MODELO DE CONTROLO DE CUSTOS DE UMA OBRA PÚBLICA, DO PONTO DE VISTA DO DONO DA OBRA

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1 MODELO DE CONTROLO DE CUSTOS DE UMA OBRA PÚBLICA, DO PONTO DE VISTA DO DONO DA OBRA Ana Emília Vieira Botelho Dissertação para obtenção do grau de mestre em Engenharia Civil Júri Presidente: Prof. Augusto Martins Gomes Orientador: Prof. Pedro Gameiro Henriques Vogais: Eng. Pedro Chichorro Rodrigues Novembro de 2009

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3 Agradecimentos Ao Professor Pedro Gameiro Henriques, do Instituto Superior Técnico, pela orientação e disponibilidade que contribuíram de uma forma determinante para a realização deste trabalho, os meus sinceros agradecimentos. Ao Engenheiro Pedro Rodrigues, pelo interesse e disponibilidade demonstrado ao longo da elaboração da dissertação e pelos seus valiosos ensinamentos a mim prestados. A todos os que colaboraram na elaboração deste trabalho, seja directa ou indirectamente, tais como, a minha irmã Mafalda Botelho, pela revisão do trabalho e do inglês, a empresa João Vieira & Filhos, Lda., pelo interesse, apoio e material fornecido para o caso de estudo e a todos os que nunca se recusaram a responder a uma pergunta ou ajudar quando necessário. Aos meus pais e namorado pelo apoio inequívoco prestado desde o início ao fim da realização deste mestrado. I

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5 Resumo A presente dissertação tem como objectivo contribuir para o estudo do controlo de custos de uma obra pública, do ponto de vista do Dono da Obra. Deste modo, o trabalho desenvolvido propõe uma metodologia, de acordo com a legislação em vigor, que fiscalize o controlo de custos na fase de execução da obra, facilitando ao Dono da Obra o acompanhamento desta. São descritos todos os procedimentos necessários para a gestão orçamental de uma obra, desde a concepção do projecto, o lançamento da empreitada a concurso, a adjudicação, até à elaboração de mapas para autos de medição e controlo contabilístico dos trabalhos efectuados e a efectuar. Esta metodologia foi produzida para satisfazer as necessidades de uma empreitada de obras públicas com procedimento de concurso público, de acordo com o novo Código de Contratos Públicos. De acordo com esta metodologia foi construído um modelo em Microsoft Excel, validado com a aplicação de um caso de estudo. Palavras-chave Dono da Obra; Gestão de projectos; Rotinas; Gestão de custo; Controlo do custo; Folha de cálculo. III

6 Abstract The present dissertation has the aim to contribute for the study of the costs control of a public construction, from the point of view of a Construction site Owner. In this way, this dissertation suggests a methodology, according to the actual legislation, that supervises the costs control at the execution phase of a construction and, at the same time, to facilitate the Owner s supervision. The necessary proceedings are even described for the budgetary management of a construction, from the conception of the project to the launch of the commission to contest; the grant; to the preparation of maps for the acts of measurement and the control of the construction that were built and those that are still going to be built. This methodology was produced to satisfy the needs of a contract of public works with public procurement procedure, according to the new Code of Public Contracts. In accordance with this methodology a model was built in Microsoft Excel using a case of study to confirm such model. Keywords Construction Owner; Project management; Routines; Cost management; Cost control; Spreadsheet. IV

7 Índice 1. Introdução Campo de Aplicação do Trabalho Objectivos Metodologia de Investigação Organização da Dissertação Enquadramento Geral Introdução Projectos e Obras Fases da Vida de um Projecto Gestão de Projectos Intervenientes na Gestão de Projectos Processos de Gestão de Projectos Funções de Gestão de Projectos Integração da Gestão do Tempo e do Custo Intervenientes na Realização de uma Obra Dono da Obra Fiscalização Autores do projecto Empreiteiros Fases de Realização de uma Obra Concurso / Convite Organização do Processo a Apresentar a Concurso Organização da Proposta a Apresentar Apresentação da Proposta Análise das Propostas Adjudicação Contrato Consignação Execução Física dos Trabalhos Recepção Princípios e Metodologia Propostos para o Modelo Introdução Princípios Propostos para o Modelo Caracterização da Obra para o Caso de Estudo Escolha do Instrumento Informático de Construção do Modelo Metodologia proposta para o modelo Rotinas de Gestão de Custo V

8 Rotina de Gestão de Trabalhos Contratuais Rotina de Gestão de Trabalhos a Mais e a Menos Rotina de Gestão de Trabalhos de Correcção ou Suprimento de Erros e Omissões Rotina de Gestão de Revisão de Preços Rotina de Facturação e Pagamentos Auto de Vistoria e Medição de Trabalhos e Auto de Revisão de Preços Factura, Garantia Bancária e Operação de Tesouraria Cabimentação, Pagamento e Recolha do Recibo Rotina de Gestão e Acompanhamento do Progresso da Obra Plano de Base Elementos Base Indicadores de Estado Indicadores de Desempenho Indicadores de Previsão Aplicação dos Princípios e da Metodologia Proposta para o Modelo Introdução Estrutura do Modelo Proposto Apresentação do Modelo Proposto Folhas de Cálculo do Tipo I: Mapa de Medições Folhas de Cálculo do Tipo II: Mapa de Situação de Trabalhos Folhas de Cálculo do Tipo III: Mapa de Controlo dos Trabalhos a Mais Folhas de cálculo do tipo IV: Mapa Resumo de Controlo dos Trabalhos a Mais e a Menos Folhas de Cálculo do Tipo V: Mapa de Controlo dos Trabalhos Correcção ou Suprimento de Erros e Omissões Folhas de Cálculo do Tipo VI: Cálculo do Valor da Revisão de Preços Folhas de Cálculo do Tipo VII: Conta Corrente Folhas de Cálculo do Tipo VIII: Auto de Vistoria e Medição de Trabalhos Folhas de Cálculo do tipo IX: Auto de Revisão de Preços Folhas de Cálculo do Tipo X: Mapa de Controlo de Facturação e Descontos Folha de Cálculo do Tipo XI: Mapa de Gestão de Tesouraria e Despesas Folhas de Cálculo do Tipo XII: Medição do Progresso da Obra Conclusões Introdução Avaliação da Realização dos Objectivos da Dissertação Limitações da Investigação Contribuições e Aspectos Inovadores Trabalhos Futuros VI

9 6. Referências Bibliográficas ANEXOS ANEXO 1 Resumo da Proposta Adjudicada ANEXO 2 Proposta de Preço dos Trabalhos a Mais Correspondentes ao Primeiro Adicional 96 ANEXO 3 Plano de Pagamentos e Cronograma Financeiro Entregue com a Proposta ANEXO 4 Cálculo dos Coeficientes de Actualização Globais ANEXO 5 Conta Corrente Correspondente à Revisão de Preços nº ANEXO 6- Conta Corrente Correspondente à Primeira Medição dos Trabalhos a Mais ANEXO 7 Macro ANEXO 8 Auto de Vistoria e Medições de Trabalhos a Mais ANEXO 9 Macro VII

10 Índice de Figuras Figura 2. 1 Fases da vida de um Projecto... 4 Figura 2. 2 Evolução do custo e aumento de recursos em função do tempo do projecto... 5 Figura Funções de Gestão segundo o PMBOK... 8 Figura Intervenientes na realização de uma obra Figura 2. 5 Organigrama de contratações do dono da Obra Figura 2. 6 Organigrama da estrutura organizacional do dono da Obra Figura 2. 7 Fases da elaboração de um projecto Figura 2. 8 Fases de realização de uma obra Figura 2. 9 Valor do preço base Figura 3. 1 Vista parcial do alçado tardoz Figura 3. 2 Rotina de gestão de trabalhos contratuais Figura 3. 3 Rotina de Gestão de trabalhos a mais e a menos Figura 3. 4 Rotina de gestão de trabalhos de correcção ou suprimento de erros e omissões 38 Figura 3. 5 Rotina de gestão de revisão de preços Figura 3. 6 Rotina de facturação e pagamentos Figura 3. 7 Rotina de gestão e acompanhamento do progresso da obra VIII

11 Índice de Tabelas Tabela 3. 1 Relação entre o estado do projecto e os indicadores CPI e SPI Tabela 4. 1 Folha de cálculo do tipo I correspondente ao Mapa de Medições nº Tabela 4. 2 Folha de cálculo do tipo II correspondente ao mapa de situação de trabalhos nº Tabela 4. 3 Folha de cálculo do tipo III correspondente ao mapa de controlo dos trabalhos a mais Tabela 4. 4 Folha de cálculo do tipo IV correspondente ao mapa resumo de controlo de trabalhos a mais e a menos Tabela Folha de cálculo do tipo V correspondente ao mapa resumo de controlo dos trabalhos de correcção ou suprimento de erros e omissões Tabela 4. 6 Folha de cálculo do tipo VI correspondente ao cálculo do valor da 1ª revisão de preços Tabela 4. 7 Folha de cálculo do tipo VII correspondente à conta corrente da segunda medição dos trabalhos Tabela 4. 8 Folha de cálculo do tipo VIII correspondente ao auto de vistoria e medição de trabalhos nº Tabela Folha de cálculo do tipo IX correspondente ao auto de revisão de preços nº Tabela Folha de cálculo do tipo X correspondente ao mapa de controlo de facturação e descontos Tabela Folha de cálculo do tipo XI correspondente ao mapa de gestão de tesouraria e despesa Tabela Cronogramas financeiros previsto e acumulado Índice de Gráficos Gráfico 3. 1 Elementos base e indicadores do estado de um projecto Gráfico 4. 1 Evolução dos cronogramas financeiros previsto e acumulado antes da primeira prorrogação IX

12 CCP Código dos Contratos Públicos; Lista de Abreviações PMI Project Management Institute; PMBOK Project Management Body Knowledge; CPM Critical Path Method; PERT Program Evaluation and Review Technique; P.C. Preço Contratual; T.M. Trabalhos a Mais; T.E.O. Trabalhos de Erros e Omissões; Ct - é o coeficiente de actualização mensal a aplicar ao montante sujeito a revisão; EVM Earned Value Management; PV Planed Value; BCWS Budget Cost of Work Schedule; EV Earned Value; BCWP Budget Cost of Worked Performed; AC Actual cost; ACWP Actual Cost of Work Performed; CV Cost Variance; SV Schedule Variance; CPI - Cost Performance Index; SPI Schedule Performance Index; EAC Estimate At Completion; ETC Estimate To Completion; BAC Budget At Completion. X

13 1. Introdução 1.1. Campo de Aplicação do Trabalho A presente dissertação procura fornecer aos Donos da Obra uma ferramenta que lhes permita responder, a qualquer momento, a questões relacionadas com o controlo e acompanhamento dos custos da obra que estão a gerir. Este acompanhamento é feito com base em rotinas e num modelo de controlo e previsão de custos, integrando módulos de controlo de trabalhos a mais, de trabalhos a menos e de trabalhos de erros e omissões, de revisão de preços, de facturação e descontos e de gestão de tesouraria. Todo o modelo proposto assenta numa ferramenta informática que se considera ao alcance de qualquer Dono da Obra, o Microsoft Excel, sendo este um dos requisitos base para a realização do modelo proposto Objectivos Com o presente trabalho pretende-se promover e implementar um modelo de controlo de custos de uma obra pública do ponto de vista do Dono da Obra, com base no estudo de um caso prático de uma empreitada de obras públicas com procedimento de concurso público. Pretende-se também elaborar uma pesquisa e um estudo bibliográfico dos conceitos gerais, da metodologia e da legislação seguida nas empreitadas de obras públicas. Recorrendo a esta pesquisa será elaborada a metodologia que se irá propor para o modelo. Deste modo, pretende-se criar uma contribuição para o aprofundar dos conhecimentos sobre as matérias relacionadas com o exercício do controlo de custos de uma obra pública do ponto de vista do Dono da Obra. 1

14 1.3. Metodologia de Investigação A investigação realizada foi dividida em três fases distintas: Pesquisa bibliográfica; Definição dos princípios e metodologia a aplicar no modelo; Construção e validação do modelo; 1.4. Organização da Dissertação No que se refere à estruturação da dissertação, esta está organizada de modo a seguir a metodologia de investigação apresentada no ponto anterior, permitindo ao leitor passar pelas três fases de desenvolvimento do trabalho. Para além da introdução, este trabalho é iniciado com uma descrição, a título de enquadramento geral, das matérias relacionadas com projectos e obras, sendo fornecidas todas as definições e bases jurídicas que se consideram relevantes para o controlo de custos, desde o momento que o Dono da Obra define os objectivos do projecto. Deste modo, neste capítulo pretende dar-se a conhecer as fases de vida de um projecto, a gestão de projectos proposta pelo Project Management Institute, os intervenientes directos e as fases de realização de uma obra pública. No capítulo 3 faz-se a exposição dos princípios e metodologia admitidos para a construção do modelo proposto no presente trabalho, que assenta apenas na fase de execução de uma obra pública. Assim, é feita uma breve caracterização da obra escolhida para o caso de estudo e é definida a ferramenta informática para a realização do modelo. O passo seguinte passa pela representação das rotinas de gestão de custo associadas aos vários tipos de trabalhos e à revisão de preços, da rotina de facturação e pagamentos e da rotina de gestão e acompanhamento do progresso da obra. A última e quarta fase (o capítulo 4) compreende a construção e validação do modelo, aplicando os princípios e metodologia desenvolvidos no capítulo 3. Deste modo, passou-se do modelo teórico para a sua aplicação prática, o que demonstra que, aplicando a metodologia proposta, é possível elaborar de uma forma simples e directa o acompanhamento e controlo de custos de uma obra pública do ponto de vista do Dono da Obra. No capítulo 5 verifica-se a realização dos objectivos, bem como os aspectos inovadores deste trabalho. 2

15 2. Enquadramento Geral 2.1. Introdução Nos dias de hoje, em que o nível de competição dos mercados é elevado, as condições económicas são difíceis e o tempo para solucionar os problemas e fazer circular a informação é cada vez mais reduzido, a implementação de um sistema de gestão de projectos é fundamental para alcançar os objectivos do Dono da Obra, ou seja, o empreendimento ser concluído a tempo, dentro do custo autorizado e de acordo com as normas de qualidade, segurança e ambiente exigidas. No presente capítulo será feito o enquadramento geral das matérias relacionadas com projectos e obras, no âmbito em que esta dissertação se insere, sendo fornecidas todas as definições e bases jurídicas que se considerem relevantes para o controlo de custos de uma obra pública do ponto de vista do Dono da Obra. Deste modo e visto que o controlo de custos de um projecto começa desde a fase de concepção deste, serão descritas as fases de vida de um projecto, a gestão de projectos proposta pelo Project Management Institute (PMI), os intervenientes directos e as fases de realização de uma obra pública Projectos e Obras Segundo Alves Dias (2008), um empreendimento ou projecto é um programa de investimento que tem por objectivo a realização de uma ou mais obras de qualquer tipo, abordando todos os aspectos sociais, económicos, tecnológicos e administrativos das diversas fases da sua vida. Por outro lado, Pedro Rodrigues (2009) caracteriza um projecto como um esforço temporário realizado para criar um produto ou serviço único e diferenciado. Temporário porque cada projecto tem uma data de início e uma data de fim e único porque o produto ou serviço criado é diferente em muitos aspectos de quaisquer outros produtos ou serviços. Em relação às obras, estas podem ser classificadas quanto à entidade empreendedora como: Obras Públicas: quaisquer obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração, reparação, conservação, limpeza, restauro, adaptação, beneficiação e demolição de bens imóveis, executadas por conta de uma entidade pública. Obras Particulares: obras a realizar por conta de entidades particulares. 3

16 As obras públicas são regidas por diversos diplomas legais, de que se destaca o Código dos Contratos Públicos (CCP) aprovado pelo Decreto-Lei nº 18/2008 de 29 de Janeiro. O objectivo deste novo código de contratação pública é o de criar numa linha de continuidade, a matriz dos principais regimes jurídicos em vigor à data da sua publicação e que o CCP revogou, entre os quais se destaca, no que se refere às obras públicas, o Decreto-Lei nº59/99 de 2 de Março e todos os seus restantes diplomas antecessores desde o Decreto-Lei nº de 19 de Fevereiro de 1969, que promulgou o regime do contrato de empreitadas de obras públicas. Nas obras particulares aplicam-se principalmente as disposições do Código Civil que confere ampla liberdade de contratação entre as partes, resultando, por isso, a introdução, muitas vezes, de cláusulas que remetem a resolução dos casos omissos nos contratos estabelecidos para a legislação de obras públicas. No âmbito desta dissertação, apenas será feito o estudo das obras públicas Fases da Vida de um Projecto Na vida de um Empreendimento podem distinguir-se as seguintes principais fases: Fases da Vida de um Projecto Concepção Realização Exploração/ Utilização Figura 2. 1 Fases da vida de um Projecto. Fonte: (Alves Dias, 2008) Concepção: é nesta fase que se definem os objectivos, se fazem os estudos de viabilidade, o planeamento preliminar e a elaboração dos projectos e concursos/ convites a empresas; Realização: nesta fase procede-se à execução física das obras previstas no empreendimento empregando meios essencialmente físicos e mecânicos e com base nos estudos e planos estabelecidos na fase anterior; Exploração/ Utilização: esta fase considera a gestão das obras pós-construção compreendendo entre outras, as acções de conservação, manutenção e renovação das estruturas físicas existentes. 4

17 Estas fases sucedem-se no tempo, embora com largas zonas de sobreposição. Assim, a fase de concepção estende-se, normalmente, até ao fim da fase de realização e a fase de exploração começa a ser preparada muito antes do seu arranque. Para que Dono da Obra reduza os riscos de uma deficiente concepção do empreendimento, deve possuir um conhecimento profundo da própria metodologia dessa concepção e saber escolher, em devido tempo, as equipas adequadas. Todo o processo desenvolve-se, assim, pela consideração simultânea dos aspectos económicos e técnicos, em etapas progressivamente mais detalhadas, até ao estabelecimento dos parâmetros básicos do empreendimento (A.P.P.C., 1978). Pedro Rodrigues (2009) revela que as principais decisões relativamente à obra devem ser tomadas durante a fase inicial, face aos custos que as alterações em fases mais avançadas do processo poderão implicar. Figura 2. 2 Evolução do custo e aumento de recursos em função do tempo do projecto. Fonte: (Pedro Rodrigues, 2009) Segundo a figura 2.2, o custo e quantidade de recursos de um projecto são baixos na fase inicial (concepção), aumentando até ao começo da fase final e caindo novamente até ao fim do projecto. Tal facto remete para as fases intermédias uma maior responsabilidade sobre o controlo dos custos, mais precisamente para a fase de execução do projecto. Por vezes, em alguns empreendimentos os custos da fase final são superiores aos da fase inicial e fase intermédia. 5

18 2.4. Gestão de Projectos A gestão de projectos, segundo Pedro Rodrigues (2009), é definida como uma aplicação de conhecimentos, competências, ferramentas e técnicas de modo a que as actividades do projecto alcancem os objectivos do projecto, desde a fase de concepção até à fase de exploração. Como cada projecto é único, tanto no tipo de tarefas a executar, como no processo construtivo implementado, nos materiais aplicados e na sequência das suas actividades, a gestão de projectos na construção distingue-se da gestão da maioria das restantes indústrias, pois estas últimas produzem objectos bastante homogéneos com processos de fabrico padronizados e determinísticos. Deste modo, a gestão de projectos constitui uma das várias opções à disposição do Dono da Obra para a aquisição de projectos e obras. Este dispõe normalmente de serviços técnicos e administrativos vocacionados para o lançamento e acompanhamento de projectos ou, no caso de projectos de grandes dimensões, são criados gabinetes e comissões, onde se aplicam os princípios de gestão de projectos. No sentido de dar resposta às crescentes necessidades de gestão de projectos e com o objectivo, entre outros, de uniformizar metodologias, foi criado em 1969 o Project Management Institute (PMI). Posteriormente, em 1981, foi criado pela PMI A Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK), que contém as regras de boas práticas de gestão de projectos Intervenientes na Gestão de Projectos Segundo Pedro Rodrigues (2009), os intervenientes na gestão de projectos podem ser: Gestor do Projecto: Indivíduo responsável pela gestão do projecto; Cliente: O indivíduo ou organização que utilizará os produtos do projecto. A caracterização dos clientes poderá estar a diferentes níveis. Por exemplo, no caso da construção, poderá ser o Dono da Obra ou um utilizador da infra-estrutura; Entidade Executante: empresa que executa os trabalhos do projecto; Financiador: indivíduo ou grupo interno ou externo à organização, que providencia os recursos financeiros para o projecto; 6

19 Colaboradores: Internos ou externos, proprietários ou fundadores, vendedores ou construtores, membros da equipa e as suas famílias, agências governamentais, cidadãos individuais, organizações sindicais temporárias ou permanentes, e a sociedade em geral. O gestor do projecto é a figura central no sucesso de um projecto e o elemento mais importante numa organização de gestão de projectos. Este seu papel central implica que seja dotado de uma larga variedade de capacidades relacionadas com os objectivos de realização do projecto, dentro de funções de gestão específicos como tempo, custo e qualidade Processos de Gestão de Projectos O PMI no PMBOK define cinco grupos de processos de gestão de projectos: a) Processos de iniciação: decisão e aprovação do projecto, ou partes dos resultados; b) Processos de planeamento: definição dos objectivos e selecção de alternativas de acção para alcançar os objectivos que o projecto estiver comprometido a atingir; c) Processos de execução: construção do projecto, direcção e coordenação dos recursos humanos, materiais e financeiros para a realização do plano e alcance dos objectivos predeterminados; d) Processos de controlo: assegurar que os objectivos do projecto estão a ser atingidos, através da monitorização regular do seu progresso para identificar variações do plano e, portanto, poder implementar acções correctivas, quando necessárias; e) Processos de encerramento: formaliza a aceitação do projecto e procede ao seu encerramento de forma organizada. 7

20 Funções de Gestão de Projectos O PMBOK (2004) define também nove áreas de conhecimento de gestão que, na óptica da gestão de projectos se consideram as mais importantes: Figura Funções de Gestão segundo o PMBOK. Fonte: (www.cin.ufpe.br/~hermano/download/tutoriais/o-modelo-pmbok.pdf) Gestão da integração: reúne e inter-relaciona as diversas organizações, grupos ou partes, de forma a constituir um todo coeso que permita alcançar, com sucesso, os objectivos do empreendimento. É composto pelo desenvolvimento do plano do empreendimento, execução do plano do empreendimento e controle geral de alterações; Gestão do âmbito: descreve os processos necessários para assegurar que o empreendimento contemple todo o trabalho requerido, e nada mais que o trabalho requerido, para completar o empreendimento com sucesso. É composta pela iniciação, planeamento do âmbito, detalhe do âmbito, verificação do âmbito e controle de alterações do âmbito; Gestão do tempo: descreve os processos necessários para assegurar que o empreendimento termine dentro do prazo previsto. É composta pela definição das actividades, sequência das actividades, estimativa da duração das actividades, desenvolvimento do cronograma e controle do planeamento e calendarização; Gestão do custo: descreve os processos necessários para assegurar que o empreendimento seja completado dentro do orçamento previsto. É composta pelo planeamento dos recursos, estimativa dos custos, orçamentação e controle dos custos; 8

21 Gestão da qualidade: descreve os processos necessários para assegurar que as necessidades que originaram o desenvolvimento do empreendimento serão satisfeitas. É composta pelo planeamento da qualidade, garantia da qualidade e controle da qualidade; Gestão dos recursos humanos: descreve os processos necessários para proporcionar a melhor utilização das pessoas envolvidas no empreendimento. É composta pelo planeamento organizacional, montagem da equipa e desenvolvimento da equipa; Gestão da informação e das comunicações: descreve os processos necessários para assegurar que a formação, apreensão, distribuição, armazenamento e pronta apresentação das informações do empreendimento sejam feitas de forma adequada e no tempo certo. É composta pelo planeamento das comunicações, distribuição das informações, relatório de desempenho e encerramento administrativo; Gestão do risco: descreve os processos que dizem respeito à identificação, análise e resposta a riscos do empreendimento. É composta pela identificação dos riscos, quantificação e qualificação dos riscos, desenvolvimento das respostas aos riscos e controle das respostas aos riscos; Gestão de contratos e aquisições: descreve os processos necessários para a aquisição de mercadorias e serviços fora da organização que desenvolve o empreendimento. É composta pelo planeamento e preparação de fornecimentos e contratos, obtenção de propostas, selecção de fornecedores, administração dos contratos e encerramento do contrato. No caso particular da construção, o PMI considera importante para este tipo de projectos adicionar às áreas já existentes no PMBOK a gestão da segurança, do ambiente, financeira e de reclamações. Em tempos em que o valor do trabalho e do dinheiro eram bem distintos dos que se lhes atribui hoje, grandes empreendimentos foram bem sucedidos sem grandes cuidados de gestão. Porém, hoje, num tempo e num meio em que os recursos financeiros são limitados e as margens de lucro cada vez mais reduzidas, a gestão de empreendimentos tem de ser encarada de modo integrado, conjugando todas estas vertentes. 9

22 Integração da Gestão do Tempo e do Custo No âmbito desta dissertação, as principais preocupações são essencialmente conseguir para um determinado projecto a integração dos prazos e custos do projecto. Segundo o PMBOK (2004), a gestão do tempo e do custo de um projecto deve incluir um plano de base (Project Baseline) com os seguintes processos: a) Definição completa do âmbito de trabalho do projecto: definição de todos os resultados e de todo o trabalho que deve ser executado (trabalhos contratuais) ou seja a WBS (work breakdown structure) incluindo a definição das responsabilidades pela concretização dos resultados; b) Definição das actividades: determinação das actividades a realizar para a concretização de todos os resultados do projecto e determinação das tecnologias e métodos de construção a utilizar na execução dessas mesmas actividades; c) Definição das interdependências entre actividades: as diferentes actividades apresentam relações temporais entre si, fruto de condicionantes construtivas, físicas, económicas ou contratuais. Nesta fase, deverão ser estabelecidas as relações de precedência entre actividades com base na lista de actividades que foi preparada no processo anterior; d) Estimativa da duração das actividades: determinação de estimativas das durações das actividades a executar com base em durações determinísticas (CPM) e durações probabilísticas (PERT); e) Estimativa e afectação de recursos das actividades: determinação de estimativas dos recursos (humanos, materias e equipamento) necessários à execução das actividades; f) Desenvolvimento da calendarização: determinação da calendarização das actividades, duração total do projecto e do calendário de utilização de recursos; g) Desenvolvimento do orçamento objectivo ou orçamento aprovado (custo industrial do projecto: determinação dos custos directos (seco) e custos indirectos do projecto reorçamento; No final deste processo obtém-se o plano de base. Para se poder controlar um projecto, é necessário comparar e analisar os dados reais da execução do projecto com os dados planeados e que fazem parte do plano de base. 10

23 h) Execução e actualização do planeamento: depois de terminadas as fases de planeamento e de calendarização o projecto pode passar à execução, sendo necessário garantir a correspondência, sempre que possível, entre o previsto e o executado em obra; i) Monitorização e controlo do planeamento: Nesta fase importa prevenir possíveis desvios face ao planeamento de base motivados por factores de incerteza inerentes ao projecto. Devem ser efectuadas revisões ao projecto de forma a garantir a sua actualidade, ajustando o planeamento à realidade da obra e aos objectivos definidos para a realização do projecto e deve ser feita a gestão das alterações ao âmbito do projecto. Embora estes nove processos sejam aqui apresentados de forma individual, na prática eles podem-se sobrepor, sendo esta situação mesmo desejável em algumas fases do planeamento integrado de prazos/custos. No capítulo seguinte serão abordados em pormenor o processo de execução e actualização do planeamento e o processo de monitorização e controlo do planeamento Intervenientes na Realização de uma Obra Os intervenientes na realização de uma obra são as entidades que intervêm directa ou indirectamente nesta fase. Segundo Alves Dias (2008), destacam-se os seguintes principais intervenientes: Obra Dono da Obra Autores do Projecto Empreiteiros Director da Fiscalização da Obra Assistente Técnico Director Técnico da Empreitada/ Obra Fiscalização Assistência Técnica Execução Figura Intervenientes na realização de uma obra. Fonte: (Alves Dias, 2008) 11

24 Estes intervenientes, em geral, delegam parte das suas competências a técnicos que os representam nos principais actos que se relacionam com a execução da obra. Segundo Alves Dias (2008), o Dono da Obra é representado pelo director da fiscalização da obra e outros técnicos que constituem a fiscalização da obra, os autores do projecto por um assistente técnico e o empreiteiro por um director técnico da obra, salvo nas matérias em que em virtude da lei ou de estipulação contratual se estabeleça diferente mecanismo de representação. Poderão ainda intervir outras entidades com funções de fiscalização conferidas pela legislação vigente como por exemplo, o Coordenador de segurança em obra, as Câmaras Municipais e a Inspecção Geral do Trabalho. (Alves Dias, 2008) Dono da Obra Segundo Alves Dias (2008), o Dono da Obra é a entidade colectiva ou singular que tem a função principal de idealizar e financiar o que pretende construir e reunidas as condições necessárias, adjudicar a obra segundo um tipo de procedimento. Este desejo de concretização é traduzido pelo programa preliminar. Dono da Obra Contrata Projectista Fiscalização Empreiteiros ou Empreiteiro Geral Figura 2. 5 Organigrama de contratações do dono da Obra. O dono da Obra é o motor de toda a obra, dependendo dele o sucesso desta. É ele quem contrata o autor do projecto e a fiscalização e selecciona os empreiteiros ou o empreiteiro geral detentor de alvará ou título de registo, contendo as habilitações correspondentes à natureza e valor dos trabalhos a realizar. O Dono da Obra também nomeia o coordenador de segurança em obra através de uma declaração escrita que o identifica perante todos os intervenientes no estaleiro, de acordo com o art. 9.º do Decreto-Lei nº 273/2003 de 29 de Outubro. 12

25 Gestão do Projecto Gestão Administrativa Gestão Operacional Projectista Fiscalização Empreiteiro S. Administrativos Tesouraria Contabilidade Qualidade Segurança Ambiente Contratos Figura 2. 6 Organigrama da estrutura organizacional do dono da Obra. Fonte: (Pedro Rodrigues, 2009) Na estrutura organizacional do Dono da Obra, podemos encontrar, com maior ou menor desenvolvimento e variações, dependendo do tipo e da dimensão das obras: Órgãos de gestão e controlo administrativo, com serviços administrativos das obras, tesouraria e contabilidade com as funções para planificar, mobilizar e gerir os capitais; Órgãos de gestão e controlo operacional, com serviços de controlo da qualidade, segurança, ambiente e gestão de contrato; Órgãos de Gestão e controlo do projecto e construção, com serviços prestados por projectistas, fiscalização e empreiteiros, que em seguida iremos especificar Fiscalização Segundo António Flôr (2008), a fiscalização é uma entidade individual ou colectiva que, em obra, acompanha a evolução dos trabalhos de execução com o principal intuito de defender os interesses do Dono da Obra. O Dono da Obra pode dispor nos seus quadros de serviços técnicos próprios para efectuar esse tipo de trabalho ou, dado que o grau de especificidade das obras pode ser muito elevado e como a fiscalização é uma actividade que pode requerer bastantes recursos humanos, este pode recorrer a serviços técnicos exteriores tais como pessoas individuais, gabinetes de projecto ou consultores, delegando parte das suas atribuições, nomeadamente no que respeita á fiscalização da execução dos trabalhos. Quando se trata de uma fiscalização externa, António Flôr (2008) anuncia que a fiscalização deverá indicar, até dez dias úteis após a assinatura do contrato entre este e o Dono da Obra, o seu representante sob reserva de aprovação pelo Dono da Obra e que será o interlocutor deste em todos os aspectos relacionados com a prestação de serviços. 13

26 A fiscalização também designará, mediante aprovação por parte do Dono da Obra o coordenador da qualidade que integrará a equipa residente da fiscalização. Segundo António Flôr (2008), numa empreitada ou num conjunto de empreitadas, a fiscalização deve: Prestar apoio nas actividades prévias ao início da execução da empreitada; Controlar o planeamento da obra; Controlar os custos da obra; Controlar a qualidade da obra; Para assegurar uma boa gestão das actividades dos empreiteiros, fornecedores e outros intervenientes, António Flôr (2008) anuncia ainda que a fiscalização deve: Manter actualizado e operacional o banco de dados das actividades a seu cargo; Assegurar a existência do livro de obra e respectivo preenchimento, pelos técnicos responsáveis; Proceder á realização de reuniões periódicas com o Dono da Obra, com periodicidade a indicar por este, visando a coordenação das empreitadas e fornecimentos em curso; Propor reuniões com os empreiteiros ou com os autores de projectos ou com outras entidades ligadas à obra, a fim de esclarecer dúvidas. Salvaguardar o Dono da Obra de eventuais infracções cometidas por fornecedores ou empreiteiros Autores do projecto Os autores do projecto ou projectistas são empresas, técnicos ou grupos de técnicos contratados pelo Dono da Obra para a elaboração e assistência técnica do projecto. Os projectistas materializam o desejo do Dono da Obra, realizando o programa base, estudo prévio, anteprojecto e o projecto de execução. O termo projecto, neste caso, tem um sentido mais restrito abrangendo apenas a fase da sua concepção. Neste caso, projecto é o conjunto de documentos que definem as características técnicas das estruturas físicas de um empreendimento, subdividido em partes escritas e partes desenhadas. (A.P.P.C., 1978). 14

27 Na elaboração de um projecto, segundo Alves Dias (2008), distinguem-se as seguintes principais fases: Programa Preliminar Programa Base Estudo Prévio Anteprojecto Licenciamento Projecto de Execução Figura 2. 7 Fases da elaboração de um projecto. O programa preliminar é estabelecido pelo Dono da Obra o qual define os objectivos da obra que pretende realizar, os condicionamentos de natureza financeira e o nível de qualidade da obra, podendo ainda estabelecer limitações de custos e prazos de execução. Na posse desse programa preliminar, o autor do projecto elabora o programa base verificando a viabilidade de execução da obra e estudando soluções alternativas que respondam aos requisitos definidos pelo Dono da Obra. O programa base é submetido à apreciação do Dono da Obra que se pronuncia sobre a solução que melhor se enquadre à sua intenção, após o que o autor do projecto elabora o estudo prévio que assenta no desenvolvimento da solução aprovada pelo dono da obra. Nesta altura, o Dono da Obra necessita avaliar os financiamentos e opções para a sua obra. Com a aprovação do estudo prévio pelo Dono da Obra, o autor do projecto elabora o anteprojecto ou projecto de licenciamento, pois é o projecto entregue à entidade licenciadora para aprovação. Este projecto apresenta um maior grau de pormenor e assenta em definitivo as bases para a continuação do estudo. Por último, com a aprovação do anteprojecto pelo Dono da Obra, o autor do projecto elabora o projecto de execução onde se definem todos os elementos necessários à boa execução dos trabalhos. 15

28 Segundo Pedro Rodrigues (2009), fazem parte dos elementos do projecto de execução: Peças desenhadas; Peças escritas; Memória descritiva e justificativa; Notas de cálculo; Condições técnicas gerais e especiais; Medições; Orçamento; Plano de segurança e saúde e compilação técnica; Plano de prevenção e gestão de resíduos de construção e demolição. A assistência técnica fornecida pelo autor do projecto pode definir-se, segundo Alves Dias (2008), como sendo os serviços complementares da elaboração do projecto, a prestar pelo seu autor ao Dono da Obra em todas as fases da obra. Porém, esta não pode ser confundida com as funções inerentes a um empreiteiro ou a uma fiscalização. O autor do projecto presta assistência técnica ao longo de todas as fases da obra, compreendendo, de acordo com o art. 9.º nº 2 e 3 da Portaria 701-H/2008 de 29 de Julho, as seguintes acções: Esclarecimento de dúvidas relativas ao projecto durante a preparação do processo do concurso; Prestação de informações e esclarecimentos solicitados por candidatos a concorrentes, sob a forma escrita e exclusivamente por intermédio do Dono da Obra, sobre problemas relativos à interpretação das peças escritas e desenhadas do projecto; Prestação de apoio ao Dono da Obra na apreciação e comparação das condições da qualidade das soluções técnicas das propostas de modo a permitir a sua correcta ponderação por aquele, incluindo a apreciação de compatibilidade com o projecto de execução, constante do caderno de encargos, de variantes ou alterações que sejam apresentadas; Esclarecimento de dúvidas de interpretação de informações complementares relativas a ambiguidades ou omissões do projecto, bem como elaboração das peças de alteração do projecto necessárias à respectiva correcção e à integral e correcta caracterização dos trabalhos a executar no âmbito da referida correcção; Apreciação de documentos de ordem técnica apresentados pelo empreiteiro ou Dono da Obra, incluindo, quando apropriado, a sua compatibilidade com o projecto. 16

29 Empreiteiros O Empreiteiro é, segundo Alves Dias (2008), a entidade que se compromete a realizar a obra perante o Dono da Obra, em regime de contrato de empreitada. Após ter recebido a adjudicação de uma obra, o empreiteiro selecciona um dos seus técnicos para desempenhar as funções de director técnico de obra que são, segundo António Flôr (2008): Desenvolver a preparação da obra; Gerir e controlar a obra em todos os aspectos administrativos, técnicos e económicos, sendo responsável por todas as cláusulas do contrato, caderno de encargos e restantes peças do projecto, de modo a atingir ou melhorar os resultados da sua reorçamentação; Gerir a segurança da obra Fases de Realização de uma Obra Na realização de uma obra podem distinguir-se as seguintes principais fases: Concurso/ Convite Execução Fisica dos Trabalhos Recepção Provisória Apresentação das Propostas Consignação Recepção Definitiva Análise das Propostas Adjudicação e Assinatura do Contrato Figura 2. 8 Fases de realização de uma obra. Fonte: (Alves Dias, 2008) 17

30 Concurso / Convite É nesta fase que se definem as tarefas necessárias para a escolha dos empreiteiros que irão executar a obra. Estas tarefas vão desde a organização do processo a apresentar a concurso até à avaliação das propostas apresentadas pelos concorrentes Organização do Processo a Apresentar a Concurso O CCP sistematiza, uniformiza e consolida num só texto legal todas as matérias relativas à formação e execução dos contratos públicos, designadamente os relativos a: Empreitada de obras públicas; Concessão de obras públicas; Concessão de serviços públicos; Locação ou aquisição de bens móveis; Aquisição de serviços, incluindo os celebrados no âmbito dos sectores da água, energia, transportes e serviços postais (sectores especiais); Contrato de sociedade; Outros contratos submetidos à concorrência. No âmbito desta dissertação, apenas será feita a análise do contrato de empreitada de obras públicas que, de acordo com o art. 343.º nº1 do CCP, representa o contrato oneroso que tenha como objectivo a execução ou a concepção e a execução de uma obra pública que se enquadre nas subcategorias previstas no regime de ingresso e permanência na actividade de construção. Segundo o art. 344.º nº1 do mesmo código, as partes envolvidas no contrato de empreitada de obras públicas são o Dono da Obra e o empreiteiro. Segundo o art. 16.º nº1 do CCP, os procedimentos para a formação de contratos, cujo âmbito inclua prestações que estão ou sejam passíveis de serem submetidas à concorrência do mercado, são: Ajuste directo; Concurso público; Concurso limitado por prévia qualificação; Procedimento de Negociação; Diálogo Concorrencial. No âmbito desta dissertação, apenas será feito o estudo do procedimento de concurso público. 18

31 O concurso público é um procedimento em que qualquer empresa que se encontre nas condições gerais estabelecidas no programa de concurso pode apresentar proposta. A escolha deste procedimento permite a celebração de contratos até , excepto se os anúncios forem publicados no Jornal Oficial da União Europeia, caso em que pode ser qualquer valor. Segundo o art. 130.º nº1 do CCP, o anúncio do concurso público é publicado no Diário da República e de acordo com o art. 133.º nº 2, as peças do concurso público são obtidas por download efectuado a partir da plataforma electrónica utilizada pela entidade adjudicante ou no portal da internet dedicado aos contratos públicos. Nos termos do art. 40.º nº1 alínea b) do mesmo código, as peças do concurso público são o programa do procedimento e o caderno de encargos. Segundo o art. 41.º, o programa do procedimento é um regulamento que define os termos a que obedece a fase de formação de contrato até à sua celebração. O caderno de encargos é, de acordo com o art. 42.º nº1, a peça do procedimento que contém as cláusulas gerais, especiais, técnicas e jurídicas a incluir no contrato a celebrar. O caderno de encargos deve fixar um preço base, ou seja, o preço máximo que a entidade adjudicante se dispõe a pagar pela execução de todas as prestações que constituem o seu objecto, correspondendo, segundo o art. 47.º nº1 do CCP, ao mais baixo dos seguintes valores: Valor fixado no caderno de encargos O MAIS BAIXO DESTES VALORES Valor máximo do contrato a celebrar permitido pela escolha do procedimento (quando este for adoptado ao abrigo da regra geral de escolha do procedim ento: art. 19.º a 21.º) Valor máximo até ao qual o órgão competente pode autorizar a despesa inerente ao contrato a celebrar (com petência atribuída por lei ou por delegação) Figura 2. 9 Valor do preço base. Fonte: (www.inci.pt/sitecollectiondocuments/apresentacao_roadshow_total_ ppt) O CCP prevalece sobre as peças do procedimento e o programa do procedimento prevalece sobre o anúncio. 19

32 Organização da Proposta a Apresentar Com a entrada em vigor do CCP, a identificação de erros e omissões tem lugar tanto na fase procedimental de concurso, como na fase de execução do contrato. O art. 61.º nº1 do CCP estipula que, para que o valor contratual reflicta o custo da obra desde o início, os erros e omissões devem ser apresentados pelos diversos concorrentes, até ao termo do quinto sexto do prazo fixado para a apresentação das propostas e são alvo deste procedimento os erros e omissões que digam respeito a: Aspectos ou dados que se revelem desconformes com a realidade; Espécie ou a quantidade de prestações estritamente necessárias à integral execução do objecto do contrato a celebrar; Condições técnicas que o concorrente não considere exequíveis. Segundo o nº 2 do mesmo artigo, exceptuam-se desta disposição os erros e omissões que são detectáveis em fase de execução do contrato. O CCP introduz mais uma alteração em relação aos erros e omissões pois estes não se limitam à tradicional noção de erros e omissões de projecto, mas a todo o conteúdo do caderno de encargos e às condições físicas dos locais de realização das obras. José Antunes (2009) explica que este alargamento de âmbito obriga ao recurso dos conceitos gerais do direito para a determinação do que deve ser entendido por erros e/ou omissões constantes dos documentos do procedimento e de todas as informações prestadas pelas entidades adjudicantes e já não só das peças escritas e desenhadas de projecto, como até aqui acontecia. De acordo com o nº 3 do mesmo artigo, a apresentação por qualquer interessado, da lista dos trabalhos de erros e omissões suspende o prazo para a apresentação das propostas desde o termo do quinto sexto daquele prazo. Segundo José Antunes (2009), encontrando-se suspenso o prazo para apresentação das propostas, a entidade adjudicante tem pelo menos três opções: Pronunciar-se sobre as listas recebidas dentro do período correspondente ao sexto final do prazo para a apresentação das propostas. Neste caso, o prazo para a apresentação das propostas recomeça a correr desde a data da publicação da decisão e pelo número de dias correspondente ao último sexto do prazo para apresentação da proposta; 20

33 Não se pronunciar e, neste caso, entende-se que todos os erros e omissões constantes das listas foram recusados. O prazo recomeça a correr desde o dia em que a proposta deveria ter sido apresentada, acrescido de um sexto do prazo, correspondendo ao período em que esteve suspenso; Socorrer-se da faculdade que o legislador lhe confere no art. 64.º nº2 do CCP, ou seja, quando a aceitação de erros e omissões do caderno de encargos implicarem alterações de aspectos fundamentais das peças do procedimento, o prazo fixado para a apresentação das propostas deve ser prorrogado no mínimo, por período equivalente ao tempo decorrido desde o inicio daquele prazo até à comunicação das rectificações ou à publicitação da decisão de aceitação de erros ou de omissões. Se nenhum dos interessados apresentar a lista de erros e omissões, a proposta é apresentada no prazo fixado no procedimento. Porém, a própria entidade adjudicante poderá detectar erros e omissões durante o procedimento e integrar nas peças do mesmo. Neste caso, pode haver a necessidade de apresentação de preços e condições de suprimento de erros e omissões pelos concorrentes, dentro do prazo de apresentação da proposta, sem qualquer prorrogação, pois não foram identificados pelos interessados, mas pela própria entidade adjudicante. Posto isso, os erros e omissões reclamados pelos concorrentes e aceites pelo Dono da Obra durante o concurso são incluídos no valor do contrato. Uma das questões que é levantada a propósito de alterações às peças do procedimento é a de saber se o preço base pode ser alterado depois da abertura do procedimento, ou seja, quando analisados os erros e omissões e as alterações de projecto, eles ponham em causa a estimativa de custos do projectista que poderá ter dado origem ao preço base publicado. Segundo José Antunes (2009), o preço base pode ser alterado, desde que a escolha do procedimento não seja alterado e que o novo preço base esteja dentro dos limites de despesa do órgão competente para contratar. Para isso, a entidade adjudicante deverá publicar um anúncio rectificativo nos termos e nas condições prescritas no art. 6.º da Portaria 701-A/2008 de 29 de Julho. Esta interpretação pode não ser pacífica pois, na fase de apresentação pública do código, vários intervenientes entenderam esta alteração do preço base como impossível. Nesta situação, José Antunes (2009) afirma que se algum, alguns ou todos os presuntivos concorrentes entenderem que o preço base inicialmente previsto pela entidade adjudicante para a obra sem erros e omissões se tornou incomportável, uma vez detectados e aceites os erros e omissões do caderno de encargos, só têm uma alternativa: não concorrer. 21

34 Apresentação da Proposta Segundo o art. 56.º do CCP, a proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta ao Dono da Obra a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a faze-lo. A proposta dos concorrentes tem de ser constituída, nos termos do art. 57.º nº 1 e 2 do mesmo código, pelos seguintes documentos: Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo I Código de Contratação Pública, do qual faz parte integrante; Documentos que, em função do objecto do contrato a celebrar e dos aspectos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar; Documentos exigidos pelo programa de procedimento que contenham os termos ou condições, relativos a aspectos de execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule; Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo, quando esse preço resulte, directa ou indirectamente, das peças do procedimento; Lista de preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projecto de execução; Plano de trabalhos quando o caderno de encargos inclua o projecto de execução; O projecto de execução quando este tiver sido submetido á concorrência pelo caderno de encargos. O art. 361.º nº 1 do CCP define o plano de trabalhos como o documento que se destina, com respeito pelo prazo de execução da obra, á fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se dispõe a executa-los, bem como a correspondente definição do plano de pagamentos previsto. 22

35 Análise das Propostas De acordo com o art. 70.º nº 1 do CCP, as propostas são analisadas em todos os seus atributos representados pelos factores e subfactores que densificam o critério de adjudicação. Segundo o nº 2 do mesmo artigo, são excluídas as propostas cuja análise revele: Que não apresentam algum dos atributos da proposta, nos termos do disposto no art. 57º nº1 alínea b); Que apresentam atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspectos da execução do contrato a celebrar por aquele, não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto no art. 49.º n. os 4 a 6 e 8 a 11; A impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respectivos atributos; Que o preço contratual seria superior ao preço base; Um preço total anormalmente baixo, cujos esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou, não tenham sido considerados; Que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis; A existência de fortes indícios de actos, acordos, práticas ou informações susceptíveis de falsear as regras de concorrência. Segundo o art. 71.º nº 1 do mesmo código, quando o preço base é fixado no caderno de encargos, considera-se que o preço total resultante de uma proposta é anormalmente baixo quando for 40 % ou mais inferior àquele Adjudicação Nesta fase, o Dono da Obra expressa a vontade de contratar o empreiteiro que apresentou a proposta mais vantajosa, notificando a decisão de adjudicação, em simultâneo, a todos os concorrentes. Nos termos do art. 74.º nº1 do CCP, a adjudicação é feita segundo um dos seguintes critérios: O da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante; O do mais baixo preço. 23

36 Segundo o nº 2 do mesmo artigo, só pode ser adoptado o critério de adjudicação do mais baixo preço quando o caderno de encargos defina todos os restantes aspectos da execução do contrato a celebrar, submetendo apenas à concorrência o preço a pagar pela entidade adjudicante, pela execução de todas as prestações que constituem o objecto daquele. De acordo com o art. 77.º nº2 do CCP, juntamente com a notificação da decisão de adjudicação o órgão competente para a decisão de contratar deve notificar o adjudicatário para: Entregar os documentos de habilitação exigidos nos termos do disposto no artigo 81.º; Prestar a caução, se esta for devida, nos termos do disposto nos artigos 88.º a 91.º, indicando expressamente o seu valor; Confirmar no prazo para o efeito fixado, se for o caso, os compromissos assumidos por terceiras entidades relativos a atributos ou a termos ou condições da proposta adjudicada. Nos termos do nº3 do mesmo artigo, as notificações devem ser acompanhadas do relatório final de análise das propostas. Segundo o art. 88.º nº1 do CCP, a caução é destinada a garantir o exacto e pontual cumprimento de todas as obrigações legais e contratuais que o adjudicatário assume com a celebração do contrato. Após a prestação da caução, o concorrente será notificado da minuta do contrato e, segundo o art. 101.º do CCP, este deverá pronunciar-se sobre a mesma no prazo de 5 dias após a sua recepção, findo o qual, se o não fizer, considerar-se-á aprovada a mesma minuta. Nos termos dos artigos 86.º nº 1 e 91.º nº 1, a adjudicação caduca se o adjudicatário não apresentar os documentos de habilitação no prazo fixado no programa do procedimento ou no prazo fixado pelo órgão competente para a decisão de contratar ou se o adjudicatário não prestar a caução que lhe foi exigida. Nestes casos, ganha a proposta classificada e o concorrente que tenha a documentação de habilitação em ordem. 24

37 Contrato O art. 104.º nº 1 do CCP estipula que a celebração do contrato deve ter lugar no prazo de 30 dias contados da data da aceitação da minuta do contrato ou da decisão sobre a reclamação, mas nunca antes de decorridos 10 dias contados da data da notificação da decisão de adjudicação, apresentados todos os documentos de habilitação exigidos e confirmados os compromissos referidos na alínea c) do nº2 do artigo 77.º. Faz parte integrante do contrato, quando este for reduzido a escrito, e nos termos do art. 96.º nº 1 do CCP os seguintes elementos: A identificação das partes e dos respectivos representantes, assim como do título a que intervêm, com indicação dos actos que os habilitem para esse efeito; A indicação do acto de adjudicação e do acto de aprovação da minuta do contrato; A descrição do objecto do contrato; O preço contratual ou o preço a receber pela entidade adjudicante ou, na impossibilidade do seu cálculo, os elementos necessários à sua determinação; O prazo de execução das principais prestações objecto do contrato; Os ajustamentos aceites pelo adjudicatário; A referência à caução prestada pelo adjudicatário. Nos termos do art. 94.º nº 1 do CCP o contrato é reduzido a escrito através da elaboração de um clausulado em suporte papel ou em suporte informático com a aposição de assinaturas electrónicas. De acordo com o nº 2 do mesmo artigo, fazem sempre parte integrante do contrato, independentemente da sua redução a escrito: Os suprimentos dos erros e das omissões do caderno de encargos expressamente aceites pelo órgão competente para a decisão de contratar; Os esclarecimentos e as rectificações relativas ao caderno de encargos; O caderno de encargos; A proposta adjudicada; Os esclarecimentos sobre a proposta adjudicada prestados pelo adjudicatário. Segundo o art. 97.º nº1 do CCP, o preço contratual é o preço a pagar, pela entidade adjudicante, em resultado da proposta adjudicada, pela execução de todas as prestações que constituem o objecto do contrato. Assim: ç 25

38 O art. 95.º no 1 do CCP define que salvo previsão expressa no programa de procedimento, não é exigível a redução do contrato a escrito quando o contrato não necessita de ser sujeito a fiscalização prévia do tribunal de contas ou quando se trate de contrato de empreitadas de obras públicas de complexidade técnica muito reduzida e cujo preço contratual não exceda O Tribunal de Contas é de acordo com o art. 214.º nº1 da Constituição da República Portuguesa, o órgão de soberania que exerce o controlo externo supremo da actividade financeira do Estado português. O controlo financeiro exercido pode ser, quanto ao momento do seu exercício, prévio, concomitante ou sucessivo. O controlo prévio consiste no exame da legalidade e do cabimento orçamental dos actos, contratos ou outros instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras directas ou indirectas para as entidades de Administração Pública Central, Regional e Local. Se o contrato for de valor contratual igual ou superior ao fixado nas leis do Orçamento para cada ano orçamental, este terá de ser objecto de pronúncia do Tribunal de Contas Consignação Segundo Alves Dias (2008), é nesta fase que o Dono da Obra faculta ao empreiteiro adjudicatário os locais e os elementos complementares do projecto para a execução da obra e procede-se à assinatura do auto de consignação. A data da assinatura do auto de consignação marca o início da contagem do prazo acordado para a execução da obra, entre outras obrigações do empreiteiro, o que mostra a importância desta data durante a execução da obra; De acordo com o art. 358.º nº 1 do CCP, na falta de estipulação contratual a consignação deve estar concluída em prazo não superior a 30 dias após a data da celebração do contrato, no caso de consignação total ou da primeira consignação parcial, ou logo que o Dono da Obra tenha acesso aos prédios e autoridade para os entregar a terceiros, no caso das demais consignações parciais. O art. 357.º nº 1 do CCP anuncia que o Dono da Obra, caso o contrato preveja essa situação, pode realizar um plano final de consignação que densifique e concretiza o plano inicialmente apresentado para efeitos de elaboração da proposta. 26

39 Este plano final de consignação revela bastante importância pois segundo José Antunes (2009), o plano de trabalhos constante do contrato pode ser ajustado pelo empreiteiro ao plano final de consignação apresentado pelo Dono da Obra e somente nessa situação existe a possibilidade desta alteração. Nos termos do art. 361.º nº 4 do CCP os ajustamentos não podem implicar a alteração do preço contratual, nem a alteração do prazo de execução da obra, nem ainda alterações aos prazos parciais definidos no plano de trabalhos constante do contrato, para além do que seja estritamente necessário à adaptação do plano de trabalhos ao plano final de consignação. O nº 6 do mesmo artigo define ainda que o procedimento de ajustamento do plano de trabalhos deve ser concluído antes da data da conclusão da consignação total ou da primeira consignação parcial. A suspensão do auto de consignação só se pode verificar, segundo José Antunes (2009), se as modificações dos locais tiverem uma amplitude que obrigue à elaboração de um projecto de alteração Execução Física dos Trabalhos Esta fase caracteriza-se pela realização física dos trabalhos segundo os planos concebidos. O empreiteiro começa a execução dos trabalhos na data em que começa a correr o prazo de execução da obra. Segundo o art. 362.º nº 1 do CCP, o prazo de execução da obra começa a contar-se a partir: Da data da conclusão da consignação total; Da data da primeira consignação parcial; Da data em que o Dono da Obra comunique ao empreiteiro a aprovação do plano de segurança e saúde, nos termos previstos na lei, caso esta data seja posterior. Os trabalhos a mais, os trabalhos a menos, bem como os trabalhos de erros e omissões detectados na fase de execução são considerados uma modificação objectiva do contrato. 27

40 Os trabalhos de suprimento de erros e omissões que têm lugar à identificação, durante a fase de execução da obra, são os seguintes: Erros e omissão que era exigível, que actuando com a diligência necessária, os concorrentes tivessem identificado na fase de formação do contrato, porém não o fizeram; Erros e omissões identificados pelos concorrentes na fase de formação do contrato, e rejeitados pelo Dono da Obra, mas que efectivamente se verificam; Erros e omissões já existentes no caderno de encargos, na fase de formação do contrato, mas que, mesmo actuando com a diligência necessária, o adjudicatário não conseguiria identificá-los nessa fase; Erros e omissões apenas detectáveis durante a fase de execução da obra e que identificados pelo empreiteiro, hajam sido por ele oportunamente comunicados ao Dono de Obra, no prazo de 30 dias a contar da data da sua detecção. O art. 370.º nº 1 do CCP define os trabalhos a mais como os trabalhos cuja espécie ou quantidade não esteja prevista no contrato e que se tornaram, necessários à execução da obra na sequência de uma circunstância imprevista e não possam ser técnica ou economicamente separados do objecto do contrato sem inconvenientes graves para o Dono da Obra ou, embora separáveis, sejam estritamente necessários á conclusão da obra. Este tipo de trabalhos divide-se em: Trabalhos a mais da mesma espécie dos previstos a executar em condições semelhantes; Trabalhos a mais de espécie diferente dos previstos ou da mesma espécie dos previstos mas a executar em condições diferentes. O nº 2 alíneas c) e d) do mesmo artigo definem ainda que o preço atribuído aos trabalhos a mais, somado ao preço de anteriores trabalhos a mais e deduzido do preço de quaisquer trabalhos a menos, não deve exceder 5% do preço contratual e que o somatório do preço atribuído aos trabalhos a mais com o preço de anteriores trabalhos a mais e de anteriores trabalhos de suprimento de erros e omissões não deve exceder 50% do preço contratual. De acordo com o nº 3 do mesmo artigo, o limite de 5% pode ser elevado para 25% quando estejam em causa obras cuja execução seja afectada por condicionalismos naturais com especiais características de imprevisibilidade, nomeadamente as obras marítimo-portuárias e as obras complexas do ponto de vista geotécnico em especial a construção de túneis. 28

41 Segundo o art. 20.º nº 1 alínea b) do Decreto Legislativo Regional nº34/2008/a que estabelece as regras especiais de contratação pública na Região Autónoma dos Açores, só pode ser ordenada a execução de trabalhos a mais quando o preço atribuído aos trabalhos a mais, somado ao preço de anteriores trabalhos a mais e deduzido do preço de quaisquer trabalhos a menos, não exceder 25 % do preço contratual. No capítulo seguinte serão aprofundados os aspectos relativos à realização, na fase de execução, dos trabalhos a mais e trabalhos de correcção e suprimento de erros e omissões, bem como as temáticas da revisão de preços, facturação e pagamentos Recepção Logo que a obra esteja concluída no todo ou em parte e tendo em conta o termo final do prazo total ou dos prazos parciais de execução da obra, o art. 394.º nº1 do CCP informa que o empreiteiro ou o Dono da Obra podem solicitar a recepção provisória da obra mediante a realização de uma vistoria. O art. 395.º nº 1 do mesmo código define que se não forem encontradas deficiências, elaborase um auto de recepção provisória que deve ser assinado pelos intervenientes. O art. 397.º nº1 revela que a partir da data de assinatura do auto inicia-se o prazo de garantia, durante o qual o empreiteiro está obrigado a corrigir todos os defeitos da obra. De acordo com o art. 398.º nº1 do CCP, decorrido o prazo de garantia será feita nova vistoria em relação à totalidade ou a cada uma das partes da obra, para efeitos de recepção definitiva. Se não forem encontradas anomalias, a recepção definitiva é formalizada em auto. 29

42 30

43 3. Princípios e Metodologia Propostos para o Modelo 3.1. Introdução Uma das questões que mais preocupa um Dono da Obra, é saber se a obra que está a gerir tem ou poderá ter derrapagens de custo e de prazo para além de saber se está a pagar os trabalhos realmente efectuados ou se está a pagar trabalhos não realizados. Para que o Dono da Obra obtenha resposta a estas questões, é necessário que tenha um modelo de acompanhamento e controlo de custos da obra na fase de execução. Actualmente, existem no mercado diversos programas sofisticados, desenvolvidos para apoiar o Dono da Obra nesta situação. O modelo aqui desenvolvido não tem o objectivo de fazer frente a esses programas, mas sim o de reunir e sistematizar a informação que o Dono da Obra necessita, num modelo simples e com resultados práticos, fiáveis e rápidos, com a inerente vantagem de o poder modelar e alterar em qualquer altura. No presente capítulo faz-se a apresentação dos princípios e metodologia propostos para a construção do modelo de controlo de custos, na fase de execução de uma obra pública, do ponto de vista do Dono da Obra. Esta experiência reflecte o modo de funcionamento de um Dono da Obra num ambiente específico (empreitada de obras públicas com procedimento de concurso público), porém as funções e objectivos principais mantêm-se válidos nos aspectos essenciais, independentemente do ambiente considerado Princípios Propostos para o Modelo A primeira acção para a construção do modelo correspondeu à definição dos princípios que este deveria seguir, ou seja, os seus fundamentos de base. Neste sentido, identificou-se uma obra para o caso de estudo e escolheu-se o instrumento informático para a construção do modelo. 31

44 Caracterização da Obra para o Caso de Estudo Uma vez que a temática do CCP ainda é recente e que a maioria dos contratos geridos por este regime, aquando da selecção do caso de estudo, ainda se encontrava na fase de processo de contratação, optou-se por utilizar como caso de estudo para a construção do modelo, uma obra regida pelo Decreto-Lei nº 59/99 de 2 de Março e compará-la com as novas directivas do CCP. Os valores utilizados para o caso de estudo são os reais e a metodologia proposta é um resultado do estado do conhecimento actual (Decreto-Lei nº 18/2008) e da experiência das entidades envolvidas no processo de controlo de custos da obra. A obra em questão diz respeito à construção de um Centro Cultural em Santo António Nordestinho, freguesia pertencente ao concelho do Nordeste em São Miguel, Açores. Esta empreitada foi posta a concurso público, por preço global, pela câmara municipal do Nordeste com a finalidade de criar um espaço recreativo e cultural para servir toda a localidade. Figura 3. 1 Vista parcial do alçado tardoz. A adjudicação da empreitada deu-se a 30 de Dezembro de 2005 e o prazo de execução definido foi de 12 meses com data prevista de conclusão a 30 de Dezembro de 2006 e o valor global total da adjudicação de ,89 mais I.V.A. A empreitada sofreu duas prorrogações de prazo e uma suspensão parcial dos trabalhos, todas elas por facto não imputável ao empreiteiro. As duas prorrogações do prazo foram de 5 meses cada uma e a suspensão parcial dos trabalhos foi de 2 meses, tendo a empreitada sido concluída somente a 31 de Dezembro de Uma das causas destas prorrogações de prazo foi as alterações ao projecto inicial, o que provocou atrasos significativos nas actividades delas dependentes. De notar que as alterações não ocorreram em simultâneo, conseguindo-se manter a obra em andamento embora em ritmo mais lento. Outra das causas foi as indefinições ao projecto, ou seja, a falta de desenhos de pormenores, o que provocou atrasos significativos nas actividades delas dependentes. 32

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