Inovação Tecnológica em Telecomunicações e os Desafios da Regulação Pública

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1 Inovação Tecnológica em Telecomunicações e os Desafios da Regulação Pública Este tutorial apresenta um estudo sobre a revolução digital que tem ocorrido no Setor de Telecomunicações e sobre as demandas que a inovação tecnológica gera para os órgãos de Regulação. Marcello Muniz da Silva Doutorando e Mestre em Engenharia Naval e Oceânica pela POLI/USP, Bacharel em Ciências Econômicas pela FEA/USP e Coordenador do MBA em Gestão de Projetos e Inovação da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE). Foi Pesquisador da Divisão de Economia do Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo (IPT) e Companhia de Processamento de dados do Estado de São Paulo (PRODESP). Participou do Projeto Políticas Públicas do Projeto Gestão da Inovação no Setor de Telecomunicações do NPGT/USP - Financiado pela FAPESP. Atualmente é Pesquisador do Núcleo de Política e Gestão Tecnológica da Universidade de São Paulo (NPGT/USP) e Consultor em Finanças Corporativas e Teoria Econômica. Participa também como autor em livros e artigos relacionados à gestão de sistemas de informação, gerenciamento de projetos e finanças. Milton de Abreu Campanario Bacharel em Economia pela FEA/USP, Mestre em Políticas Públicas pela Universidade de Harvard, Ph.D. pela Universidade de Cornell, Prof. Dr. de Economia da USP, Pesquisador e Ex-Superintendente do IPT/USP, Coordenador do Mestrado de Administração da UNINOVE. 1

2 Ex-Secretário Adjunto de Ciência e Tecnologia do Estado de São Paulo e Ex-Diretor de Tecnologia da PRODESP/ESP, Coordenador do Sub-projeto de Políticas Públicas do Projeto GICEG/NPGT - Financiado pela FAPESP. Categoria: Regulamentação Nível: Introdutório Enfoque: Regulatório Duração: 20 minutos Publicado em: 16/08/2004 2

3 Introdução O setor de telecomunicações, ao ofertar serviços de telecomunicações (strictu censu) e ou os chamados serviços de valor adicionado, se caracteriza pela provisão privada de bens considerados públicos. De fato, seus serviços são considerados essenciais ou básicos do ponto de vista sócio-econômico e, em função disso, encontram-se sujeitos a obrigações jurídicas de fornecimento consubstanciadas pelos mecânicos institucionais e de regulação pública. Isso é feito por meio de legislação específica com o respaldo de organizações especializadas destinadas a executar políticas públicas com caráter de curto, médio e longo prazo. Como nos demais setores que provêem bens e serviços considerados públicos (energia, saneamento, transportes, etc.), sua sustentação é condicionada por grandes volumes de investimentos, baseados na imobilização de substantivos volumes de capital. Estas inversões exigem longo prazo de maturação, com retorno incerto e são marcadas por indivisibilidades (ou uso específico), custos irrecuperáveis e ou irreversíveis (sunk costs), além de exigir certa estabilidade institucional e cenários macroeconômicos favoráveis. A operação, crescimento e desenvolvimento do sistema de telecomunicações de um país também são marcados pela presença de economias de escala de grande alcance (a oferta só se torna viável ao atender, de maneira efetiva, um número expressivo de usuários). Em linhas gerais, os investimentos nas áreas de infra-estrutura dependem de certas condições sócioeconômicas e institucionais. O conjunto dessas características implica em uma atenção especial da sociedade, por meio de seus representantes legais (ministérios, conselhos, agências especiais, associações classistas, órgão de defesa do consumidor, etc.), quanto à sua performance e papel social. Como é conhecido, um conjunto de inovações tecnológicas foi responsável pela profunda transformação estrutural do setor de telecomunicações ocorrida nos anos 80 e 90. As reformas institucionais foram impulsionadas pela evolução e velocidade de introdução das inovações tecnológicas de comunicação e, por conseguinte, na mudança induzida do perfil da demanda que passou a exigir serviços cada vez mais sofisticados. Estas transformações eliminaram as condições de sustentação do monopólio natural, tornando possível a entrada de uma multiplicidade de players. Acompanhando estas tendências, o Brasil realizou na última década um bem sucedido programa de privatização do setor, modificando radicalmente toda a organização do mercado de telecomunicações. Tal reestruturação setorial foi atendida pela criação de instrumentos de regulação, inspirados no princípio da defesa da concorrência que, supostamente, garantiriam ganhos aos consumidores dos serviços e ampliariam o volume de investimento privado, modernizando toda a cadeia de valores em telecomunicações. A despeito do sucesso dos processos de privatização, massificação, melhoria da qualidade e diversificação dos serviços de telefonia fixa e móvel, bem como a ampliação na oferta dos serviços de valor adicionado, a análise dos instrumentos empregados, antes, durante e após as privatizações permite verificar o caráter parcial do modelo adotado, pois poucos instrumentos foram destinados ao estímulo e ampliação do esforço tecnológico local. Havia uma crença segundo a qual o ganho de eficiência setorial dar-se-ia de maneira automática, por meio da concorrência entre as operadoras de telefonia e pela transferência de tecnologia, resultado da ampliação do volume de investimentos a partir da cessão do setor à iniciativa privada. Dessa forma, instrumentos visando a promoção e o estímulo ao desenvolvimento tecnológico local em telecomunicações, não foram incorporados de maneira explicita no novo arranjo institucional do 3

4 setor. Isso fica evidente quando verificamos o espírito que norteia a atuação da Agencia Nacional de Telecomunicações (Anatel) que se apóia em dois princípios fundamentais: o da universalização [dos serviços de telecomunicações] (...) e o da competição, que busca implementar e sustentar a concorrência entre as empresas prestadoras dos serviços de telecomunicações (Relatório Anatel, 2001). O desenvolvimento e a adequação dos mecanismos de regulação à nova realidade e dinamismo tecnológico do setor é crítico pois, como aponta Martin Fransman acadêmico, consultor em telecomunicações e sponsor do site TelecomVisions (www.telecomvisions.com), o problema da indústria de telecomunicação não pode ser reduzido à questão dos preços das tarifas; o grande desafio consiste em definir as forças que dirigem a evolução da indústria [1]. Não há dúvidas de que estas forças respondem pela constante introdução de inovações tecnológicas e como veremos adiante, em um primeiro momento, estas forças foram dirigidas pelas inovações nas áreas de hardware e software para, em seguida, serem arrebatadas pela contínua criação de novos serviços em telecomunicação e exploração de novos nichos de mercado. Em ambos os movimentos houve acirramento da concorrência, criação e destruição de mercados. Ampliar o entendimento acerca dessa dinâmica significa estender a capacidade de aperfeiçoar os canais de intervenção pública com vistas a estimular o desenvolvimento setorial em telecomunicações. De fato, o dinamismo tecnológico e de mercado, bem como os elementos a ele associados, exigem que as políticas públicas voltadas ao setor e seus instrumentos sejam (re) desenhados de forma incorporar estímulos aos negócios potencializando e promovendo o desenvolvimento de tecnologias nacionais nos segmentos mais dinâmicos nos quais o país possua maior potencial. Vale lembrar ainda, como aponta Márcio Almeida Wohlers, acadêmico e assessor especial do Ministério das Comunicações, que a tecnologia está sempre um passo a frente do regulador, assim, uma vez alteradas as premissas tecnológicas, é preciso que haja (re)adequação dos mecanismos de regulação setorial. Essa constatação mais uma vez confirma a necessidade de apreender as forças que dirigem o setor. Ao tratar desses e de outros temas, partindo de estudos que realizamos recentemente [2], procuramos discutir de maneira esquemática estas questões. Para tanto, apresentamos e discutimos de maneira sumária os elementos fundamentais que condicionam a mudança estrutural no setor e os grandes desafios do setor no Brasil sob o ponto de vista da estrutura de mercado, característica da tecnologia, regulação de mercado, instrumentos e instrumentos utilizados. No tocante à inovação tecnológica, é utilizado o conhecido modelo de camadas de Martin Fransman para, com base em entrevistas feitas com especialistas, empresários e responsáveis sobre a formulação de políticas públicas, captar a dinâmica brasileira do setor de telecomunicações. A hipótese por nós desenvolvida é a de que a estrutura de mercado e os instrumentos de regulação criados em telecomunicações no Brasil devem ser condicionados e fortemente influenciados pela dinâmica tecnológica imposta pelas recentes inovações, com destaque para o VoIP (Voice-over-Internet-Protocol), Wi-Fi (Wireless Broadband) e outras tecnologias. Estas tendem a provocar um processo de ruptura na forma de funcionamento técnico, logístico e de mercado em telecomunicações, com fortes conseqüências não só sobre a estrutura dos negócios, particularmente sobre o papel de cada ator na cadeia de valores apontada por Fransman, mas também sobre como as políticas públicas devem ser desenhadas no futuro próximo, particularmente no Brasil. Ao discutir, procuramos apresentar uma síntese crítica do modelo governamental atual, indicando suas conseqüências, limites e perspectivas futuras. 4

5 [1] Fransman, 1998:5. [2] Projeto Gestão Empresarial para a Competitividade da Indústria Brasileira no Contexto de Abertura Econômica (GICEG): O Caso do Setor de Telecomunicações, inserido no Projeto temático FAPESP no. 1998/05873/3 promovido pelo Núcleo de Política e Gestão Tecnológica (NPGT/USP). 5

6 Nova Estrutura do Mercado de Telecomunicações: O Marco Referencial de Fransman e os Modelos Plots e Pans Como explicitado anteriormente, as reformas institucionais em telecomunicações foram impulsionadas e responderam pela crescente introdução de inovações tecnológicas. Não há duvidas que todo o setor de telecomunicações se beneficiou da onda de inovações advinda da microeletrônica. Estas inovações estão ligadas ao aumento de capacidade de processamento e de memória, resultantes da miniaturização e disseminação de uso de semicondutores. Este movimento impulsionou e foi responsável pelo incremento do uso de equipamentos, introdução de novas tecnologias de rede, comunicações ópticas, displays, sistemas, softwares, etc. Tal movimento, ainda em difusão, trouxe implicações vitais à antiga indústria de telecomunicações sendo acompanhado pela crescente modernização dos hardwares e valorização dos softwares, que passaram a incrementar o uso dos equipamentos. Assim, o desenvolvimento de novos equipamentos acompanhado do surgimento de novos sistemas, programas e aplicativos, foram os responsáveis pela multiplicação, aumento da qualidade e diversificação dos serviços de telecomunicações em escala global, o que se refletiu sobre os padrões de investimento e na regulação pública do sistema. A nova configuração tecnológica eliminou as condições de sustentação de monopólio em telecomunicações tornando possíveis as privatizações no setor por meio da entrada de uma multiplicidade de empresas operadoras. A característica mais marcante da convergência da telefonia tradicional (serviços de voz e fax) com o mundo da informática é a disseminação do uso da TI e entrada de novos players no mercado de telefonia. Estas tendências irresistíveis foram potencializadas por fortes inversões e crescente valorização dos serviços, alimentadas pelas expectativas de altas taxas de lucratividade e pela mudança no perfil da demanda, ávida por novos produtos e serviços. Esse movimento se traduziu em um cenário de extrema complexidade tecnológica. Estes são os elementos que estão no cerne do boom (modernização do sistema e forte pressão competitiva) e do burst (baixa demanda por serviços e crise do setor) do setor de telecomunicações verificados no final do século XX. A alteração nas premissas tecnológicas forçou a ruptura institucional. Frente às novas condições dos negócios e a necessidade de expandir a oferta dos serviços, apoiados sobre o novo paradigma tecnológico, novos marcos regulatórios teriam que ser implementados com vistas a sustentar o impacto da nova configuração estrutural que se delineava e que impunha reestruturação na forma de organização da indústria de telecomunicações. Torna-se extremamente difícil traçar de maneira clara a configuração da nova estrutura do setor de telecomunicações, em suas principais dimensões. Mas existem estudos detalhados que permitem uma aproximação das relações existentes na cadeia produtiva do setor. Uma dessas configurações é o modelo em camadas, desenvolvido pelo TelecomVisions (www.telecomvisions.com) [3]. Tal modelo, apresentado no QUADRO 1, destaca a relevância da tecnologia de Internet baseada na interface TCP/IP (Transmission Control Protocol Internet Protocol) para indicar a existência de seis camadas que sustentam o setor de telecomunicações. Cada nível representado capta um segmento de mercado específico 6

7 presente na cadeia de valores do setor de telecomunicações. Quadro 1: Marco referencial da atual cadeia de valores em telecomunicações. LAYER ATIVIDADE EXEMPLO VI Grande Variedade (Empresas, Governo, ONG's) Clientes V Camada de Aplicação, incluindo empacotamento de Bloomberg, Reuters, conteúdo. AOL Time Warner, (e.g. web design, serviços de informação on-line, MSN, Newscorp, etc. serviços de difusão, etc.) Navigation & Middleware Layer IV (e.g. browsers, portais, mecanismos de busca, Yahoo, Netscape, etc. directory assistance, segurança, pagamento eletrônico, etc.) III Conectivity Layer (e.g. acesso à Internet, hospedagem web ) ISPs e IAPs Interface - Internet Protocol (IP) Netwok Layer AT&T, BT, NTT, II (e.g. rede de fibra óptica, acesso rádio, acesso ADSL, WorldCom, Qwest, Ethernet, RDSI, ATM, etc.) Colt, Energis, etc. Equipment & Software Layer I (e.g. switches, equipamentos de transmissão, Nortel, Lucent, Cisco, centrais, roteadores, servidores, CPE, softwaresnokia, etc. básicos, etc.) Fonte: Fransman (2001). Assim, além dos segmentos explícitos mostrando a composição do setor desde fornecedores, operadoras e consumidores, o modelo também evidencia outros três níveis entre operadoras e clientes. Trata-se das camadas orientadas para os serviços de conectividade. Assim, na camada 3 encontram-se os chamados provedores de acesso, responsáveis pela interconexão e hospedagem de páginas na web. Na camada 4 encontram-se representadas as empresas que ofertam serviços relacionados à navegação e que sustentam a utilização da Internet. Já a camada 5 corresponde a aplicação, entendida como a criação e empacotamento de conteúdo ou informações. Por fim, na camada 6 encontram-se os clientes a quem se destina a ampla gama de (multi)serviços sustentados pelas demais camadas. Vale destacar que os consumidores podem ser clientes de serviços intermediários e que estes se relacionam, conforme o caso, de maneira direta e indireta com os demais elos da cadeia de valores. Assim visualizado, percebe-se que os setores de telecomunicações e de computação praticamente se fundem. De fato, as camadas 3, 4 e 5 do modelo de Fransman são compostas por empresas que constituem o segmento de tecnologia da informação, ligadas a automação e computação. Nelas encontram-se as conhecidas empresas dotcom. Ligada a aplicação de tecnologias, a camada 5 se insere nos setores mais tradicionais da economia, abrigando empresas que lidam com conteúdo. Estudos empíricos demonstram que a reestruturação de mercados e na cadeia de valor em telecom indica uma crescente interação estratégica e financeira entre a base tecnológica do sistema, fornecedores de hardware e software, passando por redes, incluindo ainda provedores, navegação e o mundo dos aplicativos e geradores de serviços aos usuários finais. A diversidade crescente de formas 7

8 de interação entre os elos da cadeia certamente demanda a introdução de instituições reguladoras, com vistas a garantir padronização tecnológica, concorrência entre empresas e a proteção de investidores e consumidores. Este movimento é marcado pela ruptura estrutural da indústria de telecomunicações que passa a compor o novo complexo, desde o suprimento de novas tecnologias até o usuário final. Este processo foi e é desencadeado de forma relativamente rápida, envolvendo profundas mudanças institucionais, com a revisão do papel do Estado, que até então constituía provedor direto dos serviços de telecomunicação tradicionais (voz e fax). Certamente, a emergência das tecnologias da informação, que ganharam maior destaque em meados da década de 80 e início dos anos 90, tiveram papel decisivo nestas transformações A mudança na forma de atuação do Estado coincide com a afirmação e implementação de políticas de cunho liberal, que impuseram uma nova ordem na divisão internacional do trabalho. Apesar do caráter ideológico destas reformas institucionais, torna-se evidente o caráter crítico da revolução tecnológica. Saem os monopólios bilaterais e entram em cena novos competidores. Nesse movimento, novos mercados de produtos e serviços foram criados, num complexo arranjo institucional em constante mutação. Para garantir a competição, é estabelecido um novo marco regulatório cuja finalidade é reger os novos segmentos que atendem serviços de alto interesse público. O Reino Unido e os EUA foram os pioneiros em termos da liberalização desses segmentos. Estes países foram seguidos inicialmente pelo Japão, Austrália e Canadá e, mais tarde, pela grande maioria dos países da União Européia. Os países da OCDE adotaram modelos distintos em termos de liberalização e concorrência. Alguns países optaram pela forte liberalização da infraestrutura, serviços e oferta de equipamentos, como é o caso dos EUA, Finlândia e Suécia (no Sudeste Asiático, este padrão também encontrou forte adesão). Em outros, optou-se por um modelo descentralizado onde as operadoras e empresas espelho passaram a disputar fatias e nichos de mercado, com os dissídios arbitrados por uma agência reguladora, como é o caso da Inglaterra e Canadá. Outros países ainda optaram por um sistema mais centralizado, onde a reforma baseou-se em princípios específicos elaboradas pelo poder executivo, tal qual foram as experiências da Alemanha, França e Espanha. Apesar de suas especificidades, o Brasil poderia ser enquadrado neste modelo. De qualquer forma, o modelo adotado afeta de forma significativa a organização de mercado, o dinamismo tecnológico e a estrutura de financiamento das empresas, com reflexos sobre a oferta de serviços. Para captar o movimento de convergência dois modelos podem ser empregados: o primeiro, já devidamente esgotado, pode ser denominado de Plain Old Telecommunications Services (PLOTS), adequado para descrever o padrão estrutural de operação do setor até meados da década de 1990; e o novo modelo, denominado Pretty Amazing New Services (PANS), ainda em fase de maturação, mas que certamente se consolidará em futuro padrão tecnológico e de mercado do setor. A partir desses modelos, apresentados a seguir, é com que pretende-se mostrar os elementos ruptura do velho paradigma em telecomunicações e sua dinâmica no Brasil [4]. Modelos PLOTS e PANS Até a década de 1980, os serviços de telecomunicações encontravam-se associados a uma tecnologia que 8

9 disponibiliza serviço de fluxo de voz, com origem e destinos fixos. De fato, o que melhor caracteriza o padrão tecnológico neste período é o Circuit-Switched System, constituído por centrais telefônicas, a partir das quais um tempo de conectividade entre pares é disponibilizado para transmissão de voz, apoiada em padrão analógico. Sobre este serviço único, a performance do setor se traduzia na diminuição dos preços da assinatura e na escala dos serviços prestados. A introdução de inovações tecnológicas referia-se à melhora de processos em larga escala e aos sistemas de distribuição, além das pouco inovadoras tecnologias de implantação e manutenção de redes e centrais telefônicas. Este serviço encontrava-se associado a uma estrutura de mercado denominada de monopólio natural, privado ou estatal. São precisamente estes elementos caracterizam o Plain Old Telecommunications Services (PLOTS). No Brasil, ao formar parcerias com fornecedores, as empresas operadoras e seus fornecedores passaram a constituir uma estrutura de mercado que pode ser designada como monopólio bilateral. Este arranjo convivia com o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicações (CPqD), sob o comando da Telebrás. O CPqD teve êxito no desenvolvimento de tecnologias como a central digital Trópico, fibra óptica e cartão telefônico, transferidas às industrias instaladas no Brasil por meio das políticas de compra da Telebrás, que induzia as empresas a se tornarem fornecedoras desses produtos. Ademais, exercia a importante função na área de metrologia, porém estava longe de competir com as multinacionais do setor. A partir a segunda metade dos anos 1980, os avanços tecnológicos, liderados pela tecnologia de informação, fizeram com que o setor de telecomunicações gradativamente abandonasse o padrão circuit-switched systems, transmissor de fluxo de voz. O setor passa a adotar inovações que designadas como packetswitched systems. Este novo padrão de transmissão consiste em empacotar serviços de estoque e fluxo de informação digitalizada de voz, som, dados e imagem, com forma, origem e destinos múltiplos. Esta nova configuração tecnológica constitui o Pretty Amazing New Services (PANS). [3] Para obter maiores informações sobre a tipologia ver FRANSMAN, M. Mapping the Envolving Telecom Industry: The Uses and Shortcomings of the Layer Model. Disponível em: /pdf/layermap.pdf. [4] Para uma discussão mais detalhada acerca dos modelos PLOTS e PANS, apresentados aqui ver GAFFARD, J. L.; KRAFFT, J. Telecommunications: understanding the dynamics of the organization of the Industry (Working Paper) Disponível em: jackie.pdf. 9

10 Panorama do Setor de Telecom no Brasil sob a Ótica dos Modelos Plots e o Pans Antes das privatizações o Brasil não contava com uma estrutura tecnológica desenvolvida destinada a ofertar equipamentos sofisticados, como centrais telefônicas. O esforço tecnológico nacional estava centrado no Centro de Pesquisas e Desenvolvimento (CPqD), instituição vinculada à Telebrás. Esta holding não possuía recursos suficientes para fazer frente a grandes fornecedores internacionais como a Siemens, Ericsson e Alcatel. A prática de utilizar as tarifas públicas para conter a inflação crônica agravava a escassez de investimentos públicos decorrente do longo processo de ajustamento que foi imposto à economia na década de 80. O resultado dessas ingerências foi uma grande defasagem tecnológica e uma imensa demanda reprimida por telefonia fixa. A Telebrás que, no início dos anos 80 era responsável pelo maior e um dos melhores sistemas de telecomunicações dos países em desenvolvimento, foi gradualmente declinando com a falta de investimentos, o que culminou no esgotamento do modelo monopolista estatal. Na falta de concorrência e com tecnologias relativamente padronizadas para transmissão de fluxos de voz, fornecidas por grandes empresas multinacionais, as operadoras locais obtinham economias de escala e de escopo, mas apresentavam ineficiências técnicas, além de um comportamento conservador em termos de investimentos para expansão dos serviços. Neste quadro, o marco regulatório era constituído por fortes barreiras à entrada, financiamento por meio de tarifas, empréstimos e orçamento público (baseados no poder discricionário de compra do setor público), políticas tarifárias e subsídios cruzados assimétricos. Desajustes tarifários e de custos elevados por linha instalada são fenômenos identificados em vários países, inclusive no Brasil. Dois fatores são apontados como causas maiores deste padrão de comportamento das operadoras: forte presença do governo na operação direta dos sistemas de telefonia e falta de regulação pública para promover a concorrência. Esta estrutura é ilustrada na FIGURA 1, a partir do modelo PLOTS, onde destacamos o Circuit-Switched System, vistos anteriormente. Figura 1: Organização de Mercado antes da privatização ou modelo Plain Old Telecommunications Services (PLOTS). Fonte: Elaborado pelos autores no âmbito do Projeto GICEG. Uma mudança estrutural importante no modelo foi o aumento do investimento externo direto, que incorporava o novo padrão tecnológico e de financiamento do setor, até então dependente dos investimentos estatais, cada vez mais restritos em função da crise fiscal. Assim, o mercado aberto para investimento das operadoras e fornecedoras de telequipamentos passa a constituir a principal via de acesso a tecnologias modernas para o setor como um todo. 10

11 Em linhas gerais, o movimento de liberalização em telecomunicações desencadeia-se em países centrais tais como EUA, Japão e Reino Unido, sob o argumento de que mercados abertos ampliariam a taxa de inovação, maior crescimento e melhora dos serviços aos usuários. A partir daí o movimento de liberalização se expandiu no mundo todo. O que se verificou foram sucessivas ondas de privatização e liberalização de mercado no setor. Na década de 90, o governo brasileiro promoveu o aumento da competitividade industrial por meio da abertura econômica. A regulação governamental resultou de um programa de reestruturação e liberalização do setor de telecomunicações, para alocar recursos modernizar e dar suporte ao sistema. Alinhada a política de estabilização, a reestruturação setorial visava: acabar com o monopólio do Estado; introduzir a competição na exploração dos serviços; universalizar o acesso aos serviços básicos; aumentar a oferta de serviços a preços razoáveis, em termos de quantidade, diversidade, qualidade e cobertura territorial; fortalecer o papel regulador do Estado e acompanhar as inovações tecnológicas geradas internacionalmente. Este movimento de liberalização em telecomunicações só se concretizou com a privatização da Telebrás e ampliação dos investimentos privados. No campo tecnológico, o desenvolvimento de software para telecomunicações aumentou, mas a modernização do sistema por meio da aquisição de equipamentos e seu desenvolvimento ainda depende fortemente de fornecedores externos. De fato, a forma como a privatização e a lei da informática foram feitas privilegiaram a concorrência entre as corporações; havendo descaso com desenvolvimento tecnológico local na área de telecomunicações. O único viés foi a lei do incentivo fiscal em informática, na qual as empresas de telecomunicação puderam usufruir. O restante, ficou por conta das próprias corporações, que impulsionaram o desenvolvimento de software devido à necessidade de ofertar novos serviços, em um mercado cada vez mais competitivo e com demanda reprimida. Sob a ótica da concorrência o arcabouço regulatório foi concebido para garantir o estabelecimento da concorrência nos serviços de telefonia (fixa e móvel) e aplicação de sanções e penalidades caso as metas e diretrizes estabelecidas nos editais de licitação não fossem cumpridas. Por meio da atuação da ANATEL, o Estado assumiu a função de indutor das forças de mercado tendo como preocupação e foco central a defesa da concorrência. Acreditava-se que as novas operadoras teriam maior potencial para introduzir tecnologias informacionais. Ademais, o acirramento da concorrência deveria estimular a produção doméstica de equipamentos, tendo em vista ainda que nos contratos de concessão, constavam cláusulas priorizando os fornecedores nacionais de equipamentos [5]. Sob o PANS, a telefonia fixa está a caminho de se integrar ao protocolo da Internet IP, o que também esta ocorrendo com a telefonia móvel, desenhando uma completamente nova configuração do setor de telecomunicações, incluindo novos agentes e formas de regulação. Esta fusão permite a introdução de uma série de processos que agregam valor aos serviços, podendo tornar realidade de mercado tecnologias como a Wi-Fi (Wireless Broadband), que faz convergir a comunicação sem cabo com a banda larga. Este tipo de conexão torna possível prever incrementos no acesso ao do Protocolo Internet (IP), impulsionando ainda mais alternativas ao antigo modelo de telefonia fixa. Para ilustrar esta nova configuração, apresentamos a FIGURA 2, o modelo PANS, onde destacamos a estrutura multi-serviço do Packed-Switched System. 11

12 Figura 2: Nova estrutura de organização de mercado pós-privatização ou modelo Pretty Amazing New Services (PANS). Fonte: Elaborado pelos autores no âmbito do Projeto GICEG. Sob a ótica do consumidor, o que se verificou com as privatizações foi maior dinamismo e ampliação do escopo dos serviços prestados pelas empresas com vistas a atingir e superar as metas estabelecidas pela ANATEL. Nesse contexto, o desempenho das empresas foi modesto, pois houve maior crescimento em telefonia móvel, vis-à-vis, telefonia fixa que, até 2003, impulsionava o crescimento da telefonia no Brasil (apesar modesto desempenho financeiro das empresas que operam neste mercado). Dados recentes indicam que os serviços baseados na Internet foram os que mais cresceram e que houve grandes avanços na inclusão digital, ou seja, crescimento do acesso aos serviços baseados na Internet [6]. Isso derivou da expansão incipiente do acesso à telefonia fixa, número de hosts, etc, e, em menor escala, democratização no uso de Internet. Como vimos, os novos produtos em telecomunicações procuram combinar os serviços tradicionais à transmissão dados e imagem baseados em tecnologia packed-switched systems (modelo PANS). Isso fica evidente quando se focaliza a banda larga e a telefonia móvel de terceira geração. Em todo o mundo, as empresas de telecomunicação, vislumbrando novas e lucrativas oportunidades de negócio com base no uso dessas tecnologias, passaram a criar e incorporar novos serviços em uma velocidade cada vez maior. Pode-se afirmar que é no mercado de serviços que se encontra o dinamismo das telecomunicações. E estes serviços dependem, de forma crescente, das tecnologias de informação, dentro das camadas comandadas pelo Protocolo da Internet - IP. De fato, a tecnologia VoIP, por exemplo, depende de como incrementalmente o país utiliza a Internet. Esta evolução da estrutura do sistema de telecomunicações, mesmo que tardiamente sendo absorvida pelo mercado brasileiro, traz para o setor uma responsabilidade de constituir-se em vantagem competitiva sistêmica, alterando, portanto, a formulação de estratégias empresariais e de regulação do setor. Entre o momento do PLOTS e o do PANS, dois grandes processos são instaurados: mudanças radicais na cadeia de valores que gravitam na "nova economia, reordenando atores e suas funções econômicas e sociais; e alterações substanciais, de conteúdo e forma, nas práticas de regulação do setor, em substituição ao sistema de monopólio bilateral, com forte presença do Estado. [5] A ANATEL estabeleceu que, caso haja um equipamento nacional com preço e qualidade similares aos produtos fabricados no exterior, este deve ter prioridade de compra. O contrato de concessão determina que a aquisição de 12

13 equipamentos e materiais vinculados ao serviço (objeto do contrato), a concessionária obriga-se a considerar ofertas de fornecedores independentes, inclusive nacionais, e basear suas decisões, relativas às ofertas apresentadas, no cumprimento de critérios objetivos de preço, condições de entrega e especificidades técnicas estabelecidas em regulação pertinente. Mantidas as condições de similar nacional, é obrigatória a compra de bens e serviços brasileiros, bem como equipamentos de tecnologia nacional. O crescimento da importação de equipamentos contrasta com a eficácia destes instrumentos. [6] Os serviços de valor adicionado não constituem serviço de telecomunicações, mas uma atividade que acrescenta, a um serviço de telecomunicações que lhe dá suporte (embora com ele não se confunda), novas utilidades ao acesso, armazenamento, apresentação movimentação e recuperação de informações (Gazeta Mercantil, 2003). 13

14 Regulação Pública e a Questão Tecnológica A regulação de atividades econômicas é muito antiga e se consubstancia em leis, normas, regras e instituições que refletem aspectos históricos e sociais e respondem, em maior ou menor grau, pelo grau de desenvolvimento das forças produtivas, tal qual descrito por autores como Marx [7] e Schumpeter [8]. Mais recentemente, a literatura econômica moderna se tem concentrado em situações nas quais órgãos e regulamentos existem para controlar a estrutura e o funcionamento de alguns setores específicos (transportes, energia, comunicações, saneamento básico, etc.) garantindo a oferta de serviços considerados essenciais do ponto de vista sócio-econômico, entre eles, os de telecomunicações. As ações do Estado, do ponto de vista socioeconômico, abrangem três funções básicas: função alocativa, função distributiva e função estabilizadora. A função alocativa trata da forma como os fatores produtivos (capital, mão de obra e recursos naturais) são direcionados entre empregos alternativos. Ao exercer esta função, o governo influencia a oferta de certos bens por meio da alocação de impostos, aplicação de subsídios e transferências governamentais para oferecer serviços de consumo coletivo (educação, segurança, saúde, lazer, saneamento, transporte ou tudo aquilo que pode contribuir para a constituição de bem estar social). A função distributiva procura criar mecanismos de inclusão social desejados pela sociedade. Neste particular, merece destaque distribuição dos bens públicos. A função estabilizadora interfere nos níveis de emprego, renda, estabilidade de preços, juros e cambio e crescimento. Ela se justifica porque nem sempre os mecanismos de mercado são capazes de assegurar o nível ótimo de emprego, com estabilidade de preços e níveis de crescimento sustentáveis e desejáveis do ponto de vista social. Essas três funções constituem diretrizes gerais que justificam a atuação do governo. Conforme a Constituição de 1988, a oferta dos produtos ou serviços desses setores pode ser feita por empresas privadas ou públicas. No primeiro caso, o Estado oferta diretamente o bem ou serviço (modelo antigo). No segundo, o setor público atua como provedor do serviço, ou seja, o Estado zela, diretamente através de órgãos reguladores, para que a quantidade, qualidade e preços dos serviços sejam compatíveis com as necessidades sociais. Nos dois casos, são setores sujeitos a obrigações jurídicas de fornecimento, ou seja, a coletividade não prescinde de regulá-los e fiscalizá-los, com vistas a garantir o bem estar coletivo. Alinhada a estes preceitos, a ruptura do modelo PLOTS e a ascensão do PANS no Brasil possui dois eixos estruturantes: ruptura institucional e tecnológica. A articulação entre ambas não é simples pois a tecnologia está sempre a um passo á frente da regulação pública. Os setores de infra-estrutura exigem grande volume de investimentos e geram fortes externalidades. Além disso, são setores cuja relação de custo-benefício privado tende a ser inferior à social, gerando um volume e uma taxa de investimento inferior ao socialmente desejável. A tarefa alocativa imposta ao Estado seria a de desmembrá-los, mantendo reguladas as partes que permaneceriam estruturadas como monopólios naturais e retirando o controle sobre as demais. No modelo adotado pressupunha que a introdução de mecanismos de competição seria suficiente para estimular eficiência alocativa, garantir o progresso tecnológico e atender satisfatoriamente as demandas sociais em telecomunicações. 14

15 No Brasil, o desempenho das empresas do setor de telecomunicações é dependente, entre outros fatores, do dinamismo macroeconômico. Este, por sua vez, depende da função estabilizadora. No entanto, a intervenção pública na economia também ocorre em outras circunstâncias de caráter microeconômico ou setorial e visa corrigir falhas de mercado, justificando a função alocativa e, por vezes distributiva do Estado. Como explicitamos acima, os setores de infra-estrutura, entre os quais telecomunicações, carregam consigo algumas características especiais. Estas implicam na necessidade de alguma forma de intervenção pública. Marcado pela presença de externalidades e ofertando bens quase-públicos [9], o setor de telecomunicações é alvo de diversas formas de intervenção. Até as privatizações, as falhas de concorrência se traduziam na existência de monopólios naturais bilaterais que estão relacionadas à presença de economias de escala e escopo. Era mais vantajoso, do ponto de vista econômico, haver apenas uma empresa controlando o setor. O padrão de mercado também determinava vantagens de custo e indivisibilidades, representadas pela tecnologia analógica (Circuit- Switched System) e volume de investimento exigido para instalar e manter a infra-estrutura (rede de cabos e grandes centrais) destinadas a sustentar a operação do sistema. O número de fornecedores de equipamentos era reduzido. Havia restrições ao capital externo na operação, substantiva dependência de insumos estratégicos e de tecnologia. Os instrumentos de política destinavam-se então a criar estímulos para o financiamento do sistema através de subsídios cruzados e administração de preços dos serviços; verificar o cumprimento de normas técnicas; garantir a estabilidade de oferta, através do uso do poder de compra e incentivos ao investimento; promover a universalização incipiente dos serviços e melhora níveis de qualidade. A introdução de inovações tecnológicas, associada à liberalização dos mercados, alterou profundamente este quadro. Com as privatizações, a ação pública orientou-se no sentido de promover a concorrência [10]. É este o princípio fundamental que orienta a ação pública em telecomunicações. A questão tecnológica, como procuramos salientar, não é tratada de maneira explícita. Este tratamento não é aleatório. Pelo contrário, ele responde a uma concepção de como o sistema nacional de telecomunicações foi concebido e implementado no Brasil. Esta concepção é tratada a seguir. Do ponto de vista tecnológico, o antigo modelo de telecomunicações pode ser apreendido sem maiores implicações pela teoria econômica tradicional (neoclássica). Em linhas gerais, a aderência da teoria econômica tradicional com esta realidade ocorre porque, neste modelo, a tecnologia é constante, ou seja, não provocava alterações descontínuas na estrutura de mercado e na caracterização da indústria. Ao ser substituído radicalmente rompido pela revolução digital, em função da introdução de do modelo PANS, a teoria econômica tradicional perde poder explicativo, abrindo caminho para novas concepções. A introdução de inovações tecnológicas nos modelos econômicos é explicitamente introduzida por meio da obras de Schumpeter. Para este autor as inovações radicais e descontínuas emergem a partir do fluxo circular (norma) e provocam profundas transformações sócio-econômicas. A literatura econômica de inspiração neo-schumpeteriana ultrapassa os limites dos modelos tradicionais. O avanço é feito para captar as alterações tecnológicas e seus reflexos institucionais. Para tanto, a teoria tem se concentrado na investigação dos órgãos e regulamentos criados para controlar a estrutura e o funcionamento de setores específicos, garantindo sua oferta. Trata-se de entender como leis, normas, regras, regulamentos e instituições específicas refletem os aspectos históricos e sociais, respondendo, em maior ou menor grau, pelo grau de desenvolvimento das forças produtivas. 15

16 Nos modelos tradicionais não há grandes preocupações quanto à origem, fonte e natureza da mudança técnica [11]. As firmas teriam à sua disposição um conjunto de alternativas tecnológicas e decidem quanto empregar e produzir baseadas, exclusivamente, nas informações de mercado. Os choques tecnológicos são exógenos e captados exclusivamente em termos do impacto que causam sobre o equilíbrio entre preços e quantidades transacionadas [12]. Segundo esta escola de pensamento, o equilíbrio estático (crescimento com pouca variação tecnológica) é a norma, não havendo assimetrias de informação entre os agentes em sua interação no mercado. Sobre esta concepção que o sistema de regulação das telecomunicações foi feito no Brasil. A tecnologia, variável crítica, é uma questão de alocação privada, pouco cabendo ao Estado intervir, exceção feita à escolha de normas e padrões. Estas hipóteses são restritivas. São raros os casos onde os postulados da teoria se sustentam e onde os mercados podem ser caracterizados como perfeitos. Tal é o caso do setor de telecomunicações e de muitos de seus segmentos sobretudo sob o PLOTS, como procuramos indicar. A presença economias de escala, economias de escopo, indivisibilidade, existência de barreiras à entrada e assimetrias de informação, diferenciação de produtos, além de outras imperfeições, impedem que os mercados funcionem de forma eficiente na alocação e distribuição das mercadorias. Essas imperfeições violam uma ou mais hipóteses neoclássicas do equilíbrio geral competitivo. Daí surge a necessidade da regulação, cuja justificativa econômica (lato sensu) seria a presença de falhas de mercado a serem contornadas. Dependendo do setor considerado (energia, transporte, saneamento, comunicações) haverá uma ou mais fontes de origem de falhas de mercado, principalmente se o bem ou serviço ofertado não possuir substitutos próximos. Muitas vezes, em função das características associadas à inovação, os governos assumem papel normativo, indutor e regulador, explícita ou implicitamente, estabelecendo condições estruturais e marcos de atuação para os agentes e sua interação. No setor de telecomunicações não se trata apenas, como prevê a teoria neoclássica, de falhas de mercado. A revolução tecnológica (PANS) possui o poder de alterar profundamente a estrutura de mercado do setor, afetando os elementos críticos de sua sustentação. Ainda tratando dentro de modelos tradicionais, estruturas monopolistas se caracterizam pela presença de uma única empresa atuando no mercado [13]. No caso de existência de monopólios naturais, uma única firma oferta a um menor custo que duas ou mais firmas, dada tecnologia disponível e tamanho do mercado. Aqui, teoria econômica tradicional confere exatamente com o que ocorreu com o modelo PLOTS. A aderência da teoria econômica com esta realidade ocorre exatamente porque neste modelo a tecnologia era constante, ou seja, não provocava alterações profundas. Como indicado acima, o antigo setor de telecomunicações (PLOTS) era classificado como um monopólio natural de um bem quase-público, o que justificava a intervenção direta do Estado na provisão de serviços de telefonia e a manutenção de barreiras à entrada, traduzida pelo controle direto do sistema pela Telebrás. A regulação visava controlar a distribuição e quantidade do excedente por meio de subsídios cruzados, garantindo a oferta de serviços diferenciados (telefonia local e internacional) e procurando proporcionar ao sistema um retorno razoável que permitisse sua expansão e a oferta de subsidiada de serviços sob a base técnica analógica. [7] MARX, K. O Capital. São Paulo, Nova Cultural,

17 [8] SCHUMPETER, J.A. Teoria do desenvolvimento econômico. São Paulo, Nova Cultural, [9] Estes bens possuem algumas características de bens públicos e devem ser providos pelo governo. [10] Dependendo do setor considerado (energia, transporte, saneamento, telecomunicações, etc.) haverá uma ou mais fontes dessas falhas de mercado (principalmente se o bem ou serviço ofertado não for facilmente substituível). [11] Respectivamente: origem setorial, fonte institucional e se a inovação relaciona-se ao produto ou ao processo produtivo. [12] Este conceito relaciona-se a igualdade entre oferta e demanda (Qs = Qd). [13] Essa circunstância viola o primeiro teorema do bem estar que afirma que: apenas os mercados concorrências atuando na ausência de externalidades gerarão o ótimo de Pareto. 17

18 Políticas Pública e Inovação Tecnológica no Setor de Telecomunicações Brasileiro Reagrupando as camadas de Fransman no QUADRO 2, destacamos as principais características de inovação tecnológica por ele descritas, pode-se observar que, quanto mais próxima dos clientes maior será o valor agregado, a dinâmica de competição e as oportunidades associadas ao negócio. Com o advento da Internet, abriu-se espaço para novos players, vistas no Quadro 1 e indicados por III, IV e V. Seriam exatamente essas camadas as que possibilitariam as melhores oportunidades de mercado, com substancial agregação de valor em inovações tecnológicas, particularmente em software, com conteúdo de serviços para clientes finais e menores barreiras de entrada. A competitividade nas camadas superiores seria derivada da diferenciação de produtos, pois nelas a probabilidade de inovação é muito maior, dada a existência de menores barreiras à entrada e de uma base de conhecimento mais difundida, característica de um sistema de inovação aberto. Por outro lado, as atividades convencionais de telecomunicação - camadas I e II - representam oportunidades de negócio com competitividade baseada na redução de custos de operação e logística, devido à forte competição das operadoras e dos grandes fornecedores de equipamentos. Essas camadas também apresentam maiores barreiras à entrada, sendo controladas por grupos empresariais globais, atuando em ambientes locais com forte regulamentação. Quadro 2: Características de Inovação das Camadas do Modelo de Fransman Novo Setor de Telecomunicações (Camadas III, IV, V e VI) Antiga Indústria de Telecomunicações (Camadas I e II) MODELO PANS MODELO PLOTS Sistema de inovação aberto Sistema de inovação fechado Pequenas barreiras à entrada Altas barreiras à entrada Muitos inovadores Poucos inovadores Base de conhecimento comum Base de conhecimento fragmentada Inovações radicais Inovações incrementais Fonte: Adaptado de Campanario e Reichstul (2002) [14]. Ainda utilizando o modelo de Fransman como referencial, apresentamos, no QUADRO 3, o grau de adequação dos diferentes posicionamentos de instituições e políticas públicas tecnológicas voltadas ao setor, com destaque para cada uma das camadas de sua cadeia de valor. Resultado de projeto por nós desenvolvido no IPT, o quadro sintetiza os resultados de consultas e seminários sistemáticos, com diferentes categorias de stakeholders, especificamente especialistas técnicos, empresários, representantes do governo e instituições financeiras e tecnológicas, abordando diferentes questões de cada camada do modelo de Fransman [15]. De uma forma geral, pode-se dizer que a presença pública no setor de telecomunicações é mais forte exatamente nas duas primeiras camadas mais tradicionais do setor. 18

19 Quadro 3: Políticas Públicas em Telecomunicações após as privatizações. Políticas Públicas Camadas BNDESFuntelANATEL/LGT CPqD Lei da Informática VI Clientes N N A N N V Aplicação N M M N N IV Navegação N M N N N III Conectividade M M M M M II Rede A M A A M I Equipamento M M A A A Legenda: aderência entre as políticas públicas e as camadas do modelo Fransman A - Alta M - Média N - Nenhum ou baixa Fonte: Adaptado de Campanario e Reichstul (2002). A guerra de tarifas de interconexão entre operadoras de curta e longa distância é uma forte evidência de que alterações substanciais no sistema de regulação serão levadas a efeito; o mesmo deverá ocorrer com os mecanismos de competição previstos para a telefonia fixa e móvel, cujos modelos provavelmente terão de ser redimensionados em face do desempenho das empresas operadoras. É interessante observar que tanto o CPqD, como órgão gerador de tecnologias no setor, quanto a Lei de Informática, principal mecanismo de incentivo de inovação em microeletrônica e softwares utilizados por produtores de equipamentos de informática, têm presença quase desprezível nas camadas mais elevadas e que representam melhores oportunidades de negócio, segundo os dados levantados. Da mesma forma, a atuação do BNDES, principal órgão de financiamento ao setor produtivo, tem sua ação voltada ao setor nas camadas I e II, estando também presente a possibilidade de atuar no incentivo à vinda de produtores de componentes eletrônicos, fundamentais para a fabricação nacional de telequipamentos. Porém, esse instrumento carece de uma atuação mais decisiva no financiamento de iniciativas nas camadas mais elevadas, nas quais é maior probabilidade de ocorrer a inovação de produtos. Por fim, a ANATEL tem seu papel restrito à regulação da concorrência e ao estabelecimento de padrões tecnológicos, porém, sem estimular a inovação de forma direta. Mais que isto, a ANATEL está ausente das camadas II, IV e V, exatamente onde a dinâmica tecnológica e a relevância social estão mais presentes. Em relação ao FUNTTEL, apesar de totalmente voltado ao estímulo do processo de inovação tecnológica em telecomunicações, sua criação é muito recente e, de fato, ainda não promoveu grandes investimentos no setor. Apesar da abertura ter - se revelado um eficiente mecanismo de atração de investimentos, o descaso com o esforço tecnológico local traduziu-se em uma grande dependência tecnológica nacional. Curiosamente, ao contrário dos países centrais, que difundiram o processo de desregulamentação do setor de telecomunicações com políticas ativas de inovação, o Brasil não estabeleceu uma política industrial capaz de preservar e dar continuidade ao esforço tecnológico anterior à abertura. Isso deve se reverter com a introdução da Política Industrial Tecnológica e de Comércio Exterior, anunciada no início de

20 O desfecho é um grande déficit na balança comercial de telequipamentos e o aumento do licenciamento de tecnologias estrangeiras, o que torna ainda mais frágil a situação do balanço de pagamentos. Paralelamente, o poder público perdeu graus de liberdade para exercer sua política de oferta de tecnologia com base no poder de compra estatal. Ademais, nota-se um posicionamento antiquado das políticas públicas para inovação do setor. Como foi demonstrado, os instrumentos e instituições de estímulo à inovação não estão adequados às novas características do setor de telecomunicações, pois estão vinculados às premências do modelo antigo. Ainda em relação aos investimentos, caberia destacar que, depois da abertura do mercado, houve um grande reajuste das tarifas, que se igualaram aos padrões internacionais. A fragilidade do setor, durante o período de domínio estatal, não se deveu única e exclusivamente a uma questão de ineficiência de gestão, mas a uma opção política de manter as tarifas abaixo do custo operacional, priorizando outros setores e questões. Dessa forma, a preocupação recai sobre o modelo industrial e tecnológico mais adequado para um país que ainda apresenta problemas estruturais graves, como a fragilidade de sua balança comercial e de seu balanço de pagamentos. Destaque-se ainda que, apesar do forte reajuste das tarifas, a reestruturação do setor obteve êxito em modernizar, atrair investimentos, promover a oferta de novos serviços, universalizar o acesso à telefonia fixa e baratear a aquisição das linhas; de outro, no entanto, aumentou a dependência tecnológica. [14] CAMPANÁRIO, M.A.; REICHSTUL, D. Políticas públicas para inovação no setor de telecomunicações. In: SIMPÓSIO DE GESTÃO DA INOVAÇÃO TECNOLÓGICA, 22., 2002, Salvador, BA. Anais...São Paulo: USP-PGT, [15] INSTITUTO DE PESQUISAS TECNOLÓGICAS. Observatório de Ciência e Tecnologia do Estado de São Paulo - O caso do Setor de Telecomunicações. São Paulo: IPT/DEES, (Relatório Técnico ). 20

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