Apostilas OBJETIVA Ano XI - Concursos Públicos - Brasil. Conteúdo

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1 Conteúdo 1 Conceito, tipos e formas de controle. 2 Controle interno e externo. 3 Controle parlamentar. 4 Controle pelos tribunais de contas. 5 Controle administrativo. 6 Recurso de administração. 7 Reclamação de recursos. 8 Lei nº 8.429/1992 e suas alterações (Lei de Improbidade Administrativa). 9 Sistemas de controle jurisdicional da administração pública: contencioso administrativo e sistema da jurisdição una. 10 Controle jurisdicional da administração pública no Direito brasileiro. 11 Controle da atividade financeira do Estado: espécies e sistemas. 12 Tribunal de Contas da União (TCU), dos Estados e do Distrito Federal Tribunal de Contas do Estado do Pará Natureza, competência, jurisdição e organização. 13 Constituição do Estado do Pará (Título V, Capítulo I e Seção VII). 14 Lei Orgânica do TCE/PA (Lei Complementar nº 81/2012). 15 Regimento Interno do TCE/PA. LEGISLAÇÃO ESTADUAL: Lei nº 8.037/2014 (Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração dos Servidores do Tribunal de Contas do Estado do Pará). Lei nº 5.810/1994 e suas alterações. Exercícios Coletânea de Exercícios I Coletânea de Exercícios II Coletânea de Exercícios III 1

2 Conceito, tipos e formas de controle Para iniciar o entendimento de o que é o controle da administração pública, cabe se utilizar do conceito da palavra controle, em tema de administração pública, utilizado pelo Professor Hely Lopes Meirelles, dizendo que controle é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. Já se utilizando deste conceito, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo conceituam o controle da administração pública dizendo que esta é tanto o poder como o dever, que a própria Administração (ou outro Poder) tem de vigiar, orientar e corrigir, diretamente ou por meio de órgãos especializados, a sua atuação administrativa. É o controle que o Poder Executivo e os outros órgãos administrativos dos demais Poderes tem sobre suas próprias atividades, tendo como intenção a legitimidade de seus atos, mantê-los dentro da lei, a defesa dos direitos dos administrados e a conduta adequada de seus agentes. A Administração Pública sujeita-se a controle por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos. Embora o controle seja atribuição estatal, o administrado participa dele à medida que pode e deve provocar o procedimento de controle, não apenas na defesa de seus interesses individuais, mas também na proteção do interesse coletivo. A Emenda Constitucional nº 19/98 inseriu o 3º no artigo 37, prevendo lei que discipline as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta: é o chamado controle popular. Essa lei ainda não foi promulgada. Atualmente, uma instituição que desempenha importante papel no controle da Administração Pública é o Ministério Público. Além da tradicional função de denunciar autoridades públicas por crimes no exercício de suas funções, ainda atua como autor da ação civil pública, seja para defesa de interesses difusos e coletivos, seja para repressão à improbidade administrativa. O controle abrange a fiscalização e a correção dos atos ilegais e, em certa medida, dos inconvenientes ou inoportunos. Com base nesses elementos, Maria Sylvia Zanella di Pietro conceitua o controle da Administração Pública como o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico. Portanto, este controle é extremamente necessário para se garantir que a administração pública mantenha suas atividades sempre em conformidade com os referidos princípios encontrados na Constituição e com as regras expressas nos atos normativos tornando legítimos seus atos e afastá-los da nulidade. Classificação das Formas de Controle da Administração Pública Existem diversos tipos e formas de controlar a administração pública. Estes variam conforme o Poder, órgão ou autoridade que o exercitará, ou também pelo sua fundamentação, modo e momento de sua efetivação. A classificação das formas de controle se dará, portanto, conforme: sua origem; o momento do exercício; ao aspecto controlado; à amplitude. Conforme a origem Controle interno O controle interno é aquele que é exercido pela entidade ou órgão que é o responsável pela atividade controlada, no âmbito de sua própria estrutura. O controle que as chefias exercem nos atos de seus subordinados dentro de um órgão público é considerado um controle interno. Segundo Marinela, todo superior hierárquico poderá exercer controle administrativo nos atos de seus subalternos, sendo, por isso, responsável por todos os atos praticados em seu setor por servidores sob seu comando. 2

3 Sempre será interno o controle exercido no Legislativo ou no Judiciário por seus órgãos de administração, sobre seus servidores e os atos administrativos praticados por estes. A Constituição Federal, em seu artigo 74, determina que deverá ser mantido pelos Poderes sistemas de controle interno, estabelecendo alguns itens mínimos que este controle deverá ter como objeto, conforme exposto abaixo: Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Em seu parágrafo primeiro, fica estabelecido que Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. Ou seja, se torna obrigatório a denúncia de qualquer irregularidade encontrada para o TCU. Controle externo O controle externo ocorre quando outro Poder exerce controle sobre os atos administrativos praticados por outro Poder. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, é o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado. Este mesmo autor utiliza como exemplo a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário; a sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo. Controle externo popular Já que a administração sempre atua visando o interesse público, é necessário a existência de mecanismos que possibilitem a verificação da regularidade da atuação da administração por parte dos administrados, impedindo a prática de atos ilegítimos, lesivos tanto ao indivíduo como à coletividade, e que também seja possível a reparação de danos caso estes atos de fato se consumem. O exemplo mais comum de controle externo popular é o previsto no artigo 31, 3º, da Constituição Federal, que determina que as contas dos Municípios fiquem, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte para o exame e apreciação, podendo questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei. Não existindo lei específica sobre o assunto, o controle poderá ser feito através dos meios processuais comuns, como, por exemplo, o mandado de segurança e a ação popular. Conforme o momento do exercício Controle prévio ou preventivo (a priori) Se chama prévio o controle exercido antes do início ou da conclusão do ato, sendo um requisito para sua eficácia e validade. É exemplo de controle prévio quando o Senado Federal autoriza a União, os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios a contrair empréstimos externos. Outro exemplo apresentado por Hely Lopes Meirelles é o da liquidação da despesa para oportuno pagamento. Controle concomitante O controle concomitante, como o nome indica, é exercido durante a realização do ato e permite a verificação da regularidade de sua formação. São exemplos de controle concomitante a fiscalização da execução de um contrato administrativo, a realização de uma auditoria durante a execução do orçamento, o acompanhamento de um concurso pela corregedoria competente, etc. Controle subsequente ou corretivo (a posteriori) Considera-se subsequente ou corretivo, o controle exercido após a conclusão do ato, tendo como intenção, segundo Fernanda Marinela, corrigir eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficácia, a exemplo 3

4 da homologação na licitação. Alexandrino e Paulo ainda constatam que o controle judicial dos atos administrativos, por via de regra é um controle subsequente. Quanto ao aspecto controlado Controle de legalidade ou legitimidade O controle de legalidade e legitimidade não só verifica apenas a compatibilidade entre o ato e o disposto na norma legal positivada, mas também deverá ser apreciado os aspectos relativos à observância obrigatória da dos princípios administrativos. Esse controle pode ser interno ou externo, sendo que, por legalidade deve-se entender não só o atendimento de normas legisladas como, também, dos preceitos da Administração pertinentes ao ato controlado. Esse tipo de controle pode ser exercido pela Administração, pelo Legislativo e pelo Judiciário, com a diferença de que o Executivo exercita-o de ofício ou mediante provocação recursal, enquanto o Legislativo só o efetiva nos casos constitucionalmente previstos, e o Judiciário através da ação adequada, por provocação do interessado. Por esse controle o ato ilegal e ilegítimo somente pode ser anulado, e não revogado. Com a edição da Lei nº 9.784/99, além de um ato poder ser válido ou nulo, passou a ser admitida a convalidação do ato administrativo defeituoso, quando este não acarretar lesão ao interesse público ou a terceiros. Controle de mérito É o que se consuma pela verificação da conveniência e da oportunidade da conduta administrativa. A competência para exercê-lo é da Administração, e, em casos excepcionais, expressos na Constituição, ao Legislativo (CF, art. 49, IX e X), mas nunca ao Judiciário. Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: (...) X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta. Segundo, grande parte da doutrina, não cabe ao Poder Judiciário exercer esta revisão, para não violar o princípio de separação dos poderes. Quando o Poder Judiciário exerce controle sobre atos do Executivo, o controle será sempre de legalidade ou legitimidade. Entretanto, pelo fortalecimento dos princípios fundamentais da administração como o da moralidade e eficiência, e os princípios constitucionais implícitos da razoabilidade e da proporcionalidade, existe atualmente, nas palavras de Alexandrino e Paulo, uma nítida tendência à atenuação dessa vedação ao exercício, pelo Poder Judiciário, do controle de determinados aspectos de alguns atos administrativos, que costumavam ser encobertos pelo conceito vago de mérito administrativo. Portanto, hoje em dia o Poder Judiciário pode invalidar um ato administrativo de aplicação de uma penalidade disciplinar, por considerar a sanção desproporcional ao motivo que a causou, por exemplo. Quando o Judiciário se utiliza do controle de mérito, ele está declarando ilegal um ato que estará ferindo os princípios jurídicos básicos, como no exemplo acima, o da razoabilidade. Cabe também lembrar que o Judiciário não poderá revogar o ato administrativo, e sim apenas anulá-lo. Quanto à amplitude Controle hierárquico O controle hierárquico, segundo Hely Lopes Meirelles, é aquele que resulta automaticamente do escalonamento vertical dos órgãos do Executivo, em que os inferiores estão subordinados aos superiores. O controle é hierárquico sempre que os órgãos superiores (dentro de uma mesma estrutura hierárquica) têm competência para controlar e fiscalizar os atos praticados por seus subordinados. Esta forma de controle é sempre um controle interno, típico do Poder Executivo, mas que também existe nos demais poderes. Nas palavras do professor Gustavo Mello, existe controle hierárquico em todos os poderes, quanto às funções administrativas, de acordo com a escala hierárquica ali existente, mas não há nenhum controle hierárquico entre Poderes distintos, vez que os três Poderes são independentes entre si. Um exemplo de controle hierárquico é o diretor de uma secretaria controlando o ato de seu serventuário. 4

5 O controle hierárquico é irrestrito e não depende de alguma norma específica que o estabeleça ou o autorize. Graças a este controle que se pode verificar os aspectos relativos à legalidade e ao mérito de todos atos praticados pelos agentes ou órgãos subordinados a determinado agente ou órgão. Controle finalístico O controle finalístico é aquele exercido pela Administração Direta sobre as pessoas jurídicas integrantes da Administração Indireta. É estabelecido pela norma legal para as entidades autônomas, indicando a autoridade controladora, as faculdades a serem exercitadas e as finalidades objetivadas. É um controle limitado e externo, visando a verificação do enquadramento da entidade no programa de governo, bem como a verificação dos atos de seus dirigentes no desempenho de suas funções. Em casos excepcionais (casos de descalabro administrativo), poderá a Administração Direta controlar a indireta independentemente de regulamentação legal. É a chamada tutela extraordinária. Ele não se submete a hierarquia, visto que não há subordinação entre a entidade controlada e a autoridade ou o órgão controlador. Em resumo, o controle finalístico, uma vez que fundamentado numa relação de vinculação entre pessoas (e não em subordinação entre órgãos ou agentes), é um controle limitado e teleológico, ou seja, restringe-se à verificação do enquadramento da entidade controlada no programa geral do governo e à avaliação objetiva do atingimento, pela entidade, de suas finalidades estatutárias. Controle Judicial da Administração Pública O controle judiciário ou judicial é o exercido pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos administrativos exercidos pelo Poder Executivo, Legislativo e do próprio Judiciário quando este realiza atividade administrativa. De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, graças a adoção do sistema da jurisdição una, fundamentado no artigo 5º, inciso XXXV da Constituição Federal, no direito brasileiro, o Poder Judiciário deverá apreciar qualquer lesão ou ameaça a direito, mesmo que o autor da lesão seja o poder público. Este tipo de controle é exercido, por via de regra, posteriormente. Ele tem como intuito unicamente a verificação da legalidade do ato, verificando a conformidade deste com a norma legal que o rege. Conforme Alexandrino e Paulo, os atos administrativos podem ser anulados mediante o exercício do controle judicial, mas nunca revogados. A anulação ocorrerá nos casos em que a ilegalidade for constatada no ato administrativo, podendo a anulação ser feita pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário, e terá efeitos retroativos, desfazendo as relações resultantes do ato. Entretanto, de acordo com os mesmos autores, a regra de o ato nulo não gerar efeitos há que ser excepcionada para com os terceiros de boa-fé que tenham sido atingidos pelos efeitos do ato anulado. Em relação a esses, em face da presunção de legitimidade que norteia toda a atividade administrativa, devem ser preservados os efeitos já produzidos na vigência do ato posteriormente anulado. No que concerne aos limites do controle do Poder Judiciário, este não deverá invadir os aspectos que são reservados à apreciação subjetiva da Administração Pública, conhecidos como o mérito (oportunidade e conveniência). Neste ponto, a doutrina se divide ao analisar qual é o limite que a apreciação judicial poderá chegar: Alexandrino e Paulo consideram que o Judiciário não pode invalidar, devido ao acima explicado, a escolha pelo administrador (resultado de sua valoração de oportunidade e conveniência administrativas) dos elementos motivo e objeto desses atos, que formam o chamado mérito administrativo, desde que feita, essa escolha, dentro dos limites da lei, já Di Pietro considera que não há invasão de mérito quando o Judiciário aprecia os motivos, ou seja, os fatos que precedem a elaboração; a ausência ou falsidade do motivo caracteriza ilegalidade, suscetível de invalidação pelo Poder Judiciário. O Poder Judiciário sempre poderá, portanto, anular atos administrativos, vinculados ou discricionários, desde que provocado, que apresentem vícios de ilegalidade ou ilegitimidade. Existem diversos meios de controle dos atos da Administração, sendo alguns acessíveis a todos os administrados, e outros restritos a legitimados específicos. Estes meios serão expostos a seguir. Meios de controle judiciário De acordo com Hely Lopes Meirelles, os meios de controle judiciário são as vias processuais de procedimento ordinário, sumaríssimo ou especial de que dispõe o titular do direito lesado ou ameaçado de lesão para obter a anulação do ilegal em ação contra a Administração Pública. 5

6 Habeas corpus O habeas corpus tem como objetivo proteger o direito de locomoção. Gustavo Mello ensina que este será concedido sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder. Este instrumento poderá ser impetrado por qualquer pessoa (não necessita de advogado) quando seu direito de ir, vir e ficar for prejudicado por alguém, tanto uma autoridade pública quanto um particular estranho à Administração. Ele é gratuito, conforme disposto no artigo 5º, inciso LXXVII e se encontra previsto no inciso LXVIII deste mesmo artigo: LXVIII - conceder-se-á "habeas-corpus" sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder. Habeas data O habeas data é o instrumento constitucional que será concedido para assegurar à pessoa física ou jurídica o conhecimento de informações contidas em registros concernentes ao postulante e constantes de repartições públicas ou particulares acessíveis ao público, ou para retificação de dados pessoais. A Lei nº 9.507/97, acrescentou mais uma hipótese em seu artigo 7º, inciso III, garantindo também para a anotação nos assentamentos do interessado, de contestação ou explicação sobre dado verdadeiro, mas justificável e que esteja sob pendência judicial ou amigável. Deve-se lembrar que esse remédio constitucional tem como objetivo garantir que a pessoa tenha conhecimento de quais informações sobre sua própria pessoa constam de algum banco de dados, bem como para retificálas, caso tenha interesse. O habeas data não serve para garantir o direito de obter uma informação qualquer, mesmo sendo de seu interesse particular, mas que não se refira à sua vida pessoal. O habeas data será cabível, conforme o STJ consagrou em sua Súmula nº 2, após a recusa por parte da autoridade administrativa em fornecer a informação indesejada. Mandado de segurança individual O mandado de segurança é o meio constitucional que será concedido sempre para proteger um direito líquido e certo, que não seja amparado por habeas corpus e habeas data, lesado ou ameaçado de lesão por ato de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público. Segundo Hely Lopes Meirelles, Destina-se a coibir atos ilegais de autoridade que lesam direito subjetivo, líquido e certo, do impetrante. O prazo para impetrar o mandado de segurança é de 120 dias contados após o conhecimento do ato a ser impugnado. É um prazo decadencial, onde não se admite interrupção nem suspensão. Este meio constitucional não será cabível nas hipóteses de: direitos amparados pelo habeas corpus e habeas data; para corrigir lesão decorrente de lei em tese (conforme preceitua a Súmula nº 266 do STF); ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independente de caução; decisão judicial que caiba recurso com efeito suspensivo; e de decisão judicial transitada em julgado. Esse remédio constitucional admite a suspensão liminar do ato, e a ordem, quando concedida, tem efeito mandamental e imediato, não podendo ser impedida sua execução por nenhum recurso comum, exceto pelo Presidente do Tribunal competente para apreciar a decisão inferior. Mandado de segurança coletivo Esse tipo de mandado de segurança surgiu com a Constituição Federal de 88, em seu artigo 5º, inciso LXX, que determina: LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por: a) partido político com representação no Congresso Nacional; b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados. De acordo com Gustavo Mello, cabe ressaltar que as entidades relacionadas na alínea b só podem defender os interesses de seus membros ou associados, enquanto os partidos políticos defendem os interesses da população. 6

7 Ação popular A ação popular é um instrumento de defesa dos interesses da coletividade. Ela é utilizável por qualquer de seus membros, exercendo seus direitos cívicos e políticos. Não tem como intenção proteger direito próprio do autor, mas sim interesses de toda a comunidade. Ela poderá ser utilizada de forma preventiva ou de forma repressiva contra a atividade administrativa lesiva do patrimônio público. Ela poderá ser proposta por qualquer cidadão, ou seja, o brasileiro nato ou naturalizado, que está no gozo de seus direitos políticos, apto a votar e ser votado. Caso derrotado na ação, o autor não será obrigado a pagar custas judiciais ou indenizar a parte contraria, visto que a ação visa proteger um interesse público, e não o seu interesse individual, salvo se o autor houver movido a ação de má-fé. A ação popular se encontra prevista no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal: LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência ; Em caso de desistência da ação por parte do autor e, como esta se trata de um interesse público, poderá haver o prosseguimento da ação pelo Ministério Público ou por outro cidadão. Ação civil pública Nas palavras de Alexandrino e Paulo a ação civil pública visa reprimir ou impedir lesão a interesses difusos e coletivos, como os relacionados à proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, do consumidor, etc.. Ela nunca deverá ser proposta para defesa de direitos individuais, e não se destina a reparar prejuízos causados a particulares pela conduta comissiva ou omissiva do réu. O doutrinador Gustavo Mello considera que essa ação não é especificamente uma forma de controle da Administração, vez que tem como sujeito passivo qualquer pessoa, pública ou privada, que cause o referido dano; eventualmente, essa pessoa poderá ser da Administração Pública. Do Controle Interno Controle interno e externo O controle interno é aquele exercido dentro de um mesmo Poder, automaticamente ou por meio de órgãos integrantes de sua própria estrutura. Assim, o controle que as chefias exercem sobre os atos de seus subordinados dentro de um órgão público é classificado como controle interno. Este assunto encontra-se descrito no art. 74 da CF/88. Exemplificando, o controle que o Ministério da Previdência e Assistência Social exerce sobre determinados atos administrativos praticados pela autarquia Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) é forma de controle interno. O mesmo raciocínio vale para os demais Poderes. Sempre que um agente ou órgão do Poder Legislativo possuir atribuição de fiscalizar a prática de determinado ato administrativo praticado pelo mesmo Poder Legislativo, estaremos diante de hipótese de controle interno. Igualmente, quando órgãos ou agentes do Poder Judiciário verificam a legitimidade e a regularidade dos atos administrativos praticados pelo próprio Judiciário, a hipótese será de controle interno. Do Controle Externo Diz-se externo o controle quando exercido por um Poder sobre os atos administrativos praticados por outro Poder. Segundo Hely Lopes Meirelles, é o que se realiza por órgão estranho à administração responsável pelo ato controlado. 7

8 São exemplos de atos de controle externo a sustação, pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar (CF, art. 49, V); a anulação de um ato do Executivo por decisão judicial; o julgamento anual, pelo Congresso Nacional, das contas prestadas pelo Presidente da República e a apreciação dos relatórios, por ele apresentados, sobre a execução dos planos de governo (CF, art. 49, IX); a auditoria realizada pelo Tribunal de Contas sobre despesas realizadas pelo Executivo, etc. Cabe aqui uma ressalva acerca do controle externo popular. Uma vez que a Administração deve sempre atuar visando à satisfação do interesse público, nada mais lógico (e necessário) do que a existência de inúmeros mecanismos, constitucionalmente previstos, à disposição dos administrados, que possibilitem a verificação da regularidade da atuação da Administração e impeçam a prática de atos ilegítimos, lesivos ao indivíduo ou à coletividade, ou possibilitem a reparação dos danos decorrentes da prática destes atos (art. 31, 3º; art.5º, LXXIII; art. 74, 2º, todos da CF/88). Controle parlamentar O Controle Parlamentar Direto exercido pelo Congresso Nacional visa fiscalizar e controlar os atos da Administração Pública, como consta na Carta Constitucional de 1988, com o auxílio do Controle pelos Tribunais de Contas. O controle-fiscalização envolve, portanto, a verificação do exercício regular da competência atribuída pela lei, possuindo duas possíveis vertentes, o controle político e o controle financeiro da Administração Pública. Possui como finalidade, portanto, a de assegurar que as decisões dos representados sejam concretamente implementadas pela Administração Pública. A importância do controle parlamentar se encontra no caráter de elemento efetivador da democracia, pois é por meio dos mecanismos de controle que se realiza o sistema de "checks and balances", ou freios e contrapesos, essencial ao Estado Democrático de Direito. Por meio dos sistemas de controle é possível buscar a garantia a não violação de direitos individuais ou do interesse público. Implica em que a administração exerça sua função de modo transparente e sem arbitrariedades, ou seja, se concretiza também como controle preventivo. Destaque-se que o controle parlamentar sobre a Administração Pública deve limitar-se ao que prevê a Constituição Federal, sob pena de se violar a separação de poderes. Dessa forma, a legislação infraconstitucional (constituições estaduais, leis orgânicas municipais e do Distrito Federal etc.) deve sempre estar em consonância com a Lei Maior, inexistindo a possibilidade de previsão de outros instrumentos de controle que não guardem simetria com a Carta Magna. Do contrário, a legislação deverá ser declarada inconstitucional. Não por outra razão, as hipóteses de controle parlamentar aplicam-se por simetria aos âmbitos estadual, distrital e municipal, com as devidas adaptações. A doutrina classifica o controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administração Pública em duas categorias básicas, quais sejam, o controle financeiro e o controle político, que serão analisados a seguir. Controle Financeiro O controle financeiro é relativo ao controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial da União, e das entidades da administração direta e indireta, exercido pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas, tendo seus contornos e domínios fixados na Constituição Federal (consoante se verifica nos seus artigos 70 a 75), devendo ser obedecidos pelo Poder Legislativo em sua atividade fiscalizatória. Vale lembrar que o legislador constituinte faz menção ao sistema de controle interno de cada órgão do Poder no que toca à dita fiscalização, consoante o texto do artigo 70, caput, sendo de fundamental importância a existência de órgãos especialmente destinados à verificação da destinação dos recursos do erário. Tal controle interno objetiva a criação de condições favoráveis à eficácia do controle externo a ser exercido pelo Legislativo, visando assegurar a regularidade da realização da receita e da despesa, possibilitando o trabalho e a avaliação dos respectivos resultados. A doutrina aduz tratar-se de controle orientado pelo princípio da universalidade, em face de sua abrangência, uma vez que a obrigação da prestação de contas decorre, não da natureza do órgão ou da pessoa, mas da origem pública do bem administrado ou do dinheiro gerido, acarretando para o gestor o dever de comprovar seu zelo e bom emprego, visando preservar o Estado de atividades ilícitas e dilapidatórias. O objetivo maior é, pois, verificar a probidade da Administração, o cumprimento de leis, e o zelo pelos dinheiros e bens públicos com o exercício do controle financeiro. 8

9 Destarte, além da União e entidades da administração direta e indireta, qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária, deverá prestar contas, conforme parágrafo único, do art. 70, da Carta Magna. Portanto, Estados, Município, e Distrito Federal também estarão sujeitos ao controle financeiro quando incorrerem nas hipóteses mencionadas. Da leitura do art. 70, verifica-se, ainda, que o controle financeiro abrange a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, o que possibilita a verificação da contabilidade, das receitas e despesas, da execução do orçamento, dos resultados e dos acréscimos e diminuições patrimoniais. Na sequência, tem-se que os aspectos controlados pelo controle financeiro são os controles de: (1) legalidade, (2) legitimidade, (3) economicidade, (4) aplicação das subvenções, e (5) de renúncia de receitas. Por oportuno, convém ressaltar ser ilícita a renúncia sem causa, o que caracteriza desvio de finalidade. Nesse caso, o administrador se sujeita à responsabilidade por desídia na concessão de benefícios e na arrecadação tributária, praticando ato de improbidade administrativa, previsto no art. 10, VII, da Lei nº 8.429/ , sem prejuízo da responsabilidade funcional, civil e criminal, e a sujeição do ato à invalidação. Vale lembrar que o Congresso Nacional, titular de tal competência fiscalizatória, terá o auxílio do Tribunal de Contas, não havendo qualquer vínculo de subordinação entre ambos, sendo as competências expressamente e taxativamente previstas no texto constitucional, as quais são inconfundíveis entre si e de grande relevância para a efetividade do controle financeiro. Por fim, anote-se que, consoante o disposto pelo art. 75 da Carta Constitucional, as normas referentes à fiscalização contábil, financeira e orçamentária (Seção IX da Constituição Federal) aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal, e dos Municípios. No que tange aos Municípios, o art. 31 da Constituição Federal prevê o controle externo a ser exercido pelo Poder Legislativo Municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver (nos termos do art. 31, 1º). Controle Político O controle político refere-se às disposições constitucionais que estabelecem hipóteses do controle parlamentar direto, sendo exercido pelos parlamentares, pelas mesas das casas legislativas, ou por comissões parlamentares, tendo como fundamento, portanto, a Constituição Federal. É por meio deste controle político que se possibilita ao Legislativo questionar atos do Poder Executivo, possuindo acesso ao funcionamento de sua máquina burocrática, objetivando a análise da gestão da coisa pública e, consequentemente, a tomada de medidas que entenda necessárias. Destarte, a característica deste controle tem por base a possibilidade de fiscalização e decisão sobre atos ligados à função administrativa. Isso porque, conforme o sistema de representatividade política, consubstanciado no parágrafo único, do art. 1º, da Carta Maior, é o Poder Legislativo que materializa a vontade do povo, que espelha a representação popular. Assim sendo, nada mais natural que, para o equilíbrio do sistema da divisão de funções, seja outorgada essa função de fiscalização ao Poder Legislativo. Nos termos do que dispõe a Constituição Federal, seguem as hipóteses do controle político, essenciais para a materialização dos direitos à boa Administração Pública e à probidade administrativa. Formas de Atuação do Controle Parlamentar A Constituição Federal disponibilizou uma ampla diversidade de instrumentos para o exercício do Controle Parlamentar Direto, de modo que a operacionalização desses mecanismos é que implicará em maior ou menor eficácia do controle exercido. As formas de atuação de Controle Parlamentar Direto ou os mecanismos de controle disponíveis são: (I) pedidos escritos de informação aos Ministros de Estado. No âmbito federal, os Deputados e Senadores poderão solicitar informações escritas aos Ministros de Estados a serem encaminhas pela mesa da Câmara e do Senado, importando crime de responsabilidade a recusa ou o não-atendimento no prazo de trinta dias, bem como a prestação de informações falsas. Dispositivo semelhante existe também para o âmbito Estadual e Municipal. As comissões permanentes de qualquer das Casas Legislativas, em função da matéria de suas respectivas competências, além de receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das entidades públicas, poderão solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão. (II) convocação para o comparecimento de autoridades. 9

10 A Constituição Federal determina o comparecimento obrigatório de Ministros de Estado perante o Congresso Nacional, ou qualquer de suas comissões, para prestar pessoalmente, informações sobre assuntos previamente determinados. A falta de comparecimento, sem justificação, importa crime de responsabilidade. (III) fiscalização de atos da Administração Pública direta e indireta. Em linhas gerais, cabe ao Congresso Nacional a fiscalização sobre atos de gestão administrativa da Administração Direta e Indireta, incluídas as fundações governamentais. Esta fiscalização deve ser exercida de modo geral e permanente, partindo da iniciativa de qualquer membro do Congresso Nacional para acionála. Além disso, duas comissões permanentes denominadas Comissões de Fiscalização e Controle, também estão incumbidas desta tarefa. Os instrumentos disponíveis para fiscalização são: convocação de autoridades, solicitação de informações escritas, requisição de documentos públicos e a realização de perícias. Ao se concluir uma fiscalização sobre determinada matéria, a Comissão deverá elaborar relatório, com indicação, se for o caso, de responsáveis e das providências cabíveis, devendo manifestar-se sobre o mesmo, por maioria de votos as respectivas casas do Congresso. (IV) comissões parlamentares de inquérito. Estas são comissões especiais e temporárias, criadas para a apuração de fatos determinados. Constituem um recurso para tornar mais efetivo e rigoroso o controle que é deferido aos parlamentares, sobre toda a máquina estatal. Estas comissões podem ser convocadas mediante requerimento de um terço dos membros do Congresso Nacional, ou de uma das Casas Legislativas. Atribui-se a essas comissões poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas Legislativas, levando-se em consideração a preservação do princípio de reserva de jurisdição. Deve ser observado nas comissões parlamentares de inquérito, como nas demais, o critério de representação proporcional dos partidos. Os poderes determinados para as Comissões Parlamentares de Inquérito são: determinar diligências, requerer a convocação de Ministros de Estado, requisitar depoimento de qualquer autoridade federal, estadual ou municipal, requisitar documentos da Administração Pública direta e indireta, intimação de indiciados e testemunhas de acordo com os preceitos da legislação penal. A atuação das CPIs, devem obedecer limites constitucionais materiais, da reserva de jurisdição, da separação dos poderes, dos princípios republicanos e dos direitos e garantias individuais, além de princípios constitucionais formais estabelecidos no Art. 58 da Constituição Federal. Sua atuação está delimitada por fato específico, possuindo uma obrigação de motivar todos os seus atos. As CPIs não estão autorizadas a praticar atos que dependam de decisão judicial, tais como, interceptação telefônica, de correspondência e telemática, apreensão de passaporte, expedição de mandado de prisão, busca e apreensão domiciliar ou pessoal, declaração de indisponibilidade de bens e restrição de direitos. Ao término das atividades as Comissões devem apresentar relatório de seus trabalhos à respectiva Casa Legislativa, com projeto de resolução. Se for o caso, a conclusão dos trabalhos, poderá ser encaminhada ao Ministério Público para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores. É caracterizado como crime o impedimento ou tentativa de impedimento, mediante violência ou ameaça da regular atuação da Comissão Parlamentar de Inquérito ou do livre exercício das atribuições de qualquer dos membros, assim como o oferecimento de afirmações falsas, a negação ou silêncio da verdade como testemunha, perito, tradutor ou intérprete. (V) aprovações de decisões do poder executivo. Algumas decisões do Executivo dependem de manifestação favorável do Congresso para produzir efeitos ou tornarem-se válidas: a)aprovação de tratados, acordos ou atos internacionais b)autorização de guerra, declaração de paz, permissão de circulação de forças estrangeiras em território nacional c)aprovação do estado de defesa, intervenção federal, estado de sítio ou suspensão dessas medidas d)atividades nucleares e)apreciação de atos de concessão e renovação de concessões de emissoras de rádio e televisão f)alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares g)indicação de pessoas para Instituições de Estado (VI) fiscalização financeira e orçamentária. Cabe ao Congresso Nacional a fiscalização financeira, contábil, orçamentária, operacional e patrimonial da União, com o auxílio do Controle pelos Tribunais de Contas, segundo o Art. 70 da Constituição Federal de

11 Uma Comissão Mista do Congresso Nacional, formada por deputados e senadores, tem atribuição específica para examinar e dar parecer sobre projetos relativos a plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, créditos adicionais, planos e programas, além de exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária. É de responsabilidade do Congresso Nacional julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de Governo. O Congresso Nacional poderá solicitar informações ao Tribunal de Contas sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas. Cabe também ao Congresso sustar os contratos do Executivo padecentes de ilegalidade, a pedido do Tribunal de Contas, e fiscalizar a regularidade das despesas. A Câmara dos Deputados, o Senado Federal e suas respectivas comissões, poderão solicitar que o Tribunal de Contas realize inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas. (VII) sustação de atos normativos do poder executivo. Cabe aos Congresso Nacional a sustação de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem o poder regulamentar ou os limites da delegação legislativa. A sustação de atos normativos do Poder Executivo pelo Congresso Nacional tem natureza de controle de constitucionalidade do tipo controle político. Trata-se de uma faculdade e não um "poder-dever do Congresso Nacional, uma vez que é materializado em ato que fica a cargo do próprio Poder que toma a iniciativa. Com relação aos efeitos, o decreto legislativo susta os efeitos do ato do Poder Executivo. Isso quer dizer que fica suspensa a vigência e, portanto, a eficácia do ato do Poder Executivo. Não se trata de uma revogação no sentido estrito do termo. Pode-se inferir que se trata de uma situação, pelo menos em princípio, transitória. Sendo assim, tal sustação deve progredir para um entendimento entre o Legislativo e o Executivo, no sentido de que o Poder Executivo reformule o ato regulamentador ou lei delegada, ou que o Congresso Nacional, per se, edite lei regulamentando a matéria controversa. (VIII) Apuração dos crimes de responsabilidade - "Impeachment" Presidencial. Conforme a inteligência do Art. 85 da Constituição Federal de 1988, mais especificamente na Seção III - Da Responsabilidade do Presidente da República, são considerados crimes de responsabilidade os atos realizados pelo Poder Executivo na figura do Presidente da República: Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: I - a existência da União; II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação; III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; IV - a segurança interna do País; V - a probidade na administração; VI - a lei orçamentária; VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais. Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento. Caberá ao Poder Legislativo, exercendo a função do Controle Parlamentar da Administração Pública, admitida acusação do presidente por dois terços da Câmara dos Deputados, julgá-lo perante o Senado Federal no que diz respeito aos crimes de responsabilidade, ocasionando a destituição do presidente, ou seja, um "impeachment" presidencial. Ele deverá ser também submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns. Conforme a disciplina do Art. 86 da Constituição Federal de 1988: Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade. 1º O Presidente ficará suspenso de suas funções: I - nas infrações penais comuns, se recebida a denúncia ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal Federal; II - nos crimes de responsabilidade, após a instauração do processo pelo Senado Federal. 2º Se, decorrido o prazo de cento e oitenta dias, o julgamento não estiver concluído, cessará o afastamento do Presidente, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo. 3º Enquanto não sobrevier sentença condenatória, nas infrações comuns, o Presidente da República não estará sujeito a prisão. 4º O Presidente da República, na vigência de seu mandato, não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções. 11

12 (IX) recebimento de petições e reclamações dos cidadãos. É um mecanismo de exercício da cidadania que visa produzir uma pressão política para que os ocupantes do Congresso tomem alguma iniciativa no sentido de uma representação contra algum de seus pares, o que poderia levar em última instância a cassação do mandato. O processo teria de passar pela Comissão de Ética, de Constituição e Justiça e posteriormente pelo plenário da casa. Além desse mecanismo, as petições e reclamações servem de uma maneira geral, para explicitar as demandas da população e gerar pressão política neste sentido. Controle pelos Tribunais de Contas A jurisdição do Tribunal de Contas se estende a todos os órgãos da administração direta, indireta, autárquica e fundacional, compreendendo os três níveis de Governo: federal, estadual e municipal. O Tribunal de Contas da União (TCU) fiscaliza os órgãos e entidades federais, e aos Tribunais Estaduais (TCE) compete fiscalizar todos os organismos estaduais e municipais, exceção feita apenas aos Municípios que em 1988, possuíam Tribunal próprio, uma vez que a Constituição de 1988, garantiu a existência dos que haviam sido criados anteriormente, proibindo os demais Municípios de os instituírem. Segundo os arts. 70 e 71 da Constituição os Tribunais de Contas devem fazer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, e os aspectos do controle são amplos: legalidade, legitimidade e economicidade. Qualquer pessoas física ou jurídica, de direito público ou de direito privado, seja da Administração Pública ou não, que administre dinheiros, bens e valores públicos, são fiscalizadas pelos TCs, que tem competências de fiscalização financeira, de consulta, de informação, de julgamento, sancionatórias, corretivas, de ouvidor, e de contestador. A fiscalização financeira se dá nos termos do art. 71, incs. III, IV, VI. O TCU e os demais TCs apreciam, para fins de registro, as contratações de servidores efetivos, as concessões de aposentadorias/pensões, realizam inspeções/auditorias na Administração Pública de todos os Poderes e fiscaliza o repasse de verbas mediante convênio aos Estados/Municípios. Os TCs têm papel consultivo, nos termos dos arts. 71 I e 49 IX, e apreciam e emitem parecer prévio sobre as contas do Presidente, dos governadores do Estado. Quem julga as contas dessas autoridades é o parlamento. Os TCs prestam informações ao Poder Legislativo sobre o resultado das suas fiscalizações, nos termos do art. 71, VII. Realizam julgamentos, com poder de coisa julgada administrativa, pois os TCs não exercem função jurisdicional, mas sim administrativa. Sempre há possibilidade de revisão judicial de seus atos, se forem contrários ao ordenamento jurídico. Os TCs que fazem o julgamento das contas dos administradores públicos e demais fiscalizados (art. 71 II). Os TCs aplicam sanções, quando fixadas em lei, como por exemplo multas (art. 71, VIII). O TC tem também uma função corretiva, quando fixa prazos para providências sobre ilegalidades (art. 71, IX), quando susta, se não atendido, a execução do ato impugnado (71, X), devendo comunicar o Poder Legislativo. Isso para atos em geral, mas contratos apenas o Poder Legislativo tem esse poder, que se em 90 dias não o fizer, o TC pode decidir ( 1º 2º). Por exemplo, o art. 113, 2º, Lei nº 8.666/93 (lei de licitações e contratos administrativos), prevê que o TC poderá solicitar exame, até o dia útil imediatamente anterior à data de recebimento das propostas, cópia do edital de licitação já publicado, obrigando-se a Administração à adoção de medidas corretivas pertinentes que lhe forem determinadas. As Cortes de Contas também exercem papel de ouvidor, quando recebem denúncia de irregularidades (art. 74, 1º 2º). Por exemplo, segundo o 1º do art. 113 da Lei nº 8.666/93, qualquer pessoa pode representar ao TC contra irregularidades na aplicação da Lei de Licitações. O TC tem função contestadora, pois pode representar aos Poderes sobre irregularidades (art. 71, XI). 12

13 Os termos da CF aplica-se, no que couber, aos outros TCs estaduais e municipais. Sobre os municípios (art. 31), o Controle Externo do Município será exercido pela Câmara Municipal ou TCs do Estado ou do Município; o parecer prévio do TC das contas do Prefeito só deixarão de prevalecer por decisão de 2/3 da Câmara; e é vedada a criação de novos TCs municipais. Existem apenas o Tribunal de Contas Municipal em São Paulo e no Rio de Janeiro, e Tribunal de Contas dos Municípios nos estados da BA, CE, GO e PA. Controle administrativo / Recurso de administração / Reclamação de recursos Conceito Para Hely Lopes Meirelles, o controle administrativo é: todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando a mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de sua realização, pelo que é um controle de legalidade e de mérito. O controle sobre os próprios atos pode ser: ex officio: a autoridade competente constata a ilegalidade de seu próprio ato ou de ato de seus subordinados; provocado: pelos administrados através dos recursos administrativos. O poder-dever de autotutela fundamenta-se nos princípios a que se submete a Administração Pública, como o da legalidade e o da predominância do interesse público. Esse controle é exercido, via de regra, pelos órgãos superiores sobre os inferiores. Na esfera federal, esse controle é denominado de supervisão ministerial pelo Decreto-Lei nº 200/67, e aplicável às entidades vinculadas aos ministérios. * Entidades da Administração Indireta: são entes descentralizados e administrativamente autônomos. São vinculadas e não subordinadas ao Ente que as instituiu, de modo que o controle é feito somente nos aspectos e limites estabelecidos em lei. Meios de Controle Os meios de controle administrativo são divididos em fiscalização hierárquica e recursos administrativos. FISCALIZAÇÃO HIERÁRQUICA: Decorre do poder hierárquico, que faculta à Administração a possibilidade de escalonar sua estrutura, vinculando uns a outros e permitindo a ordenação, coordenação, orientação de suas atividades. Dela derivam as prerrogativas ao superior hierárquico de delegar e avocar atribuições, assim também o dever de obediência. A fiscalização hierárquica pode ser realizada a qualquer tempo, antes ou depois da edição do ato, e independentemente de qualquer provocação. RECURSOS ADMINISTRATIVOS: Meios que podem utilizar os administrados para provocar o reexame do ato pela Administração Pública. Esta, no exercício de sua jurisdição, aprecia e decide as pretensões dos administrados e servidores, de acordo com o entendimento de seus órgãos técnicos e jurídicos. Todos os recursos provocados devem ser fundamentados com a exposição dos fatos e indicação da ilegalidade. A decisão destes recursos também deverá ser fundamentada. O julgamento do recurso administrativo torna vinculante para a Administração a sua decisão e atribui definitividade ao ato apreciado em última instância. Ocorre a chamada coisa julgada administrativa. Entretanto, surgindo fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada, é cabível a revisão da decisão final. Efeitos dos Recursos Administrativos 13

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