Os mecanismos da dependência: uma análise das relações Brasil-Estados Unidos ( )

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1 FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS DEPARTAMENTO DE ECONOMIA E RELAÇÕES INTERNACIONAIS Renato Saraiva e Ronaldo Herrlein Jr. Os mecanismos da dependência: uma análise das relações Brasil-Estados Unidos ( ) Texto para Discussão Nº 07/2014 Dezembro 2014

2 Universidade Federal do Rio Grande do Sul Reitor: Carlos Alexandre Netto Vice-Reitor: Rui Vicente Oppermann Diretor da Faculdade de Ciências Econômicas: Hélio Henkin Chefe do Departamento de Economia e Relações Internacionais: Cássio Calvete da Silva Departamento de Economia e Relações Internacionais Av. João Pessoa, 52 - Porto Alegre - RS Tel.: (51) deri@ufrgs.br Projeto Pastas Projetado e elaborado pela Gráfica UFRGS Capa: Lucianna Pisani e Natalia Vittola Núcleo de Publicações da Faculdade de Ciências Econômicas Tel.: (51) tdeconomia@ufrgs.br Coord. Núcleo de Publicações: Ricardo Dathein Acompanhamento editorial: Isabel Cristina Pereira dos Santos Editoração: Wagner Menezes Revisão: Carolina dos Santos Carboni DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO (CIP) Responsável: Biblioteca Gládis W. do Amaral, Faculdade de Ciências Econômicas da UFRGS S243m Saraiva, Renato Os mecanismos da dependência : uma análise das relações Brasil- Estados Unidos ( ) /Renato Saraiva, Ronaldo Herrlein Jr. Porto Alegre : UFRGS/FCE/DERI, p. : il. (Texto para Discussão / Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Faculdade de Ciências Econômicas ; n. 07/2014) 1. Relações internacionais : Brasil : Estados Unidos. 2. Desenvolvimento econômico. 3. Dependência econômica. I. Herrlein Júnior, Ronaldo. III. Título. IV. Série. CDU 327(81/73) Segundo a lei nº 9610/98 e o Código Penal no Artigo 184, é vedada a reprodução, por qualquer meio, desta apostila didática, sendo somente permitida com autorização do professor-autor ou da Gráfica UFRGS. A cópia não autorizada é punível com sanções administrativas e penais. GRÁFICAUFRGS Rua Ramiro Barcelos, 2500 CEP: PortoAlegre, RS Telefones: (51) / Fax: (51) grafica@ufrgs.br/graficadaufrgs@yahoo.com.br Direção: Jussara Smidt Porto Núcleo de Editoração e Criação: ObertiAmaral Ruschel (Coordenador), Felipe Raskin Cardon (Revisor), Guilherme Gutierres Suman, Júlia Gonçalves Silva, Cássio Cypriano Vasconcellos, Carolina Rodrigues Lobato, Karine Ferreira, Fernanda Smaniotto Netto, Laura Martins. (Bolsistas) Projeto Teses e Dissertações: João Alberto Vargas Impressão Digital: Luis Carlos Espindula (Coordenador), Lucas do Carmo Regio, Marco Aurélio T. O. de Almeida, Alfredo Freitas de Lima. Impressão Off-Set: Eliezer Felipe da Silva (Coordenador), Marcos Queiroz Ricciardi, Verlei Ricardo Fontoura Bettencourt, Ramiro Bastos Barros, Diogo Larré, Alessandro Eilert Pompeo, Adriano Fontoura dos Santos, Almoxarifado: Paulo Eduardo Maciel, Vladimir Saval Pires Laboratório de Reciclagem de Papel: Paulo César Rocha e Maria da Glória A. dos Santos Acabamento: Nilton Schergl da Silva (Coordenador), Faustino Machado de Freitas, Márcio Martins Carvalho, Luiz Henrique Dias, Maicon V. da Conceição. Administração: Lylian Olinto Corrêa (Coordenadora), Melina Olinto Dreyer da Silva. (Bolsistas) Assistente Administrativo: Cirila dos Santos Ferreira da Cruz Atendimento e Orçamento: Joseane Ranzolin Recepção: Maira Joselaine Brito Reis.

3 Os mecanismos da dependência: uma análise das relações Brasil-Estados Unidos ( ) Renato Saraiva* Ronaldo Herrlein Jr.** Resumo: Tomando como referência os conceitos-chave de subdesenvolvimento e dependência, o presente ensaio investiga certos mecanismos econômicos e políticos da dependência nas relações internacionais entre Brasil e Estados Unidos, com base nas narrativas historiográficas de Moniz Bandeira, nossa fonte principal, e em algumas investigações importantes sobre essas relações. A análise destaca vínculos estruturais entre a economia brasileira e a economia estadunidense, configurando o que consideramos como alguns dos mecanismos econômicos da dependência. Uma consideração sobre os diferentes governos do Brasil de 1930 a 1964 permite indicar casos e situações importantes que marcaram o período e podem representar seu sentido geral, no que diz respeito às relações externas e à política externa para com os Estados Unidos. O estudo realizado sustenta a hipótese de que o desenvolvimento brasileiro foi profundamente marcado pelo vínculo (econômico e político) mantido com os Estados Unidos. O processo de consolidação de centros de decisão, que se destacou pela internalização das atividades da siderurgia e do petróleo, encontrou limitações enraizadas na dependência com os Estados Unidos. Palavras-chave: Desenvolvimento socioeconômico do Brasil. Relações internacionais Brasil-Estados Unidos. Dependência. Subdesenvolvimento. JEL Classification: N16; N46; O54. 1 Introdução 1.1 Perspectiva e objetivos Este trabalho é resultado dos estudos realizados durante a participação no programa de pesquisa A construção de um Estado democrático para o desenvolvimento no Brasil: funções econômicas e controle da sociedade. Tal programa tem como objetivos principais o estudo dos casos de industrialização do Brasil e do Leste asiático, representado por Japão, Taiwan e Coreia do Sul, com vistas à formulação de uma proposição teórico-normativa que concilie a atuação do Estado enquanto ator capaz de promover o desenvolvimento socioeconômico, com um sistema político democrático, dado que as experiências históricas desenvolvimentistas estiveram, em geral, * Acadêmico de Relações Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Bolsista de Iniciação Científica Pibic (CNPq-UFRGS). renato_8d_@hotmail.com ** Doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Professor e pesquisador do Programa de Pós-graduação em Economia da Faculdade de Ciências Econômicas da UFRGS. herrlein@terra.com.br 3

4 Renato Saraiva, Ronaldo Herrlein Jr. associadas a regimes autoritários. Consciente de que as trajetórias de desenvolvimento e industrialização dos países são determinadas também pelo contexto das relações internacionais no qual estão inseridas, opta-se por realizar um estudo que dê conta, em alguma medida, das relações internacionais do Estado brasileiro em seu período de industrialização. Isso é desenvolvido neste trabalho a partir de um estudo das relações do Brasil com os Estados Unidos, dada a sua importância para as relações internacionais do Brasil. Ademais, opta-se por focar especificamente o período de 1930 a 1964, por este apresentar uma continuidade, tanto em termos econômicos, no que diz respeito ao processo de industrialização, quanto em termos sociológicos no que diz respeito à organização do pacto político. Além disso, estudar mais aprofundadamente esse período em particular fornece uma base sólida para que se realize, posteriormente, um estudo da industrialização em seus anos seguintes. É dentro dessa perspectiva que se deve compreender este trabalho. Porém, mais do que uma análise de relações diplomáticas e de política externa, busca-se analisar as relações Brasil-Estados Unidos em uma perspectiva integrada, tanto em termos econômicos, quanto em termos de política externa. Partindo de um determinado conjunto de obras historiográficas acerca das relações Brasil-Estados Unidos, da política externa brasileira e da política externa estadunidense, utiliza-se os conceitos de dependência e subdesenvolvimento para formar essa perspectiva teórica integrada. Compreende-se, dessa forma, a estrutura social brasileira como a de uma sociedade subdesenvolvida, e as relações com os Estados Unidos como relações de dependência. Mais especificamente, o problema central deste trabalho é o significado das relações com os Estados Unidos para o desenvolvimento do Brasil nesse período e, particularmente, para a formação dos centros nacionais de decisão econômica. Em segundo lugar, procura-se investigar a própria natureza das relações de dependência, seus mecanismos e formas de expressão. Para isso, são identificados mecanismos econômicos e mecanismos políticos da dependência em relação aos Estados Unidos que atuam como fatores determinantes na trajetória brasileira de desenvolvimento. Essa formulação permite fazer, a partir do conceito de dependência, o vínculo entre a estrutura econômica e os fatos políticos e entre estes e a relação com os Estados Unidos. Trabalha-se com a hipótese de que o desenvolvimento brasileiro foi profundamente marcado pelo vínculo (econômico e político) mantido com os Estados Unidos. O processo de consolidação de centros de decisão, que se destacou pela internalização das atividades da siderurgia e do petróleo, encontrou limitações enraizadas na dependência para com os Estados Unidos. Da historiografia utilizada, pode-se citar as obras de Moniz Bandeira (1989, 1973), fonte principal para as relações Brasil-Estados Unidos, Paulo G. F. Visentini (2004), Gerson Moura (1983) e Amado Cervo e Clodoaldo Bueno (2010), para a política externa brasileira, e Cristina Pecequilo (2005), para a política externa dos Estados Unidos. Como marco teórico, e notadamente para os conceitos de dependência e subdesenvolvimento, utilizouse Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto (1977) e Celso Furtado (1982, 1978). 4

5 Os mecanismos da dependência: uma análise das relações Brasil-Estados Unidos ( ) Na seção seguinte (seção 1.2), procura-se definir brevemente os conceitos-chave que referenciam a análise quais sejam, dependência e subdesenvolvimento para então se fazer uma síntese da natureza do desenvolvimento econômico peculiar à situação de subdesenvolvimento (seção 1.3). Na seção 2, busca-se destacar, na análise do vínculo estrutural entre a economia brasileira e a economia estadunidense, aquilo que se considera como alguns dos mecanismos econômicos da dependência. Na seção 3, trata-se de alguns casos e situações importantes que marcaram o período e podem representar seu sentido geral, no que diz respeito às relações externas e política externa para com os Estados Unidos. 1.2 Conceitos referenciais: dependência e subdesenvolvimento Antes de se proceder à análise das relações Brasil-Estados Unidos, é interessante definir, ainda que brevemente, os conceitos que serão utilizados. Primeiramente, alguns pressupostos quanto à forma de compreensão que guiará a análise devem ser extraídos do trabalho de Cardoso e Faletto (1977). A realidade sociológica deve ser percebida de forma integrada, ou, em termos hegelianos, como uma totalidade. Ao apontar a insuficiência de concepções teóricas que se formaram nos anos 1940 e 1950, em torno da Cepal, 1 para explicar o desenvolvimento recente àquela época dos países latino-americanos, a posição dos autores é clara ao afirmar que substituir uma análise econômica por uma sociológica não seria suficiente. Para eles, faltaria [...] uma análise integrada que forneça elementos para dar resposta de forma mais ampla e matizada às questões gerais [...] (CARDOSO; FALETTO, 1977, p. 15). Analisam, então, em conjunto, as determinações econômicas e sociais (tanto nacionais quanto internacionais) e os objetivos e interesses que davam sentido às ações de grupos e classes, em suas relações e determinações recíprocas. Dessa forma, os autores superam a visão estruturalista ao perceberem que o desenvolvimento é um processo histórico que é resultado da interação e do modo próprio de relação dos grupos e classes sociais, e que é isso que anima o sistema socioeconômico. Assim, os resultados históricos em vez de serem entendidos como naturais dizem respeito a grupos determinados e à tensão entre seus interesses respectivos. Além do mais, percebe-se que as alianças dos grupos e forças sociais nacionais estão conectadas com as alianças no plano internacional. Ou seja: o jogo político-institucional interno ou nacional está relacionado ao jogo políticoinstitucional externo ou internacional. Ambos condicionam-se mutuamente. A situação de dependência o modo de interação das economias subdesenvolvidas no mercado internacional [...] supõe formas definidas e distintas de inter-relação dos grupos sociais de cada país, entre si e com os grupos externos (CARDOSO; FALETTO, 1977, p. 30). A dependência se manifesta no modo de ação e orientação dos grupos e atores sociais, dizendo respeito às condições de funcionamento do sistema econômico e político, e vinculando o plano interno ao externo. A estrutura social dependente se organiza em torno de uma dualidade: [...] segundo as pressões e vinculações externas 1 Comissão Econômica para América Latina e Caribe, organismo da ONU criado em

6 Renato Saraiva, Ronaldo Herrlein Jr. e segundo o condicionamento dos fatores internos que incidem sobre a estratificação social (CARDOSO; FALETTO, 1977, p. 37), ou seja, segundo a organização da estrutura de classes sociais. É típica uma ambiguidade ou uma contradição nessas sociedades dependentes. Ao mesmo tempo em que se coloca como objetivo político a formação de uma nação, e a consequente busca por autonomia nos vínculos com o mercado externo, esses vínculos permanecem decisivos na determinação da situação econômica nacional e acabam por limitar as possibilidades de decisão e ação autônomas. As relações de dependência configuram-se em diferentes padrões, variando conforme o país do centro ao qual se conecta determinado país periférico. A Inglaterra exigia certo dinamismo de suas colônias, tendo em vista que precisava destas para a produção de suas matérias-primas e importação de seus produtos manufaturados. Já os Estados Unidos, que contava tanto com recursos naturais quanto com seu mercado interno, pôde se desenvolver de forma mais autônoma. Dessa forma, no caso dos Estados Unidos, [...] a relação de dependência adquire [...] uma conotação de controle do desenvolvimento de outras economias, tanto na produção de matérias primas como da possível formação de outros centros econômicos (CARDOSO; FALETTO, 1977, p ). A compreensão do conceito de subdesenvolvimento (FURTADO, 1978, p. 9-14; ; CARDOSO; FALETTO, 1977, p ) pode ser facilitada se se mantiver em mente a ideia de sistema centro-periferia. Enquanto o sistema centro-periferia diz respeito às funções do sistema produtivo periférico no mercado internacional, o subdesenvolvimento diz respeito ao grau de diferenciação do sistema produtivo, implicando condições históricas e sociais de desigualdade. 2 Desenvolvimento e subdesenvolvimento são termos que se definem mutuamente. Ambos concebem as estruturas econômicas dos países periféricos e centrais como expressões de um mesmo processo histórico: a formação e expansão do sistema econômico internacional. O subdesenvolvimento é assim consequência do desenvolvimento, isto é, da irradiação de um conjunto de técnicas e formas de divisão do trabalho, oriundos de um pequeno número de sociedades que se inseriram dentro do processo de revolução industrial. O subdesenvolvimento não é uma fase do desenvolvimento, do mesmo modo que as sociedades subdesenvolvidas não podem reproduzir a experiência das desenvolvidas. Quando os mercados e as estruturas econômicas subdesenvolvidas se constituem, já está formado o sistema econômico internacional, sendo aqueles consequência do surgimento e expansão deste. É justamente essa a particularidade das sociedades periféricas e subdesenvolvidas. Não obstante, há uma insuficiência em observar apenas os aspectos das estruturas econômicas subdesenvolvidas, assim como há na concepção de sistema centro-periferia, na medida em que não levam em consideração os fatores políticos e institucionais implicados na situação periférica. Para além disso, é necessário observar a forma pela qual se constituíram os grupos sociais internos responsáveis pela orientação para o exterior, indispensável à situação de subdesenvolvimento. Tal orientação dos grupos 2 Para a distinção entre os conceitos de sistema centro-periferia, subdesenvolvimento e dependência, ver Cardoso e Faletto (1977, p. 27). 6

7 Os mecanismos da dependência: uma análise das relações Brasil-Estados Unidos ( ) sociais internos é a expressão das relações de dependência e da forma de dominação que correspondem ao subdesenvolvimento. É nesse sentido que o conceito de dependência ganha sua importância, ao mediar as determinações dadas pela formação da estrutura do mercado internacional e dos países subdesenvolvidos em particular, com a organização do jogo político e das instituições sociais. 1.3 Crescimento econômico e industrialização na situação de subdesenvolvimento Em Furtado (1978, p. 133), pode-se encontrar uma esquematização do funcionamento das estruturas econômicas desenvolvidas e subdesenvolvidas: Num esforço de simplificação, poderíamos definir o processo de desenvolvimento autônomo, como aquele no qual a ordenação dos fatores primários de impulsão seria a seguinte: progresso tecnológico acumulação de capital modificações estruturais decorrentes de alteração no perfil da demanda. No extremo oposto, teríamos o processo de desenvolvimento essencialmente dependente, no qual a sequência é inversa: modificações na composição da demanda acumulação de capital progresso tecnológico. Em um primeiro momento, na economia subdesenvolvida, o crescimento e a elevação da produtividade decorrem do aumento da demanda externa por produtos primários (como o café, no caso brasileiro). Assim, a economia subdesenvolvida se beneficia da acumulação de capital, do aumento de produtividade e da renda que se processam nos países desenvolvidos. No entanto, dessa maneira não experimenta grandes alterações em suas formas de produção. No modelo econômico subdesenvolvido, o aproveitamento do progresso tecnológico se dá muito mais em relação à modificação dos hábitos de consumo e à diversificação e introdução de novos produtos do que em relação aos processos produtivos. Todo o crescimento econômico se baseia na utilização mais intensiva de recursos naturais e de mão de obra. Em resumo, [...] o desenvolvimento de uma economia dependente é o reflexo do progresso tecnológico nos polos dinâmicos da economia mundial (FURTADO, 1978, p. 134). Será justamente quando, em um segundo momento, a economia mundial se encontrar desorganizada, em meio à crise, que surgirá a necessidade das economias subdesenvolvidas diversificarem suas estruturas econômicas, de modo a suprir aquelas demandas de bens que não podiam então ser mais satisfeitas por importações. Ao cabo, ter-se-á o processo que se convencionou chamar de industrialização por substituição de importações. A primeira fase de industrialização no Brasil (do final do século XIX até 1929) foi a de formação de indústrias basicamente complementares às atividades de importação e, principalmente, de exportação dos produtos primários. À medida que cresciam as exportações, aumentando a renda nacional, a partir da incorporação de mais mão de obra, o mercado interno crescia por consequência, o que acabou favorecendo tais indústrias. Mesmo com a conquista de certa autonomia por parte dessas indústrias, a 7

8 Renato Saraiva, Ronaldo Herrlein Jr. 8 qual aumentava nos períodos de crise do comércio exterior, a expansão da economia dependia basicamente do aumento das exportações dos produtos primários e da capacidade para importar. O tipo de grupo empresarial que surge nesse processo é fundamentalmente diferente da burguesia nacional europeia. As iniciativas industriais que surgem nesse período são realizadas por aqueles que tinham experiência no comércio de importações e perceberam que seus negócios poderiam aumentar com uma combinação de indústrias internas e importações semiacabadas. Além disso, o financiamento desses empreendimentos deu-se basicamente por capitais estrangeiros. Em resumo, os interesses dessa classe industrial estão diretamente vinculados ao comércio exterior, na medida em que são as exportações que criam o mercado interno e permitem a importação de equipamentos. A segunda fase (de 1929 até meados da década de 1960) foi a de substituição de importações propriamente dita. 3 Seu marco inicial está no declínio da capacidade para importar. O processo de substituição de importações foi possível devido a certas condições que já estavam se cumprindo anteriormente, como a existência de uma base industrial significativa e a formação de um mercado interno. Conforme Furtado (1978, p. 138): Em razão do declínio da capacidade para importar e das modificações profundas ocorridas nos preços relativos em favor de produtos anteriormente importados, o processo de industrialização adquiriu, dessa vez, maior profundidade. A intensificação das atividades manufatureiras e a manutenção de um nível relativamente alto de investimentos públicos criaram forte demanda de materiais de construção, cuja produção tendeu a crescer rapidamente. Essa diversificação das atividades industriais se traduziu em uma modificação significativa na natureza mesma do processo de industrialização. 4 Desse modo, a indústria tornou-se fator de impulsão do desenvolvimento e conseguiu formar-se um sistema industrial com um grau elevado de integração. Os investimentos industriais, apoiados no mercado interno, dotaram a economia de um elemento dinâmico próprio. Integraram as diferentes regiões em torno de um mesmo centro dinâmico, criando mercados alternativos para os produtos de exportação (como a borracha da Amazônia e o açúcar do Nordeste), e transferiram, para o território nacional, o principal centro de decisões no que diz respeito ao sistema econômico. Tal mudança é fundamental na medida em que modifica a condição colonial habitual, na qual as principais decisões econômicas são condicionadas pelos centros controladores do comércio e das finanças internacionais (FURTADO, 1962, p ). Deve-se notar, entretanto, que o processo de substituição de importações apresentou um caráter dual ou contraditório: 3 Há ainda uma terceira fase, que se inicia na segunda metade dos anos Para fins deste trabalho, dado o escopo temporal, que se limita a 1964, não trataremos dela. Para uma análise dessa terceira fase, ver Furtado (1982). 4 Para uma análise mais aprofundada ver: MELLO, J. M. C. O capitalismo tardio: contribuição à revista crítica da formação e do desenvolvimento da economia brasileira. São Paulo: Brasiliense, TAVARES, M. C. Acumulação de capital e industrialização no Brasil. Campinas: Unicamp, 1986.

9 Os mecanismos da dependência: uma análise das relações Brasil-Estados Unidos ( ) Ao mesmo tempo que se promovia [...] a substituição de importações, criavam-se novas exigências de importação de máquinas, implementos, acessórios, know-how e matérias-primas para instalar os novos empreendimentos ou para dar continuidade ao seu funcionamento. Isto é, diversificava-se a pauta de importações e constituíam-se novas exigências de intercâmbio com as nações dominantes (IANNI, 1977, p. 168). 5 O fato de a tecnologia utilizada ser em sua quase totalidade importada faz com que a capitalização nos setores mais dinâmicos da economia não signifique necessariamente a criação de novos empregos, e que seja feita em benefício principalmente dos grupos estrangeiros que detêm o controle dessa tecnologia. Além do mais, na medida em que o fator responsável pelo dinamismo do sistema industrial, o progresso tecnológico, está sob controle de centros econômicos externos, cria-se uma nova situação de dependência tão ou mais limitadora quanto à que se tinha na tradicional divisão internacional do trabalho, em que os países subdesenvolvidos se colocavam enquanto fornecedores de matérias-primas (FURTADO, 1982, p ). Dessa forma, diferentemente de a industrialização proporcionar o rompimento completo das relações de dependência, estas são, na verdade, reformuladas a partir de novas bases. Como veremos adiante, uma característica central dessa nova dependência será a presença de grupos estrangeiros no mercado interno, ou a internacionalização do mercado interno, nos termos de Cardoso e Faletto (1977). 2 Mecanismos econômicos da dependência Nessa parte do texto, busca-se traçar alguns mecanismos econômicos que permitem vincular os rumos da trajetória brasileira de desenvolvimento com as relações de dependência mantidas particularmente com os Estados Unidos. Os mecanismos identificados são as exportações de café, os investimentos estrangeiros, as remessas de lucros e os financiamentos externos. 6 Em todos esses, o capital sediado nos Estados Unidos ocupa uma posição hegemônica. 2.1 Os investimentos estrangeiros no Brasil A Instrução 113 da Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc), então dirigida pelo economista Otávio de Gouvea de Bulhões, ao início de 1955, foi criada durante o governo do vice-presidente João Café Filho, anulando a Instrução 70. Permitia, apenas para as empresas estrangeiras, a importação de máquinas e equipamentos, sem cobertura cambial ou restrição de qualquer espécie quanto aos similares produzidos no Brasil. 5 Ver também: TAVARES, M. C.; SERRA, J. Mais além da estagnação: uma discussão sobre o estilo de desenvolvimento recente no Brasil. In: TAVARES, M. C. Da substituição de importações ao capitalismo financeiro. Rio de Janeiro: Zahar, p Um outro mecanismo econômico de dependência que pode ser citado, mas que não será analisado em particular neste trabalho, é aquele ligado ao domínio tecnológico. O progresso tecnológico é o principal fator responsável pela dinâmica de expansão da economia internacional, de aumento da produtividade e dos níveis de capitalização. Assim, a dependência tecnológica implica uma condição na qual a dinâmica de expansão econômica é determinada conforme centros de decisão econômica situados fora do país. Para uma análise mais aprofundada, ver Furtado (1982). 9

10 Renato Saraiva, Ronaldo Herrlein Jr. Instituía-se, assim, na prática, um regime privilegiado para os capitais estrangeiros (em sua maioria, estadunidenses): Enquanto o industrial brasileiro precisava licitar câmbio, muitas vezes a taxas proibitivas, o estrangeiro podia trazer do exterior, sem qualquer cobertura, os meios de produção [...] que desejasse, embora o Brasil já fabricasse similares. O mecanismo da Instrução 113 compelia o empresariado nacional a recorrer ao capital de participação, isto é, a associar-se ao capital estrangeiro, que exigia, como primeira condição, a entrega de 51% das ações e o controle administrativo da empresa (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 366, grifo nosso). A consequência mais visível consiste num reforçamento (sic) do setor estrangeiro da economia nacional, com os seus reflexos inevitáveis, inclusive a perda da representação dos grupos nacionais nos órgãos de classe e o crescimento da influência dos gerentes americanos no modo de conduzir a política do Estado (MAGALHÃES apud MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 366). Não obstante, a Instrução 113 deve ser compreendida em um escopo mais amplo, dentro das possibilidades que se apresentavam à época para conduzir o processo de industrialização. A carência estrutural de divisas ameaçava a capacidade dos industriais brasileiros de importarem bens de capitais. A tecnologia, afinal, necessariamente teria de ser importada. Dessa forma, a medida econômica aplicada pela Instrução 113 visava sanar esse problema, de modo a tornar possível a condução da industrialização e a aquisição dos bens de capitais, nos moldes projetados pelo Plano de Metas. Nas palavras de Ianni (1977, p. 175), [...] a formulação e a execução do Programa de Metas implicou uma opção política. O que nos importa aqui é analisar as consequências dessa opção, quais sejam, o domínio do mercado interno pelas empresas estrangeiras e a consequente transferência dos centros de decisão para fora do país. Para que se veja esse efeito em números: Em estudo publicado em 1961, constava-se que 48,5% das empresas bilionárias existentes no País eram controladas por estrangeiros. Em outro estudo sobre o mesmo assunto, publicado em 1965, concluía-se que 52,7% dos grupos multibilionários eram estrangeiros (IANNI, 1977, p. 177). Dentre os capitais estrangeiros, aquele que mais se favoreceu de tal situação foi o capital estadunidense. Conforme pode-se ver nos dados apresentados por Moniz Bandeira, Em 1958, 552 firmas (num total de registradas como brasileiras, mas com participação direta de capitais estrangeiros) eram americanas, sem contar aquelas (cerca de 76) onde havia triangulação. Em muitas firmas, a vinculação com o capital estrangeiro não aparece e não é registrada. A triangulação se verifica naquelas firmas onde o capital americano participa através (sic) de investidores de outra nacionalidade, o que torna a pesquisa para identificá-lo mais custosa e difícil (MONIZ BANDEIRA, 1973, p ). 10

11 Os mecanismos da dependência: uma análise das relações Brasil-Estados Unidos ( ) Pode-se conferir também uma tabela apresentada pelo autor, na qual constam os investimentos estrangeiros no Brasil, em 1958, segundo seu país de origem: Tabela 1 - Investimentos estrangeiros no Brasil em 1958 País de origem Nº de grupos investidores Estados Unidos 591 Inglaterra 168 França 152 Alemanha 137 Suíça 102 Outros (28 países) 500 Fonte: Moniz Bandeira (1973). Nota: São 33 países de origem. Afora os 5 principais, especificados acima, somente a Itália, entre os 28 restantes, apresentava um número (69) mais expressivo de grupos investidores (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 392). O interesse privado estadunidense se espalhava por numerosos setores no Brasil, como bancos, companhias de investimentos, seguros, comunicações, etc., Mas apenas nove ramos da indústria (automobilística, distribuição de petróleo, vidros, cimento, energia elétrica, artefatos de borracha, produtos alimentícios e farmacêuticos) absorviam ¾ dos capitais americanos, que totalizavam, aproximadamente, 953 milhões de dólares (1959), aplicados no Brasil. Os investimentos estrangeiros, de modo geral, praticamente não existiam na agropecuária, devido a sua baixa rentabilidade. Os americanos, porém, entraram no setor e, em 1959, já possuíam fazendas [...]. O grupo Rockefeller tinha, além de fazenda (Ubatuba-SP), várias empresas de agricultura, entre as quais Sementes Agroceres S.A., que contribuiu para a distribuição de sementes selecionadas, principalmente do milho híbrido [...]. A avicultura brasileira passou virtualmente para o controle americano. Os plantéis de aves puras existentes no Brasil foram destruídos, para impedir o desenvolvimento de uma tecnologia nacional. Carlos Lacerda, quando Governador da Guanabara, acabou [com] o [plantel] da Fazenda Modelo, atendendo aos interesses da Keystone Poultry Farm. Os americanos controlam atualmente 7 não só a produção de matrizes como de ração balanceada. Também começaram em 1970 a entrar nos abatedouros (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 393). Mesmo nas agências de publicidade se via a influência estadunidense, seja nas técnicas de comunicação, ou no aumento do controle sobre a orientação da imprensa no interesse político ou econômico dos anunciantes, os quais eram também na maioria estadunidenses. As maiores agências de publicidade existentes no Brasil eram subsidiárias da [agência estadunidense] J. Walter Thompson Co. e McCann Erickson. [...] Todas traziam as contas de suas respectivas matrizes nos Estados Unidos (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 394). 7 Em torno de 1973, época da edição do livro. 11

12 Renato Saraiva, Ronaldo Herrlein Jr. 2.2 Comércio exterior e remessas de lucros Nesta parte do trabalho importa analisar uma relação entre a dependência das importações de café dos Estados Unidos, as remessas de lucros ao exterior, por parte de empresas estrangeiras, e a instabilidade econômica no Brasil. Essa instabilidade transborda para a arena política, sendo possível identificá-la como uma correlação importante nos períodos de crise institucional. Em 1954, a receita do café caíra de 66 milhões, em 1953, para 14 milhões. A balança comercial, ao final do ano, chegaria a um déficit de 30 milhões de dólares, provocando, junto à liquidação dos demais compromissos externos, serviço da dívida externa e remessa de lucros, uma depreciação cambial do cruzeiro em cerca de 60% (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 361). As exportações do café não responderam à depreciação cambial, como consequência da sua característica de produto primário, o qual não sofre variação de demanda quando caem os preços. Tem-se aqui um dos núcleos da situação de dependência estrutural da economia brasileira, frente aos Estados Unidos: As importações americanas de produtos brasileiros caíram de US$ , em janeiro de 1957, para US$ , em janeiro de A cotação do café, em Nova York, baixou de 60 a 85 pontos. As vendas de café aos Estados Unidos caíram 19%, atingindo a menor cifra, desde A cotação do dólar, no mercado livre, aumentava, diariamente, em detrimento do cruzeiro. O Brasil atravessava uma crise de divisas, escassez de dólares, em virtude, principalmente, da queda dos preços do café. A balança comercial do Brasil, em 1957, tivera um déficit de US$ E o déficit, em março de 1958, já seria de US$ (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 380). Conforme Moniz Bandeira, o Brasil dependia do café. E o café, dos Estados Unidos (idem, 1973, p. 361). Não obstante, mais do que o vínculo estrutural entre a economia brasileira e a estadunidense, na questão do café, havia também um elemento político: uma comissão parlamentar, ainda no tempo de Vargas, em 1954, fora encaminhada para investigar, nos Estados Unidos, a queda dos preços do café (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 360). Para Moniz Bandeira, o Brasil estaria sofrendo, tanto em 1954, na época de Vargas, quanto em 1958, tempo de Kubitschek, uma enorme pressão por parte dos trustes e das grandes corporações estadunidenses. Tal conjuntura retirava os dois pressupostos básicos para a criação do mercado interno e a condução do movimento de industrialização (Cf. Cardoso e Faletto, 1977, p. 94): a manutenção dos preços do principal produto de exportação (no caso, o café) e a disponibilidade de divisas, para o financiamento da industrialização. Ambos eram pressupostos estruturalmente dependentes da economia estadunidense. Essa situação de dependência criava ainda outro mecanismo adicional. Tornava constante a necessidade de empréstimos externos para aliviar a situação econômica do país. Tentava-se, em 1958, um empréstimo do Eximbank, a ser decidido pelo FMI, para manter o fluxo das importações brasileiras. O FMI considerou insuficiente o programa 12

13 Os mecanismos da dependência: uma análise das relações Brasil-Estados Unidos ( ) anti-inflacionário do Brasil e exigiu, como condição para conceder qualquer ajuda, uma estabilização mais eficaz, ou seja, [...] redução dos tipos de câmbio, [...] levantamento das restrições à exportação e [...] outras medidas de combate à inflação, tais como a abolição do incentivo aos cafeicultores e o congelamento dos salários (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 381). Tendo o governo concordado com a adoção do plano, o FMI permitiu a retirada de US$ em junho de Outra medida econômica demandada pelo FMI, nesse caso para outro empréstimo de US$ , era a redução do gasto e dos investimentos públicos, o que prejudicava a industrialização e o Plano de Metas. Por outro lado, os programas anti-inflacionários exigidos pelo FMI também acentuavam a instabilidade social, a insatisfação popular, na medida em que significavam arrocho salarial. Em 9 de agosto de 1958, o Eximbank, junto a um grupo de bancos particulares estadunidenses, concedeu outro crédito ao Brasil, no valor de 158 milhões de dólares, para amortização em três e cinco anos ( e , respectivamente), a partir de No entanto, o empréstimo não aliviou a situação econômica do país. A crise das divisas tornou-se mais aguda, comprometendo o avanço da industrialização. O balanço de pagamentos acabou fechando em 1958 com um saldo negativo de US$ , maior que o de Em 31 de fevereiro de 1959, as dívidas do Brasil já eram da ordem de US$ (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 395). Além dos citados anteriormente, houve outro empréstimo, de dólares, retirado em maio de 1960, logo após a retomada de relações com o FMI, que haviam sido suspensas em junho de Não se admitia qualquer financiamento por parte do Eximbank a negócios com a Petrobras. Os Estados Unidos e o FMI pressionavam pela participação de capitais privados na exploração do petróleo brasileiro. Internamente, a pressão para a concessão do petróleo também se fazia presente, como no caso da publicação do Correio da Manhã contra o déficit brasileiro (de finais de 1958), a qual apontava como solução justamente a entrega dos negócios aos grupos estadunidenses, dando como exemplo a política argentina de Frondizi (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 385). O problema das remessas de lucros 8 para o exterior constitui também uma das causas do déficit, além de expressar os laços de dependência na fase de internacionalização do mercado interno, em que boa parte das indústrias aqui instaladas são de origem estrangeira (CARDOSO; FALETTO, 1977). Mais de 10 bilhões de dólares (cerca de dez vezes mais que o valor dos investimentos americanos existentes no Brasil) saíram do país, entre 1951 e 1960, enquanto o influxo de investimento direto foi de apenas US$ , no mesmo período. [...] Segundo a Comissão Mista Brasil- Estados Unidos, entre 1939 e 1952, o Brasil gastou uma soma equivalente a US$ com a compra de bens estrangeiros [...]. O saldo dessa conta foi de US$ Entretanto, no mesmo período, os rendimentos de 8 A saída de recursos, desequilibrando ainda mais o balanço de pagamentos, tinha diversas modalidades, como, por exemplo, retorno de capital, amortização de empréstimos, remessa de lucros, royalties, juros e dividendos, donativos particulares. Outras formas fraudulentas o sub e o sobrefaturamento também drenavam a receita do país (BANDEIRA, 1973, p. 395). A luta em torno da lei de remessa de lucros daria um excelente estudo da política do nacionalismo econômico no Brasil (SKIDMORE, 1975, p. 478). 13

14 Renato Saraiva, Ronaldo Herrlein Jr. capitais estrangeiros, que saíram do país, totalizaram US$ (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 395). Com o início da década de 1960, a saída de divisas intensificou-se ainda mais: Não só as empresas estrangeiras intensificaram a transferência dos recursos para o Exterior, reduzindo, por conseguinte, a taxa de investimentos, como o influxo de capitais privados americanos caiu de US$ , em 1961, para US$ , em 1962, e US$ , em 1963 (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 439). Segundo Skidmore (1975, p. 278), O motivo que se dá a essa fuga de capitais apresentada nesse período é uma combinação de inflação contínua, instabilidade política, e a aprovação da lei de restrição às remessas de lucros. Em 1962, os serviços da dívida externa e a remessa de lucros são especialmente graves para a condição econômica do país. A balança comercial apresentava saldos positivos: em 1962, o Brasil exportou para os Estados Unidos um valor total de US$ e importou US$ , ficando com um saldo de US$ Entretanto, somente os serviços da dívida externa e a remessa de lucros para o exterior nesse ano, da ordem de US$ , já foram suficientes para absorver praticamente o valor total das exportações. Para manter o fluxo de importações, o Brasil precisaria realizar novos empréstimos externos, aumentando ainda mais o serviço da dívida externa, realizando, assim, o círculo vicioso da dependência. Além do mais, segundo Moniz Bandeira, (1973, p. 396), parte importante da transferência de lucros para o exterior constituía parcelas de lucro sobre os reinvestimentos, ou seja, renda que não resulta de nenhum desembolso de capital, mas que decorre de inversões de parte dos lucros aqui obtidos. Para o autor, Mais da metade dos investimentos industriais feitos pelas empresas americanas depois da Segunda Guerra nos países da América Latina proveio de lucros reinvestidos nos países em que esses lucros foram percebidos (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 395). Segundo Moura (1959, p. 42), O volume de capital formado no Brasil e aqui acumulado pelas Companhias estrangeiras é [...] considerável. Várias dessas Companhias para se instalarem, trouxeram capitais exíguos, e, hoje, depois do autofinanciamento local, dispõem de vultosas fábricas e instalações. [...] os investimentos norte-americanos formaram-se quase que integralmente por meio de aplicação de parte dos lucros aqui auferidos, ou em função de empréstimos obtidos em bancos públicos e privados que funcionam no país, ou ainda como decorrência de financiamentos e empréstimos externos garantidos pelo Tesouro Nacional ou pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 395). Os lucros sobre reinvestimentos são parte do mecanismo de autofinanciamento que configura o modo de atuação das grandes empresas e que as qualifica enquanto centro de poder (FURTADO, 1978). Como aponta Furtado (1978), tais empresas devem ser compreendidas como parte de um sistema de poder que lhes é específico, assim 14

15 Os mecanismos da dependência: uma análise das relações Brasil-Estados Unidos ( ) como são específicas as consequências para as sociedades em que tais empresas se encontram instaladas. Em uma sociedade como a brasileira, em que a elevação dos salários tem pouca relação com a elevação da produtividade, tais empresas se encontram em condições de se beneficiar exclusivamente do progresso tecnológico. Esse problema que se torna ainda mais complexo quando consideramos que as atividades produtivas nas quais se concentram o rápido progresso tecnológico estão controladas por empresas estrangeiras (particularmente, estadunidenses). Além do mais, tal situação cria uma desarticulação da capacidade dos centros nacionais de decisão, eliminando sua autonomia e eficácia, tendo em vista que as filiais das empresas estrangeiras são tanto parte do sistema de poder corresponde ao local onde estão instaladas, quanto parte de um conjunto de centros que tem sede no estrangeiro. 3 Mecanismos políticos da dependência Na medida em que expressa uma condição que tem sua origem no posicionamento de um país em sua inserção internacional, o conceito de dependência se torna particularmente útil para compreender o campo da política externa, permitindo vincular a formulação desta às condições sociais do país. Do mesmo modo, o campo da política externa é rico para o estudo das influências das relações de dependência. Nesta parte do trabalho, analisam-se as relações Brasil-Estados Unidos em termos de política externa, mas também se dá atenção ao jogo político interno e à sua conexão com o externo. No ponto 3.1, analisa-se a política externa do Brasil no primeiro governo Vargas ( ) e os efeitos da política externa dos Estados Unidos para as iniciativas de desenvolvimento nacional. No ponto 3.2, analisa-se as mudanças na política externa do Brasil e dos Estados Unidos no contexto de emergência da Guerra Fria, a reascensão do projeto de desenvolvimento nacional com o segundo governo Vargas ( ) e suas implicações para o jogo político interno e externo. Finalmente, no ponto 3.3, analisa-se a tentativa de barganha e redefinição das relações da América Latina com os Estados Unidos lançadas pelo governo Juscelino Kubitschek, a formulação da política externa independente por Jânio Quadros e a continuidade desse projeto com o governo João Goulart. Conforme destacar-se-ão, os mecanismos políticos da dependência são as ações, o comportamento e as decisões tomadas pelos atores políticos internos que expressam as relações de dependência e têm como consequência a continuidade ou o aprofundamento dessas. 3.1 Governo Vargas ( ) 9 A década de 1930 começa, no Brasil e no mundo, com uma quebra de estruturas há muito tempo estabelecidas. Processa-se, no mundo, a desintegração de antigos sistemas de poder com a falência, na Primeira Guerra Mundial, do equilíbrio até então estabelecido e a constituição de novos sistemas de poder que procuram ampliar sua área de influência (MOURA, 1983, p. 578), marcando a concorrência entre liberalismo, fascismo e socialismo num mundo multipolar. Uma vez que a União Soviética ainda não se constituía enquanto uma potência global - ainda que fosse líder de uma das 9 A primeira parte deste trecho, que apresenta uma espécie de introdução de caráter geral sobre os rumos que tomavam o mundo e o Brasil em 1930, contou com importante contribuição de Marcelo Scalabrin Müller, graduando em Relações Internacionais pela UFRGS. 15

16 Renato Saraiva, Ronaldo Herrlein Jr. vertentes ideológicas -, a disputa de poder no plano global na década de 1930 pode ser simplificada por uma concorrência entre Estados Unidos e Alemanha. Num mundo em severa crise econômica, a projeção de poder de ambos os países se dá na conquista de espaços econômicos no exterior, tanto como fonte de matérias-primas quanto como mercado consumidor. Os Estados Unidos, que já eram a maior economia capitalista, assumiram uma postura livre-cambista, enquanto a Alemanha advogou pelo protecionismo. No Brasil, a Revolução de 30 marca o rompimento da hegemonia oligárquica no governo federal, dando início a um período marcado pela heterogeneidade de interesses no Estado, em que, pela primeira vez, ganha força uma elite industrializante e urbana. O período ficaria marcado por uma crescente participação estatal no projeto industrializante, com as transformações econômicas e sociais a criar uma nova percepção do interesse nacional (CERVO; BUENO, 2010, p. 234), mais abrangente, mais inclusiva, ainda que continuasse a excluir as massas do jogo político. Assim, a existência de duas possibilidades de alinhamento externo, Estados Unidos e Alemanha, que disputavam pela adesão internacional aos seus sistemas ideológicos (liberalismo e fascismo) e às suas doutrinas econômicas (livre-comércio e protecionismo), permitiu uma margem de manobra ao Estado brasileiro, que, passando por mudanças internas de poder num país em franca transformação social e econômica, se situava num momento extremamente propício para redefinições na sua política externa. O período ficaria marcado por um comportamento do Estado brasileiro que buscava aproveitar oportunidades oferecidas pelos dois polos, sem se comprometer exclusivamente com um ou outro. Isso não foi somente uma estratégia de política exterior, como também um reflexo de uma divisão interna, em que o debate sobre qual seria a melhor aliança permanecia indefinido. A essa configuração da política externa brasileira, na década de 1930, Moura (1983, p. 580) dá o nome de equidistância pragmática. Nesse mesmo período, se constituiria, por parte da política externa dos Estados Unidos, o que se convencionou chamar de Política da Boa Vizinhança. 10 Em razão da Grande Depressão, da crise estadunidense e mundial, os Estados Unidos encontram, à época, uma redução em sua capacidade de projeção de poder e de controle hemisférico. Ademais, a América Latina se tornara um conjunto política e economicamente mais complexo e insatisfeito com o intervencionismo estadunidense. A Europa, em particular, situava-se como um cenário instável, de grandes incertezas para a política global, dada a crise mundial e a ascensão das ideologias totalitárias. Em vista desse contexto de capacidades reduzidas e de um cenário político delicado, há uma alteração tática na política externa estadunidense para a América Latina: a custosa política de intervenção daria lugar à da cooperação, contudo, mantendo em perspectiva os objetivos estratégicos dos Estados Unidos para o hemisfério A origem do termo Política da Boa Vizinhança pode ser relacionada aos termos usados por Roosevelt para descrever aquilo que seria a política externa do seu Governo. Conforme dizia: No campo da política mundial, dedicarei esta nação à política do bom vizinho o vizinho que decididamente respeita a si mesmo e, porque o faz, respeito o direito dos outros o vizinho que respeita suas obrigações e respeita a santidade de seus compromissos dentro e com um mundo de vizinhos (apud PECEQUILO, 2005, p. 115).

17 Os mecanismos da dependência: uma análise das relações Brasil-Estados Unidos ( ) Conforme destaca Pecequilo (2005, p. 115), [...] não se deve, entretanto, minimizar os efeitos e as conquistas da Política da Boa Vizinhança, pois ela foi capaz de promover uma transformação imediata no relacionamento [interamericano]. Nesse sentido, cabe aqui se analisar os efeitos dessa transformação e os seus possíveis ganhos advindos para as medidas econômicas e políticas brasileiras. Far-se-á isso, basicamente, por meio de uma análise de casos que se destacam nas relações Brasil-Estados Unidos nesse período: a) a redução de taxas para a empresa Lloyd Brasileiro; b) a suspensão do pagamento da dívida externa brasileira em 1937; c) o acordo de reciprocidade comercial assinado com os Estados Unidos em 1935; d) o fornecimento de empréstimos e equipamentos para a construção da siderurgia brasileira. Ao focar-se na dimensão da política externa dos Estados Unidos, não se deve perder de vista, entretanto, a importância das dimensões interna e do sistema internacional como um todo. É nesse mesmo sentido que, ao analisar-se o caso do tratado comercial assinado com os Estados Unidos, este será colocado em comparação ao tratado assinado na mesma época com a Alemanha. Pelo mesmo motivo, as relações do Brasil com os Estados Unidos serão analisadas, quando necessário, dentro do contexto de relações Brasil-Alemanha e de sua expansão como polo concorrente no sistema internacional. Em 1931, Vargas estabelece o Decreto nº , que favorece a empresa de navegação Lloyd Brasileiro, com redução de 50% das taxas consulares (fees) para os seus usuários, o que estimulou a utilização dos navios nacionais para o transporte de mercadorias dos Estados Unidos com destino ao Brasil. O resultado foi expressivo. Em um período de um mês, a Lloyd Brasileiro passou de uma pauta de exportação de toneladas para toneladas, o que representou, então, um aumento de cerca de 28%, mesmo com uma diminuição do total das exportações desse período próxima de 11% (de toneladas para toneladas). Por outro lado, as linhas estadunidenses também apresentaram no mesmo período um leve crescimento, de aproximadamente 2,6%, de toneladas para toneladas, enquanto que as outras linhas (cinco britânicas e duas norueguesas) apresentaram uma queda em suas exportações de cerca de 44%, de toneladas para toneladas (MONIZ BANDEIRA, 1973, p ). Dessa forma, boa parte das exportações dos Estados Unidos para o Brasil se deslocaram para a empresa Lloyd Brasileiro, a partir do decreto de Vargas. O presidente da empresa U.S. Shipping Board pressionou o Departamento de Estado estadunidense para que este obtivesse a modificação, ou mesmo, a revogação do decreto. Washington optou por propor ao governo brasileiro a extensão dos privilégios aos seus próprios navios, mantendo o decreto. A posição estadunidense era a de que [...] o Brasil só não tinha o direito de beneficiar a sua própria navegação (MONIZ BANDEIRA, 1973, p ). Vargas não cedeu: não revogou nem modificou o decreto. Os Estados Unidos não encontraram o apoio dos outros países prejudicados, os quais temiam uma retaliação brasileira. No fim, a questão acabou sendo deixada de lado. Não houve maiores pressões por parte da U.S. Shipping Board. Nesse caso, a interpretação de Moniz Bandeira é a de que a intenção de não provocar maiores atritos, frente a um caso que não era de grandes dimensões, parece ter prevalecido dentro do Departamento de Estado dos Estados Unidos. Poder-se-ia pensar também em termos da própria empresa U.S. Shipping Board: não sendo um 17

18 Renato Saraiva, Ronaldo Herrlein Jr. grande truste, uma grande corporação, não teria muitos meios de pressão para levar às últimas consequências. De qualquer modo, a posição do Departamento de Estado é o que parece ter prevalecido. É difícil analisar nesse caso se houve algum favorecimento para a permanência da medida brasileira vinda da alteração da política externa estadunidense na gestão Roosevelt, ou se simplesmente a questão não era de importância suficiente para que houvesse alguma atitude mais dura por parte dos Estados Unidos. A importância da posição adotada pela gestão Roosevelt parece ter sido decisiva mesmo no caso da suspensão do pagamento das dívidas externas. Quando o Governo Vargas em 1937 suspende o pagamento, o Foreign Bondholders Protective Council (FBPC) instou o Departamento de Estado dos Estados Unidos para que não reconhecesse o Estado Novo e adotasse medidas coercitivas contra o Brasil. No entanto, não era do interesse do governo Roosevelt criar maiores conturbações com o Brasil. Segundo Moniz Bandeira (1973, p. 258), [...] a missão brasileira, que visitou Washington, comprovara, através (sic) de sondagens, que os Estados Unidos não enveredariam pelo caminho da retaliação, caso o Brasil desse alguns passos que prejudicassem os interesses comerciais ou financeiros estadunidenses, mas favoráveis ao desenvolvimento de sua economia. Conteve-se, então, à pressão do FBPC. Da mesma forma, se há uma importância da gestão Roosevelt para o caso da empresa Lloyd Brasileiro, é esse sentido de contenção de pressões. Não obstante, se o interesse nacional se manteve com o fortalecimento da empresa Lloyd, o Tratado de Reciprocidade Comercial, assinado com os Estados Unidos em 1935, teve efeito contrário e de muito mais impacto. Sua assinatura representou a redução [das] tarifas para [...] produtos americanos, dando-lhes condições de concorrência com os europeus e desestimulando a indústria nacional, enquanto o Governo de Washington apenas se comprometia a manter livre de direitos a entrada dos principais produtos brasileiros (café e borracha) naquele país o que já ocorria de fato (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 241). Além do mais, as desvantagens do tratado podem ser verificadas também pelo fato de o pequeno crescimento das exportações brasileiras não ter sido causado por sua assinatura, mas sim pela recuperação da renda ocorrida nos Estados Unidos após a crise de 1929 e 1933 (MONIZ BANDEIRA, 1973, p ). Os produtos primários e alimentícios exportados que compunham 99% da pauta de exportação brasileira para os Estados Unidos não sofrem variações consideráveis de demanda sob baixa de preços. Já os produtos estadunidenses exportados para o Brasil 80% manufaturados, bens de consumo duráveis possuíam grandes variações sob as mesmas condições. As exportações americanas para o Brasil aumentaram 64,80%, em 1936, e 130,8%, em 1937, tomando como base os níveis de 1933, enquanto o incremento das exportações brasileiras para os Estados Unidos não passou de 23,44% e 46%, no mesmo período (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 249). 18

19 Os mecanismos da dependência: uma análise das relações Brasil-Estados Unidos ( ) Vargas acabou cedendo à assinatura do tratado. Teria pesado o fato de que o Brasil, à época, estava sofrendo uma crise da dívida externa, e de o Departamento de Estado dos Estados Unidos ter condicionado a sua solução ao acordo de reciprocidade comercial. Mas também havia, dentro do governo brasileiro, um ideário que acreditava que a assinatura do tratado seria o melhor para o Brasil. Oswaldo Aranha é um grande exemplo de pensamento liberal a favor da intensificação das relações brasileiras com os Estados Unidos, mesmo adotando atitudes de independência, que lembravam Rio Branco, como assinala Moniz Bandeira (1973, p. 253). Nesse sentido, coincidiram a favor da assinatura do tratado dois fatores: o aprisionamento político em torno da dívida externa e a ideologia assumida por parte de forças políticas ligadas ao governo, que viam nos Estados Unidos um modelo e no estreitamento de suas relações com o Brasil e, portanto, com a economia brasileira o melhor para o futuro do desenvolvimento nacional. Esse misto de pressões políticas externas e internas ao governo brasileiro também esteve presente no caso do Acordo de Compensações com a Alemanha, assinado no mesmo ano de Sua negociação passou por pressões políticas muito parecidas com aquelas enfrentadas pelo Tratado de Reciprocidade. Assim como o governo estadunidense usou a questão da dívida como barganha, o governo alemão também ameaçou cortar suas relações comercias com o Brasil, caso o acordo não fosse concluído. No interior do governo brasileiro, a situação também não era muito distinta: havia forças tanto pró-estados Unidos quanto pró-alemanha. O próprio Vargas considerava de suma importância a conclusão do acordo de compensações, afinal [...] a Alemanha comprava muitos produtos brasileiros, principalmente do Rio Grande do Sul, tais como arroz, carnes, couros, havendo possibilidade para o algodão, que os Estados Unidos não importavam (MONIZ BANDEIRA, 1973, p ). É nos efeitos práticos para a economia brasileira que observamos as maiores distinções entre o Acordo de Compensações com a Alemanha e o Tratado de Reciprocidade com os Estados Unidos: O Brasil, em 1934, importava 23,67% dos Estados Unidos [...] e 14% da Alemanha. Depois do Acordo com a Alemanha, dos marcos compensados, a situação mudou. O Brasil importou, em 1938, 25% da Alemanha, 24,2% dos Estados Unidos [...]. E, enquanto as vendas de café baixaram de 73% (sobre o valor em ouro), em 1933, para 42%, em 1937, as do algodão subiram de 1% para 19%, no mesmo período (MONIZ BANDEIRA, 1973, p. 249). Além do que, [...] o comércio compensado afigurava-se uma política interessante aos industriais brasileiros, pois permitia um controle do mercado interno de modo que não fosse inundado por mercadorias concorrentes de procedência alemã. A desvantagem estava no fato de os marcos (alemães) de compensação não gerarem moeda disponível com a qual o Brasil pudesse acorrer a compromissos contraídos com nações adeptas do livrecomércio (CERVO; BUENO, 2010, p. 255). 19

20 Renato Saraiva, Ronaldo Herrlein Jr. Afigurava-se, dessa maneira, uma rivalidade comercial entre Estados Unidos e Alemanha frente ao mercado brasileiro, e Vargas percebia isso e utilizava a seu favor. Pronunciou uma série de discursos em que se colocava claramente simpático à Alemanha, e declarando sua intenção de neutralidade diante do conflito na Europa, justamente no momento em que corriam as negociações com a Krupp alemã para o fornecimento dos materiais para a montagem da siderurgia (MONIZ BANDEIRA, 1973, p ). Até então o Brasil já havia procurado a United States Steel Co., que demonstrou seu desinteresse pelo empreendimento. O deslocamento do comércio brasileiro para a órbita alemã e a iminência do contrato com a empresa alemã para a construção da siderurgia deram poder de barganha para o Brasil frente os Estados Unidos, e este acabou cedendo os empréstimos e equipamentos necessários, o que até então se negava a fazer. Poder de barganha esse que é, no entanto, relativo, já que estava condicionado pela necessidade dos Estados Unidos de garantir a cooperação brasileira em seu esquema estratégico, preparatório para sua entrada no conflito europeu, dada a importância das bases no nordeste brasileiro para o conflito no Atlântico. Assim, a política de Vargas se beneficiou não somente da rivalidade comercial entre Estados Unidos e Alemanha, mas também do conflito militar entre as forças do Eixo e as Aliadas. Agora, após termos analisados todos esses casos em conjunto, retomemos a pergunta deixada anteriormente: qual a importância da Política da Boa Vizinhança do governo Roosevelt para a implementação das medidas políticas brasileiras? Em certa medida, a gestão Roosevelt conciliou as contradições entre os interesses econômicos estadunidenses e a condução do processo de industrialização brasileiro, permitindo ao Brasil adotar certas medidas com mais segurança, como se vê, principalmente, no caso de suspensão do pagamento da dívida externa. O que não significa dizer que a política de Roosevelt abandonou os planos de liderança hemisférica. Quando muito, foi capaz de atenuá-los. O Tratado de Reciprocidade Comercial é justamente um sintoma disso. Conforme Moniz Bandeira (1989, p. 29), [...] a opinião de Roosevelt, favorável ao desenvolvimento industrial do Brasil, com o argumento de que os Estados Unidos desejavam um aliado forte e não o temiam como concorrente, não refletia, na realidade, a da maioria do establishment empresarial e político de seu país. O que obervaremos pela parte do Brasil em seus próximos movimentos com o derrocar do conflito europeu será uma aproximação ainda maior com os Estados Unidos. Na interpretação de Moniz Bandeira, a burguesia brasileira buscará aporte no capital estadunidense para conduzir o processo de desenvolvimento brasileiro como lhe apreciava, a salvo das tendências populares de esquerdização e estatizantes. 3.2 Governos Dutra e Vargas ( ) A Guerra Fria marcou, na política externa dos Estados Unidos, um declínio nas relações interamericanas, sendo referido como o período do descaso e da negligência para com os países latino-americanos (PECEQUILO, 2005, p ). Ainda estavam vivos, no imediato pós-guerra, os ideais de cooperação e de relacionamento especial entre os Estados Unidos e a América Latina, apresentando certa continuidade com a Política de Boa Vizinhança de Roosevelt. Entretanto, tais ideais não apresentaram uma materialização consistente que desse conta dos interesses e necessidades latino- 20