As políticas sociais de combate à desigualdade e pobreza no Brasil nos últimos anos

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1 Title 講 演 会 As políticas sociais de combat pobreza no Brasil nos últimos anos Author(s) Hirano, Sedi Journal Encontros Lusófonos, (11) Issue Date Type 紀 要 /Departmental Bulletin Paper Text Version 出 版 者 /Publisher URL 67 Rights

2 講 演 会 As políticas sociais de combate à desigualdade e pobreza no Brasil nos últimos anos Sedi Hirano Entre todos os países em desenvolvimento, o Brasil é o país que apresenta o maior índice de desigualdade e pobreza. As diferenças na distribuição de renda entre ricos e pobres são profundas. Os dados relativos ao quadriênio demonstram que houve uma queda acentuada e contínua na evolução da desigualdade de renda no Brasil. Independente da medida utilizada, em 2005, segundo os especialistas do IPEA Instituto de Pesquisas Econômicas e Aplicadas, o grau de desigualdade de renda no Brasil foi o mais baixo dos últimos trinta anos. O coeficiente de GINI, um dos indicadores universalmente conhecidos, declinou 4,6%, passando de 0,594, em 2001, para 0,566 em De 1995 a 1998 este coeficiente girava em torno de 0,599, caindo de 1999 a 2001 para 0,592/0,593. A partir deste último ano (2001) até o ano de 2005, o coeficiente de GINI atingiu 0,566. Por consequência, o ritmo da queda pode ser considerado elevado se comparado aos 74 países para os quais se têm informações sobre a evolução do coeficiente de GINI. Pode-se dizer que o ritmo brasileiro é um dos mais acelerados do mundo. Mesmo com ritmo acelerado, de acordo com Ricardo Paes de Barros e seus colaboradores do IPEA, ultrapassamos apenas 5% dos países no ranking de desigualdade. Nesse ritmo, para amenizar a abissal disparidade de renda, seriam necessários mais de 20 anos para alcançar um nível similar ao da média dos países com o mesmo grau de desenvolvimento que o do Brasil. 1 Esta queda acentuada do grau de desigualdade de renda entre ricos e pobres, o menor dos últimos trinta anos, pode ser atribuído às políticas sociais de combate à desigualdade e pobreza desencadeada no Brasil nos últimos anos. Entre as políticas sociais brasileiras de combate à desigualdade e pobreza podemos destacar o Programa Fome Zero que atendeu, até janeiro de 2004, famílias, alcançando um total de 11 milhões de pessoas, em municípios, localizados nas regiões semi-áridas do Nordeste. 2 Outro programa de transferência de renda é o Bolsa Família. O Bolsa Família visa a beneficiar parcelas antes excluídas da atenção de governos, resgatando-a da situação de 1. BARROS, Ricardo Paes, et al. A Queda Recente da Desigualdade de Renda no Brasil. IPEA, Brasília, pgs 107 a YASBEK, Maria Carmelita. O Programa Fome Zero no Contexto das Políticas Sociais Brasileiras. São Paulo em Perspectiva, 18(2): ,

3 miséria absoluta. É o carro-chefe da política social do Governo Lula de transferência de renda para as famílias situadas abaixo da linha de pobreza. Segundo o Governo, foi criado para combater a miséria e a exclusão social e para promover a emancipação das famílias mais pobres. Em maio de 2006, o programa estava implantado em 99,9% dos municípios brasileiros, beneficiando 11 milhões de famílias, atingindo 47 milhões de brasileiros. Como contrapartida, as famílias beneficiadas, com filhos entre zero e 15 anos de idade, devem matricular e garantir a freqüência de seus filhos na escola, cumprir o calendário de vacinações, fazer o acompanhamento pré-natal e participar de ações educativas sobre aleitamento materno e alimentação saudável. É indiscutível a importância do programa para as famílias beneficiadas e para os municípios. Os estudos indicam que em média, o benefício representa 21% do orçamento familiar, e que em vários municípios brasileiros, os recursos recebidos constituem a principal fonte de renda, superando enormemente não só a arrecadação municipal como as transferências constitucionais, os recursos destinados à saúde pública. Há municípios em que quase metade da população é beneficiada pelo Programa Bolsa Família. Em 2006, dependendo da renda per capita, do tamanho das famílias com filhos de zero a 15 anos e de gestantes e nutrizes, a quantidade de benefícios variava de R$15,00 a R$95,00. Em relação ao salário mínimo, entre dezembro de 2002 e setembro de 2006, o salário mínimo real aumentou 40%, beneficiando os trabalhadores de mais baixa renda. Em suma, o programa de transferência de renda do Governo Lula alterou, não resta dúvida, as condições de vida de uma parcela ponderável das famílias brasileiras que viviam na situação de pobreza absoluta. No entanto, devido ao caráter assistencialista e clientelista das políticas sociais, as condições estruturais que determinam a produção das desigualdades e da pobreza não foram substantivamente alteradas. O programa de transferência de renda tem origem na constituição brasileira que reconhece o direito a uma renda mínima às famílias, independentemente da incapacidade para o trabalho. O debate público, conforme o 13º número de Políticas Sociais Acompanhamento e Análise do IPEA, consolida-se em torno do projeto de lei do Senador Eduardo Suplicy, em defesa de uma ação de caráter universal e da proposta de transferência de renda associada, em contrapartida, à freqüência escolar. Os programas iniciais implantados no Brasil estavam direcionados às famílias em situação de pobreza, que tinham crianças em sua composição, colocando desse modo o conceito de vulnerabilidade pela idade como condição sine qua non para legitimar a transferência de renda. No ano de 2004 tornou-se consistente a implantação do programa unificado de transferência de renda, denominada de Bolsa Família, que reconhecia de uma forma afirmativa e decisiva de que o Brasil precisa efetuar uma política de renda mínima IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada: Políticas Sociais Acompanhamento e Análise; 13ª Edição Especial, Brasília, 2006, pág

4 Segundo o IPEA, o desenvolvimento recente desses campos de intervenção direta em relação à população vulnerável, respondem, de um lado, à gravidade do quadro social brasileiro e, de outro, às diferentes respostas que a ele são apresentadas pelos diferentes atores sociais. 4 No Brasil, o debate sobre o número de pobres e linhas de pobreza tem avançado muito. Estabelece-se, para fins de política pública, que os indivíduos em situação de indigência ou de extrema pobreza são aqueles cuja renda mensal domiciliar per capita é inferior a ¼ de salário mínimo, renda que é considerada insuficiente para garantir acesso diário a uma alimentação adequada. O extrato populacional identificado como pobre é aquele cuja renda domiciliar situa-se abaixo do patamar de ½ salário mínimo, renda reconhecida como insuficiente para cobrir suas necessidades básicas, tais como moradia, transporte, saúde e educação 5. Esta população que é pobre, mas não é indigente encontra-se na condição de inquestionável vulnerabilidade devido à dificuldade de enfrentar de um modo satisfatório às inúmeras necessidades essenciais que a vida cotidiana, em situação de pobreza impõe. A tabela seguinte mostra que houve uma acentuada queda do número de indigentes e de pobres no Brasil, onde se detecta, em 2005, que três em cada dez brasileiros possuíam uma renda familiar mensal per capita inferior a ½ salário mínimo. Tabela 1 NÚMERO DE POBRES E INDIGENTES E PROPORÇÃO SOBRE A POPULAÇÃO TOTAL 2001 A 2005 (SALÁRIO MÍNIMO DE SETEMBRO/2007 DEFLACIONADO PELO INPC GERAL IBGE) Período Número de indigentes (milhares) Porcentagem de indigentes na população Número de pobres (milhares) Porcentagem de pobres na população Fonte PNAD/Elaboração: DISOC/IPEA. Obs.: não inclui a população rural da região norte. 16,5 14,9 16,1 13,8 11, ,6 35,6 37,2 34,6 30,1 No período de 2001 a 2005 houve uma destacada elevação na proporção da renda das famílias pobres resultante das políticas sociais. A aceleração das políticas não contributivas 4. Idem, pág Idem, ibidem. 3

5 de transferência de renda e o aumento de valor do salário mínimo, com impacto também nos valores dos benefícios previdenciários e assistenciais contribuíram decisivamente para a queda desses indicadores 6. No Brasil, em 2005, de acordo com os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), 102 milhões de pessoas retinham renda domiciliar mensal per capita abaixo de um salário mínimo, totalizando percentualmente, aproximadamente 55%. Por outro lado, apenas 76 milhões de indivíduos possuíam renda acima desse limite, equivalendo a 41%. 7 A causa fundamental da atual situação social extremamente precária da parte ponderável da população brasileira resulta, como vimos, do baixo rendimento médio das pessoas, das precárias condições de funcionamento do mercado de trabalho em situação de vulnerabilidade e sob o risco de caírem em situação de pobreza ou indigência, público potencial das políticas de assistência social, segurança alimentar e transferências de renda 8. O que resulta na péssima qualidade de vida e no baixo nível de bem-estar. As campanhas públicas realizadas, nos últimos dez anos, em relação ao trabalho infantil, resultaram na considerável redução das taxas de crianças e adolescentes trabalhando em condições inadequadas e nocivas ao desenvolvimento infanto-juvenil, no sentido físico e psico-social. A PNAD de 1996 indicava que no grupo de crianças e adolescentes entre dez e 14 anos, 15% trabalhavam; em 2005, este percentual reduziu-se para 7%. O resultado foi de que aumentou, nos últimos dez anos, a quantidade de crianças que só estudava, de 81,4%, em 1996, para 90,6% em 2006, reduzindo a população de 10 a 14 anos que só trabalhava, no mesmo período, de 2,9% para 0,7%. Em relação aos adolescentes de 15 a 17 anos, a porcentagem dos que só estudam aumentou de 49% (1996) para 62% (2005). A população que só trabalha diminuiu consideravelmente de 16,3% (1996) para 8,0% (2005). Neste último caso, a redução foi de 50%. 9 Portanto, pode-se dizer que o montante da renda familiar interfere decisivamente na presença de crianças e adolescentes em situações precárias de trabalho e na freqüência às escolas. A renda é uma variável fundamental para a inserção precoce de crianças e adolescentes no mercado de trabalho. Menor renda significa mais pessoas trabalhando sem se dedicar ao estudo e quanto maior é a renda, as taxas dos que somente estudam aumenta. O relatório do IPEA afirma que a melhoria ocorrida entre os anos de 1995 a 2005 é substantiva nas famílias com rendimento familiar de ¼ de salário; o percentual passou, no período de 1995 a 2005, de 54,7% para 75,1%, em relação aos jovens que somente estudavam. Para os jovens de famílias com renda mensal acima de três salários mínimos, que só 6. Idem, pág Idem, ibidem. 8. Idem, ibidem. 9. Idem, pág

6 estudavam, os percentuais são respectivamente de 82,3% e 92,0%. 10 Prosseguindo a análise da Política Social elaborada pelo IPEA, com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), de 2004, notou-se que 11,3% das pessoas no Brasil, possuíam uma renda familiar per capita abaixo de 1/4 do salário mínimo mensal, localizando-se, assim, abaixo da linha indigência. Por outro lado, como vimos na Tabela 1, 30,1%, ou seja, quase 1/3 da população brasileira detinha renda inferior a 1/2 salário mínimo. No entanto, se forem retiradas deste conjunto de rendas aquelas originárias nos programas de transferência de renda tais como o Bolsa Família, o Bolsa Alimentação, o Cartão Alimentação, o Bolsa Escola, o Auxílio-Gás, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, esses dados crescem ligeiramente, passando, respectivamente, para 13,2% e 31,1%. Por outro lado, se forem retiradas as rendas provenientes do Benefício de Prestação Continuada (BPC) e das aposentadorias e pensões, os índices de indigência e pobreza sobem exponencialmente, dobrando-se o percentual do caso de indigência, e o de pobreza passa 42% da população brasileira. 11 A análise apresentada demonstra que o impacto do Programa Bolsa Família, que sintetiza, desde 2003, o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentação, Auxílio-Gás e Cartão Alimentação, no combate à indigência e à pobreza, tem sido muito importante na Política Social do Governo Luis Inácio Lula da Silva. Graças à sua expressiva abrangência e cobertura, o Programa Bolsa Família tem repercussão sobre as condições de vida da população mais pobre, (...). Cabe ainda lembrar que o impacto destes benefícios é igualmente expressivo no combate à desigualdade. 12 Ao analisarem o impacto do Programa Bolsa Família, o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e benefícios previdenciários, os especialistas demonstram a expressiva contribuição dos programas citados na redução da desigualdade social medida pelo índice Gini. Logo, nota-se que a emergência dos benefícios assistenciais, fortalecendo o sistema de transferências de renda do sistema de proteção social brasileiro do lado dos benefícios previdenciários, não é apenas uma importante novidade institucional, como também altera, de maneira fortemente positiva, o perfil da pobreza, da indigência e da desigualdade no país Idem, pág Idem, pág BPC o Benefício de Prestação Continuada tem por objetivo garantir uma renda aos indivíduos que, por situação de velhice ou de incapacidade, devem se ausentar do mercado de trabalho, mas que, não sendo detentores de outros recursos sejam na forma de renda familiar, seja no acesso aos benefícios contributivos da Previdência Social, não têm como manter a sua subsistência. De natureza não contributiva, o BPC garante uma renda de solidariedade nacional por meio do pagamento de um benefício mensal no valor de um salário mínimo aos idosos e às pessoas com deficiência e incapacidades para a vida autônoma, cuja renda familiar mensal per capita seja inferior a 1/4 do salário mínimo. O benefício começou a ser concedido em janeiro de 1996, operacionalizado pelo INSS. Idem, página Idem páginas 106 e 107. Em relação aos beneficiários previdenciários pode-se mencionar o Benefício da Prestação Continuada a Idosos (65 anos) e Inválidos. Mas o sistema previdenciário socorre a população em várias outras situações de risco social doença, morte, maternidade, reclusão, Assistência Social. Idem, página 76. * Paif: Programa de Atenção Integral à Família. 5

7 pobres. 16 Consideramos que a busca por melhoria do padrão de vida para os extratos mais Uma das grandes novidades no desenvolvimento das políticas sociais que estamos analisando, refere-se à família como o grande alvo das políticas públicas do governo federal brasileiro. Tanto o Paif (Programa de Atenção Integral à Família) como o Bolsa Família estruturam-se deslocando a ação dos indivíduos dotados de problemas e incapacidades, para localizá-la na família, entendida como instituição centralizada pela solidariedade interna. Ambos os programas visam ao atendimento às unidades familiares com renda média bastante próximas: enquanto o Bolsa Família prevê atender aquelas que possuem renda mensal per capita inferior a R$ 120,00, o Programa de Atenção Integral à Família prioriza as com renda per capita menor ou igual a 1/2 salário mínimo, o que equivale a R$ 175,00. O vínculo entre estes dois programas tem sido reconhecido e promovido pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Destacam-se nesse sentido, os esforços recentes para a integração (e mesmo atendimento prioritário) das famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família no Paif 14. Os dois programas almejam fortalecer a unidade familiar dotando-a de recursos para que enfrente a situação de pobreza ou vulnerabilidade. Para os programadores da Política Social brasileira, a família é considerada uma instituição central de proteção social, como é o caso de situações de vulnerabilidade que decorrem de idade, de incapacidade de trabalho ou por motivo de doença. 15 Assim sendo, a situação de pobreza no Brasil é resultante de um conjunto diferenciado de situações sociais que incluem, em especial, a inserção precária no mercado de trabalho e falta de acesso às políticas de proteção social que operam como garantia de renda em situações de inatividade provocadas por doença, velhice, desemprego ou invalidez ou em situações de insuficiência de renda mesmo em situações de trabalho. Entre os diferentes mecanismos de produção e reprodução da pobreza, os processos de inserção no mercado de trabalho (e de geração de renda e de proteção social a ele vinculado) definem, em longa medida, a evolução e as características de pobreza e da vulnerabilidade que deverão ser enfrentadas pelas políticas sociais. Situações de desemprego, informalidade, baixa remuneração e mesmo pela presença de trabalho sem remuneração têm marcado a trajetória dos membros adultos das famílias empobrecidos da população brasileira impõem, de uma forma imperativa, a política de construção de instituições de oportunidades sociais para os grupos que têm encontrado enormes dificuldades de se inserir no mercado de trabalho para amealhar uma renda compatível, capaz de produzir famílias que poderão estar acima dos limites da pobreza. 14. Idem, pág Idem, págs. 112 e Idem, págs. 113 e

8 No nosso entendimento, a abissal desigualdade social e a pobreza indigna e, portanto, insuportável, resulta do modo de desenvolvimento capitalista existente no Brasil. Para Amartya Sen, a construção de um sistema de oportunidades sociais potencializa o desenvolvimento humano através do processo de expansão da educação, dos serviços de saúde e de outras condições de vida humana. A América Latina e o Brasil seguem, estruturalmente, o modelo de desenvolvimento de padrão capitalista norte-americano. Na verdade, da forma como se coloca a questão social nos marcos da formação econômico-social capitalista, a sua resolução torna-se insatisfatória e cada vez mais complexa, e podemos perceber que pelo padrão de acumulação que ocorre no Brasil, ela corre o risco de tornar-se insolúvel. Isto ocorre na medida em que o sistema econômico estrutura-se a partir de uma situação econômica inicial desigual, passando, a seguir, por um processo de desigualdade crescente em números absolutos. Não é o que ocorre no Japão e na Coreia. Nestes países houve crescimento econômico com distribuição de renda relativamente igualitária, o que tem sido amplamente e acertadamente reconhecido. Há, no modelo asiático de desenvolvimento capitalista, inquestionavelmente, um sistema planejado de ampliação das instituições de oportunidades sociais e, portanto, de alargamento da cidadania, que produz menos desigualdade e pobreza. 17 BIBLIOGRAFIA IPEA Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada, Políticas Sociais Acompanhamento e Análise. Edição Especial/12. Rio de Janeiro, BARROS, Ricardo et al. A queda Recente da Desigualdade de Renda no Brasil. In IPEA: Desigualdade de Renda no Brasi: uma análise da Queda Recente, Rio de Janeiro, 2007, páginas 107 a 126. YASBEK, Maria Carmelita: O Programa Fome Zero no Contexto das Políticas Sociais Brasileiras. In: São Paulo em Perspectiva, 18 (2): ; São Paulo. SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. São Paulo. Cia. das Letras, 2000, página 218. (Vice-reitor da Universidade de São Paulo, palestra de 23/10/2007) 17. SEN, Amartya: Desenvolvimento como Liberdade. São Paulo, Cia. das Letras, 2000, pág

9 ANEXOS 8

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11 ブラジルの 社 会 政 策 - 格 差 是 正 と 貧 困 対 策 ( ) セジ ヒラノ ブラジルは 世 界 で 貧 富 の 格 差 が 最 も 激 しい 国 のひとつである とはいえ 年 の 4 年 間 の 所 得 格 差 の 動 向 を 見 ると 格 差 の 拡 大 には 歯 止 めがかかった 1999 年 に 0.59 を 超 えてい たブラジルのジニ 係 数 は 2005 年 には と 低 下 した ジニ 係 数 は 急 速 に 低 下 したが 不 平 等 格 差 そのものには 大 きな 改 善 がみられない ブラジルの 所 得 格 差 に 改 善 をもたらしたのは 近 年 導 入 された 社 会 政 策 である すなわち 北 東 部 の 乾 燥 地 帯 を 中 心 に 展 開 された 飢 餓 撲 滅 プログラム (Programa Fome Zero) と 貧 困 ライン 以 下 の 所 得 の 家 庭 に 補 助 金 を 通 じて 就 学 保 健 衛 生 出 産 育 児 健 全 な 食 事 などを 保 障 した 家 族 支 援 プログラム (Bolsa Família) である これらの 政 策 によって 絶 対 的 貧 困 状 況 下 にある 家 庭 の 生 活 水 準 は 改 善 し 所 得 の 再 分 配 がルー ラ 政 権 下 である 程 度 促 されはした とはいえ 社 会 政 策 は 救 済 的 なもの すなわち 顧 客 主 義 的 (ク ライアンティズム)であるために 不 平 等 な 社 会 格 差 を 生 み 出 す 社 会 構 造 に 変 化 をもたらすには いたっておらず ブラジルの 大 きな 所 得 格 差 が 改 善 されるには 依 然 時 間 を 要 する ( 要 約 : 三 田 千 代 子 上 智 大 学 外 国 語 学 部 教 授 ) 10