PARECER Nº, DE RELATOR: Senador CÉSAR BORGES

Transcrição

1 PARECER Nº, DE 2004 De PLENÁRIO, em substituição à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, sobre os Projetos de Lei do Senado nº 246, de 2002, e o nº 7, de 2003, ambos dispondo sobre o registro, fiscalização, controle e funcionamento das organizações nãogovernamentais. RELATOR: Senador CÉSAR BORGES I RELATÓRIO Vem a este Plenário, para exame, em regime de urgência, o Projeto de Lei do Senado nº 246, de 2002, de autoria do Senador Mozarildo Cavalcanti, e, tramitando em conjunto, em decorrência do art. 258 do diploma regimental, por regular matéria idêntica, o Projeto de Lei do Senado nº 7, de 2003, apresentado como fruto dos trabalhos da CPI das organizações nãogovernamentais (ONGs), encerrados em dezembro de As duas proposições tratam do mesmo assunto, isto é, o estabelecimento, pelo Poder Público, para os fins que especificam, de condições para o registro, fiscalização e controle das chamadas ONGs. Apresentam ambas algumas disposições praticamente iguais, como a que condiciona o início das atividades da ONG à sua prévia inscrição junto ao órgão governamental competente e a que determina a obrigação de tais entidades, quando dessa inscrição, de prestarem esclarecimentos sobre suas fontes de recursos, linhas de ação, tipos de atividades pretendidas no Brasil, modo de utilização de seus recursos, política de contratação de

2 2 pessoal, normas e qualificações de seus dirigentes e representantes e outras informações julgadas relevantes para a avaliação de seus objetivos. Outras disposições, porém, são divergentes nos dois projetos, ao versar o mesmo aspecto, como, por exemplo, o art. 1º de ambos, que trata da definição de organização não-governamental. Segundo o PLS nº 246, de 2002, consideram-se ONGs somente as entidades enquadradas na Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999, a qual, por sua vez, dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público e institui o Termo de Parceria entre elas e o Poder Público. Já no PLS nº 7, de 2003, conceitua-se ONG como, meramente, qualquer instituição de direito privado, sem fins lucrativos, com finalidade social, após o registro de seus atos constitutivos no Ofício de Registro Civil de Pessoa Jurídica competente. Outro ponto de dissenso entre as proposições apensadas reside em que a primeira (o PLS nº 246, de 2002) obriga a ONG, já registrada e em atividade, a prestar contas anualmente sobre a utilização dos recursos e subvenções recebidos e oriundos de qualquer origem, sem mencionar expressamente a entidade fiscalizadora, embora esteja implícito que se trata, ainda aqui, do mesmo órgão governamental que efetuou seu registro. Neste ponto, o PLS nº 7, de 2003, aponta como instituição fiscalizadora, além da entidade doadora, o Ministério Público. Quanto às ONGs estrangeiras, o PLS nº 7, de 2003, é mais minudente, dedicando-lhe nada menos que 4 de seus 10 artigos, proibindo reconhecimento às ONGs constituídas no exterior de gozar de direitos mais amplos que os das pessoas jurídicas constituídas sob a lei brasileira; sujeitando o representante de ONG estrangeira registrada no órgão competente a responsabilizar-se pela entidade diante das autoridades administrativas e judiciais brasileiras; mandando aplicar às ONGs constituídas no exterior as normas de direito interno e as originárias de atos internacionais ratificados pelo Brasil concernindo a pessoas jurídicas de direito privado e, finalmente, vedando ao estrangeiro presente no país na condição de turista atuar em ONG.

3 3 E, encerrando o cotejo entre as duas proposições, há um preceito no PLS nº 246, de 2002, sem paralelo na proposição apensada, qual seja, o da hipótese de cassação da autorização de funcionamento da ONG, à discrição do órgão competente, se ela descumprir requisitos legais ou atentar contra a ordem pública, a soberania nacional e os bons costumes. Em compensação, o PLS nº 7, de 2003, também sem paralelo no primeiro projeto, propõe a criação de um Cadastro Nacional de Organizações Não- Governamentais, administrado pelo Ministério da Justiça e alimentado por informações oriundas dos Cartórios de Registro Civil de Pessoa Jurídica, bimestralmente, e do Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica da Secretaria da Receita Federal. Justificando sua iniciativa, o autor do PLS nº 246, de 2002, o ilustre Senador Mozarildo Cavalcanti pretende criar mecanismos institucionais de controle sobre as atividades das ONGs nacionais e estrangeiras, que, a seu ver, proliferam no Brasil sem a devida regulamentação pública sobre a legitimidade da forma e dos critérios de escolha de seus representantes e sobre a origem e o destino dos recursos que arrecadam e utilizam. Segundo o eminente autor muitas dessas organizações exercitam, além do legitimamente permitido e do moralmente aceito, atividades e pronunciamentos públicos que atacam o regime institucional brasileiro, numa prática que se pode considerar afrontosa à legalidade e abrigam atividades rigorosamente criminosas, ocultadas pelo manto da caracterização filantrópica, que dificulta e obnubila a atuação das autoridades para sua repressão. Assim, em nome da necessidade, por ele identificada, de pôr termo a tal ausência de controle institucional é que S.Exa. propõe o presente projeto, definindo critérios para regulamentação das ONGs, de forma a permitir o reconhecimento, pelo Estado, das que realizam trabalho meritório e punir exemplarmente as que trabalham na ilegalidade e contra o interesse público.

4 4 Quanto à justificação que acompanha o PLS nº 7, de 2003, na forma de Relatório conclusivo da CPI respectiva que lhe deu origem, vale destacar algumas alegações e afirmações essenciais, tais como: Não só o Ministério da Cultura, mas também a Administração Federal como um todo, tem o dever de exigir as melhores qualificações das ONGs a que destinam escassos recursos públicos. Em atenção ao princípio da boa aplicação dos recursos públicos, a qualificação mínima obrigatória seria, sem dúvida, a Declaração de Utilidade Pública Federal e o registro no Conselho Nacional de Assistência Social CNAS, na legislação anterior e vigente, ou a qualificação de OSCIP, nos termos da Lei nº 9.790, de No que se refere às ONGs que atuam na área de Assistência à Saúde Indígena investigadas pela CPI, nenhuma delas tem qualquer cadastro em nenhum órgão voltado para a fiscalização de entidades que atuam em projetos sociais ou ambientais. Nenhuma delas dispõe de Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social ou Declaração de Utilidade Pública Federal ou demais registros em entidades reguladoras ou fiscalizadoras de sua atuação. (...) A Lei nº 9.790, de 1999, que trata da qualificação de pessoas jurídicas de direito privado como Organização da Sociedade Civil de Interesse Publico (OSCIP), está longe de representar a reforma do marco legal que regula as relações entre Estado e Sociedade Civil. De fato, é apenas um pequeno passo nessa direção. A qualificação de uma ONG como OSCIP não substitui outras qualificações que lhe forem anteriores, quais sejam, a Declaração de Utilidade Pública Federal e o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social. A legislação que rege essas qualificações continua vigorando concomitantemente à Lei nº 9.790, de Até março de 2004, as entidades que já possuam alguma das citadas qualificações poderão obter também a qualificação de OSCIP. Após essa data, deverão optar pela qualificação como OSCIP ou pela(s) outra(s), conforme art. 18 da Lei 9.790/99, alterado pelo art. 18 da Medida Provisória n 2.216, de (...) Como se disse, nem toda ONG é OSCIP. Por isso, a maioria absoluta da ONGS está fora do tratamento jurídico que é dado às OSCIPs. Veja-se que, segundo dados de 14/11/2002, do Ministério da Justiça, apenas ONGs estão qualificadas como OSCIP. (...) As OSCIPs são ONGs qualificadas e cadastradas pelo Ministério da Justiça, nos parâmetros da Lei n 9.790, de 1999, de tal modo que essas ONGs se tornaram aptas a celebrar Termos de Parceria, condição necessária para recepção de dinheiros públicos.

5 5 Portanto, a tese que deveria prevalecer é que somente as ONGs qualificadas como OSCIPs poderiam receber recursos públicos. E o Congresso e o Poder Executivo deveriam pugnar juntos para que isso seja realidade em futuro próximo. Hoje o que se vê é intolerável. Tudo leva a crer que a maioria esmagadora das ONGs evita qualificar-se como OSCIP para poder continuar a beneficiar-se do inaceitável mecanismo, que hoje prevalece, pelo qual o Poder Público distribui recursos a essas organizações por meio de convênios, sem recorrer a edital público para selecionar os melhores projetos. Em função de uma duvidosa concepção doutrinária do Direito Brasileiro, dá-se uma espécie de ação entre amigos. (...) Hoje, a prestação de contas de ONGs que são OSCIPs, ou de ONGs que são apenas ONGs, é encaminhada diretamente ao órgão estatal convenente ou parceiro. A realidade é que são precárias as capacidades desses órgãos em termos de Controle Interno. Das ONGs investigadas, estranhamente, nenhuma delas apresentou pendências relativas a prestações de conta junto ao órgão parceiro. Segundo essa amostra, instrui-se que contam-se nos dedos as prestações de conta glosadas em função de alguma falha ou irregularidade, em nível de análise no âmbito dos órgão repassadores. A Lei nº 9.790, de 1999, determina às OSCIPs a obrigatoriedade de prestação de contas do Termo de Parceira e de prestação de contas anual sobre a totalidade das operações patrimoniais e resultados da entidade. A indagação que se faz oportuna é: por que as ONGs que recebem recursos do Governo Federal evitam qualificar-se como OSCIPs? Não seria em razão da resultante ampliação do grau de transparência e de controle social? (...) Ora, a obtenção de um título de utilidade pública ou de fins filantrópicos demora em média dois ou três anos. No caso de qualificação como OSCIP, se a documentação estiver em ordem, o Ministério da Justiça leva cerca de noventa dias para concedê-la. Surge novamente a pergunta: por que as ONGs que recebem recursos do Governo Federal evitam qualificar-se como OSCIPs? E conclui o Relatório da CPI das ONGs: Não se trata, como se verá, de pretender-se a criação de nenhum mecanismo de interferência estatal no funcionamento de tais entes, como veda a Constituição da República (art. 5º, XVIII, in fine), mas sim de mera fiscalização.

6 6 II ANÁLISE A matéria, versando sobre os temas de registros públicos e de normas gerais de licitação e contratação, inscreve-se na competência privativa da União, a teor dos arts. 22, XXV e XXVII, da Constituição Federal. Reconhecida in casu a competência legislativa da União, é indiscutível a prerrogativa do Congresso Nacional de disciplinar o assunto por meio de lei, legitimada a iniciativa individual de qualquer parlamentar ou Comissão, já que ausente em relação à matéria qualquer reserva temática de iniciativa, de que trata o art. 61 da Lei Maior. Atendidos estão, pois, relativamente a ambas as proposições, os requisitos atinentes à sua constitucionalidade formal e regimentalidade. O PLS nº 246, de 2002, foi apresentado pelo Senador Mozarildo Cavalcanti, profundo conhecedor do problema, tendo sido, inclusive, presidente da Comissão Parlamentar de Inquérito que tratou da problemática das ONGs no Senado Federal. Muitas de suas idéias foram incorporadas ao PLS nº 7, de 2003, que foi o fruto do trabalho daquela CPI. Todavia, o Senador Mozarildo teve visão vanguardista, destacando-se entre os parlamentares, decidindo por apresentar sua proposição antes do término dos trabalhos da Comissão. Por sua maior complexidade, este relator optou por apresentar substitutivo ao PLS nº 7, de 2003, incorporando o importante trabalho do Senador Mozarildo Cavalcanti, bem como às contribuições apresentadas pelo senador Flávio Arns e pela liderança do Governo. O substitutivo procura tratar de preocupações expendidas no Relatório final da CPI que ensejou sua elaboração. Determina-se a criação de um Cadastro Nacional de ONGs, a ser administrado pelo Ministério da Justiça. Todas as ONGs atuantes no País deverão nele se inscrever. Para tanto, deverão fornecer informações sobre as atividades que pretendem desenvolver e suas respectivas fontes de recursos. As ONGs estrangeiras deverão, ainda, pleitear junto ao mesmo Ministério autorização de funcionamento.

7 7 A fiscalização do Ministério Público, atualmente limitada às fundações, é estendida a todas as ONGs, que deverão prestar contas de todos os recursos recebidos. O objeto de grandes e reiteradas preocupações da CPI era justamente encontrar meios de coibir desvios de finalidade na atuação de muitas ONGs, em suas parcerias onerosas com o poder público, ávidas em lançar mão de verbas públicas, especialmente via convênios, para escapar à licitação e sem submeter-se a edital público para seleção dos melhores projetos, e, ainda, sem atenção à qualificação mínima obrigatória para tanto. Para equacionar essa situação, o substitutivo consagra a exigência de qualificação das ONGs como OSCIP para toda transferência de recursos públicos realizada com o propósito de fomentar atividades de interesse público. Ressalva, entretanto, aquelas já qualificadas como Organização Social, Entidade Beneficente de Assistência Social, Entidade de Apoio a Universidade Federal ou detentoras do Título de Utilidade Pública Federal antes da vigência da lei. O substitutivo ora proposto não altera o regime de isenção constitucional estabelecido pelo art. 195, 7º, da Lei Maior em favor das entidades beneficentes de assistência social. Tal artigo continua regido pelo art. 55 da Lei nº 8.212, de 1991, que dispõe sobre o plano de custeio da seguridade social. Revoga, entretanto, o art. 18 da Lei nº 9.790, de 1999, que obriga as entidades qualificadas como OSCIP a abdicarem de outras qualificações legais. III VOTO Ante o exposto, voto pela aprovação do PLS nº 7, de 2003, na forma do substitutivo apresentado, e pela prejudicialidade do PLS nº 246, de 2002, apesar de sua inestimável contribuição na elaboração da propositura consensual ora apresentada.

8 8 PROJETO DE LEI DO SENADO Nº 7 (SUBSTITUTIVO), DE 2003 Dispõe sobre o registro, fiscalização e controle das organizações não-governamentais e dá outras providências. O CONGRESSO NACIONAL decreta: Art. 1º São livres a criação, a organização, a estruturação interna e o funcionamento de entidades de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos e normas estatutárias visem a fins de interesse público, sendo vedado ao poder público negar-lhes reconhecimento ou registro dos atos constitutivos e necessários ao seu funcionamento. Parágrafo único. A mera constituição de pessoa jurídica de direito privado, nos termos dispostos no caput deste artigo, não enseja sua qualificação como: I - Instituição criada com a finalidade de dar apoio a projetos de pesquisa, ensino e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico de interesse das instituições federais de ensino superior e pesquisa científica e tecnológica, assim definida na Lei nº 8.958, de 20 de dezembro de 1994; II Organização Social, assim definida na Lei nº de 15 de maio de 1998; III - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, assim definida na Lei nº 9.790, de 23 de março de Art. 2 As Organizações Não-Governamentais (ONGs) prestarão contas anualmente dos recursos recebidos por intermédio de convênios ou subvenções de origem pública ou privada, inclusive doações, ao Ministério Público, independentemente da prestação de contas aos respectivos doadores. Art. 3 Fica criado o Cadastro Nacional de Organizações Não- Governamentais (CNO), administrado pelo Ministério da Justiça, no qual serão inscritas todas as Organizações Não-Governamentais (ONGs) atuantes, a qualquer título, no País.

9 9 1 Por ocasião da inscrição de que trata o caput deste artigo, a Organização Não-Governamental (ONG) prestará esclarecimentos sobre suas fontes de recursos, linhas de ação, tipos de atividades, de qualquer natureza, que pretenda realizar no Brasil, o modo de utilização de seus recursos, a política de contratação de pessoal, os nomes e qualificação de seus dirigentes e representantes e quaisquer outras informações que sejam consideradas relevantes para a avaliação de seus objetivos. 2 Todos os órgãos governamentais que detenham informações não confidenciais sobre Organizações Não-Governamentais (ONGs), inclusive de natureza fiscal, registrária e financeira, deverão torná-las disponíveis para o Cadastro Nacional de Organizações Não-Governamentais, conforme dispuser regulamento. Art. 4º Somente poderão ser beneficiárias de fomento governamental, através de convênios, incentivos sob forma de auxílios financeiros ou subvenções, financiamentos, favores fiscais ou transferências orçamentárias, as Organizações Não-Governamentais (ONGs) inscritas no Cadastro Nacional de Organizações Não-Governamentais (CNO) que sejam qualificadas como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), nos termos da Lei nº 9.790, de 23 de março de Parágrafo único. A qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) é dispensada para as Organizações Não-Governamentais (ONGs) que detiverem pelo menos uma das seguintes qualificações: a) Título de Utilidade Pública, conferido na forma da Lei nº 91, de 28 de agosto de 1935, regulamentada pelo Decreto nº , de 2 de abril de 1961; b) Atestado de Registro fornecido pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), previsto na Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, alterada pela Medida Provisória nº , de 24 de agosto de 2001; c) Qualificação de Organização Social, instituída pela Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998; d) Condição de Entidade de Apoio, disciplinada pela Lei nº 8.958, de 20 de dezembro de 1994.

10 10 Art. 5º Fica condicionada a prévia autorização do Ministério da Justiça, conforme dispuser regulamento, o desenvolvimento de atividades no País por parte de Organizações Não-Governamentais (ONGs) estrangeiras. Parágrafo único. As ONGs constituídas antes da vigência desta Lei terão prazo, a ser definido em regulamento, para atender ao disposto neste artigo Art. 6º Revoga-se art. 18 da Lei nº 9.790, de 23 de março de Art. 7º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. Sala da Comissão,, Presidente, Relator