A experiência das conferências nacionais como mecanismo de participação institucional no Brasil

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1 A experiência das conferências nacionais como mecanismo de participação institucional no Brasil Adriel Rodrigues de Oliveira Fábio Simão da Cunha Edson Arlindo Silva Simone Martins 1. Introdução Tendo em vista o contexto de centralização do Estado e ditadura no país, no período de 1964 a 1985, a Constituição Federal Brasileira de 1988 foi uma resposta às demandas sociais por redução das desigualdades e por voz na gestão pública. Conhecida como a Constituição Cidadã, a nova constituição foi responsável por incluir no processo decisório federal e local, alguns mecanismos de participação, tais como os conselhos, as conferências e as audiências públicas. A institucionalização de mecanismos de participação, fazendo registrar na carta magna brasileira sua necessidade e atuação, mostra um redesenho do sistema de proteção social vigente, através do compromisso em garantir à sociedade o direito de atuar politicamente e interferir na condução das políticas públicas. Estas mudanças na execução das políticas públicas sociais brasileiras foram resultantes das pressões exercidas pelos movimentos sociais, atuantes nas décadas anteriores à Constituinte, como o movimento negro, das mulheres, dos sem terra, dentre outros (ROCHA e SANTOS, 2008). A partir de 1988, tendo em vista que a agenda internacional estabelece no mundo a necessidade de se repensar a estrutura e o papel do Estado, o que se configurou no período de Reformas do aparato estatal, alguns dos preceitos promovidos pela constituição foram de encontro com a nova ideologia que promovia a redução do Estado e dos custos com o mesmo, impactando também na sua abertura para a sociedade. Neste contexto, analisa-se aqui, a evolução dos mecanismos participativos após o período de instituição da Constituinte, fazendo uma breve análise sobre o ambiente político e econômico dos governos que se seguiram até o governo de Luís Inácio Lula da Silva, findado em 2010, sobre a orientação dos fundamentos referente ao modelo gerencialista de administração pública e algumas noções sobre gestão social. Defendendo-se aqui a proposição de que o projeto político e o contexto social e econômico aumentam a possibilidade de utilização dos mecanismos participativos, evidencia-se as experiências relativas às conferências nacionais de políticas públicas mediante à constatação de que a partir da Constituição de 88, este espaços começaram a ser mais utilizados, tendo seu ápice no governo petistas de Luís Inácio Lula da Silva ( / ). A opção por estudar sobre as conferências nacionais é justificada pelo fato de existir muito pouco conhecimento acerca deste mecanismo, diferentemente dos conselhos de políticas públicas, fundamentando esta decisão na afirmação de Avritzer (2012), Almeida (2013), Petinelli (2013), dentre outros autores que compartilham este argumento. Não se pretende, estudar a efetividade, quem são os atores participantes ou a estrutura destes mecanismos participativos, mas inferir sobre a evolução e uso destes mecanismos a partir de sua institucionalização. 1

2 Este trabalho esta estruturado da seguinte forma: após este item introdutório seguem-se no item dois, alguns apontamentos relativos à administração pública pós-constituição e os governos que se seguiram; no item 3 são discutidas as implicações da gestão pública na regularidade das conferências e conclui-se, no item 4 sobre orientação das principais impressões em relação ao que será discutido ao longo do texto. A metodologia utilizada se dividiu em duas partes: 1. Levantamento teórico bibliográfico sobre a temática do modelo gerencial de administração pública e sobre participação e gestão social; 2. Pesquisa documental sobre histórico das Conferências Nacionais de Políticas Públicas com base em documentos oficiais do Governo e na literatura em geral. 2. Revisão de Literatura 2.1 Constituição Federal de 1988 e abertura do diálogo na sociedade A repressão política no governo militar brasileiro colaborou para a constituição de uma sociedade civil bem estruturada. Ainda que não fosse este o propósito, ao longo da ditadura, a sociedade procurou se organizar com o apoio das comunidades eclesiais de base (CEBs), vinculadas a movimentos religiosos, e com a criação de grupos representativos da diversidade social no país, como o movimento dos sem terra, o movimento negro, entre outros (MATIAS-PEREIRA, 2008). As CEBs influenciaram, por exemplo, na organização dos trabalhadores em sindicatos, como a criação da Central Única dos Trabalhadores (1983); a formação de partidos políticos, como o Partido dos Trabalhadores (PT); e de associações entre populares, como as associações de moradores (CICONELLO, 2008). Ciconello (2008) concordando com o argumento de Matias-Pereira, relata que mesmo vivenciando um período de ditadura e cerceamento das liberdades individuais, havia algum espaço para mobilização e debate na sociedade brasileira, influenciados pelos princípios da Teoria da Libertação e da Educação Popular, proposta por Paulo Freire. Estes dois referenciais tinham como objetivo gerar na sociedade, o desejo por emancipação e transformação social, através de uma consciência mais cidadã. Este contexto de repressão e, por outro lado, de mobilização da sociedade civil, culminou na necessidade de se reformar os princípios constitucionais norteadores da atividade pública no país, o que se consubstanciou na Constituição de A nova Constituição Federal foi promulgada em 5 de outubro de 1988 após 20 meses de trabalhos. A partir dos novos princípios constituídos, é possível observar uma importante abertura do Estado para a sociedade, devido à importante institucionalização de mecanismos participativos na gestão pública e da possibilidade da sociedade poder fiscalizar e atuar juntamente com a administração pública. Dentre estes mecanismo pode-se elencar: as conferências de participação popular, os conselhos gestores de políticas públicas, ouvidorias, audiências e consultas públicas, mesas de diálogo e negociação, entre outros (AVRITZER, 2008). Desde então, muitos trabalhos têm considerado este acontecimento, um marco para as propostas de abertura do Estado para a sociedade civil, tendo como base a criação destes espaços participativos (ALLEBRANDT, 2001; GOMES, 2003; GOHN, 2006). Assim, Ciconello (2008) considera que a Constituição de 1988 estabeleceu o Estado Democrático de Direito no Brasil, instituindo os mecanismos de participação e instrumentando o Estado para fomentar o diálogo com a sociedade. Esta instrumentalização pode ser visualizada nos conceitos dos conselhos e conferências, ambos instituídos a partir da Constituição de

3 Conforme descrição da Controladoria Geral da União, os conselhos são compreendidos como espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade, de natureza deliberativa e consultiva, cuja função é formular e controlar a execução das políticas públicas setoriais (BRASIL, 2014). Buscando uma conceituação em relação às conferências, Avritzer e Souza (2013), classificam-nas como uma forma de participação com intuito de criar uma agenda comum entre Estado e sociedade, ocorrendo mediante convocação do governo federal. Elas apresentam impacto nas políticas públicas coordenadas pelo Executivo e nos projetos de lei do Congresso Nacional, ainda que seja uma intervenção diferenciada, conforme destacado pelos autores. Objetos de estudo neste trabalho, as conferências e sua atuação serão detalhadas no item 3.1. Na presença de conselhos, conferências e demais arranjos vemos emergir uma atenção maior para temáticas como controle social e gestão social na agenda pública nacional. Contextualizando estes dois conceitos, temos que, entende-se por controle social, a participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da administração e dos governos. Seguindo o mesmo eixo de colaboração, a gestão social é entendida por Tenório (2005) como o processo gerencial onde, as decisões são tomadas mediante o diálogo e o compartilhamento do direito à fala entre os participantes da ação, sem a interferência de nenhum tipo de coação. O autor ressalta a relevância da temática quando opta pela inversão das posições das expressões Estado-sociedade e capital-trabalho para sociedade-estado e trabalho-capital, justificando tal orientação pelo fato da necessidade de se visualizar a sociedade e o trabalho como protagonistas da vida social e determinantes das ações do Estado. Diante disto, a gestão social vem para contrapor o conceito de unidade de comando e centralidade do poder, propondo um processo gerencial dialógico no qual a autoridade decisória é compartilhada entre Estado e sociedade. Para justificar ainda mais a urgência de uma gestão social e da necessidade de um efetivo controle do Estado pela sociedade, Bandeira (1999) aponta 5 motivos para destacar a importância da participação da sociedade civil nas decisões do Estado para a promoção do desenvolvimento. Ações estas, ligadas à administração pública, conferindo assim, a viabilidade de utilizá-los para afirmar também a relevância da gestão social. Dentre estes motivos, elenca-se: a necessidade da consulta à comunidade afetada pela política pública; a importância da vitalidade de uma sociedade civil atuante na vida pública com vista à boa governança; a participação como formadora de capital social, favorecendo as ações coletivas; a conexão entre os mecanismos participativos na formulação e implementação das políticas públicas; e por fim, reconhece-se a contribuição da participação na consolidação das identidades regionais. 2.2 Da Constituição ao Governo Lula Na década de 1990, o Brasil, sobre influencia dos ideais neoliberais, passou por intensas mudanças, dado as exigências de reforma do Estado e o estabelecimento do Estado mínimo. Estas mudanças impostas pelo neoliberalismo fixaram segundo Rocha e Santos (2008), a necessidade de redução das responsabilidades, anteriormente firmadas pelo Estado por época da constituição, no que tange às políticas sociais. A partir de então, à redução de custos, enxugamento da máquina pública e a classificação da sociedade como consumidora ou cliente dos serviços estatais foram os princípios norteadores da gestão pública, assim como a descentralização, focalização e privatização, levando o Estado a cogitar também, o repasse ao mercado da incumbência de execução de políticas sociais, tudo isto sobre forte influência do contexto internacional de reformas engendradas por EUA e países da Europa (ROCHA e SANTOS, 2008). 3

4 A globalização, também influenciou na dinâmica de condução dos Estados Nacionais, chegando a impor uma conformação aos estilos empregados por países desenvolvidos como EUA e Inglaterra, sobretudo com a proposição dos modelos gerenciais de gestão. A partir deste contexto de mudança, advindo pela globalização da economia e da crise econômica e social do Estado, tal ente começa a sofrer uma crise de legitimidade, tendo por conseqüência uma maior manifestação dos atores sociais no espaço público em prol de demandas sociais (SOUZA e ARAÚJO, 2003). Para Souza e Araújo (2003) os impactos da globalização fizeram com que houvesse o desmonte parcial do Estado ou a busca pela redução de sua estrutura; busca pela estabilização da moeda, internacionalização da economia, eliminação do déficit público através do ajuste fiscal, seletividade no financiamento das políticas públicas, diminuição da capacidade e autonomia dos Estados frente às políticas macroeconômicas. Estes traços ajudam a compor o Gerencialismo, novo modelo a ser utilizado pela administração pública em resposta ao burocratismo do Estado e ineficiência de suas ações O modelo Gerencial de Administração Pública A implementação dos princípios gerenciais na administração pública foram supervisionados pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) o qual viabilizou a criação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). O PDRAE pautou-se na necessidade do estado enfrentar uma nova dinâmica mundial dada a globalização da economia e a crescente demanda social interna. Matias-Pereira (2008) relata que as motivações que levaram à reforma do Estado envolveram a crise de governabilidade e credibilidade do Estado na América Latina nas décadas de 1980 e 1990 e a busca por reduzir despesas. Pode-se acrescer a estes fatos a ineficiência dos sistemas mediante aos princípios burocráticos arraigados na gestão pública e o crescimento estrutural da máquina. Segundo o modelo gerencial, o Estado deveria ser um agente promotor do desenvolvimento econômico e para tanto necessitaria de reduzir o quadro de funcionários públicos e aumentar os investimentos nos setores de produção de bens e serviços, contribuindo assim, para o incentivo ao mercado. Outra orientação apontava para a necessidade do ajuste fiscal com intuito de apoiar a política econômica do país, auxiliar na gestão da dívida externa e recuperar a credibilidade frente às demais economias. As reformas econômicas, incentivas pelo Gerencialismo, se impulsionam enquanto Collor ainda estava no governo, ocorrendo à abertura comercial, incentivo às privatizações e avanço do ajuste fiscal. Porém, sua consolidação se dá, de fato, no governo Fernando Henrique, sendo o ajuste fiscal realizado, principalmente, pela exoneração de funcionários, redefinição do teto de remuneração e reformulação do sistema de aposentadoria, quando é aumentado o tempo de serviço, a idade mínima e sua proporcionalidade às contribuições (BRESSER PEREIRA, 1996) Os governos Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso ( / / ) Fernando Collor de Melo foi eleito em 1989 na primeira eleição direta pós- ditadura e em sua gestão, temos a abertura do país ao capital estrangeiro e a inserção no cenário político-econômico internacional. Matias-Pereira (2008) aponta que o governo de Fernando Collor ( ) implementou medidas ineficientes e desregradas na ânsia por aplicar os princípios da reforma do Estado, dentre elas a redução do número de servidores e dos seus salários. 4

5 Segundo o autor, é Itamar Franco que busca remediar a situação com a recomposição do salário dos servidores e a implementação do Plano Real com vista ao combate do descontrole da inflação. Itamar assumiu a presidência em virtude da saída, por impeachment, de Collor em Após o fim do mandato de Itamar Franco em 1994, é realizada a segunda eleição livre e democrática pós-ditadura. Lemos (2014) aponta que ao assumir o governo em 1995, o então eleito presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), apresentou um projeto político-econômico orientado para o neoliberalismo e para a globalização, no entanto, as causas sociais foram colocadas em segundo plano em favor das reformas econômicas. O traço característico do governo FHC foi o de ajustamento econômico e inserção do país na economia global. Esperava-se, entretanto, que após o êxito das políticas de reforma vislumbrado pelo governo, os problemas sociais fossem considerados, o que no primeiro mandato ( ) não ocorreu. Com o caos social instalado pela crise financeira e alta inflação, altas taxas de dessemprego, privatizações, crescimento demográfico, dentre outros fatores, os movimentos sociais se manifestaram através de greves e protestos, marcando assim, o governo FHC pela dificuldade em superar as demandas sociais no país (LEMOS, 2014). Na campanha política do segundo mandato ( ), contudo, predominou a preocupação social O governo Lula ( / ) Após 8 anos no poder, Fernando Henrique Cardoso passa a faixa presidencial para Luís Inácio Lula da Silva em 2003 e demarca um fato histórico na existência deste país ao empossar o primeiro presidente natural da classe operária, cuja história de luta à frente de sindicatos e constante fracassos em campanhas eleitorais anteriores, chegava ao poder com uma proposta de crescimento econômico e social para o Brasil. Desde a chegada do Partido dos Trabalhadores (PT) ao poder em 2003 com o presidente Lula, houve uma ampliação dos mecanismos participativos na figura dos conselhos e das conferências nacionais (AVRITZER, 2012). Dos 59 conselhos vinculados a órgãos do Governo Federal, 25 foram criados ao longo do governo de Lula (TEIXEIRA, SOUZA e LIMA, 2012). Almeida (2013: 181) argumenta, que ao longo deste governo a natureza, a composição e a extensão das conferências mudaram completamente de papel no quadro geral de produção das políticas públicas. A partir de 2003, por exemplo, as conferências envolveram um número cada vez maior de participantes e ampliaram suas áreas de abrangência, não se limitando às áreas da saúde, direitos humanos e assistências social, ambas já institucionalizadas em processos anteriores (POGREBINSCHI, 2013). Dentre as novas áreas contempladas por este mecanismo temos as políticas para mulheres; discussões sobre cultura, direitos humanos, emprego, diversidade sexual; questões relacionadas ao trabalho; dentre outras. O ano de 2003, também foi o período onde foram criados mais conselhos, somando-se dez conselhos (TEIXEIRA, SOUZA e LIMA, 2012). Dentre os fatores positivos engendrados pela gestão petista ao longo dos 8 anos do governo Lula, podese elencar a participação mais ativa do governo não só como um telespectador ou um agente centralizador dos processos, mas como um ente disposto a dialogar e disputar politicamente suas ideias. Mesmo tendo aumentado a utilização destes espaços participativos, Moroni (2006) aponta que neste governo, houve um grande desrespeito à autonomia da sociedade civil, devido ao fato de ser o governo, o ator que determinou a forma de representação que utilizada pela sociedade. 5

6 O autor ainda continua, discorrendo sobre a multiplicação dos espaços sem, no entanto, se preocupar em fortalecer o sistema participativo. Ainda que, sobre visões mais críticas com relação às ações motivadoras da participação social no governo Lula, as estatísticas comprovam que sua passagem pela presidência buscou instrumentalizar o Estado com vista à abertura para o cidadão. Na gestão que se seguiu, após a saída de Lula, continuando a proposta petista, também incentivou este diálogo com a sociedade. O governo Dilma ( ), não será objeto de estudo deste trabalho, entretanto, no próximo capítulo, traz-se as estatísticas sobre a realização das conferências nacionais desde o período da promulgação da Constituição Federal de 1988 até o ano de 2013, evidenciando assim, a evolução na utilização deste mecanismo, incluindo a gestão da então presidente deste país. 3. Procedimentos metodológicos O presente estudo objetivou analisar como foram utilizadas as conferências nacionais de políticas públicas por cada governo, a partir do número de realizações após o período de instituição da Constituição Federal Brasileira de Dessa forma, o objeto de estudo foi o próprio mecanismo participativo e a quantidade de vezes que foi acionado ao longo deste período. Este estudo se caracterizou como descritivo. De acordo com Cervo e Bervian (2002), o estudo descritivo trata da descrição de características, propriedades ou relações do grupo pesquisado. Além disso, pesquisas dessa modalidade favorecem as tarefas de formulação clara do problema e da hipótese como tentativa de solução. Os procedimentos de coleta de dados utilizados foram: pesquisa documental, bibliográfica e de levantamento. Estes dados incluem produções governamentais sobre a temática, artigos que procuram avaliar a atuação e efetividades das conferências e estatísticas relativas à frequencia com a qual foram realizadas. Para tratamento dos dados foi realizada uma análise de conteúdo. Segundo Moraes (1999), a análise de conteúdo constitui uma metodologia de pesquisa usada para descrever e interpretar o conteúdo de toda classe de documentos e textos, conduzindo a uma compreensão dos significados das descrições qualitativas. 4. Resultados e discussões Nesta etapa do trabalho as conferências são detalhadas com relação ao seu conceito e sobre a regularidade na utilização destas, após o ano de As conferências Retomando a conceituação sobre as conferências nacionais de políticas públicas, Pogrebinschi (2013: 243) as classifica como o mais inovador experimento participativo realizado no Brasil, contribuindo ao lado do orçamento participativo e dos conselhos municipais, para afirmar a vocação do país para práticas participativas e democráticas de gestão da coisa pública. Segundo Souza et al (2013: 55), as conferências são processos participativos que reúnem com certa periodicidade, representantes do Estado e da sociedade para agendar questões, avaliar realidades, fortalecer a participação e formular propostas para determinada política pública. Para estes autores, embora as primeiras edições tenham ocorrido na década de 1930, somente a partir de 1980 elas começaram a ser mais utilizadas como alternativas para integrar a participação social no ciclo de gestão de políticas públicas, fato o qual, permitido pela instituição da Constituição Federal de

7 As conferências foram instituídas pela lei nº 378, art. 90, de Janeiro de 1937, como parte do plano de reestruturação do até então denominado Ministério da Educação e Saúde Pública no governo de Getúlio Vargas (AVRITZER, 2013; CUNHA, 2013). As duas primeiras conferências realizadas no país foram: a Conferência Nacional de Educação, no dia 3 e a Conferência Nacional de Saúde, entre os dias 10 e 16 de novembro de Segundo Souza et al (2013), estas duas conferências tinham como objetivo, aumentar a capacidade de execução dos projetos governamentais, ampliar o conhecimento técnico sobre as atividades de saúde e educação e deixar mais claros as atribuições da União com os demais entes federados, estados e municípios (Horta, 2000; Hochman, 2005; Souza et al, 2013). Até 2012 ocorreram no Brasil 128 conferências com participação de aproximadamente 7 milhões de pessoas. Quando analisada a freqüência com a qual ocorreram, nota-se uma grande concentração destas entre os anos de 2003 e 2012, somando-se 87 ocorrências ou 67% das conferências em um período de aproximadamente 10 anos. (AVRITZER e SOUZA, 2013). Em estudo realizado por Souza et al (nome do estudo e ano), constatou-se que entre 2003 e 2011 ocorreram 82 conferências, destas, aproximadamente 98% foram convocadas mediante atos do Poder Executivo. Apenas as conferências de Direitos Humanos, a 8º e 10º edições, foram convocadas pelo Legislativo. Em 44% das ocorrências, as conferências foram convocadas por decreto presidencial, seguida pelas convocações por portaria ministerial com 24%, por conselho temático, com 10% e portaria interministerial, com 8% (SOUZA et al, 2013). Entre as medidas originadas destes mecanismos ressaltam-se, a criação do Sistema Único de Assistência Social (Suas), contribuições ao Plano Nacional de Políticas para as Mulheres e ao Programa Nacional de Direitos Humanos. Aponta-se também uma capacidade das conferências em estabelecer proposições de veto a determinadas políticas do governo, como o ocorrido com a proposta de criação das fundações estatais de direito privado na prestação de serviços de saúde, objeto de discussões na 13º e 14º Conferências Nacionais de Saúde (AVRITZER e SOUZA, 2013). Sobre a forma como se estrutura a participação nas conferências, Faria e Lins (2013) apontam que elas contam com a participação de dois tipos de atores: os delegados e os convidados/observadores. Entre os primeiros existe o critério de paridade definido por lei, o qual estabelece que 50% devem ser representantes dos usuários, 25% dos trabalhadores e 25% dos gestores/prestadores de serviço. Somente os delegados têm direito a voz e a voto, ao passo que os convidados/observadores têm direito somente a voz. Os autores argumentam que a participação é mais ativa nas etapas iniciais, a nível local, tendo os atores sociais, maior liberdade de vocalização, embora não de decisão. Almeida (2013: 185), relata que diferentemente dos conselhos, que geralmente envolvem apenas instituições e organizações da sociedade civil, nas conferências, as etapas concatenadas permitem algum envolvimento da população. Nas palavras de Avritzer e Souza (2013: 12), o participante típico das conferências é uma participante, isto é, uma mulher, com quatro anos de escolaridade e uma renda que varia de 1 a 4 salários mínimos (SMs). No entanto, Faria e Lins (2013), apontam que esta predominância feminina restringe-se à etapas distritais, dado que nas etapas seguintes, nos níveis municipal, estadual e nacional, a participação dos homens é predominante na ocupação de delegados. 7

8 Conforme Souza (2013), os objetivos aos quais se destinam as conferências podem ser enquadrados em quatro tipificações: agendamento, avaliação, participação e proposição. Os objetivos de agendamento referem-se à difusão de ideias, a promoção de reflexões e debates e a afirmação de compromissos; os objetivos de avaliação enfocam o diagnóstico de realidades e o acompanhamento de políticas e das deliberações das conferências; os de participação procuram ampliar e fortalecer os espaços de participação na gestão pública; e os objetivos de proposição buscam a formulação de políticas e diretrizes para a ação governamental. É importante mencionar que, a determinação dos objetivos da conferência, dependerá da área a qual esta será direcionada. Quanto à organização, as conferências contam com etapas preparatórias interconectadas, nos três níveis da federação: municipal, estadual e nacional. Nestas etapas são eleitos os representantes de cada instância e formuladas as propostas que servem de base para a discussão nas etapas subseqüentes, dessa forma, qualquer questão local pode ser discutida a nível nacional sendo esta representada também, pelos atores locais que a formularam. Dentre as atividades realizadas em cada uma delas, temos: a ocorrência de palestras, oficinas, grupos de trabalho, plenárias intermediárias e plenárias (SOUZA, 2013). Quanto à periodicidade, Ciconello (2008) aponta que as conferências ocorrem em períodos regulares a cada dois ou quatro anos. De 1988 até 2013 foram realizadas 124 conferências nacionais (BRASIL, 2014). O Quadro 1 apresenta as informações sobre as principais políticas públicas abordadas por estas conferências, o ano de realização e o presidente no período. A partir do Quadro 1, observa-se que 40 políticas públicas foram discutidas no período. É evidente também que ao longo do governo Lula, há uma ampliação do número dos encontros, o que segundo Petinelli (2011) é o resultado de uma gestão democrática e participativa implantada por este governo. No Quadro 2 aponta-se a quantidade de conferências e sua ocorrência classificadas por governos. Diante destes dados, confirma-se a proposição acima, mostrando que 79% das conferências foram realizadas após a entrada de Lula na gestão pública com um projeto político fundamentado no incentivo à participação social. Avritzer (2008), por exemplo, aponta o sistema político com importante na condução e incentivo das políticas participativas quando relata o caso do orçamento participativo em Porto Alegre. Projeto incentivado pela gestão do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), o qual ficou na administração pública nos períodos entre 1946 e 1964, garantindo a execução do projeto participativo. Faz-se importante mencionar também, que a gestão social emerge conforme as reivindicações da população e articulação desta com seus governos, não sendo um projeto puramente baseado em uma orientação política. Moroni (2006), corroborando com este ideal, fala que a participação tem valor em si mesma, não dependendo, fundamentalmente, de um projeto político para seu estabelecimento. E continua, relatando que a participação é partilha de poder e a maneira pela qual as aspirações e demandas da população, podem ser expressas no espaço público. Entende-se aqui, que um governo politicamente aberto ao diálogo, independente de sua orientação partidária, facilita e muito a participação e organização da sociedade na gestão pública. Para fundamentar esta ideia, baseio meu argumento na problematização realizada por Dwight Waldo em 1953, quando discorre sobre o Desenvolvimento da teoria de administração democrática. 8

9 A opção por basear alguns dos argumentos no ensaio realizado por Waldo em 1953 e republicado em 2012 na Revista do Serviço Público (RSP), apoia-se na menção deste autor em alguns estudos como o de Denhardt (2011) e pelas proposições que o autor traz nesta obra as quais apresentam muitas contribuições para a proposta deste trabalho, que objetiva visualizar a progressão das conferências nacionais de políticas públicas e da participação social a partir da constituição federal de Waldo (2012) analisando Woodrow Wilson (1887), um dos primeiros interessados pela administração pública no contexto norte americano, relata um pensamento de Wilson, quando este afirma que a democracia será posta em perigo se o poder do estado for dividido entre os muitos indivíduos da sociedade, mediante manifestação de certa irresponsabilidade para com este poder compartilhado. Este argumento vai de encontro com a necessidade de centralização do poder e das funções do Estado pregada pela perspectiva gerencialista da administração pública. Contrapondo a perspectiva de centralidade e da ênfase na eficiência, Waldo traz a contribuição de J. Donald Kingsley, o qual incorporando uma visão conciliadora entre os conceitos de política e administração descarta a separação entre eles e propõe que a democracia esta condicionada à estrutura econômica, social e ideológica das sociedades. Ainda sobre esta perspectiva de defesa da democracia, o autor envolve os argumentos de David Lilienthal o qual defende uma descentralização do Estado, empoderamento das administrações locais, e a participação de grupos de toda espécie na administração pública, criando oportunidades para que expressem suas demandas e construam os mecanismos de ação para resolvê-las. Waldo traz também a contribuição de Mary Parker Follet que segundo o autor, apesar desta não ter escrito exclusivamente para a área da administração pública, seus primeiros escritos podem ser utilizados para se avaliar a realidade na área. Dentre os argumentos trazidos, pode-se destacar que Follet enxerga a democracia como fundamentada na comunhão de ideais entre os indivíduos na sociedade, reforçando esta ideia com o apontamento de que a nenhum político ou representante, devem ser creditadas as falhas e problemas sociais, mas sim a dificuldade em agir em comum. Dessa forma dá-se importância à ação individual e compartilhada na sociedade. É interessante observar que um estudo realizado em meados do século XIX possa ainda fazer sentido para o contexto atual de debate em torno da participação da sociedade nas decisões da administração pública. Observa-se assim, que o Estado esta, ainda que devagar, em constante transformação e que os ideais de um espaço fielmente representativo dos anseios da sociedade, compreendem uma demanda latente. 5. Considerações finais Conclui-se, a partir do exposto, que os mecanismos participativos são importantes meios para a inclusão da sociedade no processo de gestão das políticas públicas. Considerando que a convocação destes aparatos, analisando a atividade nas conferências, é predominantemente subordinada ao poder executivo, infere-se que o processo participativo poderá ficar a mercê do projeto político daqueles que ocupam os cargos no governo. O ambiente socioeconômico também influência na condução das ações governamentais, tendo em vista que ao longo dos primeiros anos após a instituição da constituição de 1988, o Brasil viveu um contexto de reformas, onde procurou-se dar enfoque a estabilização econômica e reorganização do aparato estatal, deixando as causas sociais em menor evidência. 9

10 Identifica-se também que não há unanimidade no aparato estatal quanto à abertura para a participação social. Um exemplo disto é o novo decreto da atual presidente deste país, Dilma Rousseff (2011/2014), que institui a participação social. A Política Nacional de Participação Social (PNPS) proposta por esta, causou receio e indignação naqueles que defendem uma centralidade das decisões nas instâncias do governo e no modelo de representação em vigor no Brasil. Nas discussões de Waldo (2012) sobre o contexto da administração pública norte americano, também pode-se identificar este debate em torno da aprovação ou contestação da participação social e da gestão democrática. Contudo, é necessário que o povo busque ter voz e participação ativa na administração, buscando se organizar e esforçando-se para contribuir para a efetividade desta. Necessário faz-se também, que a administração pública esteja sempre aberta para o diálogo e focalizada nos interesses da sociedade. Este estudo pautou-se pela análise da regularidade das conferências nacionais a partir de 1988 para justificar que a orientação política e o contexto econômico e social podem influenciar na condução de um Estado mais democrático. Acrescenta-se aqui, a necessidade de se analisar de forma mais detalhada a orientação e as ações de cada governo e suas implicações em outros mecanismos participativos como os conselhos de políticas públicas, o orçamento participativos, as audiências públicas, entre outros, para que se compreenda de forma mais completa o fenômeno ocorrido. Referências bibliográficas ALLEBRANDT, Sérgio Luís. A participação da sociedade na gestão pública local e na produção das políticas públicas: a atuação dos Conselhos Municipais em Ijuí - RS, de 1989 a Rio de Janeiro, ALMEIDA, Debora Rezende de. Representação política e conferências: Estabelecendo uma agenda de pesquisa. In: AVRITZER, Leonardo; SOUZA, Clóvis Henrique Leite de. (Orgs). Conferências nacionais: atores, dinâmicas participativas e efetividades. Brasília: Ipea, p. AVRITZER, Leonardo; SOUZA, Clóvis Henrique Leite de. Conferências nacionais: entendendo a dinâmica da participação no nível nacional. In: AVRITZER, Leonardo; SOUZA, Clóvis Henrique Leite de. (Orgs). Conferências nacionais: atores, dinâmicas participativas e efetividades. Brasília: Ipea, p. AVRITZER, Leonardo. Conferências nacionais: ampliando e redefinindo os padrões de participação social no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, (Texto para Discussão, n. 1739). AVRITZER, Leonardo. Instituições participativas e desenho institucional: algumas considerações sobre a variação da participação no Brasil democrático. OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, vol. 14, nº 1, Junho, 2008, p BANDEIRA, Pedro. Participação, Articulação de Atores Sociais e Desenvolvimento Regional. Brasília: Ipea, (Texto para discussão, n. 630) BRASIL. Controladoria Geral da União. Portal da Transparência. Controle Social Conselhos municipais e controle social. Brasília: BRASIL. Secretaria Geral da Presidência da República. Disponível em: < Acesso em: 16/06/2014. BRESSER-PEREIRA, Luís Carlos. Da Administração Pública Burocrática à Gerencial. Revista do Serviço Público, ano 47(1), janeiro-abril, CERVO, Amado Luiz; BERVIAN, Pedro Alcino. Metodologia Científica. 5º Edição - Amado Luiz Cervo, São Paulo: Prentice Hall,

11 CICONELLO, Alexandre. A Participação Social como processo de consolidação da democracia no Brasil. Oxfam International From Poverty to Power: How Active Citizens and Effective States Can Change the World, Oxfam International, CUNHA, Eleonora Schettini Martins. Conferências de políticas públicas e inclusão participativa. In: AVRITZER, Leonardo; SOUZA, Clóvis Henrique Leite de. (Orgs). Conferências nacionais: atores, dinâmicas participativas e efetividades. Brasília: Ipea, p. DAMIANI, K. P. V.; VIDAL, L. A.; FERREIRA, L. A.; O programa de fortalecimento dos Conselhos estaduais de políticas públicas. In: CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA, 3.; 2010, Brasília. Anais eletrônicos... Brasília: CONSAD, Disponível em: <http://www.escoladegoverno.pr.gov.br/arquivos/file/material_%20consad/paineis_ III_congresso_consad/painel_29/o_programa_de_fortalecimento_dos_conselhos_estadu ais_de_politicas_publicas.pdf> Acesso em: 10 de junho de FARIA, Cláudia Feres. LINS, Isabella Lourenço. Participação e deliberação nas conferências de saúde: do local ao nacional. In: AVRITZER, Leonardo; SOUZA, Clóvis Henrique Leite de. (Orgs). Conferências nacionais: atores, dinâmicas participativas e efetividades. Brasília: Ipea, p. GOMES, Eduardo Granha Magalhães. Conselhos Gestores de Políticas Públicas: Democracia, Controle Social e Instituições. São Paulo: EAESP/FGV, 2003, 110 p. GOHN, Maria da Glória. Conselhos Gestores e Gestão Pública. Revista Ciências Sociais UNISINOS. v 42, n. 1,jan/abr LEMOS, Maria. Considerações sobre o Programa Social do Governo Fernando Henrique Cardoso. Disponível em: <crab.rutgers.edu/~goertzel/marialemos.doc> Acesso em 28/06/2014. MATIAS-PEREIRA, José. Curso de Administração Pública: foco nas instituições e ações governamentais. São Paulo: Atlas, MORAES, R. Análise de Conteúdo. Revista Educação. v. 22, n. 37. Porto Alegre: p MORONI, José Antônio O Direito a Participação no Governo Lula. Disponível em:<http://www.icsw.org/global-conferences/brazil2006/papers/jose_antonio_moroni.pdf> Acesso em 23/06/2014. PETINELLI, Viviane. As Conferências Públicas Nacionais e a formação da agenda de políticas públicas do Governo Federal ( ). Opinião pública, Campinas, vol. 17, nº 1, Junho, 2011, p PETINELLI, Viviane. Contexto político, natureza da política, organização da sociedade civil e desenho institucional: alguns condicionantes da efetividade das conferências nacionais. In: AVRITZER, Leonardo; SOUZA, Clóvis Henrique Leite de. (Orgs). Conferências nacionais: atores, dinâmicas participativas e efetividades. Brasília: Ipea, p. POGREBINSCHI, Thamy. Conferências nacionais e políticas públicas para grupos minoritários. In: AVRITZER, Leonardo; SOUZA, Clóvis Henrique Leite de. (Orgs). Conferências nacionais: atores, dinâmicas participativas e efetividades. Brasília: Ipea, p. ROCHA, Janne Alves; SANTOS, Margarida Maria Silva dos. Gestão Social: Novos requerimentos à formação de gestores de políticas públicas no Brasil. In: Cançado, Airton Cardoso; Junior, Jeová Torres Silva; Schommer, Paula Chies; Rigo, Ariádne Scalfoni (orgs). Os desafios da formação em gestão social. Palmas-To: Provisão, SOUZA, Antonio Ricardo de; ARAÚJO, Vinícius de Carvalho. O estado da reforma: balanço da literatura em gestão pública (1994/2002). Brasília: Revista do Serviço Público. Abr-Jun, Ano 54, n2,

12 SOUZA, Clóvis Henrique Leite de. A que vieram as conferências nacionais? Uma análise dos objetivos dos processos realizados entre 2003 e In: AVRITZER, Leonardo; SOUZA, Clóvis Henrique Leite de. (Orgs). Conferências nacionais: atores, dinâmicas participativas e efetividades. Brasília: Ipea, p. TEIXEIRA, Ana Claudia Chaves. SOUZA, Clóvis Henrique Leite de. LIMA, Paula Pompeu Fiuza de. Conselhos e Conferências Nacionais: o que são, quantos existem e para que servem Disponível em: <http://www.inesc.org.br/noticias/noticias-gerais/2012-1/novembro/conselhos-econferencias-nacionais-o-que-sao-quantos-existem-e-para-que-servem> Acesso em 20/06/2014. TENÓRIO, Fernando Guilherme. (Re) Visitando o Conceito de Gestão Social. Desenvolvimento em questão, v. 3, n. 5, p , WALDO. Dwight. Desenvolvimento da teoria de administração democrática. Revista do Serviço Público. Brasília 63 (3) Jul/Set Resenhas biográficas Adriel Rodrigues de Oliveira é graduado em Administração pela Universidade Federal de Minas Gerais (1974), tem mestrado em Administração pela Universidade Federal de Minas Gerais (1982) e doutorado, também em Administração, pela Universidade de São Paulo (1996). Atualmente, é Professor Associado da Universidade Federal de Viçosa. Tem experiência na área de Administração, atuando principalmente nos seguintes temas: Teoria das Organizações, Administração de recursos humanos, relações de trabalho, desenvolvimento gerencial e Administração Pública Municipal. É, também, avaliador institucional e de cursos do INEP. Telefone: (031) Fábio Simão da Cunha é graduado em Administração pela Universidade Federal de Viçosa e mestrando em Administração, com ênfase em Administração Pública, nesta mesma universidade. Fez parte da empresa júnior do curso de Administração e ao longo da graduação desempenhou atividades de consultoria em projetos de desenvolvimento regional. Telefone: (031) Edson Arlindo Silva é doutor em Administração pela Universidade Federal de Lavras (2009); Mestre em Extensão Rural pelo Departamento de Economia Rural da Universidade Federal de Viçosa (2005); Especialista em Filosofia pela Universidade Federal de Ouro Preto (2002); Bacharel em Administração pela Universidade Federal de Viçosa (2001). É professor do Departamento de Administração e Contabilidade do Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes da Universidade Federal de Viçosa. Leciona em cursos de graduação e pós-graduação. Atua como professor-pesquisador e orientador junto ao Programa de Pós-Graduação em Administração, desenvolvendo pesquisa na área de Administração, com ênfase em Administração Pública Telefone: (031) Simone Martins é graduada em Ciências Contábeis pela Universidade Federal de Minas Gerais (2004), especialista em Gestão Pública (2005), mestre em Administração pela Universidade Federal de Viçosa (2008) e doutoranda em Administração no Centro de Pós-Graduação e Pesquisas em Administração, Universidade Federal de Minas Gerais (desde ago/2011). Professora do Departamento de Administração e Contabilidade da Universidade Federal de Viçosa. Possui experiência profissional na área de Administração. Participa de grupos de pesquisa nas áreas de Contabilidade Geral e Administração Pública Telefone: (031)

13 Anexos Quadro 1: Conferências Nacionais por ano de realização e por governos, desde 1988 Tema da Conferência Ano de realização/governos Itamar Collor FHC Lula *Dilma Franco Aprendizagem Profissional 2008 Aquicultura e Pesa 2003/2006/2009 Arranjos Produtivos Locais 2004/2005/2007/ / / 1997/ 1999/ Assistência Social /2005/2007/ / 2013 Assistência Técnica e Extensão Rural 2012 Cidades 2003/2005/2007/ Ciência e Tecnologia / 2010 Ciência e Tecnologia e Inovação em Saúde Comunicação 2009 Comunidades Brasileiras no Exterior 2008/ 2009/ Cultura 2005/ Defesa Civil e Assistência Humanitária 2010 Desenvolvimento Regional 2013 Desenvolvimento Rural Sustentável Direitos da Criança e do Adolescente 1995/1997/1999/ /2005/2007/ Direitos da Pessoa com Deficiência 2006/ Direitos da Pessoa Idosa 2006/ 2009/ 2011 Direitos Humanos 1996/1997/1998/1999/ 2000/ /2004/2006/2008 Economia Solidária 2006/2010 Educação 2006/2008/2009/2010 Emprego e Trabalho Decente 2012 Esporte 2004/2006/2010 Gays/ Lésbicas/ Bissexuais/ Travestis e Transexuais Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente 2003/ 2006/ Juventude Medicamentos e Assistência Farmacêutica 2003 Meio Ambiente 2003/ 2005/ Políticas de Promoção da Igualdade Racial 2005/ Políticas para as Mulheres 2004/ Recursos Humanos da Administração Pública Federal 2009 Continua... 13

14 Tema da Conferência Ano de realização/governos Itamar Collor Franco FHC Lula *Dilma Saúde /2003/ Saúde Ambiental 2009 Saúde Bucal Saúde do Trabalhador Saúde Indígena Saúde Mental Segurança Alimentar e Nutricional / Segurança Pública 2009 Transparência e Controle Social 2012 Fonte: Elaborador pelo autor a partir da Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL, 2014) e Petinelli (2011) Nota: *A opção por relacionar os dados do governo Dilma ( ) é a título de curiosidade e demonstração de que o projeto político petista prossegue influenciando na ocorrência de um número considerável de conferências, mesmo acontecendo uma diminuição destas neste último governo. Quadro 2: Total de Conferências realizadas por governos (1988 a 2013) Total de Conferências/Governos Collor Itamar Franco FHC Lula Dilma Total Geral Fonte: Elaborador pelo autor a partir da Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL, 2014) e Petinelli (2011) 14

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