O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO MECANISMO DE ACCOUNTABILITY: AS EXPERIÊNCIAS DE PORTO ALEGRE, BELO HORIZONTE, GOIÂNIA, SÃO PAULO E RECIFE

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1 PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS MESTRADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS GESTÃO DAS CIDADES DIMAS ENÉAS SOARES FERREIRA O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO MECANISMO DE ACCOUNTABILITY: AS EXPERIÊNCIAS DE PORTO ALEGRE, BELO HORIZONTE, GOIÂNIA, SÃO PAULO E RECIFE Dissertação apresentada ao Curso de Pósgraduação em Ciências Sociais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais como requisito parcial para obtenção do título de Mestre. Linha de pesquisa: Políticas Públicas e Cidades. Orientador: Carlos Aurélio Pimenta de Faria. Belo Horizonte 2004

2 AGRADECIMENTOS A Deus, em primeiro lugar, por ter me dado a força e a sabedoria necessárias para terminar mais essa etapa de minha vida acadêmica. À minha família, que foi sacrificada de meu convívio por um longo tempo, especialmente à minha Esposa Márcia, que soube conduzir nosso lar muitas vezes sozinha, e aos meus filhos, Bruno, Lívia e Guilherme, que pacientemente esperaram por minha presença em casa. Ao meu orientador, Professor Carlos Aurélio, que o tempo todo soube me incentivar, clareando os caminhos da pesquisa, sempre atento à qualidade do trabalho. Ao Sindicato dos Professores do Estado de Minas Gerais e ao Centro de Estudos Superiores Aprendiz, que me apoiaram através da concessão de bolsa de estudos, fundamental para o custeio de parte do Curso. À Pró-reitoria de Pesquisa e Extensão da Unipac, na figura do seu Pró-reitor, Professor José da Paz, e de suas funcionárias Cléa, Elizeth, Valquíria, Cida, Rita, Alessandra, Isabel e tantos outros que auxiliaram na conclusão das tarefas do Curso. Ao Comando da Escola Preparatória de Cadetes do Ar, que me concedeu a dispensa de parte das aulas para que pudesse me dedicar ao curso. A todos meus amigos e companheiros de trabalho, de Partido e de Sindicato que sempre me incentivaram em mais essa conquista.

3 SUMÁRIO INTRODUÇÃO CAPÍTULO 1 - Os limites e o potencial da accountability sobre a gestão pública CAPÍTULO 2 Mecanismos de controle social sobre o processo de orçamentação pública CAPÍTULO 3 - O Orçamento Participativo CAPÍTULO 4 - Caracterização dos OPs de Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo e Recife CAPÍTULO 5 - O Orçamento Participativo como produtor de accountability CAPÍTULO 6 - Os fundamentos e os mecanismos de accountability do OP Os fundamentos da accountability nos OPs de Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo e Recife A participação política popular O poder de agenda A discussão e a deliberação pública Os mecanismos de accountability dos OPs Acompanhamento e fiscalização Prestação de contas Transparência e publicização CONSIDERAÇÕES FINAIS BIBLIOGRAFIA ANEXO I Quadro Síntese: Caracterização dos processos de OP ANEXO II - Quadro Síntese: Mecanismos de accountability dos OPs ANEXO III - Relação de entrevistados

4 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS AAC - Assessoria de Assuntos Comunitários. CALOS Comissão de Acompanhamento das Licitações e Execução das Obras e Serviços. CEM - Coordenadoria Especial da Mulher. CJ - Coordenadoria da Juventude. CONCA - Conselho da Criança e do Adolescente. CONE - Coordenadoria dos Assuntos da População Negra. COMFORÇA Comissão de Acompanhamento e Fiscalização do OP-BH. COP - Coordenadoria do Orçamento Participativo. CPP - Coordenadoria de Participação Popular. CRC Coordenação de Relações com a Comunidade. GAPLAN Gabinete de Planejamento. GLBT Gays, Lésbicas, Bissexuais e Transgêneros. IQVU Índice de Qualidade de Vida Urbana. IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano. OAB Ordem dos Advogados do Brasil. ONG Organização Não-governamental. OP Orçamento Participativo. OP-BH Orçamento Participativo de Belo Horizonte. OP-POA Orçamento Participativo de Porto Alegre. OP-SP Orçamento Participativo de São Paulo. PI Plano de Investimentos. PC do B Partido Comunista do Brasil. PDT Partido Democrático Trabalhista. PFL Partido da Frente Liberal. PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro. PP Partido Progressista. PPB Partido Progressista Brasileiro. PPS Partido Popular Socialista. PREZEIS Zonas Especiais de Interesse Social (regiões da cidade com elevadíssimos níveis de carência de serviços sociais e de infra-estrutura). PSB Partido Socialista Brasileiro. PSDB Partido da Social Democracia Brasileira.

5 PSF Programa de Saúde da Família. PT Partido dos Trabalhadores. SAS - Secretaria de Assistência Social. SCOPLAM Secretaria Municipal da Coordenação de Planejamento, Orçamento e Informação. SDTS - Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade. SEAI - Secretaria de Ações Integradas. SEFIN Secretaria de Finanças. SEHAB - Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano. SEMAB - Secretaria Municipal de Abastecimento. SEME - Secretaria Municipal de Esportes, Lazer e Recreação. SEMPLA - Secretaria Municipal de Planejamento Urbano. SEPLAN Secretaria de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente. SF - Secretaria de Finanças e Desenvolvimento Econômico. SIAFE Sistema de Administração Pública Federal. SIMPA Sindicato dos Municipários de Porto Alegre. SIS - Secretaria de Implementação Subprefeituras. SIURB - Secretaria Municipal de Infra-Estrutura Urbana. SMC - Secretaria Municipal de Cultura. SME - Secretaria Municipal de Educação. SMS - Secretaria Municipal de Saúde. SMSP - Secretaria Municipal das Subprefeituras. SMSU - Secretaria Municipal de Segurança Urbana. SMT - Secretaria Municipal de Transportes. SOPGC Secretaria do Orçamento Participativo e Gestão Cidadã. SSO - Secretaria de Serviços e Obras. SUDECAP Superintendência de Desenvolvimento da Capital. SVMA - Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente. UAMPA União das Associações de Moradores de Porto Alegre. URBEL Companhia de Urbanização de Belo Horizonte.

6 LISTA DE QUADROS 1 A Accountability Horizontal e sua rede de instituições e/ou agências A Accountability Societal Vertical e a Sociedade Civil Critérios e/ou fórmulas para divisão dos recursos destinados ao OP Órgão gestor responsável pelo OP e grau de vinculação com o Executivo Fórmula para definição da pauta das assembléias do OP Coordenação das assembléias e/ou plenárias do OP Prerrogativas e competências dos delegados do OP Pontos de pauta das reuniões dos Conselhos do OP Coordenação das reuniões dos Conselhos do OP Prioridades temáticas eleitas pelo OP para a cidade Exigência regimental de prestação de contas e de fiscalização Outros agentes de accountability e controle social presente no OP Exigências regimentais de publicização do OP Portais na Internet e endereços eletrônicos dos OPs...115

7 LISTA DE TABELAS 1 Características geográficas, demográficas e sócio-econômicas (2000) de Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo e Recife Recursos destinados ao OP em valores percentuais e absolutos Número e fórmula de cálculo dos delegados do OP Número de assembléias e/ou plenárias regionais e temáticas do OP Composição dos Conselhos do OP (2003) Fórmula de seleção e escolha dos conselheiros do OP Freqüência e duração das reuniões do Conselho do OP Mandato dos conselheiros do OP Evolução da participação popular no OP (n o de participantes) Participação popular no OP Evolução do n o de Delegados e Conselheiros do OP Número de assembléias e/ou plenárias do OP Empreendimentos aprovados e concluídos através do OP...93

8 RESUMO Nesta pesquisa, procura-se analisar a capacidade de o Orçamento Participativo funcionar como mecanismo de accountability da gestão pública municipal. Primeiramente, foi feito um levantamento da bibliografia a respeito do tema, isto é, accountability, controle social e OP. Posteriormente, foram colhidos dados e informações sobre o processo de orçamentação participativa nas cinco cidades escolhidas como objeto de análise (Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo e Recife), através de documentos produzidos pelos respectivos órgãos municipais responsáveis pelo OP, como regimentos, atas de reuniões e assembléias, dados estatísticos orçamentários e de participação política popular, entre outros. Foram feitas, também, entrevistas com cidadãos ligados direta ou indiretamente ao processo, como políticos, tecnocratas, delegados, conselheiros e pessoas que simplesmente participaram do OP. A sistematização da enorme quantidade de dados e informações colhidas ao longo da pesquisa deu origem a dois grandes quadros comparativos que apresentam uma caracterização de cada um dos OPs e os mecanismos de accountability neles identificados. Através da análise desses dados, foi possível, então, comprovar a grande capacidade do OP tornar mais accountable os governos municipais permitindo não só maior controle social sobre a gestão da coisa pública, mas, sobretudo, submetendo parte da máquina administrativa do Estado à vontade popular. Nesse sentido, os fundamentos da accountability nos OPs (participação política popular, poder de agenda e discussão e deliberação pública) vão se cruzar com os mecanismos de accountability dos OPs, como o acompanhamento e a fiscalização, a prestação de contas e a transparência e a publicização, demonstrando, portanto, a intensa capacidade do OP constranger o poder público a atender realmente as demandas e prioridades levantadas em assembléias, fóruns e reuniões de delegados.

9 ABSTRACT It is a research on the capacity of the OP act like accountability mechanism of the municipal public administration. A rising of the bibliography concerning about the theme was firstly done, that is, accountability, social control and OP. Afterwards, they were harvested data and information on sharing the budget process in the five chosen cities as analysis object (Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo and Recife) through documents produced by the respective responsible municipal organs for OP, like regiments, meetings and assemblies record, budgetary statistical data and of popular political participation etc, and also through interviews together to that direct linked citizens or indirectly to the process, as political, technocrats, delegates, advisers and people who simply took part in OP. For systematization of the data and information enormous quantity harvested along the research gave origin to two great organized comparative pictures second the characterization of each one of OPs and second accountability mechanisms in them identified. through the analysis of these pictures was possible then prove OPs great capacity turn more accountable the municipal governments allowing not only larger social control about the administration of the public thing, but, above all, submitting state administrative at ease popular machine. In this sense, the foundations of accountability in OPs (popular political participation, agenda power, and discussion and public deliberation) are going to cross with accountability mechanisms of OPs, like the accompaniment and the inspection, by installment of accounts, and the transparency and to make it public, demonstrating, therefore, OPs intense capacity compel the public power to really attend the demands and priorities lifted in assemblies, forums and delegates' meetings.

10 Talvez não tenhamos conseguido fazer o melhor, mas lutamos para que o melhor fosse feito... Não somos o que deveríamos ser, não somos o que queríamos ser, mas graças a Deus, Não somos o que éramos. Martim Luther King

11 11 INTRODUÇÃO Esta pesquisa parte da análise sobre as várias formas de controle social presentes nos processos de orçamentação participativa dos municípios de Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo e Recife, de forma que se possa discutir como o OP gera accountability da gestão pública de uma maneira mais ampla. Para tanto, toma-se como eixo de discussão e análise três fundamentos da accountability, isto é, a participação política popular, o poder de agenda e a discussão e deliberação, que perpassam todo o tempo os três grandes mecanismos da accountability, ou seja, a prestação de contas, a fiscalização e o acompanhamento, e a transparência e publicização da gestão pública. Todos esses fundamentos e mecanismos são analisados no âmbito dos fóruns, das plenárias e das reuniões de Delegados, de Conselheiros e de outros agentes sociais que possam ter algum tipo de protagonismo na arena política do Orçamento Participativo (OP). Relacionam-se, portanto, a diferentes valores e aspectos que, ao variarem, produzirão significativas diferenças na capacidade do OP gerar a accountability do poder público. Já os mecanismos, por sua vez, ligam-se ao processo de funcionamento da accountability no âmbito do OP. O primeiro passo do trabalho de pesquisa foi definir claramente, através de levantamento bibliográfico a respeito do tema, os conceitos que envolvem a accountability, especialmente a partir da tipologia adotada por O Donnell, que fala em três tipos de accountability: a accountability horizontal, a accountability vertical eleitoral (Electoral Vertical Accountability) e a accountability societal vertical (Vertical Societal Accountability). Em seguida, no segundo capítulo, faz-se uma análise dos mecanismos formais de controle social sobre o processo de orçamentação pública existentes no Brasil, especialmente dos três agentes institucionais de controle social, quais sejam, o Poder Executivo, que deve fazer o controle interno, o Poder Legislativo, que se incumbe do controle externo, e os Tribunais de Contas, que exercem também o controle externo, porém ex-post. Discute-se também o controle subjetivo, que é exercido pela sociedade civil, organizada através de ONGs, mídia e outras instituições de caráter privado. O capítulo terceiro enfoca o Orçamento Participativo sob o ponto de vista de sua definição, descrição e caracterização como instituto político participativo. Em seguida, com os dados e informações coletados a respeito dos cinco OPs enfocados, junto aos documentos produzidos pelos respectivos órgãos responsáveis pela institucionalização do processo de orçamentação participativa ou por outros órgãos municipais ligados à participação política popular e ao orçamento público, bem como através de entrevistas realizadas com políticos,

12 12 tecnoburocratas, delegados, conselheiros e outros envolvidos no OP, foi possível sintetizar em dois grandes quadros o resultado da acumulação de um universo enorme de informações. Quadros esses, que, posteriormente, para melhor visualizar o objeto de análise, bem como suas distinções e semelhanças em cada uma das experiências de OP, permitiram a discussão em torno da chamada accountability. O objetivo central da pesquisa é, avaliar a capacidade do OP gerar accountability da gestão pública. Então, quais são os mecanismos e fundamentos desse controle social sobre o processo de orçamentação pública? É claro que o OP não é o único instrumento de accountability sobre a gestão do orçamento público. É possível identificar outros elementos e instâncias que induzem à prestação de contas, à transparência, à responsabilização e à responsividade do poder público, como os Tribunais de Contas, as Câmaras de Vereadores, as normas legais vigentes, como a Lei de Responsabilidade Fiscal, por exemplo, bem como a imprensa, as ouvidorias, a Controladoria Geral da União etc. A introdução de novos mecanismos de participação popular na gestão pública das cidades brasileiras trouxe à tona uma série de questões que ainda não foram respondidas de modo satisfatório. Uma delas é como tornar a accountability em algo realmente eficaz e, conseqüentemente, satisfazer as comunidades e os diversos setores sociais quanto ao real atendimento de suas demandas e prioridades? Essa eficácia da prestação de contas do Poder Executivo frente à sociedade civil local existe quando há um verdadeiro controle social sobre os governantes e sobre a burocracia estatal. Na América Latina, em geral, a sociedade civil, no embate contra os regimes autoritários, fortaleceu-se a ponto de tornar-se relativamente capaz de estabelecer alguns pequenos limites ao poder do Estado, até então monopolizado pelas elites conservadoras. Criou-se, assim, ao longo das últimas décadas, um novo formato institucional no âmbito da organização e mobilização da sociedade civil e da engenharia política. 1 Entre 1977 e 1985 ocorreu, no Brasil, o surgimento de novos atores sociais dispostos a limitar e controlar as ações do Estado, resultado de uma onda de democratização surgida no pós-guerra, mas que só nos atingiu nos anos 1980/ Esse processo de democratização está ligado à descentralização político-administrativa do Estado e ao fortalecimento da participação em 1 De acordo com Avritzer (2003), em meados dos anos 1970 começou a surgir no Brasil uma sociedade civil autônoma e democrática, com a crescente multiplicação das associações comunitárias e de suas respectivas relações com o Estado. 2 O processo político que ocorreu no Brasil entre 1977 e 1985 estava relacionado com a redemocratização, após longos anos de Ditadura Militar. Já a onda de democratização que atingiu a Europa Ocidental no período do pós-guerra foi resultante da derrota do nazi-fascismo. Em ambos os casos, o que se percebeu foi também um movimento em direção à descentralização político-administrativa do Estado.

13 13 nível local (SANTOS, 2002: 56). Houve, então, uma recuperação do conceito de sociedade civil, abandonado propositalmente pelas elites políticas durante o período de autoritarismo. De todo esse processo surgiu um novo associativismo no Brasil, que naquele momento histórico era quase que exclusivamente reivindicatório (BOSCHI, 1987). Santos (2002) fala em reivindicações por direitos de moradia, por direitos de participação, por direitos a bens públicos distribuídos localmente, pelo reconhecimento das diferenças entre outras. Pois, é nessa conjuntura, então, que nascem os movimentos sociais urbanos, construídos sob o prisma das grandes contradições urbanas. Ligavam-se à insatisfação da população em relação às decisões dos governos quanto às políticas públicas relacionadas à melhoria das condições de vida da sociedade. Um problema, portanto, de responsividade que só teve uma solução parcial através da institucionalização da participação política popular na formulação das políticas e na gestão pública. Isso significava tornar a esfera pública permeável às reivindicações dos movimentos sociais urbanos, incorporando-os ao processo decisório (DIAS, 2002: 73), agregando a participação política popular ao processo governativo. Para Paul Singer (1998), a população mais pobre precisa mobilizar as forças urbanas vivas, buscando abrir espaços para o debate e a negociação, de forma a dividir o poder de decisão com a sociedade civil organizada. Havia, portanto, a necessidade premente de se efetivar no âmbito dos municípios uma democracia verdadeiramente participativa. Nesse contexto, era crucial garantir o controle social sobre as políticas públicas e democratizar o acesso aos bens, serviços e equipamentos públicos. A redemocratização brasileira, assim, ocorrida entre o final dos anos 1970 e meados da década de 1980, trouxe à tona novos paradigmas de democracia, sendo que na década seguinte esse processo de modernização e de consolidação da democracia obrigou o Estado a se ver frente a frente com inéditos modelos de gestão pública, de viés participativo e popular, produzindo, então, um choque com o modelo de gestão centralizador e impositivo típico dos Anos de Chumbo. 3 Esse novo modelo foi gestado pela ação de novos atores sociais e políticos que emergiram na resistência ao regime militar. No Brasil, o processo de luta contra o autoritarismo e de transição para a democracia foi marcado pelas seguintes características: a construção de uma esfera de práticas sociais mais democráticas, em que práticas dominantes e excludentes foram questionadas; a reavaliação de uma tradição cultural ambígua em relação à democracia; e a defesa de um campo de demarcação entre sociedade civil e Estado. Desse modo, novos potenciais culturais de construção democrática emergiram e novas práticas, movimentos e instituições tornaram-se possíveis (AVRITZER, 2002: 17). 3 A historiografia recente do Brasil tem adotado esse termo Anos de Chumbo para indicar o período em que vigorou no país a Ditadura Militar ( ).

14 14 Posteriormente, a Constituição de 1988 fomentou a descentralização políticoadministrativa, dando aos municípios atribuições até então exclusivas das esferas federal e estadual. Dessa forma, introduziram-se mecanismos que tornaram o município o principal executor de políticas sociais públicas. Além disso, foram criados outros instrumentos democrático-participativos como o plebiscito, o referendo, os projetos de iniciativa popular e o controle do orçamento público. Claro que o processo de descentralização político-administrativa, por si só, não representou a democratização das relações entre o Estado e a sociedade civil, sendo um processo que ainda está restrito a alguns poucos municípios (CORREIA, 2003: ), especialmente aqueles governados por forças políticas de esquerda. Entretanto, mesmo levando-se em consideração a existência de eleições periódicas em todos eles e independente do partido político de quem esteja no poder, a partir desse instante, os municípios foram provocados a realizar transformações qualitativas nos seus métodos de gestão pública. Os movimentos sociais urbanos estiveram a maior parte do tempo envolvidos com a luta por uma gestão urbana mais democrática e menos clientelística, o que culminou com uma emenda popular encaminhada, em 1987, à Assembléia Nacional Constituinte propondo uma profunda reforma urbana, mas que resultou em apenas dois artigos na nova Constituição: o artigo 182, que assegura que o objetivo da política de desenvolvimento urbano é dispor sobre as funções sociais da cidade, garantindo o bem-estar de sua população, e o artigo 183 que prevê o usucapião especial. Somente em 2001 foi sancionada a Lei /01, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal e estabeleceu diretrizes gerais da política urbana, ficando conhecida como Estatuto da Cidade. No seu artigo quarto, inciso III, prevê a democratização dos orçamentos municipais. Dessa forma, tornou-se necessária a abertura das caixas pretas das peças orçamentárias dos municípios brasileiros, obrigando o poder público a tornar transparente a gestão da coisa pública. Assim, em decorrência do Estatuto da Cidade, o poder público passou a ter que conviver com inéditos mecanismos de accountability, até então desconhecidos no cotidiano político-administrativo brasileiro, produzindo em muitos municípios um grande choque, pois, no Brasil, ainda predomina uma cultura política clientelista e fisiológica, sustentada por uma máquina administrativa burocrática e corporativa, em especial nos pequenos municípios (CORREIA, 2003: 160). O artigo 44 do Estatuto das Cidades define que a gestão orçamentária participativa deverá promover a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre

15 15 as propostas do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal. Ainda como mecanismo de accountability tem-se a Lei 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que no seu capítulo IX trata da transparência, do controle e da fiscalização orçamentária. No seu artigo 48 diz que são instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal, e as versões simplificadas destes documentos. Ainda no seu parágrafo único, a LRF diz que a transparência será assegurada também mediante o incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos (CORREIA, 2003: 158). É nessa conjuntura de mudanças político-institucionais, ocorridas no Brasil com a redemocratização e com a Constituição de 1988, que surgiu o processo de orçamentação participativa. Ele foi, como salienta Avritzer (2003: 17), a mais inovadora prática de gestão democrática em nível local surgida no Brasil pós-autoritário, junto, é claro, com os conselhos populares. Trata-se de um experimento de participação política popular que abre espaço para a gradual construção da cidadania e para a redução das desigualdades sociais, especialmente porque seu fundamento básico é a inversão de prioridades, além de democratizar o processo decisório na esfera do orçamento municipal. Wieland Silberschneider, coordenador do OP de Belo Horizonte durante a gestão de Patrus Ananias ( ), destaca a importância do orçamento participativo: (...) até então, dada a condescendência da legislação orçamentária brasileira, o registro de programa de investimentos da prefeitura era feito, de forma geral, de modo bastante genérico. A partir da edição do OP em Belo Horizonte, a Secretaria Municipal de Planejamento passou a consignar no orçamento um código de aplicação acompanhado da respectiva fonte de recursos. Além disso, passou a constar da mensagem do projeto de lei do orçamento um quadro discriminando cada intervenção programada, sua localização e seu valor previsto, dando transparência inédita à ação governamental e, por conseqüência, elevando o grau de vinculação do compromisso governamental (In: LESBAUPIN, 2001: 74). Além disso, o OP introduziu um novo modelo de gestão dos recursos públicos em nível municipal. Claro que as experiências de orçamentação participativa muitas vezes

16 16 dependem da vontade política dos governantes, algo que na grande maioria das vezes vinculase ao projeto político do PT e de mais alguns poucos partidos de centro-esquerda e esquerda. 4 Se o OP fez com que, se por um lado ajudasse na co-gestão, na co-responsabilização, na transparência e no controle social, por outro lado abriu a possibilidade para se dar uma roupagem nova às formas tradicionais de gestão (GRAZIA, 2003: 44), disfarçando práticas patrimonialistas, clientelistas e eleitoreiras. Mas, ainda assim, não deixa de ser uma possibilidade de intervenção eficaz no orçamento público. Essa nova formatação da gestão da coisa pública permite o monitoramento de parte do orçamento e dos investimentos, transformando de fora para dentro a administração municipal com a introdução do conceito de co-gestão, compartilhando parte da responsabilidade pela alocação orçamentária com a sociedade civil. O OP é, portanto, uma instância decisória no processo de distribuição orçamentária voltada para a democratização da aplicação dos recursos públicos. Uma articulação entre o OP e os conselhos de políticas públicas pode significar um aumento considerável do controle social, o que ainda não ocorre efetivamente, mas que pode vir a se tornar uma realidade na medida em que as duas instâncias participativas estabeleçam mecanismos de controle social mútuo, com troca de informações e dados pertinentes à administração pública e com ações conjuntas de acompanhamento e fiscalização do poder público. Na essência do OP está a idéia de criação e fortalecimento dos conselhos populares, fazendo com que o poder público estabeleça canais de comunicação e de consulta à população, ampliando dessa forma a accountability (DIAS, 2002), já que ambos, OP e conselhos populares, são mecanismos que ampliam a esfera de participação popular, injetando na complexa máquina estatal novos atores sociais além da tradicional burocracia, conduzindo assim a uma relativa co-gestão dos negócios públicos, o não se dá somente pela introdução de novos atores no processo, mas pela mudança no trato da coisa pública acrescentando-se mais responsabilização e responsividade ao processo de gestão. O OP é uma instituição híbrida, ou seja, trata-se de uma formatação políticoinstitucional que envolve a partilha de espaços de deliberação entre os agentes estatais e as entidades da sociedade civil (AVRITZER, 2003). Sua composição, portanto, é mista e plural, ocorrendo assim uma soberania compartilhada entre atores estatais e da sociedade civil, envolvendo deliberações sobre questões antes de competência exclusiva do Estado, sendo que suas deliberações são argumentativas e fruto de decisões coletivas, ou seja, através da discussão em torno de contrapontos e propostas construídas coletivamente. O vínculo 4 As cinco experiências de OP analisadas na presente pesquisa (Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo e Recife) foram implantadas pelo PT.

17 17 institucional dos participantes do processo de orçamentação participativa liga-se predominantemente às organizações de base territorial (associações de bairros ou comunitárias), no caso de Porto Alegre, às associações temáticas (mulheres, negros, gays etc), no caso de São Paulo, e aos partidos políticos (especialmente PT, PSB, PPS e PC do B), no caso de Belo Horizonte (CUNHA, 2003). 5 Nele, a representação dos diversos interesses coletivos se dá por meio da participação direta e da representação, sendo que sua formatação institucional (sistemática e metodologia) engloba práticas típicas da sociedade civil, como assembléias e reuniões, e do Estado, como os conselhos e a produção de políticas públicas. Segundo Avritzer (2003), o processo de orçamentação participativa relaciona de maneira peculiar a ampliação da participação popular e o estabelecimento de critérios de justiça no processo deliberativo. Enfim, o OP significa a democratização de parte da gestão pública. Além de todas essas questões mais ligadas à práxis do processo de orçamentação participativa, é preciso também discutir teoricamente, no plano das idéias, o papel do OP como real e eficaz instrumento de accountability, isto é, de prestação de contas e controle social sobre a alocação dos recursos orçamentários, sobre a implementação de projetos e obras, sobre o resultado de políticas públicas, especialmente aquelas voltadas para as grandes demandas urbanas sejam elas sociais ou de infra-estrutura física das cidades, pois, o OP mostra-se, pelo menos teoricamente falando, um mecanismo de accountability sobre as ações do Estado. Muitas vezes, o tema da participação política popular é tratado de maneira simplista, isto é, ele é colocado como sinônimo de co-gestão ou de auto-gestão. Isso é extremamente perigoso, porque a participação pode, muitas vezes, ser usada como forma de legitimar o controle do Estado sobre as tensões decorrentes de conflitos sociais. Logo, a participação pode servir apenas como mecanismo de neutralização dos conflitos. O Estado pode induzir a sociedade a cooperar e, assim, fazer crer que há integração entre ambos, mas no fundo apenas encobre o papel centralizador e excludente de suas políticas públicas. O processo de orçamentação participativa, ao contrário, privilegia a participação política popular ampliada ou neocorporativa 6, isto é, uma participação que ocorre por meio de entidades da sociedade 5 Essa diferença no vínculo institucional dos participantes dos OPs de Porto Alegre, de São Paulo e de Belo Horizonte se explica pelos diferentes processos históricos de lutas e de organização social em cada uma dessas cidades. 6 Neocorporativismo é fruto de um conjunto de mudanças ocorridas nas relações entre Estado e organizações representativas dos interesses particulares, nos países capitalistas com regime democrático. Essas associações têm uma estrutura interna centralizada e hierárquica, e pertencer a elas é muitas vezes uma obrigação, de fato quando não de direito. É o Estado que dá a essas associações o reconhecimento institucional e o monopólio na representação dos interesses do grupo, assim como é o Estado que delega a elas um conjunto de funções públicas. O fenômeno do neocorporativismo tem suas raízes na refundação da Europa burguesa, ocorrida entre as

18 18 civil, organizada como associações de moradores, comunitárias ou de bairros, sindicatos, igrejas, comissões pastorais, universidades, organizações não governamentais etc. Não é objetivo do processo de orçamentação participativa privilegiar a participação restrita ou instrumental, voltada apenas para o atendimento de questões pontuais ou de microprioridades, apesar de isso também ocorrer. Nesse sentido, seria o OP capaz ou não de produzir, através da participação política popular, um novo modelo de gestão da coisa pública, onde a accountability se faça uma constante? Boa parte da bibliografia que trata do processo de orçamentação participativa analisa o desenho político desse mecanismo de gestão pública, especialmente sob o ponto de vista da participação popular, como Avritzer (2003), Santos (2002) e Navarro (2002), ou ainda sob o ponto de vista do confronto entre a democracia direta e a democracia representativa, como Fedozzi (1998 e 2000), Genro (1997) e Dias (2002). Daí a importância dessa pesquisa sobre os mecanismos de accountability do OP, que busca analisar não só a participação popular ou o conflito político-institucional dele decorrente, mas, através do desenho dos OPs de Belo Horizonte, Porto Alegre, São Paulo, Goiânia e Recife, procura identificar os pontos comuns e as diversidades entre os mesmos, vendo então como o OP é capaz de funcionar como mecanismo de prestação de contas e de controle social. Este é, portanto, um trabalho que inova no sentido de que seu objeto de pesquisa é ainda muito pouco estudado. Enfocando a accountability no processo de orçamentação participativa e a conseqüente responsabilização e responsividade do poder público. Como forma de organizar os dados levantados e de organizar a nossa discussão, foram elaborados dois grandes quadros comparativos. O primeiro deles busca caracterizar o contexto, isto é, os aspectos geográficos, demográficos, econômicos, sociais, eleitorais e políticos das cinco cidades estudadas. Além disso, este primeiro quadro também caracteriza os processos de orçamentação participativa sob o ponto de vista de seu desenho e regras, seja identificando os percentuais e valores de recursos destinados ao OP, seja apresentando as fórmulas e os métodos de escolha dos delegados e conselheiros. E buscando marcar as semelhanças e distinções do funcionamento e do desenho institucional dos distintos processos de orçamentação participativa. No segundo quadro, o objetivo é identificar os fundamentos e os mecanismos de accountability dos cinco OPs estudados, como a prestação de contas, a duas guerras mundiais e na passagem do capitalismo liberal para o capitalismo organizado na virada do século XIX. Mas grande parte da literatura relativa ao neocorporativismo se refere a um momento de mediação de interesses entre a sociedade civil e o Estado. O neocorporativismo é visto, neste caso, como uma maneira específica de formação de opções políticas por parte da máquina do Estado. No neocorporativismo as grandes organizações representativas dos interesses não se limitam a exercer pressões externas, como acontece no modelo pluralista, mas são envolvidas diretamente ou incorporadas no processo de formação e de gestão das decisões (ROVERSI-MONACO, 1994).

19 19 fiscalização e o acompanhamento, e a transparência e publicização da gestão pública. Permitindo visualizar os resultados práticos da accountability no processo de orçamentação pública. Estes dois grandes quadros comparativos podem ser encontrados em anexo à dissertação. Trata-se, portanto, de uma pesquisa que, primeiramente, discute os limites e o potencial da accountability sobre a gestão pública, bem como o controle social sobre o processo de orçamentação pública a partir de levantamento bibliográfico, momento no qual se construiu o referencial teórico básico de toda a discussão em torno da accountability, do controle social e do processo de orçamentação pública. Em seguida, a pesquisa busca definir o OP sob o ponto de vista conceitual e, logo depois, faz-se a caracterização específica dos processos de orçamentação participativa de Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo e Recife. É então a partir do grande universo de dados e informações coletados sobre as experiências de OP nos cinco municípios estudados que, após serem devidamente filtradas e tratadas, foi possível construir um arcabouço para, finalmente, identificar e analisar os mecanismos de accountability presentes no OP. A conclusão final da pesquisa se dá com a identificação dos fundamentos e mecanismos de accountability do OP, buscando ver se ele é capaz de gerar accountability da gestão do orçamento público de maneira geral, alcançando assim o objetivo principal da pesquisa. Dessa forma, será possível verificar se o OP produz maior accountability, levando o poder público a se sentir constrangido pela mobilização política popular. Ou seja, a sociedade civil, ao participar da orçamentação pública, obriga os agentes públicos a adotarem uma conduta de responsabilização em relação ao trato para com a coisa pública e de responsividade político-administrativa. Isso é claro, tendo-se a certeza de que a accountability não é gerada somente de fora para dentro. Existem mecanismos normativos e institucionais presentes no interior do próprio poder público que o obrigam a estar permanentemente prestando contas, sendo transparente e publicizando suas ações em relação ao tratamento dado à coisa pública, logo, tanto o OP como outros mecanismos internos e externos de accountability e de controle social obrigam o Estado a ser responsivo e ter maior responsabilização.

20 20 Capítulo 1 OS LIMITES E O POTENCIAL DA ACCOUNTABILITY SOBRE A GESTÃO PÚBLICA A accountability pode ser considerada a obrigação da prestação de contas do poder público à sociedade civil e às autoridades competentes. Traduz-se pela existência de mecanismos de cobrança e de controles recíprocos que constituem fator favorável ao êxito da gestão pública, permitindo evitar a apropriação da máquina por interesses privados, o desperdício, além da alocação de recursos para fins não previstos (DINIZ, 1995). Essa prestação de contas pressupõe não só a participação política popular nos processos de discussão e de deliberação pública, o poder da sociedade civil definir a agenda pública em conjunto com o poder público, o acompanhamento e a fiscalização da gestão pública, e a transparência e publicização das contas públicas, mas também a responsabilização e a responsividade do Estado perante a sociedade civil. Os mecanismos de accountability foram introduzidos no Brasil não só por força da Constituição de 1988, mas também como resultado das transformações sociais e políticas ocorridas no país a partir da queda do regime autoritário e da redemocratização nos anos 1980 e 1990, com o crescente fortalecimento da sociedade civil e das organizações não governamentais. Esse processo fez com que se construísse uma malha de instituições responsáveis pela cobrança da prestação de contas e do controle social sobre o Estado e sobre os atos de sua burocracia, malha essa formada pelos sindicatos, a Igreja Católica, a mídia, as organizações de direitos humanos, a OAB, as entidades de classe e corporativas, as centrais sindicais, as associações comunitárias e, até mesmo, pelos indivíduos altruístas e indignados (O DONNELL, 1998: 51). Aliado a isso, a Constituição Cidadã instituiu mecanismos legais de accountability, como a criação do Ministério Público, as Ações de Inconstitucionalidade (ADINs), os referendos e as consultas populares. Estes são mecanismos que abriram a possibilidade da sociedade civil denunciar atos ilícitos praticados pelo poder público e também de se manifestar contrariamente sobre algum procedimento político-administrativo. Com isso, a sociedade brasileira pôde caminhar mais seguramente em direção à consolidação de um regime democrático de direito, construindo uma sociedade relativamente mais politizada e participativa, bem como possibilitou novas e inéditas experimentações de mecanismos da democracia direta e participativa convivendo com as tradicionais instituições da democracia representativa, como o Orçamento Participativo, por exemplo.

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