TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU

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1 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU TERCEIRIZAÇÃO, ÁREA FIM - ESTATAIS (Acórdão n 2132/2010 Plenário-TCU) SEMINÁRIO TERCEIRIZAÇÃO DE MÃO-DE-OBRA NAS EMPRESAS ESTATAIS DEZEMBRO/2010 PARTE I: ORIGEM DO ACÓRDÃO PARTE II: LIMITAÇÃO AO DESENVOLVIMENTO DOS TRABALHOS PARET III: DETERMINAÇÕES AO DEST PARTE IV: RESPONSABILIDADE DAS EMPRESAS ESTATAIS Palestrante: Carlos Borges Teixeira - TCU 1

2 PARTE I ORIGEM DO ACÓRD RDÃO - histórico C.F., art. 37, caput: Princípios da Legalidade, Eficiência, Publicidade, Moralidade e Impessoalidade. Inciso II: exigência de concurso público p p/ preenchimento de cargos/empregos públicos. p Detecção de casos pontuais. Ex: Furnas e Eletronuclear (2002) Acórdão n 1.520/06 - P (Adm. Direta, Autárquica e Fundacional) - Substituição do pessoal terceirizado, área finalística, por concursados (coordenação do DEST - prazo 2 definido: 2006 a 2009).

3 Det. TCU: TMS TERCEIRIZAÇÃO - fazer diagnóstico da terceirização de pessoal, área fim, na Adm. Pública Federal Indireta (Emp. Públicas e Soc. de Economia Mista) Fiscalizações realizadas (2007): MPOG/Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais - DEST; BNDES; IRB; PETROBRAS; e, ELETROSUL RESULTADO: Acórdão n 2132/2010 Plenário - TCU 3

4 OBJETIVOS do TRABALHO 1) identificar a utilização de mão-de-obra terceirizada na execução de atividades-fim ou de tarefas inerentes ao PCS das estatais; 2) buscar quantificar o n de postos de trabalho que devem ser preenchidos mediante concurso público e/ou criados nas estatais, com vistas a substituir o pessoal indevidamente terceirizado; 3) apresentar, se possível, proposta de cronograma para implemento dessa substituição. 4

5 TERCEIRIZAÇÃO O NA ADM. PÚBLICAP Prática salutar quando objetiva induzir a maior eficiência/economicidade, quando legal e legítima. Ênfase a partir da década d de 90 - execução o de serviços legalmente permitidos (relacionados à atividade-meio). DESVIRTUAMENTO Principal: : contrário rio aos normativos pátrios p e à jurisprudência do TCU e do TST. Possibilidade de: (i) encobrimento de gastos c/ pessoal; (ii) contratações com base em critérios rios subjetivos. 5

6 CONSIDERAÇÕES ES IMPORTANTES Hipóteses de exigência de concurso público p - art. 37, II C.F. 1) Previsão no PCS - ainda que considerada atividade-meio (Decreto 2.271/97, art. 1, 2 ) aplicado, p/ a nalogia, até a regulamentação do DEST, no caso das estatais art. 9 do Decreto 2.271/97 OBS: no caso da atividade ser considerada não finalística, necessidade de colocar o cargo em extinção p/ terceirizar (vide Decisão n 1.465/02 - Plenário ). 2) Desempenho de Atividade-Fim - ainda que não prevista no PCS Decreto 2.271/97, art. 1, caput + Jurisprudência d o TCU e do TST - atividades relacionadas à consecução dos objetivos principais da estatal - vide finalidade da entidade (Lei de criação/estatuto/...). CONSTATAÇÃO Política de Pessoal do Governo Federal ( ) ênfase em 6 desestatizações. Exemplo de estatais, dados de 2007, com mais de 10 anos sem promover concurso público.

7 O QUE É LÍCITO TERCEIRIZAR: Serviços, e somente aqueles relacionados a atividade meio¹, sem a presença de pessoalidade (qq. um pode executar) e subordinação direta (coordenação do preposto da contratada). OBS: preocupação de que a mão-de-obra terceirizada venha a executar atividades de empregados da estatal (possibilidade da prática de ato antieconômico julgados trabalhistas - Princípio da Primazia da Realidade). ¹Serviço secundário, porém não essencial à consecução dos objetivos institucionais. 7

8 O QUE É ILÍCITO TERCEIRIZAR: Mera e simples locação de mão-de-obra. 8

9 FORMAS DE TERCEIRIZAÇÃO O IRREGULARES JÁJ DETECTADAS (TCU e MPT - fraudes à terceirização) Intermediação de mão-de-obra via: (alguns exemplos) contratos de terceirização; consultorias; autônomos; cooperativas; parcerias com OSCIPs (muitas apenas cedem pessoal); trabalhadores temporários (sem critérios objetivos escolha art. 9 da Lei n /74); convênios com ONGs. 9

10 NORMATIVOS CORRELATOS C.F. (art. 37, inciso II); Decreto-Lei nº 200/67 ( 7º, art. 10); Lei n 8.666/93 (art. 6, II); Decreto n 2.271/97 (rol de atividades-meio); Decreto n 2.487/98; Decreto n 3.751/01. JURISPRUDÊNCIA TCU Acórdãos Plenário n s n 1.520/06; 1.193/06; 1.565/05; 1.557/05; 256/05; 341/04; 169/04; 1.815/03; 1... Acórdão 1ª Câmara n. 593/05; Acórdão 2ª Câmara n. 143/99;... Súmula n 331 do TST. 10

11 JURISPRUDÊNCIA TCU (Excertos importantes) AC. n s 2.084/07 - P; 1.193/ P; 256/05 - P; 341/ 04 - P; 593/05-1ª C.; 975/05-2ª C. A contratação de prestação de serviços p/ execução de atividades inerentes à atividade fim da Adm. ou às suas categorias funcionais caracteriza contratação indireta e terceirização indevida de atividades exclusivas dos servidores efetivos, c/ afronta à exigibilidade constitucional concurso público nas admissões (CF, art. 37, II), e não se justifica nem mesmo em razão da 11 existência de déficit de pessoal.

12 JURISPRUDÊNCIA TCU (cont.) (Excertos importantes) ACÓRDÃO N 3.585/2006-1ª Câmara Em consonância c/ princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade, ao contratar empresas prestadoras de serviços não deve ser permitido o direcionamento e/ou indicação por parte de servidores do órgão, de pessoas, em especial parentes, para trabalharem nessas empresas. 12

13 JURISPRUDÊNCIA TCU (cont.) (Excertos importantes) RELATÓRIO DAS CONTAS DO GOVERNO Exercício de Foi registrado um aumento expressivo nas despesas com terceirização no âmbito da Adm. Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional (referência: despesas por natureza de despesa detalhada, rubricas: (i) Serviços de Consultoria; (ii) Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física; (iii) Locação de Mão-de-Obra; e, (iv) Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica), ano base 2003 (variação entre 2003 e 2004), alcançando um percentual de 68%. 13

14 RUBRICAS ORÇAMENTÁRIAS RIAS SELECIONADAS ADM. INDIRETA IGUALMENTE FORAM VERIFICADOS AUMENTOS NAS DESPESAS COM TERCEIRIZAÇÃO, REFERÊNCIA PDG (ORÇAMENTO DE CUSTEIO), RUBRICAS: (i) Serviços de terceiros; (ii) Prestação de Serviço Técnico, Administrativo e Operacional; (iii) Demais Serviços de Terceiros. OBS: As rubricas selecionadas não esgotam os dispêndios com terceirização de mão-de-obra (já foram identificados casos de gastos com terceiros, área-fim, até no orçamento de investimentos, não relacionados a prestação de serviços sazonais). 14

15 OBSERVAÇÕES ES 1)Não necessariamente a substituição de terceirizados implicará o aumento de cargos/empregos - análise de eficiência, eficácia e efetividade. 15

16 TERCEIRIZAÇÃO DESEJÁVEL: SERVIÇOS TEMPORÁRIOS NOS TERMOS DA LEI N /74, QUANDO SEJA LEGAL E EFICIENTE A TERCEIRIZAÇÃO. SERVIÇOS QUE ENVOLVAM ATIVIDADES NÃO- FINALISTICAS DA ESTATAL (atividades-meio), QUE SEJAM INEXISTENTES NO PLANO DE CARGOS E SALÁRIOS (PCS), QUANDO SEJA LEGAL E EFICIENTE A TERCEIRIZAÇÃO. 16

17 TERCEIRIZAÇÃO POSSÍVEL: A demandar justificativa. Exemplos de situações: ATÍPICAS OU SAZONAIS; QUE EXIGEM NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO; PARA OS QUAIS NÃO HÁ PESSOAL CAPACITADO NOS QUADROS DA ESTATAL, POR TEMPO DETERMINADO (até o desfecho da tarefa) 17

18 TERCEIRIZAÇÃO VEDADA: SERVIÇOS FINALÍSTICOS CONTÍNUOS, EM QUE NÃO SE EXIGE NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO, PARA OS QUAIS HÁ PESSOAL CAPACITADO NOS QUADROS DA ESTATAL. SERVIÇOS CUJA TERCEIRIZAÇÃO VÁ DE ENCONTRO AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E DA IMPESSOALIDADE, OU EM QUE NÃO RESTOU COMPROVADA A LEGALIDADE E EFICIÊNCIA DA TERCEIRIZAÇÃO. 18

19 PARTE II LIMITAÇÃO O AO DESENVOLVIMENTO DOS TRABALHOS (fiscalizações piloto) universo amostral dos contratos de terceirização é informado pelos gestores, podendo existir outras contratações de serviços que envolvam terceirizações, mas que não foram arroladas; empresas/sociedades de grande porte possuem um número elevado de contratações desse tipo, impossibilitando o exame completo do universo amostral; a definição de atividade-fim possui certo grau de subjetivismo, podendo gerar questionamentos por parte dos gestores; 19

20 (CONT.) a dispersão do pessoal terceirizado pelas unidades do órgão inviabilizou a utilização de entrevista e a observação direta; a indefinição na política de RH, em razão de incertezas sobre o futuro da própria empresa/sociedade; ausência de clareza na política de RH; inexistência de estudos, dados estatísticos e índices de desempenho; outras limitações relacionadas a definição das atividades desempenhadas por servidores efetivos e contratados 20

21 PARTE III DETERMINAÇÕ ÇÕES AO DEST Acórd rdão o n n 2132/2010 Plenário - TCU VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria resultante da Fiscalização de Orientação Centralizada - FOC que teve como objetivo traçar um panorama sobre a conformidade dos contratos de terceirização de mão-de-obra no âmbito da Administração Pública Federal Indireta (Tema de Maior Significância - TMS nº 3), especificamente nas empresas estatais, em cumprimento ao Acórdão nº 1.655/2007-Plenário (Sessão Reservada), 21

22 ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. com fundamento no art. 45 da Lei nº 8.443/1992, c/c art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por intermédio do Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais - DEST, que: expeça orientação formal às empresas estatais a fim de que: no prazo de 6 (seis) meses, efetuem levantamento no intuito de identificar e regulamentar, em todos os níveis de negócio, mediante análise criteriosa de suas rotinas e procedimentos, as atividades passíveis terceirização, de modo a separá-las de acordo com sua natureza (v.g. conservação, limpeza, segurança, informática, assessoramento, consultoria, e outras), em consonância com as disposições do Decreto nº 2.271/1997 e da Súmula TST nº 331; 22

23 no prazo de 2 (dois) meses, contado a partir do cumprimento da medida descrita no subitem anterior, confrontem os objetos de todos os contratos de prestação de serviços terceirizados em andamento com as atividades identificadas a partir do levantamento acima, e identifiquem o número de trabalhadores terceirizados que se enquadrem em alguma das seguintes situações irregulares: ocupação de atividades inerentes às categorias funcionais previstas no plano de cargos da empresa; exercício de atividade-meio e presença de relação de subordinação direta e pessoalidade; e exercício de atividade-fim; e 23

24 no prazo de 4 (meses), contado a partir do cumprimento da medida descrita no subitem anterior, remetam ao DEST plano detalhado para substituição, num prazo de 5 (cinco) anos, de todos os trabalhadores que se enquadrem nas situações relatadas no subitem acima por empregados concursados, em atenção ao art. 37, inciso II, da Constituição Federal, o qual deverá contemplar cronograma informativo sobre o número e o 24 percentual de substituições previstas em cada ano;

25 consolide os planos apresentados pelas empresas estatais em decorrência da medida indicada no subitem retro e encaminhe o resultado desse trabalho a este Tribunal, para apreciação, à semelhança do ocorrido no Acórdão nº 1.520/2006-Plenário - relativo à terceirização no âmbito da Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional;

26 9.3. determinar à Controladoria-Geral da União, em atenção ao art. 74, incisos II e IV, da Constituição Federal, que faça constar das prestações de contas anuais das empresas públicas e sociedades de economia mista, bem como de suas subsidiárias e controladas, observações sobre o cumprimento do cronograma para substituição de trabalhadores terceirizados por servidores concursados a que se refere o subitem retro; 9.4. com fundamento no art. 243 do Regimento Interno do TCU, determinar à Segecex que adote as medidas necessárias ao monitoramento do cumprimento das determinações contidas no subitem 9.1;

27 PARTE IV RESPONSABILIDADE DAS EMPRESAS ESTATAIS Buscar, sob a orientação do DEST/MPOG, cumprir as determinações dos itens do Acórdão n 2132/2010-P-TCU, haja vista a constatação da existência de trabalhadores terceirizados ocupando postos devidos a empregados concursados, em afronta ao inciso II, art. 37 da C.F. e demais normativos e jurisprudências citadas 27

28 Buscar tratar as particularidades relacionadas ao Princípio da Eficiência conjuntamente com os Princípios da Razoabilidade e Proporcionalidade, diante de determinados casos concretos, fazendo constar justificativas a respeito, de forma a proporcionar uma visão sistêmica das atividades desenvolvidas na estatal, além de permitir uma análise da política de pessoal adotada pela estatal 28

29 Salvo disposição legal ou regulamentar em contrário, atentar para que os contratos de terceirização de mão-de-obra no âmbito das estatais devem se orientar pelas disposições do Decreto nº 2.271/1997, em conjunto com o entendimento perfilhado na Súmula TST nº 331, reservando-se as funções relacionadas à atividade-fim da entidade exclusivamente a empregados concursados, em respeito ao mandamento expresso no art. 37, inciso II, da Constituição Federal de

30 OBRIGADO 30