HABITAÇÃO E SISTEMA DE ESPAÇOS LIVRES DE EDIFICAÇÃO ESTUDO DE UMA REALIDADE

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1 HABITAÇÃO E SISTEMA DE ESPAÇOS LIVRES DE EDIFICAÇÃO ESTUDO DE UMA REALIDADE Larissa Azevedo Pires Faculdade de Arquitetura e Urbanismo CEATEC larissapires1@hotmail.com Jonathas Magalhães Pereira da Silva Água no Meio Urbano CEATEC jonathas.silva@puc-campinas.edu.br Resumo: O presente artigo apresenta os resultados da pesquisa que teve como objetivo a analise da relação existente entre a legislação urbana do Município de Porto Velho - RO e a localização dos investimentos públicos feitos para a promoção da Habitação de Interesse Social e para a qualificação do Sistema de Espaços Livres de Edificação. O trabalho revela os entraves e oportunidades que a legislação representa para a aplicação de políticas públicas que contam com ações de diferentes instâncias governamentais. O mapa e quadros, construídos ao longo da pesquisa, sintetizam a situação municipal e abrem novas questões referentes às contradições e características da gestão urbana encontrada no município de Porto Velho. Entende-se que a localização e dimensão do município estudado guardam em si uma serie de aspectos específicos de difícil generalização para outras regiões brasileiras, entretanto revelam questões estruturadoras que são compartilhadas com outras cidades brasileiras.. Palavras-chave: Gestão Urbana, Habitação, Investimento Público, Espaços Livres de Edificação Área do Conhecimento: Arquitetura e Urbanismo - Paisagismo. 1. INTRODUÇÃO O presente artigo é fruto de pesquisa de iniciação Científica que objetivou a aplicação de procedimentos metodológicos desenvolvidos em um determinado contexto regional Região Metropolitana de Campinas (SILVA, 2010). A referida pesquisa buscou avaliar o quanto o princípio da função social da propriedade estava incorporada na legislação municipal. Os resultados permitem estabelecer procedimentos adicionais para continuar a investigar as tensões, as oportunidades e as contradições na gestão das questões urbanas relacionadas à qualificação do sistema de espaços livres de edificação e à promoção do direito à habitação urbana. O presente artigo apresenta a leitura sistêmica, de Planos Diretores Participativos e demais legislações urbanísticas do município de Porto Velho, que se encontra em um contexto regional extremamente diverso do estudado anteriormente. Objetiva-se além de analisar a legislação de Porto Velho e localizar os investimentos públicos, avaliar também o quanto os procedimentos devem ser adaptados para a nova realidade estudada. Portanto os resultados aqui apresentados, referentes ao município de Porto Velho, foram fruto da aplicação do método proposto para as etapas de levantamento, espacialização e sistematização dos investimentos dos municípios da Região Metropolitana de Campinas e que sofreram adaptações que deverão ser incorporadas no método de trabalho. A pesquisa pretende investigar de que formas e com que instrumentos é possível estabelecer a gestão do espaço urbano conciliando as políticas públicas habitacionais e a qualificação do sistema de espaços livres de edificação Essa questão traz uma série de denominações (moradia, habitação, políticas públicas, sistema, espaços livres de edificação) que necessitam serem aqui explicitadas para que se possa compreender a preocupação central da pesquisa. A transgressão ao direito de moradia é um dos frutos da grande desigualdade e segregação sócio espacial que observamos em nossa cidade (ERMÍNIA, 2001). Se o conceito de moradia se limita ao lugar onde se mora, o termo habitação vem qualificar a morada com o acesso aos serviços urbanos aos quais todos os cidadãos têm direito. Ao se levantar de forma sistematizada os investimentos públicos pretende-se obter uma leitura mais aprofundada a respeito dos resultados e conflitos gerados. Entende-se por sistema de espaços livres de edificação (MAGNOLI, 1982) todo o espaço não edifica-

2 do da cidade, ou seja, as ruas, calçadas, praças, largos, parques, quintais, lotes sem edificação, áreas de preservação permanente consolidadas, etc. Utiliza-se a palavra sistema para explicitar a existência de inter-relações (dependência, complementaridade, conectividade etc.) dos vários tipos de espaços livres de edificação que se encontram presentes nas cidades. Chamamos de qualificação do sistema quando seus componentes deslocam suas relações em benefício do bem estar social e ambiental. Acredita-se em uma relação dialética na constituição dos espaços livres onde se refletem contradições dos investimentos e interesses públicos e particulares, sendo a propriedade da terra urbana o foco das disputas e um importante indutor das transformações urbanas. Toma-se a qualidade ambiental urbana como estando diretamente relacionada aos aspectos de uso e ocupação. Parte-se do princípio que quando as políticas públicas não dão conta das demandas habitacionais. A hipótese colocada é a de quando a lógica de produção desconsidera a parcela salarial, necessária para o trabalhador ter garantida a moradia, são nos espaços livres de edificação, ambientalmente frágeis e deslocados do mercado imobiliário, que se pode perceber e medir as transformações urbanas. Desta forma o estudo do sistema de espaços livres de edificações resultantes dessa disputa explicita e favorece o entendimento das contradições referentes a uso e ocupação do solo urbano possibilitando a construção de argumentos que possam explicar a localização dos investimentos públicos feitos em habitação social. A grave situação das duas questões, ambiental e habitacional, tem a mesma origem: um processo sistemático de exclusão onde a destinação de áreas a serem ocupadas pela população historicamente excluída do processo de planejamento deveria, segundo os novos preceitos (Estatuto da Cidade), considerar os vazios, ou sejam, espaços livres de edificação (lotes ou glebas) de propriedade pública ou privada. Ao estudar a distribuição dos espaços livres de edificação em determinados bairros, observa-se que a soma das áreas dos lotes (e glebas) de propriedade privada supera em muito a totalidade dos espaços públicos destinados a praças, parques e áreas de preservação. Por essa razão acredita-se que a gestão urbana deve considerar simultaneamente os espaços livres de edificação públicos e privados de forma a conseguir compreender a totalidade do sistema de espaços livres de edificação existente, considerando as particularidades jurídicas e potencialidades de atuação de cada um de seus elementos num deslocamento de sua função social. A contradição, na ocupação do território, não se encontra em um determinado setor administrativo ou do conhecimento, mas sim, na própria forma da sociedade se organizar, estabelecer valores e promover acesso aos cidadãos garantindo seus direitos, qualificando o espaço público e os valores individuais. É necessário explicitar, por meio de pesquisa, os fatos que geraram a aparente contradição, intensificada pela imprensa, entre o habitar e a preservação ambiental. A identificação da localização de investimentos que o agente publico vem aplicando nas cidades favorece o entendimento das formas de ocupação, uso e especulação do solo urbano. Acredita-se que com o levantamento e a sistematização dos investimentos públicos seja possível potencializar o entendimento do processo de produção do espaço urbano onde existe a simultaneidade entre valorização ambiental e a ocupação inadequada de áreas ambientalmente frágeis. Quer se entender o quanto, nesses investimentos públicos, trabalhou com a habitação e se beneficiou a população excluída do mercado imobiliário e do acesso a educação, cultura, saúde, emprego, transporte etc. Aparentemente o discurso ambientalista é então ora apropriado ora abandonado pelo setor imobiliário, variando segundo sua conveniência, como forma de conservar ou reproduzir o capital. Por meio desse mecanismo se justificam remoções de favelas e se questionam a legitimidade de Zonas Especiais de Interesse Social de finalidade habitacional e surgem movimentos preservacionistas, que na realidade escamoteiam intenções segregacionistas com finalidade de valorização do solo urbano. Por outro lado o poder público, dividido em diferentes instâncias por sua vez subdivididas em setores por meio de secretarias, órgãos e institutos, trata a cidade de forma segmentária, acabando por desconsiderar o planejamento e agir na implantação de intervenções isoladas, tendo como precedência, na tomada de decisões, uma agenda de cunho particular, definida pela sucessão de mandatos políticos. Um resumo expandido é um resultado de pesquisa, e espera-se que o mesmo inclua uma lista de referências, relatos de comparações com outros trabalhos correlatos e detalhes mais elaborados, como gráficos, tabelas e figuras, que não são contemplados em um resumo simples.

3 2. OBJETIVOS O artigo apresenta o método utilizado e os resultados obtido no desenvolvimento da pesquisa que objetivou a aplicação e o aprimoramento do método de levantamento e sistematização de informação dos investimentos públicos de forma a que seja possível identificar sua relação com os planos diretores. Após a analise da legislação urbanística de Porto Velho o artigo identifica as correspondências e contraposições existentes entre aos investimentos públicos implementados sobre o território e as propostas e diretrizes contidas nos planos diretores e demais legislações urbanísticas. O artigo foca as questões relativas a habitação de interesse social implantação de projetos em espaços livres públicos Contextos e Recortes Territoriais onde Foram Aplicados o Método A pesquisa tem como recorte territorial o Município de Porto Velho, no Estado de Rondônia. Porto Velho é um município brasileiro constituído por doze distritos, localizado na região norte do Brasil, centro regional metropolitano, capital e o maior município, tanto em extensão territorial, quanto em população, do estado de Rondônia. O município possui uma população de habitantes divididos em uma área territorial de ,4 km², o que resulta em uma densidade demográfica de 12,52 habitantes por km². FIGURA 1 Mapeado Município de Porto Velho e localização no Estado de Rondônia. Fonte: Wikipédia e Site da Prefeitura de Porto Velho. Já a Região Metropolitana de Campinas, segundo o censo IBGE 2010, possui habitantes, distribuídos em km² de área territorial, constituída por dezenove municípios paulistas, e uma das mais dinâmicas no cenário brasileiro por representar 2,7% do PIB(Produto Interno Bruto) nacional. Os mapas abaixo deixam claro a diferença de extensão territorial que o município de Porto Velho possui com relação à Região Metropolitana de Campinas. Apresentamos a seguir os resultados de uma leitura sistêmica do plano diretor participativo desenvolvido pelo município de Porto Velho RO (LEI COMPLEMENTAR Nº 311, DE 30 DE JUNHO DE 2008), juntamente com as leis complementares referentes ao parcelamento, uso e ocupação do solo (LEI COMPLEMENTAR Nº 097 DE 29 DE DEZEMBRO DE 1999) da mesma comuna, tendo como premissa a relação na qual o plano diretor se insere na legislação brasileira: condição para a promoção da função social da propriedade, considerando que esses planos possuem a responsabilidade de incluir os grupos excluídos de um processo de planejamento e funcionar como elemento de integração e geração de politicas publicas. Após a análise do plano diretor a pesquisa procurou identificar e localizar, no meio urbano, os principais investimentos municipais, estaduais e federais referentes à habitação de interesse social e no sistema de espaços livres da região, revelando os entraves e oportunidades que a legislação representa para a aplicação de politicas publicas que contam com ações de diferentes instâncias governamentais. Cabe salientar que o estado de Rondônia e principalmente o município de Porto Velho, vem passando por transformações desde a implantação das usinas hidroelétricas de Santo Antonio e Jirau (2010), o qual se situa no município, este por seu tamanho porte construtivo e durabilidade de construção, atraiu para o estado uma quantidade enorme de pessoas em busca de oportunidade e estabilidade. O censo 2010 demonstra que o município de porto velho em 2000 possuía uma população residente de habitantes e a população residente em 2010 subiu para habitantes. Esse dado demostra o crescimento acelerado que o município obteve e as devidas necessidades na área de habitação acarretadas desse processo. 3. MÉTODO Conforme já mencionado acima o presente artigo é fruto da pesquisa que procurou replicar o método de

4 análise desenvolvido pela pesquisa intitulada OS PROCESSOS DE OCUPACAO DOS ESPACOS PÚBLICOS E PRIVADOS E O DIREITO À MORADIA URBANA (SILVA, 2010) em um outro contexto territorial. O método proposto está organizado em uma sequência de procedimentos que apresentamos a seguir: ETAPA 01: apreensão dos métodos adotados anteriormente apreendendo procedimentos e seus respectivos limites. ETAPA 2: levantamento preliminar dos principais investimentos municipais e estaduais feitos nos últimos anos que se referenciam a habitação social ou a qualificação do sistema de espaços livres baseado nos planos plurianuais coletados. ETAPA 3: sistematização das informações referentes a licitações públicas que tenham como objeto a Região Metropolitana ou seus municípios. ETAPA 4: localização no mapa síntese dos investimentos levantados. Parte-se, portanto, para entender numa primeira fase onde se localizam os investimentos e depois, na segunda fase, verificar quanto eles contribuem de fato para atender o déficit habitacional e qualificar o sistema de espaços livres de edificação. Apresenta como fonte principal o plano diretor desenvolvido pelo município e a legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo decorrente de leis anteriores ao plano. Um quadro síntese foi elaborado com o propósito de explicitar as ações e posturas delineadas no plano diretor estudado, de modo a inferir os avanços frente à promoção da função social da propriedade tendo como foco a habitação de interesse social e a dinâmica ambiental urbana caracterizada pelo sistema de espaços livres de edificação, resguardando as peculiaridades de sua história, cultura, base geográfica e territorial. Foi elaborado mapa síntese visando destacar o limite municipal, perímetro urbano, áreas urbanizadas, o centro da cidade, a malha viária principal, o sistema hídrico, as áreas de ZEIS, as áreas de conservação e proteção ambiental e a localização dos investimentos feitos na área da habitação de interesse social e no sistema de espaços livres de edificação. Com esses dados, foi possível identificar onde se localizam os investimentos acima descritos, para concluir se os artigos das leis estudadas geram conflito entre a interpretação e a efetiva aplicação da legislação municipal no tocante ao direito à moradia e à qualificação dos sistemas de espaços livres. Como procedimento de pesquisa o Plano Diretor e as leis de Zoneamento e Parcelamento, uso e ocupação do solo, foram coletados por diferentes meios, como o site da prefeitura de Porto Velho, acesso à SEMPLA (Secretaria Municipal de Planejamento), contato direto com a SEMPRE (Secretaria Municipal de Projetos e Obras Especiais), obtendo-se, entre outros, tabelas com investimentos feitos na área de habitação de interesse social e sistema de espaços livres. Também foram obtidos dados através de contato direto com a SEMUR (Secretaria Municipal de Regularização Fundiária e Habitação). Os anexos constantes do plano diretor, que são partes integrantes da lei, estão disponíveis no site da prefeitura de Porto Velho, sendo possível coletar todos os dados da legislação urbanística do município como: Código de Obras; Parcelamento, uso e ocupação do solo; Plano Diretor e Mapas. É importante ressaltar que são escassas as informações disponíveis nos órgãos públicos no tocante aos demais distritos pertencentes ao Município de Porto Velho, devido, sobretudo, à grande extensão territorial desta comuna. RESULTADOS OBTIDOS O plano diretor desenvolvido pelo município foi outorgado em 2008, embora o município possua legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo datado do ano de Procurou-se destacar os artigos das leis analisadas nos seguintes itens: Macrozona, Gestão Urbana, Sistema de Espaços Livres, Parcelamento, Habitação de Interesse Social, e Instrumentos Urbanísticos. Com relação às Macrozona, observa-se, conforme quadro síntese I, que o plano diretor institui quatro categorias de macrozoneamentos: Macrozona Urbana, Macrozona de Expansão Urbana, Macrozona Ambiental e Macrozona Rural. A legislação confunde o conceito de macrozoneamento com zoneamento e abrange somente a area urbana. No âmbito da Gestão Urbana, o quadro síntese II mostra que o município cria Conselho, porem cabe reforçar que estamos analisando a legislação e devemos considerar que apesar de existir no texto da lei isso não significa que ele tenha sido de fato implementado. O conselho municipal é de caráter deliberativo e tem como competência oferecer subsídios, no âmbito do Poder Executivo Municipal, aos processos de implementação, atualização, monitoramento e avaliação do Plano Diretor do Município de Porto Ve-

5 lho, do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei do Orçamento Anual, antes do seu encaminhamento à Câmara Municipal. Fica criado o Sistema de Informações Municipais, no âmbito do Sistema de Planejamento e Gestão Municipal e Urbana. O Plano Diretor do Município deverá ser revisto no prazo máximo de 10 (dez) anos, a partir de sua publicação, conforme estabelece a Lei Federal nº , de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade. Quanto ao Sistema de Espaços Livres, o quadro síntese III demonstra que a legislação não trata o tema com um capitulo próprio, mas se refere ao sistema de áreas verdes na seção IV, no capitulo III, do ordenamento do território. A lei define área verde englobando as áreas de preservação permanente ao longo dos cursos de água, os mirantes, as praças, os jardins públicos e privados, os parques urbanos e as áreas decorrentes do sistema viário. Quanto a seção II, do capitulo IV, dos Instrumentos da Política Urbana, o direito de preempção poderá ser exercido para a criação de espaços públicos de lazer, áreas verdes, unidades de conservação ou proteção de áreas de interesse ambiental. O texto também determina passeio lateral mínimo de dois metros. A seção I, do macrozoneamento, divide cinco categorias de zonas ambientais, sendo: Unidades de Conservação, Preservação Ambiental, Proteção Paisagística, Recuperação Ambiental e Controle Especial. Já com relação ao Parcelamento, o quadro síntese IV revela que o parcelamento incluso no plano não possui título próprio e sim capitulo, sendo este o capitulo VIII - Do parcelamento do solo urbano -, que referencia a Lei Complementar Nº 097 de 29 de Dezembro de 1999 (USO DO SOLO). No capitulo I Dos Requisitos Urbanísticos para Loteamento - é vetado o parcelamento do solo para fins urbanos em terrenos com declividade igual ou superior a trinta por cento. Para loteamentos, a legislação prevê porcentagens da área total destinadas para o sistema de circulação, áreas verdes e institucionais. A porcentagem de áreas publica não poderá ser inferior a quarenta por cento. Ficam estabelecidas como área de interesse ambiental as faixas de proteção ao longo de qualquer curso d água. O lote mínimo estabelecido pelo quadro de regime urbanístico do município é de 300m². Por sua vez, a Habitação de Interesse Social, de acordo com a legislação, não possui capitulo próprio, mas esta inserida no capitulo IV Dos Instrumentos da Política Urbana -, na seção IV - Das Zonas Especiais de interesse Social -, estabelecendo zonas ou regiões de ZEIS. Identifica e localiza em mapas as áreas de ZEIS, sendo elas: área entre a Estrada de Ferro Madeira Mamoré e a Rua Euclides da Cunha; área localizada ao sul do setor Militar; área localizada a leste da dos bairros Cascalheira, Juscelino Kubitschek e Tancredo Neves. Visando promover a regularização fundiária dos assentamentos irregulares e sua gradativa integração urbanística e social às demais áreas urbanas o plano diretor cria habitação de interesse social de regularização. O município iniciou, recentemente, oficinas para a criação de plano de habitação social, para atender a uma das exigências estabelecidas pelo ministério das cidades para aderir ao sistema nacional de habitação de interesse social. Para ter acesso aos recursos federais o município precisa aderir a este sistema, além de criar um fundo de habitação de interesse social, formar conselho gestor e construir o plano local de habitação de interesse social. Por fim, os Instrumentos Urbanísticos, quadro síntese VI, mostra que a legislação municipal utilizar-se-á dos seguintes instrumentos para a implementação da política de desenvolvimento sustentável: usucapião especial de imóvel urbano; parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; direito de superfície; direito de preempção; outorga onerosa do direito de construir; transferência do direito de construir; concessão de direito real de uso; concessão especial de uso para fins de moradia; zona especial de interesse social ZEIS; consórcio imobiliário; operações urbanas consorciadas; estudo de impacto de vizinhança EIV; edificação ou utilização compulsórias; imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo; desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública. Feita a analise dos quadros síntese, foi elaborado o mapa síntese da sede distrital do município, destacando o perímetro urbano, área de expansão urbana, o centro da cidade, a localização das ZEIS, as áreas de proteção ou conservação ambiental, as estradas principais, o sistema hídrico principal e a localização dos investimentos feitos na Habitação de Interesse Social e no Sistema de Espaços Livres. Conforme destacado no mapa I (cor rosa), os investimentos realizados na área de habitação de interesse social estão na maioria localizados fora das ZEIS, porem a pesquisa não chega a analisar o porquê da ocorrência desse fato. A legislação determina que os assentamentos antes precários, favelas, loteamentos irregulares e áreas encortiçadas sejam remanejados para outras áreas de concessão especial de uso para fins de moradia, além do direito de preempção. Fica

6 a critério do poder executivo a construção de loteamentos de interesse social em qualquer zona de uso, a serem realizados em parceria com o poder público. Assim, não se pode concluir que os investimentos não localizados dentro das ZEIS sejam irregulares. O parcelamento de solo realizado em função de programas de regularização de núcleos habitacionais, são feitos pela SEMPLA. Por sua vez, a maioria dos investimentos em sistemas de áreas livres (cor verde), não se relaciona com os aportes realizados na área de habitação de interesse social, e sim com a criação, reforma e melhoria de praças junto aos bairros. Um exemplo de programa que foge a esta situação é o da criação do Parque Memorial Madeira Mamoré que foi projetado considerando a relevância histórica nacional, da Ferrovia Madeira Mamoré e a condição de Porto Velho como Portal de entrada para a Amazônia. O projeto urbanístico Igarapés do Madeira foi elaborado pela SEMUR, que tem como escopo a realocação de habitações precárias que ocupam áreas de várzeas dos Igarapés afluentes do Rio Madeira e a área de tombamento da Ferrovia da Madeira-Mamoré para regiões circunvizinhas. FIGURA 3 Área de Intervenção do Parque Memorial Madeira-Mamoré. Fonte: Rosa G. Kliass A maioria dos atuais investimentos na área de habitação e em sistemas de áreas livres foi realizada por meio de compensações feitas pelas usinas hidroelétricas (JIRAU e Santo Antonio) que estão em construção no estado de Rondônia, os demais são financiados pela Caixa Econômica Federal, PAC entre outros. REFERÊNCIAS [1] BRASIL. Estatuto da cidade: Lei n , de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da política urbana. Brasília, Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, [2]. Plano diretor Participativo: guia para a elaboração pelos municípios e cidadãos. Brasília, Ministério das Cidades, [3] LEI COMPLEMENTAR Nº 311, DE 30 DE JUNHO DE Dispõe sobre o Plano Diretor do Município de Porto Velho e dá outras providências. Porto Velho. RN [4] LEI COMPLEMENTAR Nº 097 DE 29 DE DEZEMBRO DE Dispõe sobre o Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo do Município de Porto Velho. Porto Velho. RN [5] LEFEBVRE, Henri. Lógica formal, Lógica dialética. Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, [6] MAGNOLI, Miranda Martinelli. Espaços livres e urbanização; uma introdução ao aspecto da paisagem metropolitana. Tese (Livre Docência). São Paulo, FAUUSP, [7] MARICATO, Ermínia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Petrópolis: Vozes, [8] SANTOS, Milton. Espaço e método. São Paulo: Editora Nobel, l988. [9] SILVA, Jonathas Magalhães Pereira da. O planejamento participativo e a transformação da paisagem: Planos Diretores em onze municípios do Espírito Santo, um estudo de caso. In TÂNGARI, Vera, Schlee Mônica Bahia, Andrade, Rubens de. e DIAS, Maria Ângela. (Org.). Águas urbanas: uma contribuição para a regeneração ambiental como campo disciplinar integrado. Rio de Janeiro: FAU/UFRJ-PROARQ, pp [10]. Habitação de interesse Social e as legislações municipais da Região Metropolitana de Campinas. In Anais do ENCAC; Canela; [11] VILLAÇA, Flávio. As ilusões do Plano Diretor. Livro em arquivo PDF distribuído gratuitamente pela internet no endereço São Paulo, edição do autor, ago [12]. Espaço intra-urbano no Brasil. São Paulo, Nobel/FAPESP, 1998.