciclo de formulação, execução e avaliação. São necessários indicadores que permitam monitorar o dispêndio realizado por algum tipo de unidade operacional prestadora de serviços ou subprojeto; o uso dos recursos humanos, financeiros e físicos; a geração de produtos e a percepção dos efeitos sociais mais amplos dos programas. Monitoramento e avaliação de programas são termos cunhados para designar procedimentos de acompanhamento, focados na análise da eficiência, eficácia e efetividade desses programas. São processos analíticos organicamente articulados, sucedendo-se no tempo, com o propósito de subsidiar o gestor público com informações acerca dos recursos empregados, especificações e quantidade dos produtos, do ritmo e forma de implementação dos programas (indicadores de monitoramento) e dos resultados e efeitos almejados (indicadores de avaliação). 13

16 T E X T O 3 Indicadores Econômicos e Sociais no Brasil Objetivo de aprendizagem: Identificar as principais fontes de dados sociais e econômicas do Sistema Estatístico Brasileiro e as disponíveis no Estado de São Paulo; e os principais indicadores sociais e econômicos para acompanhamento da conjuntura socioeconômica do Estado. 1. Fontes de dados e indicadores sociais e econômicos O conjunto de pesquisas e fontes de dados para produção de indicadores sociais e econômicos compõe o que se denomina Sistema Estatístico Nacional (SEN). Comparativamente a outros da América Latina e Ásia, o SEN brasileiro é reputado como relativamente abrangente e confiável. Em grandes linhas, esse sistema subdivide-se em Subsistema de Estatísticas Sociais (SES) e Subsistema de Estatísticas Econômicas (SEE), cada qual com suas pesquisas, registros e fontes de dados Subsistema de Estatísticas Sociais (SES) As duas principais pesquisas do SES brasileiro são o Censo Demográfico realizado geralmente de 10 em 10 anos, desde 1940 e a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) levantada anualmente já há mais de três décadas. Além do Censo Demográfico e da PNAD, o IBGE tem realizado, de forma mais regular, procurando atender à demanda por informações municipais mais periódicas, a Pesquisa Nacional de Assistência Médico-Sanitária (AMS), a Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) e a Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB). Além de atualizar o quantitativo populacional do país, Estados e municípios, o Censo Demográfico constitui-se em uma fonte muito rica de indicadores de diagnóstico da realidade social, pelo escopo temático, desagregabilidade territorial e populacional e comparabilidade inter-regional. Tal fato decorre do uso de um questionário adicional mais detalhado, aplicado em uma amostra dos domicílios particulares, além do questionário básico empregado de forma exaustiva pelo território. No Censo 2000, foram levantados na amostra do censo mais de 70 quesitos de informação, cobrindo características domiciliares, infra-estrutura urbana, características demográficas e educacionais dos indivíduos, inserção da mão-de-obra, rendimentos, acesso a alguns programas públicos etc. Os 14

17 indicadores dessas dimensões analíticas podem ser computados para diversos grupos sociodemográficos (por sexo, raça/cor, estratos de renda etc.) e escalas territoriais que chegam ao nível de agregações de bairros de municípios (áreas de ponderação). As informações levantadas através do questionário básico permitem computar indicadores até mesmo do setor censitário (conjunto de cerca de 200 a 300 domicílios na zona urbana, para os quesitos levantados no questionário básico, aplicados em todos os domicílios do país). Através de um software de fácil manipulação Estatcart pode-se extrair do Censo 2000 estatísticas, indicadores sociais e cartogramas referentes a diferentes temas, em diferentes níveis geográficos: estados, municípios, áreas de ponderação e setores censitários, como ilustrado através da Figura 1. Podem-se elaborar diagnósticos bastante específicos em escopo como a da População ocupada em Ciências e Artes em municípios paulistas ou em termos geográficos bolsões de domicílios sem acesso à rede de água em Macapá. Através do uso de áreas de ponderação, pode-se conseguir garantir especificidade temática de informações levantadas no questionário da amostra do Censo com boa desagregabilidade territorial, como ilustra o cartograma de Pessoas com algum tipo de deficiência em Campinas. Figura 1: Cartogramas de Indicadores Sociais extraídos do Estatcart com Censo 2000 Domicílios particulares sem banheiro Brasil 2000 Profissionais de Ciências e Artes Estado de São Paulo 2000 Pessoas com algum tipo de deficiência declarada Campinas SP 2000 (Área de Ponderação) Domicílios sem acesso à rede de abastecim. água Macapá AP 2000 (Setor Censitário) 15

18 A PNAD procura atualizar as informações levantadas pelo Censo Demográfico ao nível do país, unidades da Federação e principais regiões metropolitanas. Como a amostra é muito menor que a usada por ocasião do censo por questões de custo e agilidade na coleta a pesquisa não comporta o uso de seus dados na escala municipal. De qualquer forma, a PNAD é um levantamento fundamental para atualizar os indicadores sociais do país e dos Estados, além de se prestar à coleta de informações mais específicas, de interesse dos ministérios e outros agentes, através de questionários suplementares anexados ao principal. Anualmente, seus resultados compõem a Sinopse de Indicadores Sociais para o país, assim como o Brasil em Dados, publicações fundamentais para acompanhamento da conjuntura social brasileira. A AMS corresponde a um censo de estabelecimentos de saúde no país, identificando volume e qualificação de pessoal, equipamentos e outros recursos disponibilizados para atendimento médico-sanitário da população. Com isso, pode-se ter uma idéia mais clara e precisa do nível e diversidade da oferta de serviços de saúde pelo país, através da construção de indicadores de esforços de políticas na área de saúde. A MUNIC contempla, anualmente, o levantamento de um conjunto amplo de informações junto às prefeituras dos mais de 5 mil municípios brasileiros. Nessa pesquisa, levantam-se dados sobre a estrutura administrativa, nível de participação e formas de controle social (existência de conselhos municipais), existência de legislação e instrumentos de planejamento municipal (como a institucionalização do Plano de Governo, Plano Plurianual de Investimentos, Plano Diretor, Lei de Parcelamento do Solo, dentre outros), a disponibilidade de recursos para promoção da justiça e segurança (existência da delegacia de mulheres, juizados de pequenas causas etc.), além da existência de equipamentos específicos de comércio, serviços da indústria cultural e lazer, como bibliotecas públicas, livrarias, jornais locais, ginásios de esporte. Essa pesquisa permite, pois, construir indicadores que possibilitam retratar o grau de participação e controle popular da ação pública, que permitam caracterizar o estágio de desenvolvimento institucional das atividades de planejamento e gestão municipal pelo país. A PNSB veio a complementar esse quadro informacional sobre os municípios brasileiros com a coleta de dados sobre Abastecimento de Água, Esgotamento Sanitário, Limpeza Urbana e Sistema de Drenagem Urbana. Pode-se, assim, dispor de outros indicadores mais informativos sobre a estrutura e qualidade dos serviços 16

19 de infra-estrutura urbana, que não se limitam a apontar o grau de cobertura populacional atendida. Com os dados levantados nessa pesquisa, é possível construir indicadores de volume de água ofertada per capita, do tipo de tratamento e volume da água distribuída à população, de volume e destino do esgoto e lixo coletado, dentre outros aspectos. Há também esforços louváveis de várias instituições públicas, além do IBGE, em disponibilizar informações de seus cadastros e registros de forma mais periódica, fato que se deve à necessidade não só de monitoramento da ação governamental, mas também de facilidades que as novas tecnologias de informação e comunicações têm proporcionado. Os órgãos estaduais de estatística, o Ministério da Saúde, da Educação, do Trabalho, do Desenvolvimento Social, da Previdência Social, das Cidades, a Secretaria do Tesouro Nacional disponibilizam, pela Internet, informações bastante específicas em escopo temático e escala territorial a partir de seus registros e sistemas de controle internos, que podem ser úteis para construir indicadores de monitoramento de programas (Quadro 1). Quadro 1: Algumas das fontes oficiais para atualização periódica de Indicadores Fonte Sítio Conteúdo IBGE Estatísticas sociais e econômicas diversas, em diferentes níveis de atualização e desagregação territorial, acessíveis nas publicações, Sidra e BME. Órgãos estaduais de estatística Ministério da Saúde Ministério da Educação Ministério do Trabalho Ministério do Desenvolvimento Social Pelo sítio da Associação Nacional das Instituições de Planejamento, Pesquisa e Estatística podem-se acessar os órgãos estaduais e as informações dos mesmos. Estatísticas de mortalidade por causas Atendimentos no SUS Registro de Vacinações Estatísticas educacionais Docentes e equipamentos Avaliação de desempenho educacional Estatísticas mensais do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados Relação Anual das Informações Sociais Indicadores de Pobreza e Indigência Acesso aos Programas de Transferência de Renda Ministério da Previdência Social Ministério das Cidades Secretaria do Tesouro Nacional Benefícios e Auxílios concedidos Contribuintes Acidentes de Trabalho Indicadores urbanos e saneamento Déficit habitacional Transferências de recursos Execução orçamentária Receitas e Despesas municipais 17

20 Algumas instituições têm procurado desenvolver medidas-síntese da realidade social, de forma a apreender o comportamento médio ou situação típica da mesma em termos do Desenvolvimento Humano, Qualidade de Vida, Vulnerabilidade Social etc. Como mostrado no Quadro 2, tem havido muitas propostas de indicadores sintéticos no Brasil, com maior ou menor grau de sofisticação metodológica, elaborados por pesquisadores de universidades, órgãos públicos e centros de pesquisa, motivadas, por um lado, pela necessidade de atender as demandas de informação para formular políticas e tomar decisões nas esferas públicas; e, por outro, pelo sucesso do IDH e seu impacto nesses últimos 15 anos na disseminação da cultura de uso de indicadores junto aos círculos políticos. Em que pese sua disseminação, o uso e a aplicabilidade desses indicadores sintéticos como instrumentos de avaliação da efetividade social das políticas públicas ou como instrumentos de alocação prioritária do gasto social estão sujeitos a questionamentos de natureza substantiva e metodológica. O uso dos mesmos como instrumento analítico requer conhecimento da metodologia de sua construção aliás, o que se aplica a qualquer indicador. Quadro 2: Alguns dos indicadores sintéticos propostos no Brasil Instituição promotora Fundação João Pinheiro MG Fundação CIDE RJ Fundação SEADE SP Fundação Economia e Estatística RS Sup. Estudos Econômicos e Sociais da Bahia SEI BA Prefeitura Municipal de Belo Horizonte/PUC-Minas MG INEP/Cedeplar/NEPO Índice proposto posto IDH-M: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal ICV: Índice de Condições de Vida Municipal IQM: Índice de Qualidade Municipal - verde IQM: Índice de Qualidade Municipal - carências IQM: Índice de Qualidade Municipal - necessidades habitacionais IQM: Índice de Qualidade Municipal - sustentabilidade fiscal IPRS: Índice Paulista de Responsabilidade Social IVJ: Índice de Vulnerabilidade Juvenil IPVS: Índice Paulista de Vulnerabilidade Social ISMA: Índice Social Municipal Ampliado IDS: Índice de Desenvolvimento Social IDE: Índice de Desenvolvimento Econômico IQVU: Índice de Qualidade de Vida Urbana IVS: Índice de Vulnerabilidade Social IMDE: Indicador Municipal de Desenvolvimento Educacional 1.2. Subsistema de Estatísticas Econômicas Dentre o conjunto de instituições que produzem, compilam, analisam e disseminam as estatísticas econômicas isto é, dentre as instituições que compõem o Subsistema de Estatísticas Econômicas, o IBGE tem um papel central, seja como coordenador desse Sistema, seja como produtor de informações. Tais funções foram assumidas ao longo do século passado, através da transferência das responsabilidades de compilação de registros administrativos dos Ministérios (em especial da Agricultura), a partir de sua fundação e pela atribuição de elaborar os Censos Agropecuários e Econômicos a partir dos anos 18

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