Contratação de Serviços de TI. Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti

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1 Contratação de Serviços de TI Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti

2 O antigo modelo de contratação de serviços de TI 2

3 O Modelo antigo de contratação de serviços de TI Consiste na reunião de todos os serviços de informática do órgão em um único e grande contrato, adjudicado a uma única empresa, com pagamentos realizados exclusivamente por hora-trabalhada. Essas contratações equivalem a um CPD completo e terceirizado. 3

4 Desvantagens desse Modelo Restrição à competitividade das licitações: requisitos de habilitação e de pontuação da proposta técnica estabelecidos no edital muito abrangentes; Restringe, em regra, a participação no certame às grandes empresas, afastando-se, desnecessariamente, as empresas de menor porte, restringindo a competição; risco de oneração dos preços contratuais; 4

5 Desvantagens desse Modelo Anti-economicidade: o pagamento da contratada com base exclusivamente em horas-trabalhadas, sem considerar o produto ou resultado, o que possibilita a ocorrência do chamado paradoxo do lucro-incompetência: quanto menor a qualificação dos profissionais alocados na prestação de serviço, maior o número de horas necessário para executá-lo, maior a margem de lucro da empresa contratada e maior o custo para a Administração; 5

6 Desvantagens desse Modelo Anti-economicidade: Remuneração de todas as horas de disponibilidade dos empregados da empresa, ainda que não produtivas, de modo que a empresa é, muitas vezes, remunerada sem que haja a contraprestação em serviços efetivamente realizados (hipótese de contratação por posto de serviço). 6

7 Desvantagens desse Modelo Risco Estratégico: monopolização do conhecimento do setor de TI pela única empresa contratada; Fragilização do controle da Administração sobre dados, aplicações e sistemas institucionais; Alta dependência da empresa contratada; Administração em relação à Risco na descontinuidade do serviço: na eventual impossibilidade de a empresa continuar a executar o contrato (falência, extinção, dificuldades financeiras, etc.), a Administração teria dificuldade na execução de todos os serviços de informática; 7

8 Desvantagens desse Modelo Risco de Segurança: Uma única empresa contratada teria acesso irrestrito a toda infra-estrutura a todas as aplicações, sistemas e dados do órgão, inclusive os estratégicos e sigilosos, aliado ao fato de, em regra, não existir em muitas organizações política de segurança definida e implementada; 8

9 Desvantagens desse Modelo Ausência de Governança e Planejamento: Dá margem e permite a ausência quase completa de gerenciamento dos serviços de TI. 9

10 A situação encontrada 10

11 Acórdão 1.603/2008-Plenário Resumo das deficiências encontradas 255 órgãos/entidades da Administração Federal: ministérios, universidades federais, tribunais federais, agências reguladoras, autarquias, secretarias, departamentos e empresas estatais. Resumo Executivo da Sefti

12 Caso Crítico 12

13 Auditoria realizada em 2005 Situação organizacional e da estrutura de TI encontrada pela auditoria do TCU: Excessiva terceirização do Setor de TI (CGI); Grande dependência em relação às empresas contratadas; Carência de controles internos; Apenas 5 servidores do quadro permanente. Dos 125 profissionais de TI existentes na Coordenação, 120 eram terceirizados. 13

14 Auditoria realizada em 2005 Conseqüências/efeitos: Inexistência de plano estratégico de TI. Inexistência de políticas de segurança da informação. Inexistência de metodologia de desenvolvimento de sistemas. Deficiência na documentação de sistemas. Inadequação de contratos de prestação de serviços e locação de mão-de-obra de TI. Existência de sistemas informatizados não gerenciados pela CGI. Inexistência de diretrizes de acesso às aplicações. Inadequação do papel exercido pelos responsáveis técnicos de sistemas. 14

15 Auditoria realizada em 2005 Conseqüências/efeitos: Inadequação dos registros de concessão e revogação de acesso. Falta de revisão periódica de acesso à rede e aos sistemas. Inexistência de termos de responsabilidade de gestores e usuários. Vulnerabilidade no acesso a sistemas. Falhas no gerenciamento de senhas. Alteração na base de dados por técnicos de outra área. Falhas no controle de acesso físico. Registro deficiente de eventos e exclusão de processos no sistema de Controle de Processos de Multa e Recursos, e Deficiência no acompanhamento de demandas de TI. 15

16 A essencialidade dos serviços de TI 16

17 A TI dá suporte e aprimora, se não todos, a maioria dos processos de trabalho das instituições públicas e privadas. A realização das atividades dessas instituições está, cada vez mais, dependente do bom e regular funcionamento dos serviços de TI. 17

18 Diretrizes do novo modelo de contratação de serviços de TI 18

19 As significativas desvantagens do modelo anterior de contratação de serviços de TI, as suas consequências e a essencialidade dos serviços de TI apontaram para a necessidade de um Novo Modelo. Novo paradigma! 19

20 O novo modelo de contratação se baseia: no planejamento da contratação no parcelamento dos serviços em tantos itens quantos sejam técnica e economicamente viáveis na licitação independente (ou adjudicação por itens) no estabelecimento de exigências de habilitação e de avaliação da proposta técnica específicas para cada serviço; No pagamento dos serviços por resultado medido, alcançado e verificado, e não por horas trabalhadas na estruturação do quadro de pessoal de TI com servidores permanentes e capacitados na gestão de TI Fortalecimento da Gerência das Unidades de TI no controle efetivo da execução dos serviços 20

21 Normatização do novo modelo de contratação A Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação - SLTI do Ministério do Planejamento editou as Instruções Normativas 02/2008 e 04/2008, as quais contemplam a maior parte das recomendações do TCU quanto à implementação do novo modelo de contratação de serviços de TI (Acórdãos 786/2006-TCU-Plenário, item 9.4, 1480/2007-TCU-Plenário, item e 1999/2007-TCU-Plenário, item ). 21

22 Planejamento 22

23 O Dever de Planejar 23

24 O Planejamento é obrigatório. O Planejamento é dever do administrador público. 24

25 O Planejamento é dever político do administrador público. O gestor público tem o dever manejar os recursos públicos da forma mais eficaz e eficiente possível, de modo a gerar o maior benefício possível à sociedade; Esse dever só pode ser cumprido com planejamento efetivo que determine, com qualidade, o quê fazer (e como), com os recursos públicos disponíveis. 25

26 Planejar é também dever jurídico-constitucional: Quem não planeja incorre em inobservância ao disposto no caput do art. 37 da CF/1988, pois age contra o princípio da Eficiência: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, (...) 26

27 Planejar é também dever jurídico-legal: Quem não planeja também incorre em inobservância jurídica do disposto nos arts. 6º, I, 7º e 10, 7º do Decreto-Lei 200/67, e ofende, portanto, o princípio da legalidade: 27

28 Níveis de Planejamento: Planejamento Estratégico Institucional Planejamento Diretor de TI (IN 4/2008, art. 2º, X e art. 4º, único, III) Planejamento da Contratação (IN 4/2008, art. 8º) 28

29 Fiscalizações recentes do TCU Acórdão 1.603/2008-Plenário (255 órgãos/entidades pesquisados) - 47% dos órgãos/entidades (120) não dispõem de Plano Estratégico Institucional (PEI); 29

30 Planejamento Planejamento Estratégico Acórdão 1.603/2008-Plenário Resumo das deficiências encontradas 255 órgãos/entidades da Administração Federal: ministérios, universidades federais, tribunais federais, agências reguladoras, autarquias, secretarias, departamentos e empresas estatais. Resumo Executivo da Sefti 30

31 Acórdão 1.603/2008-Plenário O TCU recomendou ao MPOG (Adm. Direta e Indireta, incluindo as empresas estatais) CNJ (Poder Judiciário), CNM (Ministério Público), às Diretorias Gerais do Senado e da Câmara e à Secretaria de Administração do TCU que: promovam ações com o objetivo de disseminar a importância do planejamento estratégico, procedendo ações voltadas à implantação e/ou aperfeiçoamento de planejamento estratégico institucional, planejamento estratégico de TI e comitê diretivo de TI (item 9.1.1); adotem providências com vistas a garantir que as propostas orçamentárias para a área de TI sejam elaboradas com base nas atividades que efetivamente pretendam realizar e alinhadas aos objetivos do negócio (item 9.1.7); 31

32 Planejamento Diretor de TI 32

33 Fiscalizações recentes do TCU Acórdão 1.603/2008-Plenário (255 órgãos/entidades pesquisados) - 59% dos órgãos/entidades (150) não dispõem de Plano Estratégico de TI (PETI); - Dos 47% dos órgãos/entidades (120) que não têm Planejamento Estratégico Institucional (PEI), 81% (97 órgãos/entidades) não têm PETI; 33

34 Fiscalizações recentes do TCU Acórdão 1.603/2008-Plenário (255 órgãos/entidades pesquisados) - 68% dos órgãos/entidades (173) não dispõem de Comitê de TI; 34

35 Acórdão 1.603/2008-Plenário O TCU recomendou ao MPOG (Adm. Direta e Indireta, incluindo as empresas estatais) CNJ (Poder Judiciário), CNM (Ministério Público), às Diretorias Gerais do Senado e da Câmara e à Secretaria de Administração do TCU que: promovam ações com o objetivo de disseminar a importância do planejamento estratégico, procedendo ações voltadas à implantação e/ou aperfeiçoamento de planejamento estratégico institucional, planejamento estratégico de TI e comitê diretivo de TI (item 9.1.1); adotem providências com vistas a garantir que as propostas orçamentárias para a área de TI sejam elaboradas com base nas atividades que efetivamente pretendam realizar e alinhadas aos objetivos do negócio (item 9.1.7); 35

36 Planejamento da Contratação 36

37 O planejamento da contratação é processo de trabalho formalizado (procedimento): pelo qual se definem precisamente os bens e serviços de TI que se necessita adquirir; por meio do qual se definem quantidades (dentro do limite de alteração de 25%), preços, prazos e forma de entrega; que dá suporte à elaboração de projeto básico; 37

38 O planejamento da contratação é processo de trabalho formalizado (procedimento): no qual se demonstra, por meio do projeto básico, a conexão entre a contratação e o planejamento existente, isto é o alinhamento da contratação à estratégia do negócio (IN/SLTI 02/2008, art. 15, I, c); em que se documenta todas as decisões tomadas pelos gestores desde a identificação da necessidade da contratação até a definição do objeto que deverá satisfazer essa necessidade. 38

39 Fiscalizações recentes do TCU Acórdão 1.603/2008-Plenário (255 órgãos/entidades pesquisados) - 54% dos órgãos/entidades (137) não dispõem de Processo de Trabalho formalizado para a contratação de bens e serviços de TI; 39

40 Acórdão 1.603/2008-Plenário O TCU recomendou ao MPOG (Adm. Direta e Indireta, incluindo as empresas estatais) CNJ (Poder Judiciário), CNM (Ministério Público), às Diretorias Gerais do Senado e da Câmara e à Secretaria de Administração do TCU que: envidem esforços visando à implementação de processo de trabalho formalizado de contratação de bens e serviços de TI, bem como de gestão de contratos de TI, buscando a uniformização de procedimentos nos moldes recomendados no item 9.4 do Acórdão 786/2006-TCU-Plenário (item 9.1.6); 40

41 Instrução Normativa - SLTI 4/2008 Art. 9º A fase de Planejamento da Contratação consiste nas seguintes etapas: I Análise da viabilidade da contratação; [art. 10] II Plano de sustentação; [art. 13] (Vide Ac. 2471/2008, item 9.6) III Estratégia de contratação; e [art. 14] IV Análise de riscos. [art. 16] 41

42 Parcelamento dos Serviços 42

43 O Parcelamento do Objeto permite: o estabelecimento de exigências de habilitação e de avaliação da proposta técnica específicas para cada item. promover licitação (ou adjudicação) independente para cada um dos itens; 43

44 Vantagens: aumento da competitividade, possibilitando a participação no certame de empresas médias e pequenas, sem excluir as grandes (privilegia princípio da isonomia); redução nos preços contratados (privilegia o princípio da economicidade); possibilita a participação de empresas especialistas, reduzindo-se ainda mais os preços contratados e aumentando-se qualidade (privilegia os princípios da eficiência e economicidade). a redução do risco estratégico e de segurança para a Administração, que não dependerá, como antes, de uma única empresa para dar andamento às atividades do setor de informática (vide art. 2º, p. único da IN/SLTI 02/2008); 44

45 Requisitos: Fortalecimento da capacidade gerencial da Administração (recursos humanos, materiais e processos de trabalho); Segregação de funções: O órgão não poderá contratar o mesmo prestador para realizar serviços de execução e fiscalização relativos ao mesmo objeto (art. 3º, 2º, da IN-2/2008); vide também art. 19, incisos I e II, da mesma IN; 45

46 Art. 23 (Lei 8.666): Fundamento Legal 1 o As obras, serviços e compras efetuadas pela administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitiivdade, sem perda da economia de escala. 2 o Na execução de obras e serviços e nas compras de bens, parceladas nos termos do parágrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra, há de corresponder licitação distinta, preservada a modalidade pertinente para a execução do objeto em licitação. 46

47 Fundamento Constitucional: Princípio da Isonomia: o parcelamento do objeto implica o parcelamento dos requisitos de habilitação e de avaliação de proposta técnica, que implica a ampliação do número de administrados habilitados a participar das contratações públicas, o que implica maior eficácia do princípio da isonomia; Princípio da Eficiência: o melhor aproveitamento dos recursos do mercado, p. ex. a possibilidade de participação de empresas especialistas, implica maior eficiência nas contratações públicas, vez que tais empresas são capazes de oferecer melhores serviços ou produtos a melhores preços. Princípio da economicidade: o aumento da competição e o incentivo à criação de empresas especialistas em determinados serviços de TI implicam a redução dos custos contratuais. 47

48 Contratação Mensurada por Resultados 48

49 Essa forma de execução permite que o pagamento da contratada seja feito com base na mensuração dos serviços e dos resultados alcançados e verificados, evitando-se o pagamento por horas-trabalhadas ou por horas de disponibilidade do pessoal (postos de serviço). Assim, a Administração paga somente pelos produtos e serviços efetivamente realizados, verificados e aceitos conforme as métricas e os padrões previamente estabelecidos (IN/SLTI 04/2008, art. 14). 49

50 O planejamento da contratação deve privilegiar a eficácia, ou seja a mensuração dos resultados alcançados (ou o estabelecimento de Acordo de Nível de Serviço) em contraposição à simples locação de mão-de-obra (vide Decreto 2.271/1997, art. 3º, 1º). 50

51 Fundamento Constitucional: Princípio da Eficiência: o pagamento pelo resultado incentiva a eficiência no contratado, que tentará organizar o trabalho no sentido de atingir o resultado estabelecido a partir do melhor rendimento que estiver ao seu alcance. Como corolário da eficiência, o pagamento por resultado dirige a atenção da Administração para o controle da eficácia da contratação. Também como corolário da eficiência, o pagamento por resultado incentiva o contratado ao atingimento dos padrões desejados de qualidade do produto ou serviço fornecido. 51

52 Deve-se restringir a utilização da locação de mão-de-obra somente àquelas modalidades de serviço cujas características efetivamente não permitam a execução mediante prestação de serviços por resultados (vide art. 14, 1º da IN/SLTI 04/2008 e art. 11 da N/SLTI 02/2008). 52

53 Seleção do Fornecedor 53

54 Pregão 54

55 Conceito de bem e serviço comum Lei /2002 Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei. Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. 55

56 Obrigatoriedade Jurídica do Pregão Lei 8.248/91 Art. 3º, 3º. (...) 3 o A aquisição de bens e serviços de informática e automação, considerados como bens e serviços comuns nos termos do parágrafo único do art. 1 o da Lei n o , de 17 de julho de 2002, poderá ser realizada na modalidade pregão (...) (Redação dada pela Lei nº , de 2004) 56

57 Obrigatoriedade Jurídica do Pregão Decreto 5.450/2005 Art. 4 o Nas licitações para aquisição de bens e serviços comuns será obrigatória a modalidade pregão, sendo preferencial a utilização da sua forma eletrônica. 57

58 Obrigatoriedade Jurídica do Pregão Lei 8.666/93 Art. 45. (...) 4 o Para contratação de bens e serviços de informática, a administração observará o disposto no art. 3 o da Lei n o 8.248, de 23 de outubro de 1991, levando em conta os fatores especificados em seu parágrafo 2 o e adotando obrigatoriamente o tipo de licitação "técnica e preço", permitido o emprego de outro tipo de licitação nos casos indicados em decreto do Poder Executivo. 58

59 Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário: A licitação de bens e serviços de tecnologia da informação considerados comuns, ou seja, aqueles que possuam padrões de desempenho e de qualidade objetivamente definidos pelo edital, com base em especificações usuais no mercado, deve ser obrigatoriamente realizada pela modalidade Pregão, preferencialmente na forma eletrônica... 59

60 Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário: Devido à padronização existente no mercado, os bens e serviços de tecnologia da informação geralmente atendem a protocolos, métodos e técnicas pré-estabelecidos e conhecidos e a padrões de desempenho e qualidade que podem ser objetivamente definidos por meio de especificações usuais no mercado. Logo, via de regra, esses bens e serviços devem ser considerados comuns para fins de utilização da modalidade Pregão (Lei nº /2002, art. 1º); 60

61 Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário: A decisão de não considerar comuns determinados bens ou serviços de tecnologia da informação deve ser justificada nos autos do processo licitatório. Nesse caso, a licitação não poderá ser do tipo menor preço... 61

62 Conclusões Se forem comuns os bens ou os serviços: obrigatório o uso da modalidade Pregão e tipo menor preço ; Se não forem comuns: obrigatório o uso do tipo técnica e preço e modalidade Concorrência ou Tomada de Preços. Se forem de natureza predominantemente intelectual: obrigatório o uso do tipo técnica e preço e modalidade Concorrência ou Tomada de Preços. 62

63 Qualidade das contratações de TI 63

64 Qualidade das contratações de TI Não é função exclusiva da modalidade ou tipo da licitação adotada; Depende principalmente da implementação e da boa aplicação das diretrizes do modelo de contratação em vigor (IN-4/SLTI); Planejamento Especificação adequada dos requisitos de qualificação econômico-financeiros e técnicos (habilitação e cláusulas contratuais) Elaboração de bons editais e bons contratos Avaliação de amostras, verificação de exeqüibilidade de propostas, acordos de nível de serviço, sanções etc. Contratação por resultado Estrutura adequada de pessoal de TI, inclusive capacitação em gerência Gestão adequada do contrato 64

65 Obrigado. 65

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