Intervenção do Estado na Propriedade

Transcrição

1 Intervenção do Estado na Propriedade 1 Base Constitucional: A CF/88 dá suporte à intervenção do Estado na propriedade. De um lado, garante o direito de propriedade (art. 5º, XXII), mas ao mesmo tempo condiciona o instituto ao atendimento da função social (art. 5º, XXIII). Aqui se encontra o primeiro embasamento constitucional. Se a propriedade precisa estar condicionada à função social, segue-se que, se não estiver atendida essa condição, poderá o Estado intervir para vê-la atendida. 2 Competência: A competência para legislar sobre direito de propriedade, desapropriação e requisição é da União Federal (art. 22, I, II e II, CF/88). Diferente da competência para legislar sobre essas matérias é a competência para legislar sobre as restrições e os condicionamentos ao uso da propriedade. Essa competência se reparte entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Munícipios, tudo em conformidade com o sistema de divisão de atribuições estabelecido na Carta Magna. Uma lei que disponha sobre casos de requisição da propriedade privada, por exemplo, tem que ser federal (art. 22, III, CF). Mas uma lei que estabeleça casos de restrição ao uso da propriedade para a proteção do meio ambiente pode ser federal, estadual, distrital ou municipal (art. 24, VI, e art. 30, I e II, CF). 3 Modalidades: a) Intervenção Restritiva: é aquela em que o Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso da propriedade, sem, no entanto, retirá-la do seu dono. Ex. desapropriação b) Intervenção Supressiva: é aquela em que o Estado, valendose da supremacia que possui em relação aos indivíduos, transfere coercitivamente para si a propriedade de terceiro, em virtude de algum interesse público previsto em lei. Ex. servidão administrativa, requisição, ocupação temporária, limitação administrativa e tombamento. 1

2 Intervenção do Estado na Propriedade Formas: Restritiva Supressiva 1 Servidão Administrativa 1 - Desapropriação 2 - Requisição 3 Ocupação Temporária 4 Limitação Administrativa 5 - Tombamento Servidão Administrativa 1 Conceito: É o direito real público que autoriza o Poder Público a usar a propriedade imóvel para permitir a execução de obras e serviços de interesse coletivo. Ex. instalação de redes elétricas, implantação de gasodutos e oleodutos em áreas privadas para a execução de serviços públicos. 2 Fundamento: O fundamento geral da servidão administrativa é o mesmo que justifica a intervenção do Estado na propriedade: de um lado, a supremacia do interesse público sobre o interesse privado e, de outro, a função social da propriedade, marcada nos arts. 5º, XXIII e art. 170, III, CF: o sacrifício da propriedade cede lugar ao interesse público que inspira a atuação interventiva do Estado. OBS. Não há uma disciplina normativa específica para as servidões administrativas. O dispositivo legal que a elas se refere é o art. 40 do Decreto-lei nº 3365/41, que regula as desapropriações por utilidade pública. Nesse diploma, reza o citado dispositivo que o expropriante poderá constituir servidões, mediante indenização na forma desta lei. 3 Objeto: A servidão administrativa incide sobre a propriedade imóvel. 2

3 OBS. Aplica-se aqui o princípio da hierarquia federativa: não pode um Município instituir servidão sobre imóveis estaduais ou federais, nem pode o Estado fazê-lo em relação aos bens da União. A recíproca, porém, não é verdadeira: a União pode fazê-lo em relação aos bens estaduais e municipais, e o Estado, em relação aos bens do Município. Neste caso, contudo, deve haver autorização legislativa, como exige o art. 2º, 2º, do Decreto-Lei nº 3365/41, que regula o processo de desapropriação por utilidade pública. Como a servidão deve obedecer ao mesmo processo (art. 40), a ela também deve aplicar-se esse requisito para a instituição da servidão em bem público. 4 Formas de instituição: Acordo entre o proprietário e o Poder Público ou sentença judicial. a) Acordo: Depois de declarar a necessidade pública de instituir a servidão, o Estado consegue o assentimento do proprietário para usar a propriedade deste com o fim já especificado no decreto do Chefe do Executivo, no qual foi declarada a referida necessidade. Nesse caso, as partes devem celebrar acordo formal por escritura pública, para fins de subsequente registro do direito real. b) Sentença judicial: Não tendo havido acordo entre as partes, o Poder Público promove ação contra o proprietário, demonstrando ao juiz a existência do decreto específico, indicativo da declaração de utilidade pública. O procedimento é idêntico ao adotado para a desapropriação, estando previsto no art. 40 do Decreto-lei nº 3365/41. 5 Extinção: A servidão administrativa é, em princípio, permanente. Poderão ocorrer alguns fatos supervenientes, contudo, que acarretam a extinção da servidão. Vejamos: a) Desaparecimento da coisa gravada; b) O bem gravado é incorporado ao patrimônio da pessoa em favor da qual foi instituída; c) Desinteresse do Estado em continuar utilizando parte do domínio alheio. 3

4 6 Indenização: Condicionada ao dano. O ônus da prova cabe ao proprietário, a ele cabe provar o prejuízo, não o fazendo, presume-se que a servidão não produz qualquer prejuízo. 7 Características: Natureza jurídica de direito real; Incide sobre bem imóvel; Tem caráter de definitividade; A indenização é prévia e condicionada ao dano; Inexistência de autoexecutoriedade: só se constitui através de acordo ou de decisão judicial. Requisição 1 Conceito: É a modalidade de intervenção estatal através da qual o Estado utiliza bens móveis, imóveis e serviços particulares em situação de perigo público iminente. Ex. Numa situação de iminente calamidade pública, o Poder Público poderá requisitar o uso do imóvel, dos equipamentos e dos serviço de determinado hospital privado. 2 Fundamento: O fundamento genérico das requisições é o mesmo das servidões administrativas: art. 5º, XXIII e o art. 170, III, CF. O dispositivo específico é o art. 5º, XXV, CF, que assim dispõe: no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano. 3 Objeto: abrange bens móveis, imóveis e serviços particulares. 4 Formas de instituição: Verificada a situação de perigo público iminente, a requisição pode ser de imediato decretada. Assim, o ato que formaliza é autoexecutório e não depende de qualquer decisão do 4

5 Judiciário. É esse ato, portanto, que institui a atuação interventiva sob a modalidade requisição. 5 Extinção: Se dará tão logo desapareça a situação de perigo público iminente, assim, ela é de natureza transitória. 6 Indenização: A indenização pelo uso de bens e serviços alcançados pela requisição é condicionada, o proprietário somente fará jus à indenização se a atividade estatal lhe tiver provocado danos. Inexistindo danos, nenhuma indenização será devida. O princípio neste caso é o mesmo aplicável às servidões administrativas. 7 Características: Direito pessoal da Administração; Seu pressuposto é o perigo público iminente; Incide sobre bens móveis, imóveis e serviços; Caracteriza-se pela transitoriedade; Indenização condicionada ao dano. Ocupação Temporária 1 Conceito: É a forma de intervenção pela qual o Poder Público usa transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos. Ex. Utilização temporária de terrenos particulares contíguos a estradas (em construção ou em reforma), para a alocação transitória de máquinas de asfalto, equipamentos de serviço, pequenas barracas de operários etc. O uso de escolas, clubes e outros estabelecimentos privados por ocasião das eleições. 2 Fundamento: Art. 5º, XXIII e art. 170, III, CF. O art. 36 do Decreto-lei nº 3365/41 dispõe a respeito da seguinte forma: é permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização. 5

6 3 Objeto: propriedade imóvel, uma vez que o art. 36 do Decretolei nº 3365/41, faz referência ao uso de terrenos não edificados. 4 Formas de instituição: Se for ocupação temporária vinculada à desapropriação, deverá ser feita por meio de ato formal, seja por decreto do Chefe do Poder Executivo, ou no próprio decreto expropriatório. Se for ocupação temporária desvinculada da desapropriação, dispensa ato formal, a atividade é autoexecutória, como é o caso do uso de terrenos baldios para alocação de máquinas e equipamentos. No caso de serviços eleitorais, o formalismo limitase a um ofício de autoridade judicial comunicando a data e o horário do uso da propriedade privada. 5 Extinção: Se a ocupação visa à consecução de obras e serviços públicos, a propriedade deverá ser desocupada tão logo esteja concluída a atividade pública. 6 Indenização: Na ocupação temporária vinculada ao processo de desapropriação (art. 36) há o dever do Estado de indenizar o proprietário pelo uso do imóvel. Ao contrário, na ocupação temporária desvinculada da desapropriação, a indenização é condicionada ao dano. Assim, nos casos de obras em estradas e serviços eleitorais, não há, em regra, indenização. 7 Características: Direito pessoal; Só incide sobre a propriedade imóvel; Tem caráter de transitoriedade; A situação constitutiva da ocupação é a necessidade de realização de obras e serviços públicos normais; A indenização varia conforme a modalidade de ocupação: se for vinculada à desapropriação, haverá indenização, caso contrário, não haverá indenização (salvo se houver prejuízo para o proprietário). Limitação Administrativa 6

7 1 Conceito: Determinação de caráter geral, através do qual o Poder Público impõe a proprietários indeterminados obrigações positivas, negativas ou permissivas, para o fim de condicionar as propriedades ao atendimento da função social. Ex. Limpeza de terrenos, parcelamento ou edificação compulsória, proibição de construir além de determinado número de pavimentos (gabarito dos prédios), permissão de vistorias em elevadores de edifícios e ingresso de agentes para fins de vigilância sanitária. OBS. Muitas limitações administrativas têm sua origem em leis e atos de natureza urbanística. A própria CF destina capítulo específico à política urbana (arts. 182 e 183) e contempla institutos apropriados à sua execução. A Lei nº /2001 (Estatuto da Cidade) instituiu diversos instrumentos que se configuram como limitações administrativas. Ex. parcelamento e edificação compulsórios, impostos a proprietários de terrenos urbanos não edificados, subutilizados ou não utilizados, em situação de contrariedade ao plano diretor da cidade, o que seria uma obrigação de fazer (art. 5º). Outra limitação administrativa de natureza urbanística, também contemplada no Estatuto da Cidade, é o direito de preempção municipal, pelo qual se assegura ao Município preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares, quando houver necessidade de implementação de medidas urbanísticas, como a regularização fundiária, os programas habitacionais, a expansão urbana, a proteção ambiental etc (art. 25). 2 Fundamento: Art. 5º, XXIII e art. 170, CF. Um outro fundamento é o exercício do Poder de Polícia, uma vez que há restrição e condicionamento da liberdade, propriedade, com vistas ao interesse coletivo. 3 Indenização: Sendo imposições de ordem geral, as limitações administrativas não rendem ensejo à indenização em favor dos proprietários. 4 Objeto: bens móveis, imóveis e serviços. 7

8 5 Características: São atos legislativos ou administrativos de caráter geral; Têm caráter de definitividade; Não há indenização Tombamento 1 Conceito: É a forma de intervenção na propriedade pela qual o Poder Público procura proteger o patrimônio cultural brasileiro. 2 Fundamento: Art. 5º, XXIII, art. 170, III e art. 216, 1º, CF e Decreto-lei nº 25/ Objeto: O tombamento incide sobre bens móveis (ex. quadro histórico) e imóveis (Ex. igreja secular). Esse objeto consta no art. 1º, do Decreto-lei nº 25/1937, que, ao definir patrimônio histórico e artístico nacional, considera-o composto de bens móveis e imóveis existentes no país. 4 Espécies: Voluntário (aquele em que o proprietário consente no tombamento, seja através de pedido que ele mesmo formula ao Poder Público, seja quando concorda com a notificação que lhe é dirigida no sentido da inscrição do bem) ou Compulsório (quando o Poder Público inscreve o bem como tombado, apesar da resistência e do inconformismo do proprietário); Provisório (quando está em curso o processo administrativo instaurado pela notificação) ou Definitivo (quando, após concluído o processo, o Poder Público procede à inscrição no livro de Tombo); Individual (quando atinge um bem determinado) ou Geral (quando alcança todos os bens situado em um bairro ou cidade). 8

9 Parcial quando apenas parte do bem é tombado (ex. tombamento da fachada de uma casa histórica). Obs. O STJ já proferiu decisão considerando que o tombamento provisório não é fase procedimental, mas sim medida assecuratória de preservação do bem até a conclusão dos pareceres e a inscrição no livro respectivo. 5 Instituição: Deve ser formalizado por ato administrativo típico praticado pelo Poder Executivo. Para o STF o tombamento é da competência do Poder Executivo e, por isso, há de ser materializado por ato administrativo. Por exceção, é possível que o intuito protetivo se origine da própria CF e em tal situação o tombamento será instituído pela própria norma constitucional (art. 216, 5º, CF). 6 Desfazimento: É possível que, depois do tombamento, o Poder Público, de ofício ou em razão de solicitação do proprietário ou de outro interessado, julgue ter desaparecido o fundamento que deu suporte ao ato. Reconhecida a ausência do fundamento, desaparece o motivo para a restrição ao uso da propriedade. O efeito será o desfazimento do ato, promovendo-se o cancelamento do ato de inscrição, fato também denominado de destombamento. 7 Processo Administrativo: O ato de tombamento é o ato final do processo administrativo que a lei exige para o fim de apurar corretamente os aspectos que conduzem à necessidade de intervenção na propriedade para a proteção do bem tombado. No processo deverá ser observado o due processo of law (devido processo legal). Ao proprietário do bem tombado é conferido o direito de recorrer contra o ato de tombamento. O recurso é dirigido ao Presidente da República, que, atendendo aa razões de interesse público, pode cancelar o tombamento. Esse recurso, considerado impróprio, tem previsão no Decreto-lei nº 3866/41. 8 Efeitos: Como o tombamento importa restrição ao uso da propriedade privada, deve esse fato ser levado a registro no Ofício de Registro de Imóveis respectivo, sendo averbado ao lado da transcrição do imóvel (art. 13, Decreto-lei nº 25/37). É vedado ao proprietário, ou ao titular de eventual direito de uso, destruir, demolir 9

10 ou mutilar o bem tombado. Da mesma forma, somente lhe é autorizado reparar, pintar ou restaurar o bem com prévia autorização especial do Poder Público. Compete ao proprietário o dever de conservar o bem tombado para mantê-lo dentro de suas características culturais. Se não dispuser de recursos para proceder a obras de conservação e reparação, deve necessariamente comunicar o fato ao órgão que decretou o tombamento, o qual mandará executá-las as suas expensas. Há restrições também para a vizinhança do prédio tombado. Sem que haja autorização do órgão competente, é vedado fazer qualquer construção que impeça ou reduza a visibilidade em relação ao prédio sob proteção, bem como nela colocar cartazes ou anúncios. Se tal ocorrer, poderá ser determinada a destruição da obra ou a retirada do cartaz ou anúncio, podendo, inclusive, ser aplicada multa pela infração cometida. Em resumo, o tombamento produz efeitos para o proprietário do bem tombado, para o Poder Público e para terceiros (arts. 11 a 22, do Decreto-lei nº 25/37). 9 Direito de Preferência: O proprietário antes de alienar o bem tombado, deve notificar a União, o Estado e o Município onde se situe, para exercerem, dentro de 30 dias, seu direito de preferência, art. 95 e parágrafos do Decreto-Lei nº 25/37. OBS. A condição de ser tombado o bem não impede o proprietário de gravá-lo através de penhor, anticrese ou hipoteca. 10 Indenização: Somente se o proprietário comprovar que o ato de tombamento lhe causou prejuízo, o que não é a regra, é que fará jus à indenização. OBS. Se houver comprovação efetiva de prejuízo, o proprietário deverá formular seu pedido indenizatório no prazo de cinco anos, sob pena de sujeitar-se à prescrição da sua pretensão, contando-se o prazo a partir do ato que efetivou o tombamento. 10