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1 I Prêmio Abecip de Monografia em Crédito Imobiliário e Poupança Construindo um modelo permanente, equilibrado e economicamente sustentável de crédito imobiliário brasileiro O PAPEL DO CRÉDITO IMOBILIÁRIO NA DINÂMICA DO MERCADO HABITACIONAL BRASILEIRO - CATEGORIA PROFISSIONAL - Rio de Janeiro 2006

2 ALINE AMARAL DE SOUSA Rua Almeida Godinho, 19/307 - Lagoa - Rio de Janeiro/RJ - cep: Tel. (21) / (21) O PAPEL DO CRÉDITO IMOBILIÁRIO NA DINÂMICA DO MERCADO HABITACIONAL BRASILEIRO - CATEGORIA PROFISSIONAL - Rio de Janeiro 2006

3 Para um número considerável de pessoas, o importante, nos dias atuais, é ter Crédito, seja ele qual for, porque crédito também é sinônimo de confiança. Leoni (1997) confima essa crença: Credere é palavra latina que significa acreditar, ou seja, confiar; é forma de obter recursos para destinar a algum empreendimento ou atender a alguma necessidade. Para Schrickel (1995), o conceito de crédito é mais amplo: Crédito é todo ato de vontade ou disposição de alguém de destacar ou ceder, temporariamente, parte do seu patrimônio a um terceiro, com a expectativa de que esta parcela volte a sua posse integralmente, depois de decorrido o tempo estipulado. Silva, J. (1997), trata o conceito de crédito num sentido mais restrito e específico: Em um banco, que tem a intermediação financeira como sua principal atividade, o crédito consiste em colocar à disposição do cliente (tomador de recursos) certo valor sob a forma de empréstimo ou financiamento, mediante uma promessa de pagamento numa data futura.

4 Resumo Trata-se da investigação da atuação do crédito imobiliário na dinâmica do mercado de habitações no Brasil. A idéia central é verificar como as operações de crédito habitacional estão inseridas no âmbito da produção e comercialização de imóveis e em que sentido as mesmas influenciam a dinâmica desse mercado no qual em muitos casos, a convergência de interesses de distintos capitais nutre a especulação imobiliária e contribui para a valorização fundiária. Além disso, busca-se delinear as falhas do modelo utilizado no atual sistema de crédito imobiliário brasileiro, e apontar, ainda que sumariamente, possíveis caminhos para o alcance de um maior equilíbrio e sustentabilidade econômica para o crédito imobiliário, bem como para uma maior disponibilidade de seu acesso pela população. Palavras-chave: crédito imobiliário, habitação, mercado imobiliário Abstract This is a study of the credit operations performance in the brazilian real estate market. The main idea is to find out how the housing credit operations fits in the production and commercialization of properties and how these operations influence the market s dynamic - which in many cases the convergence of interests of distinct funds sustains the real estate speculation and contributes to the landed property valuation. Moreover, it searchs to delineate the current system s imperfections, and to point, although superficially, possible ways to reach a better equity and economic sustentability for the real estate financing, as well as for an increase of its access for the population. Key-words: real estate financing, housing, real estate

5 Lista de Ilustrações Gráfico 1 Déficit habitacional urbano segundo as faixas de renda familiar em salários mínimos 15 Gráfico 2 SFH Financiamentos Habitacionais número de unidades 19 Gráfico 3 Motivos de rejeição de solicitações de financiamento imobiliário 52 Gráfico 4 Total de financiamentos habitacionais concedidos no Brasil 68 Gráfico 5 Bancos conhecidos como concessores de financiamento imobiliário 69 Lista de Tabelas Tabela 1 Tabela 2 Tabela 3 Famílias residentes em domicílios particulares por classes de rendimento mensal de todas as fontes da pessoa de referência da família Indicadores de Crédito Imobiliário evolução do saldo das contas de poupança SBPE SBPE Financiamentos Imobiliários Número de unidades e valores contratados Tabela 4 SBPE Operações contratadas com recursos de caderneta 31

6 Lista de Abreviaturas e Siglas ABECIP Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança ADEMI Associação de Dirigentes de Empresas do Mercado Imobiliário BACEN Banco Central do Brasil BNH Banco Nacional da Habitação CAIXA Caixa Econômica Federal CBIC Câmara Brasileira da Indústria da Construção Civil CIBRASEC Companhia Brasileira de Securitização CMN Conselho Monetário Nacional COHAB Companhia Estadual de Habitação CRECI Conselho Regional de Corretores de Imóveis CRI Certificado de Recebíveis Imobiliários CVM Comissão de Valores Mobiliários FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FHA Federal Housing Administration FHLMC Federal Home Loan Mortgage Corporation FNMA Federal National Mortgage Association IGPM Índice Geral de Preços de Mercado IGP-DI Índice Geral de Preços Disponibilidade Interna INCC Índice Nacional de Custo da Construção ITBI Imposto sobre Transferência de Bens Imóveis SAC Sistema de Amortização Constante SACRE Sistema de Amortização Crescente SBPE Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo SECOVI Sindicato das Empresas de Compra, Venda e Administração de Imóveis SFH Sistema de Financiamento Habitacional SFI Sistema de Financiamento Imobiliário

7 Sumário INTRODUÇÃO UMA BREVE REFLEXÃO SOBRE O FINANCIAMENTO HABITACIONAL NO BRASIL E A DINÂMICA IMOBILIÁRIA NO ÂMBITO DO MERCADO A IMPORTÂNCIA DA HABITAÇÃO NO CONTEXTO DO GRUPO FAMILIAR O SFH E A EXPERIÊNCIA DO BNH NO CRÉDITO HABITACIONAL NO BRASIL O CONSUMO DO ESPAÇO VIA CRÉDITO IMOBILIÁRIO E O PROCESSO DE VALORIZAÇÃO/DESVALORIZAÇÃO INTRA URBANA A LÓGICA DA INCORPORAÇÃO IMOBILIÁRIA E OS PADRÕES DE ACUMULAÇÃO CAPITALISTA NAS ESTRUTURAS ESPACIAIS ALGUMAS CONSIDERAÇÕES SOBRE O CRÉDITO HABITACIONAL ATUAL ASPECTOS RELEVANTES DO CRÉDITO E DO MERCADO IMOBILIÁRIO ANTECEDENTES E CRIAÇÃO DA CARTA DE CRÉDITO O SFI SISTEMA FINANCEIRO IMOBILIÁRIO A Companhia Brasileira de Securitização A CONCESSÃO DO CRÉDITO IMOBILIÁRIO O CRÉDITO HABITACIONAL PARA OS DIFERENTES SEGMENTOS DE RENDA Análise de risco de crédito imobiliário O risco de inadimplência e as ocorrências de pré-pagamentos A INFLUÊNCIA DO MERCADO SECUNDÁRIO O EFEITO DA DINÂMICA ECONÔMICA SOBRE O CRÉDITO IMOBILIÁRIO O CRÉDITO A IMÓVEIS NOVOS E USADOS - EXISTEM DIFERENÇAS? OS PROGRAMAS DE CRÉDITO IMOBILIÁRIO DO MERCADO O CRÉDITO DIRETO ATRAVÉS DAS INCORPORADORAS AS TENDÊNCIAS DE VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA 73 CONCLUSÃO 74 GLOSSÁRIO 84 REFERÊNCIAS 89

8 INTRODUÇÃO Em 1940 dois terços da população brasileira vivia em áreas rurais. A partir dessa década, iniciou-se um rápido processo de industrialização e urbanização, acelerados nas décadas de 50 e 60, sem um planejamento das cidades, da infra-estrutura e de um sistema de crédito habitacional. Esta é uma importante causa do crescimento desordenado das cidades e do surgimento de inúmeras favelas, que aos poucos foram sendo consolidadas. Hoje, o Brasil possui aproximadamente 183 milhões de habitantes, com uma taxa de urbanização de 82%, sendo que 40% da população reside em áreas metropolitanas, que correspondem a 2% do território nacional. 1 A urbanização acelerada, aliada à fragilidade dos processos de planejamento e à uma estrutura de distribuição de renda da população bastante desigual, resultou em uma ocupação desordenada das cidades e na fragmentação do tecido urbano e social. Além disso, a legislação urbana freqüentemente impõe regras dissociadas da realidade, com padrões e custos raramente apropriados à população, restando aos pobres soluções individuais, espontâneas, que em grande parte das vezes comprometem o meio ambiente urbano, bem como a qualidade de vida e a segurança desta população. As ocupações espontâneas de áreas da cidade têm origem, por um lado, na existência de grande percentual de população em extrema pobreza, situação que não lhes permite acesso ao mercado formal de moradias e conseqüentemente ao sistema de crédito habitacional e por outro lado, na 1 Fonte: IBGE, censo 2000.

9 7 existência de parcelas de terreno urbano, de propriedade pública ou privada, desocupadas. O mercado imobiliário é o mecanismo social de coordenação das decisões individuais de localização e uso do solo urbano, de forma que desta coordenação surge uma cidade cujo solo urbano é (ou deveria ser) utilizado da forma mais eficiente. Cabe a esse mercado conciliar a liberdade de ação individual com a eficiência no uso dos recursos da sociedade. Temos assim, a metáfora do mercado imobiliário como sendo a mão invisível urbana que promove a cidade eficiente. Nos modelos tradicionais da economia urbana, a estrutura habitacional é o produto das decisões autônomas e independentes dos participantes do mercado fundiário e imobiliário. O critério de decisão familiar da localização dos seus domicílios é formulado a partir da escolha (trade off) entre o consumo de acessibilidade (proximidade a certas externalidades urbanas) e o consumo de quantidades de solo urbano (ABRAMO, 2002). Os sistemas de crédito imobiliário, que são instrumentos de regulação do regime urbano, possuem uma relevância bastante considerável, posto que os mesmos são estratégicos para a estruturação e a consolidação do mercado imobiliário urbano capitalista. Esses sistemas institucionalizam uma lógica de funcionamento do mercado imobiliário na qual a determinação dos preços dos imóveis depende em larga escala das estratégias de atuação dos capitais de promoção e do volume de crédito que alimenta o ciclo de financiamento da produção imobiliária.

10 8 As opções de crédito imobiliário influenciam o tempo de ocupação e a transformação do solo urbano. Pode-se afirmar também que as diferentes formas de financiamento se articulam com as classes ou frações de classes sociais, produzindo um espaço diferenciado e segregado na cidade. O estabelecimento de um mercado ativo de crédito imobiliário em geral e o de financiamento habitacional em particular tem sido foco de crescente preocupação dos governos e vem fazendo parte das prioridades de políticas públicas em vários países em desenvolvimento (COSTA, 2004). A explicação para tal preocupação se baseia tanto nos ganhos de bem-estar associados a um mercado de crédito habitacional eficaz, como nos efeitos multiplicativos que seu desenvolvimento insere em termos de crescimento da renda e do emprego (COSTA, 2004). No Brasil, a primeira metade da década de 90 foi marcada por uma crise no crédito habitacional (mercado formal). Os financiamentos públicos para a compra de imóveis residenciais foram praticamente suspensos entre a segunda metade da década de 80 e meados da década de 90, causando uma grande retração na produção de novas moradias para diversas camadas da população (populares, médias e altas). Uma das resultantes do encolhimento do sistema formal de crédito imobiliário foi uma enorme desintermediação financeira do setor. As construtoras e incorporadoras não tiveram outra escolha senão o oferecimento de financiamentos diretos aos seus compradores, por meio do parcelamento do preço de venda dos imóveis ou modelos de autofinanciamento baseados em consórcios. Tais soluções nasceram tímidas e desacreditadas pelo mercado, mas com o passar do tempo e com a criatividade dos

11 9 empresários da construção civil, passaram efetivamente a ocupar o espaço deixado pelo sistema financeiro (ABECIP, 2004). A partir de 1995, com a estabilização monetária, reduziu-se o grau de incerteza do mercado, sendo possíveis operações de crédito a prazos mais longos - maior facilidade para as operações de financiamentos imobiliários. Nessa época inicia-se uma reestruturação mais consistente do setor habitacional. Os efeitos da crise econômica sobre a produção imobiliária empresarial reduziram-se em função do controle da inflação, do retorno do financiamento público para os adquirentes de imóveis através da Caixa Econômica Federal, bem como do financiamento pelos bancos privados, que intensificaram seus investimentos no setor imobiliário. Atualmente existem dois sistemas que regem as operações de crédito imobiliário no Brasil: o Sistema Financeiro de Habitação - SFH, que foi criado na década de 60 passando por vários ambientes econômicos e sofrendo perdas em conseqüência de políticas mal elaboradas; e o Sistema Financeiro Imobiliário - SFI, que foi criado em 1997 e introduziu a Alienação Fiduciária* de Bens Imóveis. Vale ressaltar que existe uma hierarquização dos lugares através do preço pago para se ter acesso à determinada localização no urbano e que alguns sub-setores possuem maior poder de atração do capital imobiliário, principalmente os ligados a empreendimentos residenciais e comerciais de alto padrão. As formas mais sofisticadas de mobilização do capital financeiro, que garantem os recursos para a produção capitalista no setor imobiliário, somente são acessíveis às

12 10 camadas da população de maior renda, sendo que as parcelas do mercado imobiliário com ligações mais intensas com o setor financeiro podem apropriar-se das áreas mais valorizadas da cidade, áreas que possuem melhores condições de infra-estrutura e de equipamentos urbanos. A grande dependência da produção habitacional com relação ao crédito é um fator que incentiva a segmentação do mercado habitacional, com efeitos sobre o urbano. A sofisticação da captação* de recursos é um elemento que amplia o poder dos grandes capitais dos setores que atendem à população de maiores rendimentos, possibilitando sua atuação nas áreas mais valorizadas da cidade, cujo acesso tornase cada vez mais exclusivo. Cabe ainda dizer que nos últimos anos, um fator que vem contribuindo para o aquecimento do mercado imobiliário nas áreas mais valorizadas da cidade é uma relativa redução de produtos ofertados pelo mercado financeiro em função da estabilização monetária. O mercado imobiliário urbano aparece como uma opção de investimento dos capitais financeiros que passam a oferecer crédito habitacional como um produto capaz de concorrer com as outras opções oferecidas pelo mercado (ABECIP, 2002). Sabemos que o momento atual é de reestruturação das formas de crédito habitacional, pois infelizmente as soluções de mercado hoje existentes atendem apenas a uma pequena parcela da população. Informamos que ao longo do texto aparecem palavras e expressões seguidas de asterisco (*), o que indica que existe uma explicação para o termo no glossário, na página 160.

13 11 1. UMA BREVE REFLEXÃO SOBRE O CRÉDITO HABITACIONAL NO BRASIL E A DINÂMICA IMOBILIÁRIA NO ÂMBITO DO MERCADO

14 A IMPORTÂNCIA DA HABITAÇÃO NO CONTEXTO DO GRUPO FAMILIAR A habitação é sem dúvida alguma um importante fator de promoção social, que possibilita condições de melhoria da qualidade de vida das pessoas. Ela é um elemento chave para o pleno exercício da cidadania, considerando-se que quem tem sua habitação tem, entre outras coisas, sua individualidade preservada e maiores possibilidades de exercer um papel digno na sociedade (é muito comum inclusive, utilizar a habitação como um indicador social). Além disso, a habitação é uma mercadoria que se difere das demais, pois engloba no seu valor o preço da terra, que não é um bem produzido (não se reproduz), o que a encarece. O valor da habitação varia em função de sua localização, da urbanização e da infra-estrutura disponível no seu entorno, além do acesso aos serviços e bens de consumo coletivo e de aspectos sociais e ideológicos. A necessidade de produzir a "habitação" para usá-la como habitat, faz com que a mesma seja um produto, com valor econômico uma mercadoria; e com valor social um bem de uso. Muitas vezes o espaço habitado passa a ser corrompido em seus valores de uso, passando a ser operado apenas como valor de troca. Enquanto operado como valor de troca (mercadoria), o espaço é produzido e apropriado fundamentalmente ao nível da economia, privilegiando-se assim a propriedade privada e a especulação imobiliária. É inquestionável a função econômica da moradia: sua produção oferece novas oportunidades de geração de emprego e renda, mobiliza vários setores da economia e influencia os mercados imobiliários e de bens e serviços.

15 13 Podemos afirmar também que a habitação é um bem imprescindível cujo custo de aquisição é relevante qualquer que seja o nível de renda do grupo familiar; sendo que, independentemente do estágio de desenvolvimento econômico, cultural e social dos países, na maior parte deles o sistema se divide em quatro grandes grupos (público alvo), que podem ser assim classificados: O nível de renda propicia condições de formação de uma poupança capaz de suprir esta necessidade sem ter que recorrer ao crédito habitacional. Detentores de plena capacidade de pagamento, porém, não conseguem, dentro de um prazo aceitável fazer face à esta demanda com poupança doméstica, requerendo que se disponibilize recursos, a preço de mercado, respondendo pelo pleno retorno do capital emprestado, não requerendo subsídios de qualquer ordem. Possuem capacidade de pagamento, no entanto, esta é apenas parcial, não sendo capazes de retornar, na íntegra e a preço de mercado, o capital requerido para aquisição de sua residência própria e, portanto, necessitam que uma parcela dos recursos lhes seja subsidiada. Formado por aqueles que estão abaixo da linha de financiamento, ou seja, que não possuem capacidade de pagamento e, por conseguinte, não têm acesso ao crédito por meio de financiamentos convencionais; dependem de subsídios do poder público.

16 14 A cultura brasileira e, inclusive a nossa Constituição Federal, impõe ao Estado a obrigação de proporcionar condições de moradia digna a seus cidadãos e, portanto, a incapacidade de pagamento não retira das famílias o seu direito à casa própria, gerando, por conseguinte, a obrigação da União Federal de aportar não só recursos onerosos, mas também, subsidiar, total ou parcialmente, aqueles que não apresentam capacidade plena de pagamento. Nesse contexto, os dois primeiros segmentos supra citados não se constituem diretamente, público alvo do poder público, competindo a este direcionar esforços no sentido de atender àqueles que não possuem capacidade de pagamento ou que, a possuem apenas parcialmente. Subsidiar habitações para os estratos sociais com menor poder aquisitivo não é uma exclusividade de países pobres ou em desenvolvimento e, dadas as características peculiares dos bens imóveis que, em decorrência de sua relevância social e de seu valor econômico, sua aquisição exige sacrifícios mesmo para aqueles com melhor nível de renda, a prática da concessão de subsídios é praxe, inclusive, entre os países altamente desenvolvidos. Um dos grandes equívocos no que se refere à concessão de subsídios no âmbito do crédito habitacional é a estruturação de modelos que não apresentam equilíbrio e sustentabilidade e que, na maioria das vezes resultam em concessão de benefícios de forma imensurada e ineficaz à geração presente, impedindo ações planejadas de longo prazo e gerando desequilíbrios a serem pagos por aqueles que não tiveram acesso aos privilégios que ficaram restritos a uma pequena minoria.

17 15 Na elaboração de políticas públicas voltadas para o provimento e o financiamento de habitações deve-se perseguir alternativas que proporcionem a racionalização das ações, minimizem riscos*, modernizem o mercado, favoreçam a atuação dos diversos agentes econômicos e resultem na melhoria da qualidade das habitações, conjugada com a redução de custos. Neste sentido, deve-se dar tratamento diferenciado aos diferentes, reconhecendo a existência de segmentos bastante distintos e, por conseguinte, implementando ações diferenciadas: Faixa de renda situada abaixo da linha de financiamento: deve-se ter como meta a expansão do acesso à moradia por meio da utilização de recursos orçamentários, induzindo a participação do poder público e comunidades locais, criando alternativas de crédito habitacional não convencionais; Faixa de renda com capacidade parcial de pagamento: crédito baseado em um mix de funding oneroso com subsídios orçamentários; Faixa de renda com capacidade plena de pagamento: atendimento pelo próprio mercado, buscando o máximo de desregulamentação. 8,93% 6,13% 2,56% até 3 sm de 3 a 5 sm de 5 a 10 sm mais de 10 sm 82,38% Gráfico 1 - Déficit habitacional urbano segundo as faixas de renda familiar em salários mínimos 2000 Fonte: Fundação João Pinheiro, Déficit Habitacional no Brasil - municípios selecionados e microrregiões geográficas, 2ª edição, abril de 2005 e Déficit Habitacional no Brasil 2000, dezembro de 2001.

18 16 Apresentamos na Tabela 1.1, como caracterização do cenário brasileiro, a distribuição das famílias no País por classes de rendimento mensal. Uma evidência dos dados é que mais de 75% das famílias brasileiras ganham até 5 salários mínimos (dentre os quais quase 80% ganham até 3 salários mínimos). Ou seja, no Brasil, a grande maioria da população necessita de uma parcela de recursos subsidiada intervenção do poder público sem a qual não é possível a aquisição da moradia própria, ainda que essa aquisição seja feita por meio do crédito habitacional. Tabela 1 - Famílias residentes em domicílios particulares por classes de rendimento mensal Brasil Classes de rendimento mensal de todas as fontes Famílias residentes em domicílios particulares (Unidade) Famílias residentes em domicílios particulares (Percentual) Total ,00 Até 1/2 salário mínimo ,98 Mais de 1/2 a 1 salário mínimo ,69 Mais de 1 a 2 salários mínimos ,72 Mais de 2 a 3 salários mínimos ,35 Mais de 3 a 5 salários mínimos ,76 Mais de 5 a 10 salários mínimos ,21 Mais de 10 a 20 salários mínimos ,12 Mais de 20 salários mínimos ,69 Sem rendimento ,89 Sem declaração ,59 Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, PNAD 2004.

19 O SFH E A EXPERIÊNCIA DO BNH NO CRÉDITO HABITACIONAL NO BRASIL O Banco Nacional da Habitação - BNH foi criado em 1964 pelo Governo Federal com o objetivo de gerir o Sistema Financeiro da Habitação - SFH, cuja premissa era viabilizar a construção e a aquisição da casa própria. Com a criação do BNH surge a expectativa de estímulo à poupança, maior absorção de mão-de-obra e desenvolvimento da indústria da construção civil. O BNH era o órgão controlador do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos - SBPE, conjunto instituições captadoras de poupança voluntária, que financiavam investimentos imobiliários prioritariamente destinados às classes média e alta, e gestor do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS, responsável por toda a política habitacional do governo federal. Ao BNH foi atribuída a função de formatar as condições gerais das operações de crédito baseadas no SFH, como por exemplo taxa de juros, prazo, garantias* e condições de pagamento (VALPASSOS, 2003). Os recursos para o SFH eram provenientes, principalmente de uma contribuição compulsória de empresários e trabalhadores, o FGTS, instituído em 1967, e de caderneta de poupança, que conformaria o SBPE, responsável pelo financiamento de imóveis para a população de rendimentos médios. O SFH então utilizou poupança compulsória (FGTS) e voluntária (caderneta e letra de câmbio). Também como componentes do SFH foram criadas as sociedades de crédito imobiliário, que subordinadas ao BNH, funcionavam como agentes financeiros do sistema, operando no financiamento para a construção, venda ou aquisição de unidades habitacionais.

20 18 Nesse contexto, as medidas destinadas a facilitar a compra da casa própria (inclusive a adoção de subsídios) mostraram a necessidade da intervenção do poder público no sentido de viabilizar o acesso ao mercado habitacional, sobretudo para as classes populares. Juntamente com o SFH foi instituída a correção monetária, indexador calculado mensalmente pelo Governo, que permitia o reajuste das prestações de amortização* e juros com a correção do valor monetário da dívida. A correção monetária, além de corrigir o valor da dívida do mutuário, também era aplicada nos depósitos de caderneta de poupança, das letras hipotecárias e do FGTS. Também foram instituídas as COHAB s (Companhias Estaduais de Habitação que obtinham crédito com recursos do FGTS junto ao BNH) que coordenavam os trabalhos das agências que participavam da construção das casas, reduzindo o preço das unidades produzidas (VALPASSOS, 2003). Logo após a adoção do SFH houve uma grande oferta de recursos para o crédito habitacional, devido às condições favoráveis e atrativas das aplicações (decorrentes da segurança e rentabilidade* dos depósitos em caderneta de poupança e letras imobiliárias) e à lucratividade das sociedades de crédito imobiliário, já que os mutuários pagavam taxas superiores àquelas acordadas com o BNH. Entretanto, com a elevação da inflação, o desequilíbrio gerado pelos critérios de reajuste das prestações e do principal da dívida afetou negativamente o SFH (entre 1969 e 1974 os investimentos em habitação popular tornaram-se escassos e decrescentes, sendo o FGTS utilizado prioritariamente em investimentos em outras

21 19 atividades infra-estrutura, mercado financeiro, outros programas habitacionais, etc.). Após anos de financiamentos do SFH crescentes em quantidade, o sistema entrou na fase crítica em Os recursos tornaram-se insuficientes para a viabilização do desenvolvimento sustentável do setor imobiliário, devido à diminuição constante da renda doméstica (que causou significativa redução dos investimentos econômicos) e à falência dos mecanismos de investimento ao crédito habitacional. Houve um crescimento quase que constante no número de operações de crédito habitacional pelo SFH desde a sua criação, sendo o ápice em 1980, com 627 mil unidades financiadas. Entretanto, com a brusca elevação da inflação nos anos subseqüentes, reduziu-se significativamente a quantidade de financiamentos, chegando a atingir uma média inferior a 150 mil unidades por ano, no período entre 1983 e 1996 (CBIC, 2002). Unidades Financiadas SFH - Financiamentos Habitacionais Taxa Anual de Inflação 700% 600% 500% 400% 300% 200% 100% 0 0% Recursos Inflação IPC-FIPE Gráfico 2 - SFH - Financiamentos Habitacionais - número de unidades Fonte: CBIC

22 20 O SFH apresentou desempenho bastante significativo ao longo da existência do BNH, porém, o sistema não foi capaz de atender plenamente à população de baixa renda. Os objetivos sociais e econômicos do BNH não eram coerentes entre si e foram aos poucos perdendo amplitude e importância, devido à sua incompatibilidade com a lógica financeira do Banco, que fazia concessões à retórica empresarial para garantir uma certa eficácia no desempenho junto aos setores populares (AZEVEDO, 1996). O BNH não conseguiu atingir satisfatoriamente os setores de baixa renda através dos programas tradicionais (famílias com renda mensal entre um e três salários mínimos). Com a diminuição progressiva do salário mínimo real as prestações ficaram altas e cresceu a inadimplência*, provocando a crise financeira das COHAB s. A política adotada foi reduzir os investimentos para as famílias de baixa renda e aumentar as aplicações para o mercado médio (classe média e alta). Essa estratégia foi facilitada pelo comportamento do mercado imobiliário, pois com a especulação diminuíram as alternativas habitacionais de segmentos da baixa classe média. A caracterização sócio-econômica dos mutuários do BNH sofreu uma mudança qualitativa e passou a ser formada principalmente por famílias com rendimentos mensais superiores a três salários mínimos. Em virtude dessas mudanças, a inadimplência caiu para índices bem mais baixos, porém no início da década de 80 ela voltou a subir, com as prestações do BNH subindo acima do salário mínimo (na década de 80 o país enfrentou um período de instabilidade macroeconômica,

23 21 extrema elevação da inflação com dificuldades para planos de longo prazo, tais como SFH e indexação de tarifas). Em meados da década de 80, devido à mobilização da opinião pública e fortes pressões sobre o governo, o BNH ofereceu um abono que favoreceu enormemente os mutuários, porém agravou o déficit do SFH, e conseqüentemente, a crise institucional do Banco. Nessa mesma época tentaram-se vários planos de estabilização monetária, culminando com o Plano Real em 1994 (cuja implantação gerou uma estabilidade monetária e boas perspectivas para o reaquecimento do setor imobiliário). Na área habitacional, os financiamentos voltaram-se cada vez mais aos mutuários ao invés das COHABs e cooperativas (AZEVEDO, 1996). A trajetória do BNH leva a concluir que apesar dos subsídios embutidos nos programas populares, a situação econômica das famílias com renda inferior a três salários é precária e não suporta a contrapartida exigida dos mutuários. Dado o problema habitacional da população pobre, a solução que apareceu foi a autoconstrução, que caracteriza-se em sua maioria por um longo período de tempo e por uma qualidade nem sempre satisfatória. De acordo com dados do IBGE, das quase 4,5 milhões de unidades financiadas pelo BNH nos seus 22 anos de existência, somente 33,5% foram formalmente destinadas aos setores populares. Dado que o valor médio dos financiamentos de interesse social era inferior ao valor médio dos financiamentos para as classes de renda mais elevada, conclui-se que uma parcela ainda menor do valor dos financiamentos foi direcionada para a habitação de interesse social.

24 22 O BNH foi, sobretudo até início dos anos 80, uma das entidades mais poderosas dos sistemas político, administrativo e econômico do Brasil, pela diversidade e magnitude dos interesses afetados por sua atuação, que incluía entre outros, os milhões de depositantes do FGTS e das cadernetas de poupança, os milhões de mutuários do sistema, os governos estaduais e municipais, as empresas de construção civil, os incorporadores imobiliários, empresas públicas de saneamento e outras entidades do Sistema Financeiro da Habitação. Dessa forma, o BNH ficou como uma espécie de "símbolo" do regime político que o criou e cuja deterioração, em termos políticos e econômicos, esteve claramente associada ao agravamento dos problemas que passou a enfrentar nos anos 80, com a perda do controle da inflação, a contenção dos salários, a redução do crescimento econômico, o aumento do desemprego e a crise financeira do poder público. O que podemos observar é que a criação do SFH e do BNH não conseguiu atender plenamente às necessidades habitacionais das camadas mais pobres da população, posto que grande parte do crédito habitacional destinou-se aos estratos de rendimento médio e alto da população. O BNH, porém, produziu mudanças radicais no sistema financeiro público e privado, bem como propiciou a modernização e concentração das empresas do ramo de construção civil. Com a instalação da Nova República, era um consenso a crise do SFH e a necessidade de reestruturação do mesmo. O Governo então decretou a extinção do BNH em 1986 (quando estava longe de se alcançar consenso sobre pontos básicos da reforma do SFH), e a incorporação das atividades do Banco à CAIXA, sem porém estabelecer uma proposta clara de atuação para o setor habitacional e nenhuma solução para os problemas existentes até então. (AZEVEDO, 1996)

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