Neste capítulo será apresentado o método científico que foi utilizado no

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1 6 METODOLOGIA DA PESQUISA Neste capítulo será apresentado o método científico que foi utilizado no desenvolvimento da pesquisa. Todo trabalho científico deve estar fundamentado em métodos para que seus objetivos sejam alcançados e seus resultados sejam aceitos pela comunidade acadêmica. Assim, é necessário que a questão da pesquisa, os métodos e técnicas utilizados, o delineamento da pesquisa, as definições constitutivas e operacionais das categorias de análise, a coleta de dados e forma de análise e as limitações da pesquisa fiquem esclarecidos. 6.1 QUESTÕES DE PESQUISA Com base nos objetivos específicos, foram estabelecidas as seguintes questões desta pesquisa: a) Como ocorre o processo administrativo tributário no Município de Florianópolis? b) Quais são os setores envolvidos e como se dá o fluxo do processo administrativo tributário no Município de Florianópolis? c) Quais são os tipos de processos administrativos tributários admissíveis pelo Município de Florianópolis? d) Quais são os mecanismos de controle utilizados para garantir a agilidade e a cobrança do crédito tributário ao fim do processo administrativo tributário? d1) Como ocorre a supervisão direta? d2) Qual o nível de padronização existente? d3) Como se caracteriza o sistema de Informática? e) Quais os aspectos positivos e negativos encontrados no processo analisado?

2 MÉTODO E TIPO DE PESQUISA Para Richardson (1989, p. 29), em sentido amplo, método em pesquisa significa a escolha de procedimentos sistemáticos para a descrição e explicação dos fenômenos. A pesquisa deve ser planejada e executada em conformidade com as normas estatuídas para cada método de investigação. O entendimento de Gil (1994, p.42) sobre o significado da pesquisa é que ela tem por objetivo fundamental descobrir respostas para problemas, mediante o emprego de procedimentos científicos. A pesquisa, objeto desta dissertação, utilizou-se do método hipotético-dedutivo, já que foi precedida do estudo das teorias existentes na bibliografia sobre o assunto, efetuando-se posteriormente comparação dessa literatura com o que foi observado. Para Lakatos e Marconi (2000), o método hipotético-dedutivo defende o aparecimento, em primeiro lugar, do problema que será testado pela observação e experimentação. Para Popper, citado pelas autoras (2000, p.73), o único método científico seria o método hipotético-dedutivo, já que toda pesquisa tem sua origem num problema para o qual se procura uma solução, por meio de tentativas (conjecturas, hipóteses, teorias) e eliminação de erros. Tal método se daria de forma inversa ao que se verifica no método indutivo. Gil (1994, p.30-31) preleciona que nem sempre é fácil a distinção entre o método hipotético-dedutivo e o indutivo, porque ambos se fundamentam na observação; no entanto, pelo método indutivo se atinge apenas uma generalização empírica das observações, enquanto que com o método hipotético-dedutivo, pode-se rever teorias e mesmo leis. Quanto aos fins, tomando-se por base a classificação da pesquisa apresentada por Vergara (1997), esta pesquisa é do tipo descritiva. Este tipo de pesquisa, para Martins (1979, p.30), é aquele que tem como objetivo a descrição das características de determinada

3 95 população ou fenômeno, bem como o estabelecimento de relação entre variáveis e fatos. Já Andrade (1993, p.98) aponta que, na pesquisa descritiva, os fatos são observados, registrados, analisados, classificados e interpretados, sem que o pesquisador interfira neles. Por concentrar-se na investigação de uma única organização, esta pesquisa caracterizase como um estudo de caso. O ponto forte nesta tipologia é o de permitir o estudo de um fenômeno em profundidade dentro de seu contexto, permitindo uma análise processual à medida que eles ocorrem dentro das organizações. Para Vergara (1997), o estudo de caso é o circunscrito a uma ou poucas unidades, tendo caráter de profundidade e detalhamento, podendo ou não ser realizado em campo. Na mesma direção é o entendimento de Triviños (1987, p.113) que afirma ser o estudo de caso uma categoria de pesquisa cujo objeto é uma unidade que se analisa profundamente. A opção pelo estudo de caso permitiu uma análise ampla e detalhada sobre o funcionamento do processo administrativo tributário no Município de Florianópolis, tendo como vantagem possibilitar uma contribuição para esta área da Administração Municipal. Do ponto de vista da forma de abordagem do problema, existem duas perspectivas para a realização da pesquisa: a pesquisa quantitativa e a qualitativa. (RICHARDSON, 1989; ROESCH, 1999) A pesquisa quantitativa significa transformar opiniões e informações em números para possibilitar a classificação e análise. Exige o uso de recursos e de técnicas estatísticas. Para Richardson (1989), esta modalidade de pesquisa caracteriza-se pelo emprego da quantificação desde a coleta das informações até a análise final por meio de técnicas estatísticas, independente de sua complexidade. Oliveira (1997) aponta que o método quantitativo é empregado no desenvolvimento de pesquisas descritivas de âmbito social, econômico, de comunicação, mercadológicas e de

4 96 administração e representa uma forma de garantir a precisão dos resultados, evitando distorções. Já a pesquisa qualitativa considera que há uma relação indissociável entre o mundo objetivo e a subjetividade do sujeito que não pode ser traduzido em números. Neste tipo de pesquisa, conforme Godoy (1995) e Richardson (1989), os dados não são analisados por meio de instrumentos estatísticos, pois a mensuração e a enumeração não são o foco deste tipo de pesquisa. Clareando a distinção entre as duas abordagens, Hübner (1998, p.56) ensina que o que define uma pesquisa como sendo qualitativa ou quantitativa não é o método de coleta, mas sim a forma de tratamento dos dados. A pesquisa objeto deste trabalho utiliza-se de ambos os modelos: quantitativo e qualitativo. Por meio do modelo qualitativo descreveu-se a realidade encontrada, possibilitando uma análise com maior profundidade; usou-se também o método quantitativo já que, em parte dos dados coletados bem como no tratamento destes dados, utilizou-se técnicas estatísticas. Outro aspecto a considerar é quanto ao tipo de estudo no tempo. Nesta pesquisa utiliza-se o estudo longitudinal, posto que ela compreende o período de 1999 a COLETA E ANÁLISE DOS DADOS Para a coleta de dados foram utilizados dados primários e secundários. A pesquisa em fontes primárias baseia-se em documentos originais, que não foram utilizados em nenhum estudo ou pesquisa, ou seja, foram coletados pela primeira vez pelo pesquisador para a solução do problema, podendo ser coletados mediante entrevistas, questionários e observação. (ANDRADE, 1993)

5 97 Os dados secundários são aqueles que se encontram à disposição do pesquisador em boletins, livros, revistas, dentre outros. Para Marconi e Lakatos (2000) as fontes secundárias possibilitam a resolução de problemas já conhecidos e explorar outras áreas onde os problemas ainda não se cristalizaram suficientemente. Nesta pesquisa, o método utilizado para obtenção de dados primários foi a observação participante. A observação participante ou observação ativa, conforme Gil (1994), consiste no tipo de observação na qual existe a real participação do observador na vida da comunidade, do grupo ou de uma situação determinada. O observador assume o papel de um membro do grupo. (GIL, 1994) Corroborando com este entendimento, Richardson (1989, p.215) aponta que na observação participante o observador não é apenas o espectador do fato que está sendo estudado, ele se coloca na posição e ao nível dos outros elementos humanos que compõem o fenômeno a ser observado. No caso em análise, a pesquisadora é funcionária da SEFIN e teve atuação no CMCF no período estudado, como Secretária Geral e também como Conselheira. Como dados secundários, foram utilizados: a legislação tributária do Município de Florianópolis, os ementários, os acórdãos aprovados no período estudado e os relatórios anuais. Também foi efetuado levantamento específico e sistematizado, utilizando-se os dados do Sistema de Informática da SEFIN e do sistema próprio do CMCF. O fato de a pesquisadora pertencer ao Quadro de Funcionários da SEFIN facilitou a obtenção dos dados, especialmente daqueles relacionados ao tempo de permanência dos processos nos diversos Setores e os relativos aos créditos tributários que foram mantidos pelo Órgão Julgador. Cabe ressaltar, todavia, que cerca de 2 (dois) meses foram necessários para a coleta dessas informações, porquanto, para obtê-las, foi pesquisado nos Sistemas de Informática, cada processo julgado no período estudado.

6 98 A análise de dados é definida por Kerlinger (1980, p.353) como a categorização, ordenação, manipulação e sumarização de dados. Assim, os dados brutos são agrupados de forma sistematizada, visando possibilitar a sua mensuração e interpretação. Os dados obtidos com a pesquisa foram analisados de forma descritiva e quantitativa. No tocante às informações quantitativas, em razão de utilizarmos o universo dos processos administrativos aprovados no período de janeiro de 1999 a dezembro de 2003, o volume de dados manipulados foi grande, sendo necessário o auxílio de planilha eletrônica por meio do programa excel para obtenção da freqüência e da média aritmética, viabilizando a apresentação dos resultados. Cabe salientar que nem todos os processos protocolados tiveram seu julgamento ocorrido no mesmo período. Por outro lado, ocorreram, no período apontado, julgamentos de processos protocolados em data anterior a janeiro de Parte dos processos apreciados no período estudado foram exclusivamente relativos a reclamações; outra parte, a recursos. Alguns processos tiveram julgamentos nos dois níveis: 1 o e 2 o grau. O quadro a seguir apresenta o total dos processos estudados. TABELA 1 Detalhamento do universo da pesquisa ANO TOTAL DE PROCESSOS JULGADOS FONTE - Relatórios Anuais do CMCF

7 LIMITAÇÕES DA PESQUISA Vergara (1997, p.59) afirma que todo método tem possibilidades e limitações. Sendo assim, é conveniente antecipar-se a possíveis críticas dos leitores, informando quais as limitações sofridas pela pesquisa que, todavia, não invalidaram sua realização. As limitações desta pesquisa residem nos seguintes aspectos: por se tratar de estudo de caso sua aplicação fica restrita apenas à Prefeitura Municipal de Florianópolis. Assim sendo, os resultados não podem ser generalizados às demais Administrações Municipais; a legislação municipal relativa ao processo administrativo tributário sofreu várias transformações no ano de realização da pesquisa e, por causa disso, algumas descrições do ponto de vista operacional efetuadas neste trabalho, podem não estar mais adequadas à situação vigente. a variável controle foi operacionalizada neste trabalho por meio das subdimensões: supervisão, padronização e sistema de informações. Assim, as análises e conclusões realizadas são relativas as subdimensões avaliadas. 6.5 DEFINIÇÃO DE TERMOS E CATEGORIAS DE ANÁLISE Definir termos e categorias de análise é atribuir-lhes um significado para facilitar a compreensão de sua utilização na pesquisa Definição de Termos Segue a definição de alguns termos que consideramos importantes nesta pesquisa.

8 100 Acórdão: documento que resume o processo administrativo tributário e o julgamento. Auto de Infração: documento por meio do qual é lavrada multa por descumprimento de obrigação acessória Conselheiros: pessoas designadas pelo Chefe do Poder Executivo para atuarem como membros dos Conselhos. Conselho de Contribuintes: são órgãos administrativos colegiados de julgamento que têm por principal finalidade o controle da legalidade do ato administrativo e a busca da melhor interpretação e aplicação da legislação tributária, no caso concreto. Contribuinte: é a pessoa obrigada ao pagamento do crédito tributário. Crédito tributário: direito que o Poder Público tem de receber valores dos particulares, em razão da ocorrência do fato gerador do tributo. Decisão monocrática ou singular: decisão emitida por um julgador no processo administrativo tributário. Dívida Ativa: é o crédito que poderá ser cobrado por execução judicial. Ementa: parte do acórdão que resume a decisão.

9 101 tributário. Julgamento de 1 o grau: a primeira decisão administrativa no processo administrativo Lançamento: é o ato ou sucessão de atos que visam identificar o contribuinte e estabelecer o valor do tributo devido para formalizar o crédito tributário. Notificação: documento decorrente do lançamento que informa os dados relativos ao contribuinte e ao crédito tributário. Processo provido: processo com decisão favorável à parte solicitante. solicitante. Processo desprovido ou improvido: processo com decisão desfavorável à parte Reclamação: é o tipo de processo administrativo que contesta o lançamento tributário. Primeiro grau de decisão. Recurso: é o processo administrativo de revisão da decisão proferida no processo de reclamação. Segundo grau de decisão. Recurso Voluntário: são os recursos interpostos pelo contribuinte. Recurso de oficio: são os recursos cujo recorrente é a própria Administração em relação a decisões que lhe foram desfavoráveis.

10 102 Tributos: é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor que nela possa se expressar, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada Definição Constitutiva e operacional das categorias analíticas (DC e DO) Conforme Gil (1994), a definição constitutiva corresponde à definição de um termo teoricamente, ou seja, são as definições conceituais encontradas na bibliografia. Todavia para Triviños (1987), as definições constitutivas nem sempre são suficientes para esclarecer como as variáveis serão operacionalizadas na pesquisa, ocasião em que se faz necessária as definições operacionais. Para Gil (1994), operacionalizar conceitos ou variáveis significa torná-los passíveis de observação empírica e de mensuração. Em outras palavras, significa identificá-las de modo prático. Já para Kerlinger (1980, p.46), uma definição operacional significa atribuir significado a um constructo ou variável especificando as atividades ou operações necessárias para medi-lo ou manipulá-lo. As categorias de análise desta pesquisa são: processo administrativo tributário e controle. Processo Administrativo Tributário ou Processo Administrativo Fiscal (DC): é um processo revisional de lançamento que tem, entre outras finalidades, solucionar as controvérsias fiscais formalizadas perante a Administração Tributária, possibilitar a justiça fiscal e servir como instrumento de controle dos lançamentos tributários.

11 103 Processo Administrativo Tributário ou Processo Administrativo Fiscal (DO): é um instrumento de controle do lançamento efetuado pela Administração Tributária, visando solucionar as controvérsias fiscais formalizadas pelos contribuintes e, dessa forma, possibilitar a cobrança do crédito tributário efetivamente devido. Contempla a entrada do processo no Protocolo Geral da Secretaria da Administração e sua finalização com a cientificação do contribuinte pela Coordenadoria da Dívida Ativa da Secretaria Municipal de Finanças de Florianópolis, sendo analisado com base nas seguintes dimensões: estruturação, etapas, espécies de processos e instâncias de julgamento. Controle (DC): é uma função administrativa que tem por objetivo medir e avaliar o desempenho da organização, propondo medidas corretivas, quando necessário. Controle (DO): é uma função administrativa exercida na Secretaria Municipal de Finanças de Florianópolis analisada por meio dos seguintes mecanismos: padronização do processo de trabalho, padronização de habilidades, padronização de resultados, supervisão direta e sistema de informações. As categorias de análise encontram-se dimensionadas nos quadros a seguir:

12 104 Categoria de Análise Dimensões Itens de análise Estruturação Histórico Situação Atual Legislação Específica Espécies de processos e Reclamações e Recursos instâncias de julgamento Voluntários e de Ofício Por tipos de tributo Processo Garantia de Instância Administrativo Tributário Protocolo, suspensão da Etapas exigibilidade da cobrança do crédito tributário, preparação do processo, julgamento, extinção do processo. Fluxos Situação do crédito tributário mantido FIGURA 2 - Categoria de Análise: Processo Administrativo Tributário Categoria de Análise Dimensões/Aspectos Itens de análise Padronização do processo de Normas de procedimentos trabalho Fixação de prazos Padronização de habilidades Qualificação do pessoal Complexidade das tarefas Padronização de Resultados Desempenho quantitativo e Controle qualitativo Supervisão Direta Chefias existentes Amplitude da Supervisão Sistema de Informações Acompanhamento e divulgação de dados Publicidade dos atos Recursos Informatizados FIGURA 3 - Categoria de Análise: Controle

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