ENORME RELEVÂNCIA. COLETA SELETIVA. POSSIBILIDADE. RESÍDUOS SÓLIDOS. REGULAMENTAÇÃO PELO DECRETO 7.404/10. RESOLUÇÃO 275/01 CONAMA DISPÕE

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1 VIGÉSIMA CÂMARA CÍVEL APELAÇÃO CÍVEL Nº APELANTE 1: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO APELANTE 2: MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO APELANTE 3: COMPANHIA MUNICIPAL DE LIMPEZA URBANA COMLURB APELADOS: OS MESMOS DES. RELATOR: FLÁVIA ROMANO DE REZENDE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIXO. PROBLEMA AMBIENTAL DE ENORME RELEVÂNCIA. COLETA SELETIVA. POSSIBILIDADE. LEI /10 INSTITUI A POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS. REGULAMENTAÇÃO PELO DECRETO 7.404/10. RESOLUÇÃO 275/01 CONAMA DISPÕE ACERCA DA NECESSIDADE DE INSTALAÇÃO DE COLETORES EM PADRÕES INTERNACIONAIS PARA SEPARAÇÃO DO LIXO SÓLIDO. ATO NORMATIVO QUE DEVE ESTAR EM CONSONÂNCIA COM A LEI. INTERPRETAÇÃO DA LEI /10 QUE NÃO PERMITE DETERMINAR A FORMA COMO CADA MUNICÍPIO DEVE DIRECIONAR A COLETA SELETIVA. RESOLUÇÃO ANTERIOR À NORMA DE REGÊNCIA. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA REFORMADA. PREJUDICADO O 1º APELO. PROVIMENTO DOS DEMAIS. - A lei /10 deixou ao Município a responsabilidade pela escolha da forma de recolhimento do lixo, reciclável ou não, não podendo o Judiciário estabelecer, com base em Resolução do CONAMA, anterior à norma de regência, critérios para tal recolhimento, ainda que se mostrem adequados, uma vez que tal hipótese não está no âmbito de competência deste Poder. MRP 1

2 A C Ó R D Ã O Vistos, relatados e discutidos estes autos da Apelação Cível n , de que são partes as acima mencionadas ACÓRDAM os Desembargadores da 20ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, por unanimidade de votos, determinar o prejuízo do 1º apelo e dar provimento aos demais, nos termos do voto do Relator. Cuida-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Estadual em face da COMLURB e do Município do Rio de Janeiro. Sustenta o MP que os réus estão descumprindo a Resolução CONAMA nº 275/2001, que estabelece o código de cores internacionalmente utilizado nos coletores públicos de lixo, necessário para que a população possa identificar e separar a destinação dos diferentes tipos de resíduos nas vias públicas. Argumenta que a utilização de coletores na forma como estabelecido na resolução facilita a reciclagem dos resíduos, ajudando a criar uma cultura social sustentável e conectada com os princípios de educação ambiental. Ainda de acordo com o MP, a forma como os réus tratam os resíduos sólidos está em desacordo com a legislação federal Lei /10 e a estadual Lei 4191/03, que disciplinam o tema. No inquérito civil instaurado pelo MP, a COMLURB teria se manifestado no sentido de que a resolução é meramente indicativa quanto aos padrões de cores, não sendo obrigatória a sua utilização. Segundo o MP, a coleta diferenciada facilita até mesmo o trabalho das cooperativas de catadores, na medida em que melhora as condições sanitárias do ambiente. MRP 2

3 Ainda de acordo com o MP, a Secretaria Municipal do Meio Ambiente se manifestou no inquérito civil afirmando que o assunto dizia respeito à COMLURB, restando evidente que o Município se omite na fiscalização das atividades da COMLURB. Postula: a implantação permanente do padrão internacional de cores para segregação de lixo nas lixeiras públicas, com transporte e destinação adequada a cada tipo de resíduo coletado e a condenação dos réus ao pagamento de indenização pelos danos causados à coletividade, a ser apurado em liquidação de sentença e revertida ao FECAM Fundo Especial de Conservação Ambiental. Estadual 4191/03. Apresenta: Resolução do CONAMA fls. 35/37; Lei /10; Lei Às fls. 77/78 foi deferida medida liminar. Na contestação de fls. 148/171 a COMLURB sustenta, em síntese, que: (i) o artigo 30, I da Constituição da República estabelece que compete ao Município legislar sobre assuntos de interesse local, sendo esta a orientação do artigo 30, VI, e da Lei Orgânica Municipal; (ii) o artigo 24 da CRFB estabelece que somente a União poderá expedir normas de caráter geral; (iii) a mesma Constituição confere aos Municípios o poder de autogestão e competência privativa para assuntos de interesse local; (iv) a Resolução do CONAMA cria gastos sem prever a fonte de custeio; (v) Resolução é norma regulamentar e não pode nascer antes da norma regulamentada, que na hipótese é a Lei /10. Acrescenta ainda que: A Lei /2007 estabeleceu as Diretrizes da Política Nacional de Saneamento Básico, por meio de princípios gerais, de caráter amplo, mas com a notável preservação das peculiaridades regionais próprio da dimensão do território nacional MRP 3

4 e das diversidades que encerra.... A Lei /2010 instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos estabelecendo princípios gerais acerca da gestão do lixo urbano. Entre outros, a mencionada lei estabeleceu entre os princípios orientadores o da visão sistêmica, na gestão dos resíduos sólidos, que considere as variáveis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública, o respeito às diversidades locais e regionais e os da razoabilidade e a proporcionalidade.... No âmbito do Município do Rio de Janeiro, após o marco regulatório instituído pela Lei n /2010, regulamentada pelo Decreto Federal n.7.404/2010, o Decreto Municipal n de 18/09/2010 criou a Coordenadoria de Coleta Seletiva, medida que foi acompanhada do contrato de concessão de colaboração financeira firmado, em 30/12/2010, entre o Município do Rio de Janeiro e o Banco Nacional de Desenvolvimento(BNDES) tão logo estabelecidos os princípios, instrumentos e fins da Política Nacional de Resíduos Sólidos e todo o respectivo arcabouço legislativo, a COMLURB criou a Coordenadoria de Coleta Seletiva e o Município do Rio de Janeiro firmou contrato com o BNDES para o incremento e expansão do programa municipal de coleta seletiva para implementá-lo em todos os bairros do município do Rio de Janeiro e com tantas outras providências práticas abrangentes o Programa visa complementar as ações de coleta seletiva porta-a-porta e por meio de PEV s (ecopontos, ecopneus), educação sanitária e ambiental em escolas e comunidades, apoio a cooperativas de catadores e outras de cunho sócio-ambiental já empreendidas no município.... O sistema adotado no Rio de Janeiro operado pela COMLURB consiste na coleta seletiva porta a porta de materiais recicláveis, chamados de lixo seco, que devem ser separados dos outros resíduos (úmidos). Esta coleta é realizada uma vez por semana, em dia não coincidente com o da coleta do lixo comum em diversos bairros da cidade. Tal medida implica na disseminação de uma cultura de coleta seletiva a partir de um dos mais importantes co-responsáveis do processo de gestão, tal como estabelecido na Lei / A cidade conta com Ecopontos, que recebem gratuitamente da população entulhos de obras, bens inservíveis e materiais recicláveis de todo gênero, que também são doados às cooperativas de catadores. Todas as mais de mil escolas municipais possuem, ainda, contêineres para o recebimento de matérias recicláveis separados pelos alunos, os quais recebem orientação a respeito da educação sanitária e ambiental, de modo que se cumpra tal formação desde as mais tenras idades. o custo da coleta seletiva é hoje mais de dez vezes mais onerosa do que a coleta convencional. Há que multiplicar esse custo em tantas vezes quanto se revela o incremente súbito da coleta seletiva! Sem se conhecer medidas capazes de tornar tal economia viável Contestação do Município às fls. 405/406, pugnando pelo MRP 4

5 reconhecimento de sua ilegitimidade passiva. Réplica às fls. 419/ /497. Contrato com o BNDES, mencionado pela COMLURB, às fls. Agravo retido às fls. 503/505 contra a decisão que afastou a ilegitimidade do Município. Contrarrazões de agravo retido às fls. 512/518. A sentença de fls. 525/560 julgou parcialmente procedente o pedido, nos seguintes termos: JULGO PROCEDENTE EM PARTE O PEDIDO, para condenar a 1ª. Ré, diretamente e o 2º Réu subsidiariamente na obrigação de fazer de implantar permanente do dos padrões mais adotados de coletores: de lixo orgânico - Marrom e inorgânico recicláveis - Azul - papel, Vermelho - plástico, Verde - vidro e Amarelo - Metal, em especial nas vias públicas de grande circulação, praças, parques, além da manutenção de logística capaz de transportar separadamente e dar destinação a cada tipo de resíduo. JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO DE INDENIZAÇÃO por dano ambiental. Considerando a sucumbência recíproca, custas distribuídas e honorários compensados. Embargos de declaração do MP às fls. 556/560 rejeitados. Apelação do MP às fls. 574/587 postulando: (i) indenização por dano ambiental; (ii) manifestação acerca do local de implantação do novo sistema, sendo certo que o pedido foi para que fosse implantado em centro de bairro. da cidade. Fls. 588/625 o MP apresenta relação com todos os centros de bairro MRP 5

6 Apelação do Município às fls. 633/668, postulando pelo julgamento do agravo retido, com os anexos de fls. 669/753. Apelação da COMLURB às fls. 760/804, reiterando os argumentos de que: (i) a Lei /10, no artigo 54 determina que a disposição final ambiental adequada deverá ser implementada em até 4 anos após a publicação da lei ( ), nos termos do 1º, do artigo 9º do Decreto 7404/2010; (ii) a Resolução 275/2001 foi totalmente revogada pela Lei /10 e seu Decreto 7404/10; (iii) a instalação de coletores de resíduos no espaço público municipal para segregação de resíduos sólidos não constitui, em si mesma, uma política pública, mas apenas uma parcela das inúmeras prestações positivas integradas nas Políticas Públicas de Gerenciamento de Resíduos Sólidos e Gestão Integrada, nos termos do artigo 3º da Lei /10, incisos X e XI; (iv) a exigibilidade dos planos municipais somente se verificou em agosto de 2012, ex vi do artigo 55; (v) o conteúdo mínimo para os planos municipais está no artigo 19 da Lei 12305/10, IV; (vi) o artigo 9º, 2º do Decreto 7404/10 estabelece que a coleta seletiva deve ser implementada com a segregação dos resíduos em apenas dois tipos: recicláveis (secos) e não recicláveis (úmidos); (vii) a Lei Municipal 4969/08 prevê que a segregação dos resíduos será feita nos moldes do Decreto Federal. Anexos às fls. 809/965. Plano Diretor da Região Metropolitana do Estado às fls. 1092/1101. Contrarrazões às fls. 1158/1185 (MP), 1187/1192 (COMLURB) e 1194/1206 (Município). No anexo está cópia do inquérito civil. Parecer da douta Procuradoria de Justiça às fls. 1219/1224. MRP 6

7 V O T O ESTADO DO RIO DE JANEIRO Inicialmente afasta-se a preliminar de ilegitimidade passiva do Município, eis que, nos termos do artigo 25 da Lei /10 o poder público é responsável pela efetividade das ações visando à observância das normas estabelecidas em lei. Art. 25. O poder público, o setor empresarial e a coletividade são responsáveis pela efetividade das ações voltadas para assegurar a observância da Política Nacional de Resíduos Sólidos e das diretrizes e demais determinações estabelecidas nesta Lei e em seu regulamento. Postula o Ministério Público a instalação de coletores, nos termos da Resolução 275/01 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), que assim dispõe: Art. 2o Os programas de coleta seletiva, criados e mantidos no âmbito de órgãos da administração pública federal, estadual e municipal, direta e indireta, e entidades paraestatais, devem seguir o padrão de cores estabelecido em anexo. 1o Fica recomendada a adoção de referido código de cores para programas de coleta seletiva estabelecidos pela iniciativa privada, cooperativas, escolas, igrejas, organizações não-governamentais e demais entidades interessadas. 2o As entidades constantes no caput deste artigo terão o prazo de até doze meses para se adaptarem aos termos desta Resolução. AZUL: papel/papelão; VERMELHO: plástico; VERDE: vidro; AMARELO: metal; MARROM: resíduos orgânicos; A questão posta neste recurso refere-se à força normativa da resolução do CONAMA, uma vez que a Lei Federal /10, que instituiu a política nacional de resíduos sólidos, não determina a utilização das cores mencionadas na resolução. MRP 7

8 O CONAMA é órgão vinculado ao Ministério do Meio Ambiente com função consultiva e deliberativa, esta ultima exercida através das suas resoluções. Artigo 6º, II da Lei 6938/81 - II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida; (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990) Nos termos do artigo 8º da Lei 6938/81, compete ao CONAMA: Art. 8º Compete ao CONAMA: (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990) I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluídoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989) II - determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional. (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990) IV - homologar acordos visando à transformação de penalidades pecuniárias na obrigação de executar medidas de interesse para a proteção ambiental; (VETADO); V - determinar, mediante representação do IBAMA, a perda ou restrição de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou condicional, e a perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; (Redação dada pela Vide Lei nº 7.804, de 1989) VI - estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos Ministérios competentes; VII - estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos. Parágrafo único. O Secretário do Meio Ambiente é, sem prejuízo de suas funções, o Presidente do Conama. (Incluído pela Lei nº 8.028, de 1990) Por baixar normas através de resolução, a atuação do CONAMA fica vinculada ao que estabelece a lei. As resoluções têm natureza derivada e por isso pressupõem sempre a MRP 8

9 existência de lei ou outro ato normativo a que estejam subordinadas. São, portanto, atos, normativos ou individuais, emanados por autoridades do elevado escalão administrativo. 1 Pois bem, a Lei /10 instituiu a política nacional de resíduos sólidos, sendo a responsável pela fixação de normas gerais acerca do tema. Art. 1 o Esta Lei institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, dispondo sobre seus princípios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à gestão integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos, incluídos os perigosos, às responsabilidades dos geradores e do poder público e aos instrumentos econômicos aplicáveis. Neste diploma foi estabelecido que um dos instrumentos da política nacional de resíduos sólidos é a coleta seletiva artigo 8º, III e que as normas estabelecidas pelos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente são aplicáveis aos resíduos sólidos. Art. 2 o Aplicam-se aos resíduos sólidos, além do disposto nesta Lei, nas Leis n os , de 5 de janeiro de 2007, 9.974, de 6 de junho de 2000, e 9.966, de 28 de abril de 2000, as normas estabelecidas pelos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS), do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (Suasa) e do Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Sinmetro). Assim, em uma interpretação açodada das normas que regulam a matéria, poderíamos afirmar que a Resolução do CONAMA seria uma norma cogente, de aplicação obrigatória e imediata pelos Municípios, o que não parece ser a exegese mais acertada. Muito embora se verifique, nos dias atuais, a necessidade de termos uma sociedade engajada com os problemas ambientais, sendo o lixo um dos mais graves, a Lei /10, em nenhum momento determina a forma como deve ser realizada a coleta seletiva, para separação do lixo, muito embora, em 1 José dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. Ed. Lumen Juris. RJ MRP 9

10 algumas passagens se dedique a incentivar a sua implementação. Quanto à gestão e gerenciamento dos resíduos sólidos coloca como ordem de prioridade: 1º) não geração; 2º) redução; 3º) reciclagem; 4º) tratamento de resíduos sólidos e 5º) disposição final ambientalmente adequada dos dejetos. Art. 9 o Na gestão e gerenciamento de resíduos sólidos, deve ser observada a seguinte ordem de prioridade: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos. Poderíamos ainda imaginar que tal matéria não foi disciplinada, pois não seria adequada à lei, mas ao seu regulamento. Ocorre que o Decreto 7.404/10, que a regulamenta, nada dispôs sobre o tema. No artigo 18, a Lei /10 prescreve a necessidade de que cada município apresente um plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos para que possa utilizar recursos provenientes da União e quando se refere à coleta seletiva, afirma que os municípios que a implantarem serão priorizados no recebimento dos recursos, mencionando, de forma expressa, o sistema dos catadores. Art. 18. A elaboração de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, nos termos previstos por esta Lei, é condição para o Distrito Federal e os Municípios terem acesso a recursos da União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade. (Vigência) 1 o Serão priorizados no acesso aos recursos da União referidos no caput os Municípios que: II - implantarem a coleta seletiva com a participação de cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda. MRP 10

11 A coleta seletiva é um processo para recolhimento e separação de resíduos, a fim de que materiais possam ser reciclados e o lixo orgânico separado. Pelo que percebemos da lei, a mesma deixou à escolha dos Municípios a forma como devem fazer a coleta seletiva e proporcionar a reciclagem do maior número de materiais possíveis, que é o que se espera da evolução da sociedade. Esta Relatora concorda com o Ministério Público quando este afirma que uma cidade que vai sediar eventos de grande relevância mundial, como Olimpíadas e Copa do Mundo deveria estar mais preocupada com a destinação do lixo. Ocorre que a lei /10 deixou ao Município a escolha sobre a forma de recolhimento do lixo, reciclável ou não, não podendo o Judiciário estabelecer, com base em Resolução do CONAMA, anterior à norma de regência, critérios para tal recolhimento, ainda que se mostrem adequados, uma vez que tal hipótese não está no âmbito de competência deste Poder. Tal afirmação resta ainda mais evidente quando analisado o artigo 33 da Lei /10, o qual estabelece as obrigações dos consumidores sempre que o Município optar pelo sistema de coleta seletiva, as quais só incluem o acondicionamento e disponibilização, não mencionando a lei a necessidade de que o Município instale coletores nas cores internacionais em cada centro de bairro. E não se diga que tal determinação seria um preciosismo da lei, pois para tanto bastaria mera menção à Resolução 275 CONAMA, o que não ocorreu. MRP 11

12 Isto posto, por entender que a legislação atual sobre a matéria não permite o entendimento sufragado na sentença, voto no sentido de considerar prejudicado o 1º apelo e dar provimento aos demais, para julgar improcedentes os pedidos. Rio de Janeiro, 19 de junho de FLÁVIA ROMANO DE REZENDE Desembargador Relator MRP 12