Open Budget Survey: Inquérito sobre o Orçamento Aberto 2012 Portugal: o melhor, o pior e melhoria da transparência orçamental

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1 Open Budget Survey: Inquérito sobre o Orçamento Aberto 2012 Portugal: o melhor, o pior e melhoria da transparência orçamental Paulo Trigo Pereira, Professor Catedrático do ISEG Presidente do IPP-TJCS ppereira@iseg.utl.pt Brasília, 7 e 8 de Maio de 2013, Escola Nacional de Administração Pública

2 Introdução 2

3 Introdução O Open Budget Survey é uma importante iniciativa de transparência orçamental, que contribui e contribuirá para a melhoria da transparência orçamental, em todos os países, em particular nos Países de Língua Portuguesa. A crise das dívidas soberanas na Europa, e a crise do euro estão longe de estar resolvidas. Portugal está sob um Programa de Ajustamento Economico ( ) monitorado pela troika (BCE, CE, FMI). Uma das razões porque Portugal está na situação em que está é uma falta de transparência orçamental: das Regiões Autónomas (Açores e Madeira), do Sector Público Empresarial, das Parcerias Público Privadas, etc. Portugal, com uma dívida pública de 123% do PIB, uma recessão prevista de 2,3% em 2013 tem dois desafios fundamentais: a consolidação orçamental e o relançamento do crescimento e do emprego. A transparência orçamental é essencial para o necessário debate e deliberação pública em torno da reforma da tributação e da despesa pública em Portugal. 3

4 Introdução O OBS 2012 survey para Portugal foi realizada por Paulo Trigo Pereira, Instituto Superior de Economia e Gestão (ISEG-UTL e IPP-TJCS), Marina Costa Lobo (ICS- UL e IPP-TJCS) e Ana Margarida Craveiro, Instituto de Ciências Sociais, (ICS-UL) em colaboração com a equipa internacional do International Budget Partnership. É a segunda vez consecutiva que Portugal participa neste projeto com a mesma equipa da sociedade civil, mas desta vez (OBS 2012) sem participação do governo, porventura dada a instabilidade política de eleições antecipadas (Junho 2011). Um primeiro objetivo deste Workshop já foi atingido: o diálogo entre o Governo português e a sociedade civil. O OBI e o Budget Watch, são duas iniciativas não governamentais que estão a ser integradas no Instituto de Políticas Públicas Thomas Jefferson, Correia da Serra ( 4

5 Portugal melhorou a sua prestação desde a última edição, passando de uma pontuação de 58 para 62. No entanto, este resultado é ainda assim dos piores quando comparado com outros países da Europa Ocidental e América do Norte. Destes, apenas a Itália regista uma pontuação mais baixa. 5

6 Principais conclusões 6

7 Principais conclusões (secção 1) Disponibilidade dos documentos 7

8 Principais conclusões (secção 1) Disponibilidade dos documentos De 2010 para 2012 Passou a ser publicada uma Declaração Pré-orçamentária, cumprindo assim uma das recomendações do relatório do OBS 2010 (porém ver conclusões finais ). Verificou-se uma melhoria na divulgação do Relatório de Auditoria Continua a não existir um Orçamento Cidadão, nem uma Revisão Semestral. 8

9 Principais conclusões (secção 2) A proposta de orçamento 5 pontos positivos Receitas e despesas classificadas e identificadas exaustivamente. ex: 3, 4, 7 É demonstrado o impacto de novas propostas de políticas sobre as receitas e despesas, comparativamente às políticas já implementadas. Informação extensiva sobre transferências intragovernamentais é divulgada. Encargos futuros relacionados com compromissos já assumidos são amplamente discriminados, designadamente, no que se refere a pensões de reforma e parcerias público-privadas. Isenções fiscais excepcionais e outros tipos de despesas fiscais são adequadamente analisadas

10 Principais conclusões (secção 2) A proposta de orçamento 5 pontos negativos Não são apresentadas estimativas plurianuais para a receita e despesa, tanto em termos agregados como em pormenor. Não existe uma declaração sobre atividades quasi-orçamentais. Nomeadamente as empresas públicas de transportes têm argumentado que as indemnizações compensatórias são inferiores ao serviço público que fornecem. Apesar de ter havido uma ligeira melhoria, continua a faltar uma análise de sensibilidade das receitas e despesas, relativamente a diferentes cenários macroeconómicos. Não há informação sobre activos financeiros e não financeiros detidos pelo governo (o que seria extremamente útil numa época de privatizações ) Indicadores de performance relativos ao cumprimento de metas de políticas associados a programas de despesa específicos não são disponibilizados ex: 6,9, , Budget Watch - Exame Orçamental 2013 Índice ISEG

11 Principais conclusões (secção 3) O processo orçamental 5 pontos positivos Desde 2011, tem sido divulgada uma Declaração Pré-Orçamentária (Documento de Estratégia Orçamental), com a estratégia orçamental e framework macroeconómico para o ano fiscal seguinte, vários meses antes do seu início. São publicados Relatórios Durante o Ano (Sínteses da Execução Orçamental) mensalmente que cobrem todas as fontes de receita e despesas, com um desfasamento bastante curto. Relatórios mensais contendo informação exaustiva sobre o financiamento do Estado, bem como da estrutura da dívida, são também publicados. O Relatório de Fim de Ano (Conta Geral do Estado) é publicado, nos termos da lei, seis meses após o fim do ano fiscal de referência, e explana as diferenças entre os valores previstos na LdO e os da execução , 64, 67, 72 70, 71 77, O Relatório de Auditoria (Parecer do Tribunal de Contas) engloba todas as despesas do orçamento, inclui um sumário executivo e é elaborado por uma entidade garantidamente independente. ex: 88, 89, 90

12 Principais conclusões (secção 3) O processo orçamental 5 pontos negativos A calendarização das etapas de preparação do orçamento não é divulgada publicamente. O Governo não discute com o Parlamento a preparação orçamental, havendo lugar a discussões apenas após a divulgação da proposta de orçamento. 57, Não é elaborada e divulgada uma Revisão Semestral do orçamento. 73 O Relatório de Fim de Ano (Conta Geral do Estado) não é auditado de forma prévia à sua publicação, ainda que o TC publique um parecer sobre este posteriormente. Não há qualquer informação sobre medidas tomadas para colmatar quaisquer falhas apontadas pelo TC

13 Principais conclusões (secção 4) A força do poder legislativo Pontos positivos O Parlamento tem poder legal ilimitado para efectuar alterações na Proposta de Orçamento apresentada pelo Governo. Quaisquer orçamentos rectificativos só têm efeito após aprovação prévia pelo Parlamento. Fundos de contingência, sem um propósito previamente definido no Orçamento, são aprovados no Parlamento antes de serem gastos. O Relatório de Auditoria de um determinado ano contém uma avaliação sobre o grau de implementação das medidas aconselhadas no anterior

14 Principais conclusões (secção 4) A força do poder legislativo Pontos negativos Não está previsto no quadro institucional um debate formal sobre a política orçamental previamente à apresentação do Orçamento, ainda que desde 2011 o Documento de Estratégia Orçamental tenha vindo a ser discutido no Parlamento A análise regular dos Relatórios de Auditoria pelo poder legislativo não está regulamentada nem é prática mais do que esporádica (uma reavaliação levaria a passar de c) para d) ). Nem o Tribunal de Contas (TC) nem a Legislatura fazem Relatório público sobre as ações tomadas pelo Executivo para implementar as recomendações do TC

15 Principais conclusões (secção 5) Orçamento Cidadão e envolvimento da população no processo orçamental Pontos positivos Ainda que num espaço de tempo curto, (uma pequena maratona ) têm lugar audições públicas ao Governo perante comissões parlamentares sobre os orçamentos individuais de cada ministério. Estas audições são transmitidas na televisão e via Internet, sendo assim acessíveis a toda a população

16 Principais conclusões (secção 5) Orçamento Cidadão e envolvimento da população no processo orçamental 5 Pontos negativos Não existe Orçamento Cidadão. 110 Não é publicada informação de apoio à compreensão dos documentos orçamentais pelos cidadãos, com definições acessíveis e não-técnicas. 113 O Governo não tem discussões com a população durante a preparação do orçamento, nem existe qualquer obrigação formal nesse sentido. 114 Não existem quaisquer audições públicas a entidades externas perante uma comissão parlamentar sobre a solidez dos pressupostos macroeconómicos e fiscais da proposta de orçamento. 119 O Tribunal de Contas não tem qualquer mecanismo de comunicação com a população para além dos relatórios anuais

17 Melhoria da Transparencia Orçamental Portugal tem potencialidades de aumentar significativamente a sua transparência orçamental, a participação da sociedade civil e a credibilidade e exequibilidade do orçamento. 5 Recomendações Principais Criar um Orçamento Cidadão numa parceria da sociedade civil com o governo. Fazendo audições públicas a entidades externas perante uma comissão parlamentar sobre a solidez dos pressupostos macroeconómicos e fiscais da proposta de orçamento. O Tribunal de Contas (TC) ou a Legislatura deveriam fazer Relatório público sobre as ações tomadas pelo Executivo para implementar as recomendações do TC Deveria ser dada informação sobre activos financeiros e não financeiros detidos pelo governo, bem como mais informação sobre o sector público empresarial (não exegível pela EU ao contrário da dívida bruta das adm. Pub.) Deveria ser feita uma revisão semestral do Orçamento que poderia coincidir com o Relatório da Execução Orçamental de Junho (dados de Maio) 17

18 MUITO OBRIGADO PELA VOSSA ATENÇÃO. Paulo Trigo Pereira Instituto Superior de Economia e Gestão ISEG/UTL e Instituto de Políticas Públicas ppereira@iseg.utl.pt 18