Principais desafios à coesão social na Área Metropolitana de Lisboa

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1 Principais desafios à coesão social na Área Metropolitana de Lisboa 16 de Novembro de 2012 O Projecto REHURB pensar os grandes bairros de habitação social da AML no contexto das políticas de habitação Anselmo Amilcar, Bárbara Ferreira; Marina Gaboleiro; Jorge Malheiros Projecto REHURB CEG UL jmalheiros@campus.ul.pt

2 Projecto REHURB Pontos de partida: - Sustentabilidade e pertinência da habitação pública (no actual quadro macroeconómico e político); - Imagem, discurso e evidências empíricas relativamente aos problemas sócio-urbanísticos dos grandes bairros sociais Objectivos-chave: - Identificar e tipificar as problemáticas dos bairros sociais construídos após finais dos anos 70 (imagem; problemas sócio-urbanísticos, sustentabilidade financeira, programas e estratégias de intervenção) destaque para a AML; - Perceber relações entre as dimensões e variáveis em jogo >> o que faz, em termos concretos, as más práticas e as boas práticas? - Pensar as políticas de habitação pública (e em particular os grande bairros sociais) no actual contexto sócio-económico que coloca novos desafios ao sector habitacional

3 Fontes de informação (AML) Questionário de caracterização de todos os bairros sociais (e da habitação social dispersa) dos municípios da AML (respostas dos 18 municípios 219 bairros; 39 com mais de 900 habitantes não inclui município de Sintra); Informação dos inquéritos à habitação social (IHRU/INE) 2009 e 2011; Cartografia dos perímetros urbanos de todos os bairros sociais; Focus com municípios da AML (presença de técnicos e responsáveis de 13 municípios); Base de dados sobre notícias (CM, JN, DN e Público) sobre bairros sociais em Portugal 1ªfase: ; 2ªfase: (em curso).

4 Sumário da apresentação 1. Notas sobre o quadro das políticas habitacionais e os seus efeitos 2. Habitação Social em Portugal: enquadramento inicial 3. Mix social: Estudo comparativo Alta de Lisboa e Olivais Sul 4. Cartografias mediáticas e geográficas dos bairros de habitação social em Portugal 5. Notas finais

5 1. POLÍTICA HABITACIONAL UMA LEITURA Sistemas de crédito (crédito mais barato e generalizado) com apoio público (em 2002, 80% do investimento público em habitação destinouse a apoiar a casa própria) Desvalorização do sector cooperativo e tendência para a redução da oferta pública, após 2000 EFEITOS Aparentes Isenção de taxas sobre a habitação no período posterior à aquisição de primeira residência Privatização dos stocks de habitação social (alienação do património); habitação pública para realojamento perspectiva residual Dependência financeira dos municípios metropolitanos relativamente à construção de habitação nova +redução da capacidade de endividamento dos municípios Abolição das formas de controlo das rendas com liberalização das mais recentes Aposta na construção de novas habitações relativamente aos processos de reabilitação das áreas centrais das cidades Generalização do acesso à habitação a todos os grupos sociais; Posse de propriedade imobiliária como recurso económico (50% das famílias proprietárias em 1950; 75% em 2001) MAS

6 Elementos sobre a evolução do sector habitacional Variação dos alojamentos e das famílias 1970 a 2001 Variação na estrutura dos alojamentos clássicos segundo o tipo de residência e 2001 Fonte: INE, Censos.

7 1. DINÂMICAS DO SECTOR HABITACIONAL UMA LEITURA EFEITOS Efectivos Impulso à especulação e ao crescimento dos preços; Menor interesse dos promotores e construtores pela habitação social ou de baixo custo Concentração dos produtores de habitação Redução das oportunidades residenciais associadas ao informal (para uso próprio), à auto-construção licenciada, ao arrendamento barato Sobre-endividamento das famílias (dívidas correspondiam a 117% do rendimento das famílias; peso da habitação no consumo das famílias passou de 12 para 30% entre 1990 e 2000) incapacidade de cumprir compromissos com banca (>despejos e devoluções de casas) Maiores desigualdades no acesso à habitação dificuldades acrescidas para as classes baixa e média-baixa, sobretudo nos segmentos etários mais jovens Novos padrões de segregação sócio-espacial (maior periferização dos pobres, fragmentação espacial ) Polarização residencial de vazios residenciais na AML esvaziamento do Centro Antigo; oferta escessiva nas periferias que dá origem a alojamentos novos também vazios

8 2. Habitação Social em Portugal: enquadramento inicial

9 Os diferentes estádios de intervenção pública na habitação: o caso português Casas para Famílias Pobres, (1945); Casas de Renda Económica, (1945). Planos Integrados(1969); Realizações Diversas (1969). SAAL; PRID. Prog. de Empréstimos às Câmaras; Alteração do arrendamento; etc. (1976)..

10 Os diferentes estádios de intervenção pública na habitação: o caso português RAU (1985); PRAUD (1988); RECRIA (1988); INH (1984); IGAPHE 1987). PER (1993); PER-Famílias REHABITA; RECRIPH (1996); PROHABITA (2004); NRAU (2006; PORTA 65 (2007); IHRU (2006)..

11 Oferta Pública - Um declínio na produção de habitação social após 1999 (o esgotamento do PER) Ao longo dos anos 90, a maioria do investimento público na habitação foi direccionado para o apoio à aquisição de casa própria através de processos como as isenções fiscais ou os juros bonificados)

12 Breve caracterização da habitação social em Portugal: distribuição e compactação Nº fogos/ Nº bairros Nº fogos/ Nº edifícios NUT II - Norte 6 2,9 8,0 NUT II - Centro 22,8 2,2 NUT II - Lisboa 1 3 0,9 4,6 NUT II - Alentejo 21,5 1,5 NUT II - Algarve 32,4 3,0 NUT II - Açores 19,6 1,0 NUT II - Madeira 53,7 4,9 Portugal 6 0,1 4,3 Nº de Fogos de habitação social por município - INE, ICHS, 2009 Nº de Fogos de habitação social por bairros por município - INE, ICHS, 2009 Tendências de concentração e compactação: Nº de fogos de habitação social por edifícios por município - INE, ICHS, 2009 Nº de Fogos de habitação social por bairros e por edifícios por NUT - INE, ICHS, Maior concentração da habitação social em termos absolutos e relativos nas áreas metropolitanas (concentração espacial); -Densidade de fogos por edifícios superior nas tipologias de habitação social (compactação urbanística) Dimensão média nacional dos edifícios habitacionais: 1,7 fogos por edifício -Compactação urbanística associada à concentração espacial da habitação social: causas fundamentais para problemas dos bairros sociais? Soluções de dispersão e/ou de mix deverão ser generalizadas?

13 Breve caracterização da habitação social em Portugal: a questão da gestão Fonte: ICHS, INE (2009) Sustentabilidade financeira: algumas notas para reflexão - Balanço das receitas e encargos globalmente positivo -Balanço conjuntural (1 ano) (e não são consideradas despesas de investimento, amortizações de empréstimo nem gastos com programas sócio-territoriais) A habitação social apresenta custos excessivos? A alienação de património faz sentido? (endividamento público e emergência de novas carências habitacionais)

14 Algumas pistas para debate 1. Como compatibilizar uma política social de habitação que se pretende com uma visão a médio/longo prazo - com uma crescente instabilidade dos mercados financeiros e dos ciclos económicos? 2. Que papel deve ter o Estado (administração central e autarquias) na política habitacional? - Promotor directo apenas para segmentos carenciados? Uma lógica de oferta pública residualista? - Apenas promotor envolvido em parcerias? - Apenas papel regulador e que tipo(s) de regulação? - Intervenção no domínio da promoção de habitação nova através de instrumentos financeiros e fiscais? 3. Que respostas para as novas carências habitacionais resultantes da insustentabilidade do modelo pós-fordista assente no crédito? - Reforço do mercado de arrendamento? - Maior protagonismo do movimento cooperativo? - Aposta pública na reabilitação e requalificação? Auto-construção e auto-reabilitação? 4. Que desafios se colocam à gestão e à sustentabilidade dos bairros de habitação social actualmente existentes? É efectivamente insustentável a manutenção de um parque público de habitação? Porquê?

15 3. Mix residencial em Portugal uma abordagem exploratória Estudo comparativo dos Olivais Sul e da Alta de Lisboa

16 Mix social: Debates não consensuais e perspectivas criticas MixSocial? Acesso ao mercado de trabalho 0 Efeitos negativos da concentração sócio-espacial de população excluida 0 Mobilidade social Mix social? Mix Social? Crescimento da auto-estima, sentido de capacidade e competência social 0

17 Mix social: estudo comparativo dos planos Olivais Sul Alta de Lisboa Área: 186 ha Fogos Previstos: População prevista: hab Data elab. plano:1960/1961 Implementação do Plano : após elaboração do Plano Conclusão do Plano: em 1971 (GTH/CML). Centro Comercial concluído em 1995 Preexistências no local: Terrenos de características rurais, proximidade a áreas industriais Princípios orientadores urbanismo: Organização do espaço em unidades de vizinhança - Estrutura celular hierarquizada Promoção: Predominio de actores públicos Regras relativas à implementação de mix residencial: 70% social housing e 30% free market Área: 300 ha Fogos Previstos: População prevista : hab Data elab. Plano: 1998 (revisão do plano) Implementação do Plano: após elaboração do Plano Conclusão do Plano: ainda em progresso Preexistências no local: Forte presença de construções precárias e/ou clandestinas Princípios orientadores urbanismo: Pretende-se produzir cidade, promovese a densidade urbana, diversidade de usos, continuidade dos eixos urbanos existentes, etc Promoção: Parceria público-privada Regras relativas à implementação de mix residencial: 3500 fogos para realojamento (20% do total de fogos ) habitação para venda livre

18 Olivais Sul Operação de iniciativa pública de grande escala (objectivo resolver necessidades habitacionais prementes) Enquadramento Legal (Decreto Lei nº de 18 de Agosto de Concretização da diversidade social: - Imposição mínima de 70% de fogos sociais da totalidade dos fogos permitidos por ano (Artigo 3º decreto-lei nº 42454). - A classe de fogos sociais era constituída por 4 diferentes classes de rendas. A estratificação correspondia a uma hierarquia social que se reflectia numa diferenciação de custos de solos, custos de fogos mas também de áreas e acabamentos construtivos; Concretização do plano Os projectistas assumiram uma solução de compromisso entre a concentração de fogos por categorias (para evitar problemas de segregação e exclusão social) e a mistura indiscriminada de categorias diferentes (Heitor 2001) Avaliação -Uma experiência inovadora; -Sucesso na relação estabelecida entre a residência e os serviços e equipamentos locais; -Zona dormitório; -No desenvolvimento da célula central, substituiu-se a ideia inicial de acumulação de funções num traçado urbano mais tradicional por uma lógica de exploração privada. Distribuição inicial das categorias habitacionais. Fonte: Ferreira (1977:205) apud Nunes (2007:106) Presença actual de habitação social Fonte: (CML, 2012)

19 Olivais Sul Espaços públicos e equipamentos e serviços Habitação de venda livre Cat I Cat II Cat III Cat X? Habitação social

20 Alta de Lisboa A intenção de intervenção na Alta de Lisboa ocorre na década de 80, decorrente da marginalidade do território, constrangido fisicamente e socialmente (acessos deficientes, forte presença de construção precária actividades económicas ilegais). Enquadramento Legal 1984 celebração contrato (parceria público-privada) entre o município de Lisboa e um consórcio/grupo de empresas, para executar o plano da Alta de Lisboa; A ideia inicial de regeneração da área degradada e do realojamento da população residente tornou-se uma oportunidade para expandir a Cidade. São definidas regras para evitar que as áreas habitacionais, principalmente as de realojamento, se tornassem mono funcionais, impondo uma percentagem mínima e máxima de fogos de realojamento nos diversos sectores do plano. Também a diversidade de usos é imposta. Concretização do plano São principios do plano para a produção de cidade : densidade urbana, diversidade funcional e social e extensão dos eixos urbanos existentes. A concretização do plano inicia-se com as construções para realojamentos PER Avaliação O plano, aprovado em 1998, não está concretizado. Os conjuntos edificados destinados a realojamento estão concluídos mas não os de habitação livre. Nalguma áreas da Alta a situação de fragmentação e não conclusão é evidente. Presença actual de habitação social Fonte: (CML, 2012)

21 Alta de Lisboa Espaços públicos e equipamentos e serviços Habitação de venda livre Habitação social

22 Estudo comparativo: Conclusões Olivais Sul Área urbana de carácter residencial; A dispersão do edificado e a (practicamente) inexistência de espaços exteriores privados, leva a uma apreensão dos espaço exteriores como um contínuo e não como um conjunto de espaços associados a determinada categoria; As tipologias de habitação social são diversas e têm por destinatários populações com poderes económicos distintos, resultando pelo menos conceptualmente num aumento do mix social. Alta de Lisboa Procura-se a diversidade de usos limitando a exclusividade habitacional tendo-se por objectivo atingir níveis de vivências urbanas semelhantes aos eixos estruturantes da cidade consolidada; O traçado urbano mais rígido, a presença de condomínios fechados e condomínios semifechados, facilitam o rótulo de determinado espaço público, como mais ou menos desfavorecido A população residente nos alojamentos sociais é oriunda de habitação precária, ou seja, a habitação de carácter social restringe-se a populações excluídas. Duas áreas urbanas distintas na programação, na composição sócio-económica dos residentes, maturidade dos projectos e contextos sócio-políticas; Em ambos os planos o mix residencial foi implementado; Foram promovidas medidas para garantir o mix residencial baseadas na proximidade e na contiguidade entre diferentes categorias habitacionais; Em ambos os projectos, a desejada interacção entre populações com diferentes perfis sócio-económicos é entendida como uma consequência do mix residencial como resultante numa partilha de espaços públicos, equipamentos, comércio e serviços.

23 Estudo comparativo: Conclusões preliminares A aplicação de princípios de mix social no pensamento e nas políticas habitacionais europeias não é nova e compreendeu momentos diversos, desde a segunda metade do século XIX; No caso português, experiências com mix social explícito, são relativamente residuais; Nos planos (Olivais Sul e Alta de Lisboa) verifica-se a aplicação de mix residencial mas este não garante, por si só, um mix social real; The production of more mixed areas within cities,( ), is in fact largely the product of the present stage of development of the neoliberal model that has extensively used real estate investment as a key instrument to intensify its accumulation strategies (Malheiros, forthcoming); O mix social não deverá ser entendido como uma medida essencial no panorama das politicas publicas integradas (sócio-espacial). Esta situação poderá favorecer um menor esforço na implementação de outras politicas sociais (na área da educação, promoção de emprego, encorajamento da interacção social, etc) que são cruciais para a implementação de uma igualdade e justiça sócioespacial.

24 4. Cartografias mediáticas e geográficas dos bairros sociais em Portugal ( )

25 Bairros de habitação social, estigmatização e Media - Argumentos para o declínio e o estigma dos bairros sociais: patológicos, estruturais, efeitos de área (Cf. Dean e Hastings, 2000) - Impactos do estigma: económicos relações interpessoais serviços (quantidade e qualidade) visibilidade mediática(negativa) emocionais

26 Nota metodológica do estudo Amostra aleatória dos principais jornais diários ( ) - Correio da Manhã, Jornal de Notícias, Público e Diário de Notícias Pesquisa online de notícias pelos termos: Habitação social ; Bairro Social ; Bairro Problemático ; Bairro Camarário ; Programa de Realojamento ; Gueto ; Regeneração Urbana ; Amostra inicial: 1100 notícias (proporcionais à representatividade dos jornais); Corpus I: 851 notícias válidas (77%) Corpus II: 359 notícias que fazem referência pelo menos a um bairro: total de 231 bairros referidos Codificação das notícias: - Dimensão; - Tipo notícia (artigo/reportagem de fundo/entrevista/ opinião); - Localização geográfica; - Codificação do título segundo imagem transmitida [positiva/negativa/neutra do(s) Bairro(s)/Residentes; Políticas de Habitação; Políticas Sociais] - Assuntos mais relevantes.

27 Imagem dos bairros sociais através do título das notícias (uma certa sobrevalorização dos aspectos negativos...)

28 Cartografias mediáticas e geográficas dos bairros sociais em Portugal - um problema metropolitano... No total corpus II: AML e AMP = 87% amostra 1º Porto 195 referências 2º Lisboa 112 referências 3º Loures 42 4º Setúbal 24 4º Vila Nova de Gaia 24 8º - Guimarães 9 Cidades médias=12% amostra Correspondência entre o número de fogos/município e a sua (maior/ menor) presença nas notícias.

29 Cartografias mediáticas e geográficas dos bairros sociais em Portugal (cont.) Áreas metropolitanas = títulos com uma imagem negativa das políticas de habitação (37,5%) e imagem negativa do bairro e residentes (28,7%) Cidades médias = títulos com uma imagem negativa das políticas de habitação (16,8%) e imagem negativa do bairro e residentes (23,7%). Visibilidade mediática predominantemente negativa, particularmente nas AM s Os 10 bairros mais referidos situam-se no concelho do Porto e na AML Correlação entre o número de referências dos bairros e a prevalência de imagens negativas (excepção: Moita e Guimarães com 5 refs. e saldo positivo) Sobrerepresentação de assuntos: - demolição em bairros do Porto - étnicos na Quinta da Fonte e de segurança na Quinta da Fonte e Bela Vista - reabilitação no bairro dos Lóios

30 Notas finais sobre imagem mediática Em geral, conclui-se que a imagem mediática dos bairros é predominantemente negativa e concentrada nas áreas metropolitanas; Cidades médias com mais títulos positivos relativamente às políticas de habitação - Existem nestas cidades políticas de habitação social ou intervenções nos bairros mais inovadoras? Nos bairros mais referidos observa-se que: As referências negativas das políticas de habitação são superiores à imagem negativa dos bairros e residentes (sobrerepresentação do tema demolição) O tema demolição surge maioritariamente com o enquadramento de bairro problemático (discurso do tipo patológico sobre os bairros/residentes)

31 5. Notas finais gerais etapas de investigação e objectivos Concluir a tipologia quantitativa dos bairros; Concluir a componente sobre a imagem mediática; Implementar o estudos aprofundado de 3 grandes bairros na AML; Enfoques específicos: questão do mix; populações particularmente vulneráveis, incluindo a população de etnia cigana; efeitos da intervenção sócio-territorial; Questões-chave finais: O que fazer com os grande bairros sociais? Demolir, reabilitar, transformar, gerir Qual o papel do Estado na promoção habitacional? Justifica-se a manutenção de um parque habitacional? Em que quadro?