Administração Pública Aula 9

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1 Concurso EPPGG Administração Pública Aula 9 Juliana Wenceslau

2 Sistema de Planejamento e Orçamento do Governo Federal : fundamentos legais, conceitos básicos do sistema de planejamento, orçamento e financeiro, gestão por programas, integração planejamento e orçamento; eficiência do gasto público, custos

3 O Sistema de Planejamento e Orçamento Lei do Plano Plurianual PPA Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO Lei Orçamentária Anual LOA (Constituição Federal, art. 165)

4 Lei Orçamentária Anual- LOA Orçamento fiscal Orçamento da seguridade social Orçamento de investimento das empresas estatais (CF: art. 165, 5º)

5 Orçamento Fiscal Referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta, indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público. (CF: art. 165, 5º, I)

6 O Orçamento de Investimento O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; (CF: art. 165, 5º, II)

7 O Orçamento da Seguridade Social O orçamento da seguridade social (Saúde, Previdência e Assistência Social) abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. (CF: art. 165, 5º, III)

8 Lei Orçamentária Anual- Prazos Encaminhamento do Projeto ao Congresso Nacional: até 31 de agosto de cada exercício. Devolução para sanção: até o encerramento da sessão legislativa (15 de dezembro de cada exercício). (ADCT: art. 35, 2º, III)

9 Votação Fora do Prazo Art. 68. Se o Projeto de Lei Orçamentária de 2010 não for sancionado pelo Presidente da República até 31 de dezembro de 2009, a programação dele constante poderá ser executada para o atendimento de: I despesas que constituem obrigações constitucionais ou legais da União II bolsas de estudo no âmbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CNPq, da Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior Capes e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPEA, e bolsas de residência médica e do Programa de Educação Tutorial PET; III pagamento de estagiários e de contratações temporárias por excepcional interesse público na forma da Lei no 8.745, de 9 de dezembro de 1993; IV ações de prevenção a desastres, classificadas na subfunção Defesa Civil; V formação de estoques públicos vinculados ao programa de garantia dos preços mínimos; VI despesas com a realização das eleições de 2010; VII outras despesas correntes de caráter inadiável; e VIII cota de importação de bens destinados à pesquisa científica e tecnológica, no valor fixado no exercício financeiro anterior pelo Ministério da Fazenda. 1o As despesas descritas no inciso VII deste artigo estão limitadas a 1/12 (um doze avos) do total de cada ação prevista no Projeto de Lei Orçamentária de 2010, multiplicado pelo número de meses decorridos até a sanção da respectiva lei. Lei nº , de 12/08/2009, LDO 2010

10 Princípios da LOA A LOA conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica e financeira e o programa de governo, obedecidos aos princípios de unidade, universalidade e anualidade (art. 2º, da Lei nº 4.320/64).

11 Princípios da LOA Unidade: estabelece que todas as receitas e despesas devem estar contidas em uma única lei orçamentária. Quanto às receitas, correlaciona-se com o princípio da unidade de caixa da União (art. 164, 3º, da CF), onde determina que as disponibilidades de caixa da União serão depositadas no Banco Central. Universalidade: estabelece que todas as receitas e despesas devem estar contidas na lei orçamentária anual, sejam elas de qualquer natureza, procedência ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios ou seja, nenhuma receita ou despesa pode fugir ao controle do Legislativo. Anualidade ou periodicidade: estabelece que o orçamento deve ter vigência de um ano e coincidirá com o ano civil. O período de um ano para a LOA também está previsto na Constituição Federal, onde são mencionados os termos: lei do orçamento anual (art. 166, 3º), lei orçamentária anual (art. 165, 8º e o art. 167, inciso I).

12 Princípios Adicionais: Publicidade Publicidade: é um dos princípios que regem a administração pública. Esse princípio prevê que o projeto da lei orçamentária venha acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia (CF art 165, 6º) Determina a publicação até trinta dias do final de cada bimestre do relatório resumido da execução orçamentária. (CF art 165, 3º)

13 Exclusividade Estabelece que a lei orçamentária anual não poderá conter dispositivos estranhos à fixação das despesas e previsão das receitas, ressalvada a autorização para a abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita. Autorização para a abertura de crédito adicional suplementar: Existem três tipos de créditos adicionais:suplementar, especial e extraordinário Contratação de qualquer operação de crédito: é a contratação de empréstimos, interno ou externo, geralmente de longo prazo, é a chamada dívida fundada ou consolidada; Contratação de operações de crédito por antecipação da receita orçamentária ARO: é uma espécie de adiantamento de receitas que pode ser prevista na lei orçamentária, realiza-se geralmente quando o governo não possui dinheiro em caixa suficiente para pagamento de determinadas despesas. Essa operação de crédito é realizada com o intuito de atender eventuais insuficiências de caixa do governo. (CF Art º)

14 Não-afetação ou não-vinculação da receita A receita orçamentária não pode ser vinculada a órgãos ou fundos, ressalvados os casos permitidos pela própria Constituição Federal. As ressalvas a esse princípio, previstas na própria CF são: Fundo de participação dos municípios - FPM; Fundo de participação dos estados - FPE; Recursos destinados para as ações e serviços públicos de saúde; Recursos destinados para manutenção e desenvolvimento da educação básica- FUNDEB; Recursos destinados às atividades da administração tributária, (Arts. 198, CF EC 42/03); 2º, 212, 37, XXII, da Recursos destinados à prestação de garantia às operações de crédito por antecipação da receita ARO (Art. 165, 8º CF); Recursos destinados à prestação de contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta (Art. 167, 4º, CF); Recursos destinados a programa de apoio à inclusão e promoção social, extensivos somente a Estados e o DistritoFederal até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida (Art. 204, parágrafo único EC 42/03); Recursos destinados ao fundo estadual de fomento à cultura, para o financiamento de programas e projetos culturais, extensivos somente a Estados e o Distrito Federal até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida (Art. 216, 6º, CF EC 42/03).

15 Verdadeiro ou Falso? 1. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso? 2. O princípio da não vinculação das receitas de impostos pode aceitar novas exceções desde que haja alteração no texto constitucional?

16 Resposta 1. Verdadeiro, o artigo art 8º da LRF prevê que são legalmente vinculados a finalidade específica ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. 2. Verdadeiro, emenda constitucional pode acrescentar exceções à não vinculação de receitas.

17 Alto grau de Vinculação do Orçamento Apesar de a CF vedar a vinculação de receitas de impostos, as exceções são tantas que as receitas previstas na LOA possuem alto grau de vinculação. Por isso, temos visto constantes tentativas de desvinculação de receitas pelos governo, denominada DRU (Desvinculação das Receitas da União). Realmente, a vinculação de receitas torna o processo orçamentário extremamente rígido.

18 Equilíbrio das finanças Públicas O orçamento deverá manter o equilíbrio, do ponto de vista financeiro, entre os valores de receita e despesa. As despesas deverão acompanhar a evolução das receitas. Entendemos que este princípio está devidamente consagrado na LRF onde determina que a LDO disporá sobre o equilíbrio entre receita e despesa. (LRF art. 4º, inciso I, alínea a), O art. 5º da LRF reforça este entendimento ao determinar queo projeto de Lei Orçamentária Anual LOA deverá ser elaborado de forma compatível com o Plano Plurianual PPA, com a LDO e a LRF.

19 Competência do Congresso Nacional Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. (CF: art. 166, caput)

20 Mensagem Retificativa O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. (CF: Art. 166, 5 )

21 Exercício ( EPPGG 2009) 30- Acerca dos mecanismos e procedimentos adotados pelo sistema de planejamento e orçamento do Governo Federal, é incorreto afirmar que: a) a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a quem compete nortear o Plano Plurianual, tem por princípio promover a integração entre as ações de planejamento e orçamento. b) dotado de um evidente caráter coordenador das ações governamentais, o Plano Plurianual subordina todas as iniciativas orçamentárias aos seus propósitos. c) uma estrutura orçamentária baseada em programas se caracteriza, entre outras, por facilitar a mensuração total dos custos necessários ao alcance de um dado objetivo. d) os programas podem ser classificados como finalísticos ou como de apoio às políticas públicas e áreas especiais. e) em matéria orçamentária, o programa é o elemento de integração entre o Plano Plurianual, os orçamentos anuais, a execução e o controle.

22 Eficiência do Gasto A pergunta clássica da teria orçamentária é: Em que base deve-se decidir aplicar R$ X reais na atividade A ao invés de alocá-los na atividade B. (V.O.Key Jr., 1940) Em essência, orçamento trata de reinvindicações e alocação de recursos.

23 Economia Alocação de recursos = economia aplicada. O retorno de cada gasto deve compensar o seu custo em termos de alternativas sacrificadas. Análise orçamentária = comparação dos méritos relativos de usos alternativos de recursos.

24 Ciência Política Com freqüência admite-se que a economia é uma ciência racional e que todas as influências políticas são irracionais, imprevisíveis, e, muitas vezes, danosas (J. Burkhead). Orçamento = matéria política que está no coração do processo político (A. Wildavsky). Incrementalismo (Lindblom)

25 Administração Pública Talvez a solução prática do problema repouse na canalização de decisões por meio da máquina governamental (V.O. Key). Sistemas orçamentários favorecem ganhos de eficácia no processo decisório. Reformas orçamentárias: orçamento tradicional, orçamento-programa e orçamento focado nos resultados

26 Ex: Análise de Viabilidade de projetos de Grande Vulto 1. Orientação estratégica e análise de préviabilidade 2. Avaliação ex-ante formal do projeto 3. Análise independente da Avaliação ex-ante 4. Seleção do Projeto e Orçamentação 5. Implementação 6. Ajuste às mudanças nas circunstâncias do projeto 7. Operação e manutenção de bens 8. Avaliação

27 1. Orientação estratégica e análise de pré-viabilidade Desirable Institutional Arrangement Strategic guidance for PI Published development strategy or vision statement First-level screening Centralized (MoP or MoF) or delegated approval/explicit ministry level justification Test for inclusion as a project Clarity of project objectives O que encontramos Brasil tem um plano plurianual (PPA) com 306 programas que captura as estratégias setoriais (i.e. educação PDE, transporte, PAC) O PAC representa um esforço para melhorar fiscalização e direção A seleção de projetos do PAC não é clara, nem direcionada tecnicamente Carga do PAC pode estar se tornando muito pesado ; custos tambem para o miniterios (2,198 projects)

28 2. Avaliação ex-ante formal do projeto Desirable Institutional Arrangement Formal guidance on technical aspects for ex-ante appraisal of the project economic value Techniques appropriate for the scale & scope of the project Publicized & transparent Backed by effective training & deployment of staff for project design & appraisal Application of guidance O que encontramos Alguma orientação é dada, mas agencias diferentes fazem diferentemente A qualidade das análises varia Projetos dos PAC são excepcionalizados Pouca demanda por análises ; baixa capacidade de produzilos

29 3. Revisão independente das análises Desirable Institutional Arrangement Independent checks to ensure objectivity and quality Project appraisal completed prior to budget Identifying and maintaining inventory of apprised projects ranked by priority Clarity of roles O que encontramos CMA faz análises mas projetos são inseridos no orçamento de qualquer forma. Apenas 4 projetos analisados em Não há banco de projetos. Diferenciação para projetos acima de R$ 50 milhões mas apenas aqueles que são parte do PAC. Os papéis atuais são sustentáveis?

30 Mais projetos, menos análise

31 4. Seleção e orçamentação de Desirable Institutional Arrangement Projetos O que encontramos Transparent criteria for selecting projects with reference to policy objectives at ministerial level Well structured budget preparation process with scope to integrate investment and recurrent expenditure Effective gate-keeping to ensure that only appraised projects and approved projects are selected for budget financing Adequate financing available Partes dos projetos são orçamentados todos os anos; não há controle transparente do custo total no orçamento. O orçamento captura alguns aspectos plurianuais dos investimentos com restos a pagar O processo orçamentário nao integra investimentos e gasto corrente Emendas levam a projetos esparsos e desconectados

32 5. Implementação de Projetos Desirable Institutional Arrangement Published guidelines for project implementation Cost effective procurement and contracting Timely implementation Timely implementation reports on major projects Effective budgeting for selected projects O que encontramos The President s office receives timely reports on project implementation, and participates in Situation Room monitoring. PAC reports quarterly Slow rates of budget execution are common procurement, environmental issues, TCU. Line ministries appear to lack capacity, but President s attention encourages improvement. Annual review of PPA seems to be compliance exercise of little value. SIGPLAN/SISPAC provide data on projects implementation, but design issues remain. Non-PAC projects at financing risk

33 R$ Million R$ Million Algum otimismo na execução Exe cution PPI Year Budget Law Committed Paid Carry over PAC Execution 20,000 15,000 10,000 5, Year Committed Paid Carry over How is it evolving in 2009?

34 6. Ajustes devido a mudanças nas circunstâncias dos projetos Desirable Institutional Arrangement Active monitoring resulting in timely and rational adjustments O que encontramos Ajustes são estimulados por: n Subestimação de recursos n Fraqueza no desenho dos projetos n Pouca gestão de projetos e de contratos (TCU) Programação financeira afeta a implementação dos ajustes Mudancas dos orcamentos e projetos tornam o ajuste complexo

35 7. Operação e manutenção de Desirable Institutional Arrangement Asset registers Facility operation bens O que encontramos Registro de bens estão se tornando mais institucionalizado. Esforço de fiscalização do patrimônio. Gestão do patrimonio total nascente; problemas com manutenção Monitoramento e responsabilidades desiguais sobre serviços

36 7. Operação e manutenção de Desirable Institutional Arrangement Asset registers Facility operation bens O que encontramos Registro de bens estão se tornando mais institucionalizado. Esforço de fiscalização do patrimônio. Gestão do patrimonio total nascente; problemas com manutenção Monitoramento e responsabilidades desiguais sobre serviços

37 8. Avaliação Desirable Institutional Arrangement Formal institutional arrangements for ex-post project/program evaluation with feedback into future project design O que encontramos Avaliações do PPA existem Não há avaliações de custo beneficio nem avaliações de impacto Dificil encontrar informações sobre projetos e custos de informação Não há demanda evidente para avaliação de infra-estrutura ncomparado com gasto social

38 Maior eficiência nos investimentos em infra-estrutura O Brasil se beneficiaria de um sistema de investimentos mais institucionalizado Fortalecer capacidade dos ministérios para desenhar e analisar projetos Restabelecer avaliação ex-ante de projetos de grande vulto Comitês independentes de análise de viabilidade (Gateway process) Banco de Projetos Avaliação ex-post para informar o processo

39 Propostas para um Gasto Público Mais Eficiente Redução das Despesas Obrigatórias Instituição de uma política de pessoal de longo prazo Conter a despesa dos poderes autônomos (Legislativo, Tribunal de Contas, Judiciário, Ministério Público) Reduzir e Racionalizar as Transferências a Estados e Municípios Distribuição mais eficiente dos Royalties sobre exploração do Petróleo voltados para a compensação das gerações futuras. Estímulo à formação e sustentabilidade de consórcios intermunicipais Mendes, 2006

40 Propostas para um Gasto Publico Mais Eficiente Implementação plena e aperfeiçoamento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Orçamento mais realista, transparente, equilíbrio fiscal sem necessidade de contingenciamento Tribunal de Contas com maior ênfase no controle gerencial Ampliação do sistema de compras via pregão eletrônico Redução dos custos de campanha e do uso dos recursos publicos com finalidade eleitoral

41 Bibliografia Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil de Biênio Brasil. Lei de Responsabilidade Fiscal. Lei Complementar 101/2000. Brasil. Manual Técnico do Orçamento, MPOG, Mendes, Marcos. Gasto Publico Eficiente. 91 Propostas para o Desenvolvimento do Brasil. Top Books, Planejamento e Orçamento Governamental. Coletânea- Volume 2. ENAP, 2006.

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