IMPACTO DISTRIBUTIVO DAS ISENÇÕES DO IMPOSTO SOBRE O VALOR ACRESCENTADO (IVA) EM MOÇAMBIQUE

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1 IMPACTO DISTRIBUTIVO DAS ISENÇÕES DO IMPOSTO SOBRE O VALOR ACRESCENTADO (IVA) EM MOÇAMBIQUE Agosto de 2013 Financiado pela Action Aid Mozambique

2 Resumo O objectivo deste trabalho é estimar o impactos distributivos da reformas fiscais traduzidas em isenções do Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) desde a sua criação efectiva em 2008 até ao ano de Estes impactos foram medidos através de indicadores localizados de progressividade ou regressividade, dentro de um enfoque de equilíbrio parcial, utilizando os dados dos Inquéritos aos Agregados Familiares sobre Orçamento Familiar (IAF e IOF) de 2002/3 e 2008/9 produzidos pelo Instituto Nacional de Estatística (INE). Os dados destes inquéritos foram conjugados com as especificações das Leis sobre este imposto em Moçambique, dentre as quais as mais importantes foram a Lei 15/2002 de 26 de Junho que descreve o IVA dentro do sistema tributário nacional e; a Lei 32/2007 de 31 de Dezembro que aprovou o Código de IVA actualmente em vigor na República de Moçambique. Os resultados obtidos pelo estudo permitem concluir que as isenções levadas a cabo em Moçambique durante o período de análise conferiram progressividade vertical e regressividade horizontal ao IVA. Palavras chave: IVA, impacto distributivo, progressividade, regressividade, isenções Abstract The objective of this empirical study is to estimate the distributive impacto f fiscal reforms on the exemptions from Value Added Tax (VAT) since it was created in 1998 until These distributive impacts has been measured through localised indicators of progressivity and regressiveness under a partial equilibrium approach, using dataset from the National Household Budget Surveys of 1998/9 and 2002/3 and published by the National Institute for Statistics (INE). The information from the surveys was analysed together with the legal specifications on VAT in Mozambique, given mainly by the Law 15/2002 of November 26 and the Law 32/2007 of December 31. Based on the results of the study, it was concluded that the exemptions on VAT taxes provided vertical progressivity and vertical regressiveness on the indirect taxation system in Mozambique. Key words: VAT, distributive impact, progressivity, regressiveness, exemptions Page 1 of 15

3 INTRODUÇÃO Desde a sua introdução em Moçambique através da Lei no 3/98 de 08 de Janeiro, o Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), tem sido realizadas reformas à Lei onde em grande parte se modifica a lista dos produtos isentos a este imposto. Pelo facto de o IVA ser um imposto sobre a despesa, a sua carga tributária recai em maior proporção sobre os segmentos da sociedade com baixa renda, por isso se define como um imposto regressivo (Musgrave, 1992; García e Salvato, 2005) 1. Por estas razões, o impacto das isenções do IVA sobre a capacidade de despesa ou poder de compra das famílias merece especial atenção. Merece também atenção devido as desigualdades na distribuição da renda que se observam em Moçambique (CIA World Fact book, ); em segundo lugar para contar com ferramentas que permitem o desenho de um sistema tributário mais eficiente e equitativo, e evitar que a autoridade administrativa ou o interesse político tomem decisões de política fiscal e tributária que prejudiquem ainda mais os sectores mais pobres da população. 1. OBJECTIVO O objectivo deste estudo é estimar o impacto distributivo das reformas nas isenções do IVA desde a sua introdução em Este impacto será medido através dos indicadores locais de progressividade ou regressividade, sob um equilíbrio parcial, utilizando os dados do Inquérito aos agregados familiares sobre orçamento familiar (IAF-2002/3) e do Inquérito sobre o Orçamento Familiar (IOF-2008/9) publicados pelo Instituto Nacional de Estatística (INE) e a legislação sobre o IVA. Especificamente, o estudo vai comparar a estrutura de despesa por grupos de produtos e por decis de renda e por via disso, analisar particularmente o padrão de despesa dos bens alimentares porque este grupo é o que maior peso tem na distribuição percentual das despesas de despesa final dos agregados familiares (IAF, ). Com base nesta comparação, o estudo também vai aferir sobre comportamentos regressivos ou progressivos do IVA ao longo dos quintis de renda dos agregados familiares. 1 Musgrave, Robert y Musgrave, Peggy (1992).Hacienda Pública Teórica y Aplicada,5ª Edición, McGraw Hill, España 2 Em https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/fields/2047.html 3 Ver o Quadro 4.3 das despesas mensais per capita por agregado familiar segundo divisões de despesas ( preços correntes) na página 32 Page 2 of 15

4 2. METODOLOGIA 2.1. PRINCIPAIS PRESSUPOSTOS PARA A ANÁLISE i. A visão de que um imposto sobre o valor acrescentado oneraria os pobres e ser regressivo, é baseada na suposição padrão de que o imposto seria deslocado para a frente aos consumidores através de aumentos de preços. Se um IVA provoca um aumento directo e uniforme em custos que afectam todas as empresas concorrentes, o aumento dos preços imediatos pode ser esperado em condições normais de estabelecimento de preços, dada uma política monetária que permite ou "ratifica" estes aumentos de preços. Por isso neste estudo, aceita-se que é possível as mudanças nas taxas dos impostos provocarem u aumento nos preços dos bens e por via disso alterar os padrões de consumo das famílias. ii. Um aumento geral do nível de preços só pode ocorrer se os ajustes apropriados ocorrerem na oferta monetária total. Em face de um valor nominal inalterado do produto nacional bruto, o nível de preços não pode subir em resposta ao imposto, e tanto os salários e outros factores da renda ou do nível de produção deve declinar. É razoável supor que, para evitar qualquer diminuição na produção real, serão feitos os ajustes monetários necessários para permitir que as empresas possam transferir o imposto para os consumidores. Assim, a carga tributária pode ser assumida como recaindo sobre os consumidores, no sentido de que seria proporcional a despesa de bens e serviços incluídos na base tributária. Por isso neste estudo utilizam-se os valores da despesa dos agregados familiares. iii. A base adequada para comparar o valor agregado da carga fiscal entre os vários indivíduos e famílias é a renda num determinado ano. É a que determina os níveis de bem-estar das famílias e é dela que também são deduzidas as taxas dos impostos. De facto a renda anual é a figura temporal mais utilizada em numerosas análises da regressividade e capacidade distributiva dos impostos (Barthold, 1993). Por isso neste estudo são tomados em conta os quintis de renda familiar como base de ordenamento dos grupos-alvo de mudanças fiscais. Page 3 of 15

5 2.2. RECOLHA DE DADOS Este estudo é desk review e baseou-se em dados primários provenientes do IAF 2002/3, IOF 2008/9 e legislação na área fiscal e concretamente sobre o IVA. Tem orientação eminentemente prática por isso não explora os conceitos tributários sob ponto de vista científico ou académico. Quer dizer, parte do pressuposto que o objecto de estudo (IVA) é somente o que vem apresentado na Lei e a este nível de estudo não se abre questões de aplicabilidade deste instrumento sob ponto de vista técnico. O quadro que segue indica a descrição dos dados que foram requeridos para o estudo e a fonte de onde foram encontrados para depois serem submetidos a cálculos. Tipo de dados Base tributável de Combustíveis e Energia Eléctrica Estrutura da despesa por agregado familiar IAF Introdução do IVA em Moçambique Fonte Decretos 34/99 e 35/99 de 1 de Junho respectivamente IOF Lei N o 3/98 de 8 de Janeiro Base Tributável para fornecimento de água N o 2 do Art. 2 do Decreto 80/99 de 1 de Novembro Isenções na Saúde, Educação e transmissão de bens alimentares específicos Alíquota de IVA aplicável em Moçambique Lista das isenções de bens e serviços N os 1, 10, 29 e 38 do Decreto 51/98 de 29 de Setembro N o 1 do Artigo 17 da Lei N o 32/2007 de 31 de Dezembro Artigo 9 da Lei N o 32/2007 de 31 de Dezembro Base Tributável para fornecimento de energia eléctrica Artigo 15 da Lei N o 32/2007 de 31 de Dezembro Base Tributável para empreitadas de obras públicas, fontes de abastecimento de água, pontes Base dedutível para gasóleo quando usado em casos especificados Isenções na transmissão de bens e serviços na área de educação e formação profissional assim como para Saúde Modificação da lista e formu;ação das isenções constantes do CIVA aprovado pela Lei N o 32/2007 de 31 de Dezembro Artigo 15 da Lei N o 32/2007 de 31 de Dezembro N o 1 do Artigo 20 da Lei N o 32/2007 de 31 de Dezembro N o 3 do Artigo 9 da Lei N o 32/2007 de 31 de Dezembro Lei N o 3/2012 de 23 de Janeiro Page 4 of 15

6 2.3. MÉTODO DE ANÁLISE E RESULTADOS A análise dos dados foi basicamente efectuada considerando os indicadores localizados da progressividade ou regressividade do imposto e neste caso do IVA em Moçambique. O método de análise que, também foi utilizado em outros estudos 4 similares, consiste nas etapas que se seguem. Para efeitos de simplificação, são apresentados os resultados encontrados imediatamente após à descrição da etapa. i. Identificação dos períodos representativos para a análise tendo em conta as reformas fiscais havidas no País O 1º período a ser considerado é de 1998 a é o ano da introdução do IVA em Moçambique que veio substituir os Impostos de Circulação e de Consumo ora em vigor por força da Lei N o 3/87 de 19 de Janeiro. Em volta deste dispositivo seguiram outros introduzindo alterações nos mecanismos tributários do País como sejam as isenções. A lista dos principais instrumentos a este respeito está no quadro da secção de recolha de dados deste relatório. O 2º período a ser considerado começa em 2002 até Em 2002 realizou-se o IAF- 2002/3. Este inquérito apresenta dentre vários aspectos a situação das despesas dos agregados familiares em Moçambique, tornando-se desta forma um instrumento para medição do sucesso das medidas fiscais tomadas nos anos anteriores. Referir que em si o IAF 2002/3 e outros não medem e nem debruçam-se sobre questões tributárias, sendo portanto necessário efectuar cálculos próprios utilizando as informações relativas à aplicação do IVA contidas na Leis. 4 Serrano, A. (2001). Análisis de los efectos redistributivos del IVA español en la última década, Universidad Autónoma de Barcelona. España. Leahy, E., Lyons, S. and Tol, R. (2011). The distributional effects of Value Added Tax in Ireland, ESRI. Dublin Quilez, V. y Puente, J. (2012). Impacto Distributivo de las Reformas del IVA en Venezuela ( ), RCS, Venezuela Faridy, N. and Sarker, T. (2011). Who really pays Value Added Tax (VAT) in developing countries? Empirical evidence from Bangladesh, IPEDR, Singapore Tamaoka, M. (1994). The Regressivity of a Value Added Tax: Tax Credit Method and Subtraction Method A Japanese Case, Institute for Fiscal Studies. Page 5 of 15

7 O 3º período começa em 2008 porque neste ano inicia efectivamente um novo Código do IVA aprovado pela da Lei N o 32/2007 de 31 de Dezembro. Refira-se que apesar de a Lei ser de 2007 apenas tornou-se efectiva em 2008 por ter sido aprovada no último dia de Ainda mais, 2008 tem mérito de ser referência para o estudo porque foi nele que se realizou o III Inquérito aos Agregados Familiares do País que, oferece medições na despesa e renda para a análise pós Este período termina em 2012 ano em que o Código do IVA em vigor desde 2007 sofreu algumas alterações através da Lei N o 3/2012 de 23 de Janeiro. ii. Comparação da estrutura da despesa por agregado familiar entre o IAF 2002/3 e IOF 2008/9 Com base nos dados dos IAF e aplicando algumas alterações de cálculo e representação gráfica, obtém-se os gráficos 1 e 2. Deles pode observar-se que: A divisão de alimentos e bebidas não alcoólicas tem o maior peso na distribuição percentual da despesa final dos agregados familiares com 48 e 51.4% para 2002 e 2008 respectivamente; A despesa familiar dirigida ao sector de produtos alimentares e bebidas não alcoólicas aumentou modestamente em 7.1% de 2002 a 2008; Houve redução em mais que 50% nas despesas destinadas a bebidas alcoólicas; Redução de cerca de 42% nas despesas para Saúde As despesas para comunicações aumentaram em cerca de 67%, provavelmente devido a participação dos estratos de renda baixa na compra e utilização de telemóveis, e a expansão da rede de internet nas zonas urbanas; Então, com estes gráficos é possível observar que as mudanças de 2002 a 2008 não tiveram um padrão regular mas caracterizou-se maioritariamente por reduções nas despesas efectuada pelos agregados familiares. Porém, o total de despesa efectuada em 2008 é maior que 2003 corroborando com o aumento do Produto Interno Bruto per capita do País a preços constantes que cresceu na ordem de 34% em relação a 2008 (IOF 2008/9 pg. 40). Embora não seja intenção deste estudo analisar as razões que levaram às mudanças no comportamento das despesas, podese ainda dizer que tais mudanças reflectem os impactos das variações do Índice do Preço ao Consumidor por categoria de despesas ao longo do período transcorrido de 2002 a Este índice, por sua vez é também influenciado pelas medidas fiscais tomadas no período em causa. Page 6 of 15

8 Em conclusão, pode-se afirmar que as medidas fiscais realizadas no período estimularam o aumento da capacidade de despesa das pessoas e famílias juntamente com outros factores que influenciam esta variável. Gráfico 1: Estrutura da despesa mensal dos AFs por divisão de despesas em 2002/3 (%) Fonte: IAF 2002/03, INE, 2003, Moçambique e Cálculos do autor, 2013 Gráfico 2: Estrutura da despesa mensal dos AFs por divisão de despesas em 2008/9 (%) Fonte: IAF 2002/03, INE, 2009, Moçambique e Cálculos do autor, 2013 Page 7 of 15

9 iii. Apresentar a estrutura percentual da despesa dos agregados familiares por produto por ano de acordo com o Inquéritos Nacionais e legislação sobre o IVA Sob uma suposição simplificadora 5, na Tabela I, a estrutura de despesa de 2002 foi usada para 1998 e a de 2008 foi usada para Ou seja, os 2 anos em foram realizados os inquéritos providenciam informação válida para efeitos de cálculo de âmbito tributário. Nesta tabela, está indicado para cada despesa dos agregados por divisão de produtos quanto sofreu a tributação pelo IVA naquele ano. Por exemplo, em 2002 os agregados familiares dedicavam 48% da sua despesa total ao consumo de produtos alimentares e bebidas não alcoólicas. Deste, 0% era tributado pelo IVA porquanto esta categoria de bens está isenta de imposto nos termos do disposto no Decreto 51/98 de 29 de Setembro. Para o caso da habitação, água, electricidade e combustível, foi calculada a média aritmética entre as bases tributáveis da água, habitação e electricidade exceptuando combustível porque que pensa-se que muitas vezes o seu preço manifesta-se maioritariamente nos preços do transporte. Quer dizer, a base dedutível do combustível foi aplicada ao transporte. Então, para obter as percentagens de despesa tributada e despesa isenta para a habitação, água e electricidade procede-se da seguinte forma: Dados Base Tributável da habitação = 60% Base Tributável da água = 75% Base Tributável da electricidade = 62% Despesa dedicada a esta rúbrica em 2002 = 22.40% Média aritmética ( )/3 = 66% Aplicação da Base Tributável 0.66 * = 14.78% Então, o IVA incidirá sobre 14.78% da despesa dedicada a estes produtos e =7.62% serão isentos do imposto No período em análise, a despesa tributada reduziu em 7% enquanto a despesa isenta aumentou em 4%. É uma variação baixa para ter efeito no bem-estar das pessoas. Mas é um resultado esperado porque durante o período em análise a a alíquota de IVA permaneceu inalterada, as isenções incidiram maioritariamente nos bens alimentares tais que para os agregados familiares rurais são obtidos directamente das suas produções. Há de facto uma lista extensa de isenções mas basicamente para insumos de produção. 5 Serrano, A. (2001). Análisis de los efectos redistributivos del IVA español en la última década, Universidad Autónoma de Barcelona. España. Page 8 of 15

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11 iv. Apresentar a estrutura percentual da despesa tributada pelo IVA por produto por ano incluindo a comparação dos quintis de renda inferior e superior Ao comparar a estrutura de despesa por divisão de produtos por quintis de renda na Tabela II, observa-se que a importância relativa do consumo de produtos alimentares e bebidas não alcoólicas é 1,8 vezes superior para os agregados de baixa renda (quintil 1) quando comparada com os agregados de renda alta (quintil 5) para 2002 e cerca de 1,6 para Ao longo dos anos de análise o quintil de maior renda aumentou a proporção da sua renda destinada aos produtos alimentares e bebidas não alcoólicas. Assim, para os agregados de baixa renda, o consumo de produtos alimentares representa mais de metade da sua renda enquanto para os agregados de renda alta a despesa para esta divisão de produtos está em volta de 30%. Com a excepção dos produtos alimentares, em todas as outras divisões de produtos a despesa tributada é maior para o quintil de maior renda. Este comportamento é também da despesa total tributada pelo IVA dos quintis em comparação e está em torno de uma proporção de 2:1. É importante referir que as variáveis aqui estudadas não podem ser tomadas isoladamente para determinar a progressividade ou regressividade do IVA porque são parte de um sistema complexo em que, dependendo do ângulo em que se observa podem surgir interpretações distintas. Por exemplo, o facto de o quintil 5 ser o que mais paga IVA por divisão de produtos pode não significar maiores sacrifícios quando comparado com o sacrifício do quintil 1. Para testar esta hipótese é suficiente calcular com quantos meticais o quintil 1 e 5 ficam deduzidos os impostos e ver-se-á que o quintil 5, mesmo depois de ter contribuído mais, continua financeiramente mais robusto. A despesa tributada do quintil 1 aumentou em 5% nos anos em análise enquanto a do quintil 5 diminuiu em 8%. Quer dizer apesar de o quintil 5 ser o que mais contribui para o IVA, as reformas fiscais nesta área agem ao seu favor, reduzindo-lhe a carga tributária. Ao mesmo tempo as referidas reformas desfavorecem o quintil mais pobre. Então, a este ângulo de análise pode se afirmar que o IVA revela-se regressivo. Page 10 of 15

12 v. Apresentar a despesa tributada pelo IVA por decis de renda familiar de acordo com os inquéritos oficiais e legislação sobre o IVA Ao observar-se a despesa total tributada por quintil de renda durante o período de análise (Tabela II), observa-se que à medida que a renda aumenta a proporção da despesa total tributada também aumenta. A evidência empírica mostra por exemplo que em 2008 a despesa total tributada ao quintil 5 é mais que 50% daquela tributada ao quintil 1 no mesmo período. Assim, neste ponto de vista, podia se dizer que o IVA é progressivo. Mas do outro lado o quintil de maior renda teve alívio na pressão tributária porquanto o seu encargo tributário reduziu em 8% contra um aumento de 5% para o quintil 1, como dito anteriormente. Page 11 of 15

13 Tabela III: Despesa tributada pelo IVA por quintil de renda Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Fonte: IAF , IAF , Leis do IVA e Cálculos do Autor, 2013 vi. Apresentar a proporção da despesa isenta do IVA com respeito ao total por decis de renda de acordo com os inquéritos oficiais e legislação sobre o IVA Observando a proporção da despesa isenta do IVA por quintis de renda (Tabela VI), o estrato de menor renda recebe o maior benefício das isenções ao imposto, em uma relação de aproximadamente 1.3:1. Quer dizer, por cada ponto percentual de despesa isenta dos estratos de maior renda, os estratos de menor renda beneficiam-se de 1.3 pontos percentuais de despesa isenta. Em termos práticos não é uma vantagem de peso a considerar para considerar o imposto progressivo. Tabela IV: Despesa isenta pelo IVA por quintil de renda Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Fonte: IAF , IAF , Leis do IVA e Cálculos do Autor, 2013 Page 12 of 15

14 vii. Apresentar as taxas efectivas do IVA por decis de renda A determinação das taxas efectivas é outra variável para determinar a progressividade ou regressividade do imposto. A tabela V apresenta os resultados do cálculo neste sentido. A taxa efectiva pode ser calculada através do seguinte ajustamento: T i j t * g j i j, em que T ij é a taxa efectiva ou seja o IVA pago pelo agregado familiar i em 1 t j troca do bem j ; t j é a alíquota do IVA (17% em Moçambique) em vigor e g ij é a despesa total paga pelo agregado familiar i em troca do bem j (pode encontrar-se no IAF). Então para preencher a tabela V é suficiente usar os valores da despesa tributada por cada quintil na Tabela III, submeter à formula na base da alíquota de 17%. Em geral os estratos de maior renda apresentam taxas efectivas também elevadas. Porém, ao analisar-se o comportamento dessas taxas ao longo do período em análise notamos que apenas para os estratos de menor renda é que as taxas aumentaram. Para os estratos de maior renda as taxas efectivas diminuíram de 2002 a Quer dizer apesar de à medida que a renda aumenta as taxas efectivas também aumentam, o imposto estava representando uma carga mais que proporcionalmente maior para os estratos de menor renda. O estratos de maior renda recebiam pelo contrário um alívio tributário através da redução das suas taxas efectivas. Em consequência disto, associado aos quadros encontrados anteriormente, as reformas fiscais levadas a cabo até o período em análise tiveram impactos mais que proporcionalmente negativos para os estratos de menor poder de aquisição. Tabela V: Taxas Efectivas de IVA por quintil de renda Taxa Efectiva (%) com 17% de Taxa Nominal Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Fonte: IAF , IAF , Leis de IVA, Cálculos do Autor, 2013 Page 13 of 15

15 3. CONCLUSÕES Os resultados do estudo demonstraram que sob um enfoque de equilíbrio parcial e à luz dos indicadores observados, o desenho das isenções do IVA realizadas no período em análise conferiram não conferiram progressividade total ao imposto, pretensão declarada na nota introdutória da Lei 15/2002 de 26 de Junho; Há, porém situações em que as reformas conferiram regressividade ao imposto. Para cada ano dos períodos considerados, a proporção do consumo tributado foi maior à medida a renda aumentava, o que em termos de equidade vertical se considera imposto progressivo. Também as taxas efectivas foram em geral directa e verticalmente proporcionais à renda, quer dizer para a maior renda correspondeu a maior taxa efectiva aplicada. Neste sentido também, as isenções do IVA tiveram impacto progressivo nos períodos em análise; Comparando o desempenho das isenções do IVA ao longo do período em análise (equidade horizontal) para todos os indicadores localizados, nota-se que as reformas nesta área tiveram impacto progressivos e numa relação inversa na direcção de favorecer ainda mais os estratos de maior renda; Sendo que este trabalho aborda a medição do impacto distributivo das isenções do IVA sob um equilíbrio parcial, quer dizer, apenas do lado da despesa, e não da renda e da despesa pública social, os resultados aqui apresentados não devem ser considerados definitivos. Page 14 of 15

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