Tribunal Regional Eleitoral do Ceará

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1 Tribunal Regional Eleitoral do Ceará SUFFRAGIUM Informativo do TRE/Ceará Ano XXVI Nº 271 FEVEREIRO/2004

2 INFORMATIVO DO TRE/CEARÁ Fevereiro/2004 Ano XXVI - Número 271 COMPOSIÇÃO TRE/CE Des. Fernando Luiz Ximenes Rocha PRESIDENTE Des. José Eduardo Machado de Almeida VICE-PRESIDENTE E CORREGEDOR Dr. Jorge Aloísio Pires Dr. Antônio Abelardo Benevides Moraes Dr. José Filomeno de Moraes Filho Dr. Celso Albuquerque Macedo Dr. Francisco Roberto Machado JUÍZES Dr. Lino Edmar de Menezes PROCURADOR REGIONAL ELEITORAL Hugo Pereira Filho DIRETOR-GERAL EXPEDIENTE SECRETARIA JUDICIÁRIA Antônio Paulean Bezerra Simões COORDENADORIA DE JURISPRUDÊNCIA E DOCUMENTAÇÃO Dulce Maria Rossas Freire SEÇÃO DE EDITORAÇÃO E PUBLICAÇÃO Helena de Cássia Cunha Lima PARTICIPAÇÃO Secretaria de Administração Secretaria de Orçamento e Finanças Secretaria de Informática Secretaria de Recursos Humanos CAPA Ana Izabel Nóbrega Amaral IMPRESSÃO Gráfica e Editora PrintColor NOSSO ENDEREÇO Rua Jaime Benévolo, 21 - Centro Fortaleza - CE / CEP: PABX: (0xx85)

3 Suffragium/Tribunal Regional Eleitoral do Ceará. v. 22 n. 236 (2000) -. Fortaleza: TRE-CE, Mensal Continuação de: Boletim Eleitoral ( ), e Boletim Informativo Eleitoral v v.21 n.235 ( )

4 Sumário JURISPRUDÊNCIA DO TRE-CE EMENTÁRIO 1. ELEGIBILIDADE - INELEGIBILIDADE PRESTAÇÃO DE CONTAS PROPAGANDA ELEITORAL PROPAGANDA PARTIDÁRIA DIVERSOS... 6 DOUTRINA TRANSPARÊNCIA DO PODER PÚBLICO E SUA FISCALIZAÇÃO - Hélio Saul Mileski... 8 A IMPOSSIBILIDADE DA EXECUÇÃO PROVISÓRIA NO PROCESSO CIVIL - ELEITORAL DE SENTENÇA CONDENATÓRIA DAS SANÇÕES DO ARTIGO 41-A DA LEI 9.504/97 - Adriana Belli Pereira de Souza NÃO OBRIGATORIEDADE DO LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO DO VICE SEGUNDO A NOVA JURISPRUDÊNCIA DO TSE - Cristiana de Pinho Aguiar Guimarães ESCOLA JUDICIÁRIA ELEITORAL - EJE QUESTÕES EM DEBATE MÍDIA E CIDADANIA - Marco Antônio Fernandes Frade CIDADANIA CONJUNTO PALMEIRA - UMA HISTÓRIA DE CIDADANIA... UMA HISTÓRIA DE VIDA Entrevista com Sandra Magalhães, Coordenadora de Projetos do Banco Palmas ESPAÇO DA BIBLIOTECA NAVEGANDO PELA HISTÓRIA DA CIDADANIA NOTÍCIAS DO TSE NOTÍCIAS DO TRE-CE (Incluindo o cronograma das sessões ordinárias de fevereiro)... 38

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6 TRE/CE Ementário 1. ELEGIBILIDADE - INELEGIBILIDADE Consulta. Separação judicial ou divórcio durante o mandato de Prefeito Municipal. Inelegibilidade do ex-cônjuge para o mesmo cargo na eleição subseqüente. Inteligência do art. 14, 7º, da Constituição Federal. Acórdão n.º 11105, de , Consulta em Matéria Eleitoral, Classe 8, Fortaleza Relator: Juiz José Filomeno de Moraes Filho Decisão: Acorda o TRE/CE, por unanimidade, e em consonância com o parecer do Procurador Regional Eleitoral, responder negativamente à primeira indagação suscitada, considerando prejudicada a segunda indagação. 2. PRESTAÇÃO DE CONTAS 2.1 CANDIDATO Prestação de contas. Candidato a Deputado Estadual. Eleições de Falta de trânsito integral dos recursos arrecadados em conta bancária obrigatória. Malferimento ao disposto no art. 22, caput, da Lei nº 9.504/95, revogada a Súmula 16 do TSE. Falta de coerência no registro de despesa com combustível e lubrificante. Prazo para diligência. Exigências normativas não cumpridas. Desaprovação das contas. Acórdão n.º 11580, de , Prestação de Contas, Classe 22, Fortaleza Relator: Juiz Francisco Roberto Machado Decisão: Acordam os Juízes do TRE/CE, por unanimidade de votos, em desaprovar a prestação de contas do candidato. Prestação de contas. Candidato a cargo eletivo. Eleições de Pedido de reconsideração. Existência de irregularidades graves e informações conflitantes, não esclarecidas, apesar das oportunidades conferidas para tanto. Existência de duas declarações retificadoras, inexitosas. Pareceres do órgão técnico e do Parquet eleitoral pela desaprovação. Contas não prestadas regularmente. Desaprovação. Acórdão n.º 11709, de , Prestação de Contas, Classe 22, Fortaleza Relator: Juiz Antônio Abelardo Benevides Moraes Decisão: Acordam os Juízes do TRE/CE, por unanimidade e de acordo com o parecer do Dr. Procurador Regional Eleitoral, em considerar não prestadas as contas apresentadas pelo ex-candidato Luiz Gonzaga Fonseca Mota, desaprovando-as. Prestação de contas. Candidato a cargo eletivo. Eleições de Contas desaprovadas. Pedido de reconsideração. Existência de irregularidades graves e informações conflitantes, apesar da nova documentação ofertada. Trânsito de valores fora da conta bancária. Pareceres do órgão técnico e do Parquet eleitoral pelo indeferimento. Desaprovação mantida. Acórdão n.º 11712, de , Prestação de Contas, Classe 22, Fortaleza Relator: Juiz Antônio Abelardo Benevides Moraes Decisão: Acordam os Juízes do TRE/CE, por votação unânime e de acordo com o parecer do Dr. Procurador Regional Eleitoral, em indeferir o pedido de reconsideração formulado pelo ex-candidato Abrão Lincoln Aprígio dos Santos, mantida a desaprovação anterior. Prestação de contas. Candidato à Assembléia Legislativa. Eleições de Irregularidade das contas. Não saneamento. Desaprovação. I - Constatando-se falha que comprometa a regularidade das contas, pode a Justiça Eleitoral oportunizar o saneamento da irregularidade detectada. Inteligência do art. 30, 4º, da Lei nº 9.504/97, c/c o disposto no art. 29, 2º, da Res. TSE nº /02. II - Não obstante intimação para regularizar as contas, manteve-se o candidato inerte, deixando de corrigir os vícios detectados, ensejando a rejeição da contabilidade de campanha. III - Prestação de contas que se desaprova, em conformidade com o parecer do Parquet Eleitoral. Acórdão n.º 11738, de , Prestação de Contas, Classe 22, Fortaleza Relator: Juiz Celso Albuquerque Macedo Decisão: Acorda o TRE/CE, por unanimidade, em desaprovar as contas apresentadas. Prestação de contas. Candidato Deputado Estadual. Eleições gerais de Intempestividade. Ressalva. Aprovação. I - A apresentação a destempo configura irregularidade formal, não ensejando a sua rejeição. II - Atendidos os requisitos legais e normativos atinentes à espécie, impõe-se a aprovação com ressalva da conta apresentada fora do prazo. Acórdão n.º 11776, de , Prestação de Contas, Classe 22, Fortaleza Relator: Juiz Celso Albuquerque Macedo Decisão: Acorda o TRE/CE, por unanimidade, em aprovar com ressalva as contas apresentadas. Prestação de contas. Candidato a cargo eletivo. Eleições de Existência de irregularidades graves. Contas desaprovadas. Tem-se como irregulares as contas onde recursos de campanha utilizados pelo candidato não trafegaram em conta específica, muito embora tenha sido informada pelo próprio interessado haver arrecadado valor superior a R$ ,00. Antecedentes desta Corte e do TSE. Suffragium 5

7 TRE/CE Acórdão n.º 11781, de , Prestação de Contas, Classe 22, Fortaleza Relator: Juiz Antônio Abelardo Benevides Moraes Decisão: Acordam os Juízes do TRE/CE, por votação unânime e de acordo com o parecer do Dr. Procurador Regional Eleitoral, em desaprovar as contas apresentadas pelo ex-candidato Antônio Helder Couto Bezerra. 2.2 PARTIDO POLÍTICO Prestação de contas de partido político. Matéria administrativa. Ausência de coisa julgada. Possibilidade de reexame. Resta mantida, porém, a desaprovação anterior, se os novos elementos fornecidos não comprovam a sua regularidade e evidenciam, ao revés, a utilização de valores sem trânsito em conta bancária. Acórdão n.º 11336, de , Prestação de Contas, Classe 22, Fortaleza Relator: Juiz Antônio Abelardo Benevides Moraes Decisão: Acordam os Juízes do TRE/CE, por votação unânime e de acordo com o parecer do Dr. Procurador Regional Eleitoral, em indeferir o pedido de reconsideração formulado pelo PHS, mantida a desaprovação das contas apresentadas. Prestação de Contas anual de Partido Político. Regularidade. Intempestividade. Aprovação com ressalva. Aprovam-se, com ressalva, as contas apresentadas intempestivamente, mas que se evidenciam formalmente corretas, à luz das normas estabelecidas nos arts. 32 e 34 da Lei dos Partidos Políticos e arts. 2º e 6º e 11 da Resolução TSE nº /96, nos termos das manifestações da Coordenadoria do Controle Interno e da douta Procuradoria Regional Eleitoral. Acórdão n.º 11807, de , Prestação de Contas, Classe 22, Fortaleza Relator: Juiz Antônio Abelardo Benevides Moraes Decisão: Acordam os Juízes do TRE/CE, por votação unânime e de acordo com o parecer do Dr. Procurador Regional Eleitoral, em conhecer da prestação de contas e aprová-la, com ressalva. 3. PROPAGANDA ELEITORAL Representação. Propaganda eleitoral mediante outdoor. Ausência de sorteio. Prova. Imprestabilidade. Improvimento. 1. É irrefragável que a veiculação de propaganda eleitoral, mediante out door, não é autorizada enquanto não for realizado, pelo Tribunal Regional Eleitoral, o específico sorteio tratado no art. 15, da Resolução TSE N / Quando são imprecisas as informações quanto à exata localização da referida placa publicitária, julga-se improcedente a representação, dada a ausência de prova. Acórdão n.º 11152, de , Representação, Classe 34, Fortaleza Relator: Juiz Celso Albuquerque Macedo Decisão: Acordam os Juízes do TRE/CE, por unanimidade, em julgar improcedente a representação. 4. PROPAGANDA PARTIDÁRIA Propaganda partidária em inserções estaduais. Nãoeleição de representantes na Assembléia Legislativa e Câmaras de Vereadores, nas eleições de 2002 e Indeferimento do pedido por desatendimento às exigências do art. 57, I, b, e III, b, da Lei n.º 9.096/95 c/c o art. 4º, b, da Resolução TSE n.º /97. Resolução n.º 11018, de , Propaganda Partidária em Inserções, Classe 41, Fortaleza Relator: Juiz José Filomeno de Moraes Filho Decisão: Resolvem os Juízes do TRE/CE, por unanimidade, e em consonância com o parecer do Procurador Regional Eleitoral, indeferir o pedido de veiculação de propaganda partidária em inserções estaduais, para o ano de 2003, formulado pelo Partido da Reedificação da Ordem Nacional, PRONA. 5. DIVERSOS Consulta em matéria eleitoral. Pressupostos. Ausência. Não conhecimento. I - Para ativação da competência consultiva do Tribunal Regional Eleitoral, mister que a questão verse sobre matéria eleitoral, seja formulada em tese e devidamente subscrita por autoridade pública ou partido político. Inteligência do art. 30, inciso VIII, do Código Eleitoral. II - Ex-prefeito municipal não tem legitimidade para ativar a função consultiva do Tribunal Regional Eleitoral. III - Ante a ausência dos requisitos de admissibilidade da consulta, impõe-se o não conhecimento da consulta. Resolução n.º 11104, de , Consulta em Matéria Eleitoral, Classe 8, Canindé Relator: Des. José Eduardo Machado de Almeida Decisão: Resolve o TRE/CE, por unanimidade, em não conhecer da consulta. Eleitoral. Ação Criminal de Competência Originária. Crime tipificado no art. 334 do Código Eleitoral. Prescrição. Ex-prefeito. Foro privilegiado por prerrogativa de função (Lei nº /2002). Inconstitucionalidade. Remessa dos autos ao juízo de origem. 1. É da competência do Juízo de 1º grau o julgamento dos feitos envolvendo ex-prefeito Municipal, conforme decretação da inconstitucionalidade do 1º, do art. 84, do Código de Processo Penal, pelo Pleno do TRE/CE. Acórdão n.º e (Apenso), de , Ação Criminal de Competência Originária, Classe 2, Chorozinho (49ª Zona Eleitoral Pacajus) Relator: Juiz Celso Albuquerque Macedo Decisão: Acorda o TRE/CE, por unanimidade, em remeter os presentes autos ao Juízo da 49ª Zona Eleitoral, sediada em Chorozinho. 6 Fevereiro/2004

8 TRE/CE Investigação Judicial Eleitoral. Alegação de abuso do poder político ou abuso do poder econômico não configurado. Vislumbra-se da inicial que o autor pretende perseguir a possível existência de crime eleitoral e não de abuso do poder político ou abuso do poder econômico preconizado no art. 22 da Lei das Inelegibilidades. Via processual inadequada. Processo arquivado. Acórdão n.º 11010, de , Investigação Judicial Eleitoral, Classe 39, Hidrolândia (54ª Zona Eleitoral Santa Quitéria) Relator: Des. José Eduardo Machado de Almeida Decisão: Acorda o TRE/CE, por unanimidade, pela improcedência da investigação. Ação Criminal de Competência Originária. Prefeito Municipal. Desobediência. Não caracterização. Rejeição de denúncia. Rejeita-se a denúncia ofertada pelo Órgão Ministerial se o fato narrado evidentemente não constitui crime. Arts. 358, I do Código Eleitoral e 43, I do Código de Processo Penal. Acórdão n.º 11029, de , Ação Criminal de Competência Originária, Classe 2, Santana do Acaraú (44ª Zona Eleitoral) Relator: Juiz Antônio Abelardo Benevides Moraes Decisão: Acordam os Juízes do TRE/CE, por unanimidade, em rejeitar a denúncia ofertada pelo Ministério Público Eleitoral. Proposta de alteração na jurisdição de Zonas Eleitorais do Interior do Estado. Deferimento parcial, com a transferência dos Municípios de Umirim e Madalena para a jurisdição da 107ª e 63ª Zonas Eleitorais, sediadas em São Luiz do Curu e Boa Viagem, respectivamente, conforme entendimento do Ministério Público Eleitoral. Apreciação e homologação da decisão pelo Tribunal Superior Eleitoral TSE, nos termos do art. 30, inciso IX, do Código Eleitoral. Unanimidade. Resolução n.º 11113, de , Expediente Sem Classificação, Classe 14, Fortaleza Relator: Juiz Celso Albuquerque Macedo Decisão: Resolvem os juízes do TRE/CE, em votação unânime e consonante o parecer Ministerial, aprovar a transferência do Município de Umirim da 23ª Zona Eleitoral Uruburetama para a 107ª Zona São Luiz do Curu e do Município de Madalena da 11ª Zona Eleitoral Quixeramobim para a 63ª Zona Boa Viagem, com a remessa de cópia dos autos ao Tribunal Superior Eleitoral TSE para fins de apreciação e homologação (art. 30, inciso IX, do Código Eleitoral). Matéria Administrativa. Designação de Juiz Eleitoral. Pedido de reconsideração. Indeferimento. Indefere-se o pedido de reconsideração da indicação para as funções do cargo de Juíza Eleitoral em Zona com mais de uma vara, se a requerente não se inscreveu para o certame no prazo regular, implicando sua omissão em presumida desistência e se na indicação foram observadas todas as formalidades aplicáveis. Resolução n.º 11158, de , Matéria Administrativa, Classe 20, Nova Russas (48ª Zona Eleitoral) Relator: Juiz Antônio Abelardo Benevides Moraes Decisão: RESOLVE o TRE/CE, por unanimidade, em indeferir o pedido de reconsideração formulado pela requerente. Restituição de coisas apreendidas. Inquérito Policial. Competência. Existindo procedimento criminal instaurado, eventual liberação de bens apreendidos deve ser tratada na sua órbita, sob a regência da autoridade competente. Recurso conhecido e improvido. Acórdão n.º 12476, de , Recurso Eleitoral, Classe 32, Aratuba (89ª Zona Eleitoral Mulungu) Relator: Juiz Antônio Abelardo Benevides Moraes Decisão: Acordam os Juízes do TRE/CE, por unanimidade, em conhecer do recurso interposto, mas para lhe negar provimento. Suffragium 7

9 TRANSPARÊNCIA DO PODER PÚBLICO E SUA FISCALIZAÇÃO 1 Helio Saul Mileski Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul Presidente da 2ª Câmara do TCElRS Presidente da Associação de Entidades Oficiais de Controle Público do Mercosul - ASUL Professor de Direito Administrativo da FIJO - PUC/RS Membro do Conselho Editorial da Revista Interesse Público Sumário: I - Introdução; 2 - A transparência fiscal; 3 - Princípios dirigidos à transparência fiscal; 3.1 Princípio da definição clara de funções e responsabilidades; 3.2. Princípio do acesso público à informação estatal; 3.3 Princípio do acesso aos procedimentos de elaboração, execução e prestação de contas do orçamento; 3.4 Princípio das garantias de integridade das informações fiscais; 4 - A transparência na lei de responsabilidade fiscal. 5 Controle da transparência fiscal. I - INTRODUÇÃO Ao final do segundo milênio, na contagem temporal do calendário cristão, o mundo passou a experimentar extraordinárias mudanças de natureza técnica, política, econômica e social, com produção de repercussões extraordinárias sobre a vida dos Estados e das pessoas. Em tempos de informática e Internet, o mundo agilizou-se. O que num dia é novidade e avanço, no outro já é feito antigo e ultrapassado. Não há tempo para consolidação de novos valores porque valores, novos estão sendo implementados. Do mesmo modo altera-se o Estado e a sua forma de agir. Alteram-se a forma de pensar do cidadão e as suas necessidades, embora se mantenham as necessidades básicas de sua sobrevivência: alimentação, água, habitação e vestimenta, acrescidas de outras que são afetas à sua dignidade, como educação, saúde, segurança, emprego, transporte, previdência, etc. Por sinal, estas alterações nas relações pessoais e estatais em nível mundial também estão produzindo alterações no conceito de soberania do Estado. Soberania que se iniciou como um conceito político-jurídico que possibilitava ao Estado moderno, mediante sua lógica absolutista interna, impor-se à organização medieval de poder 2, passou, na atualidade, a ser entendida como a condição político-jurídica do Estado para se dirigir, reger e governar inteiramente por si mesmo 3. Assim, soberania é o poder de autodeterminação que não admite interferências externas em assuntos internos. É o poder de estabelecer mecanismos de proteção interna de efeitos externos, inclusive os de natureza econômica, na salvaguarda dos interesses da população. Contudo, em tempos de globalização e Internet, em que a velocidade da informação é de efeitos instantâneos, causando repercussões internas de natureza comportamental, técnica, social e econômica, não existe país no mundo que possua meios de evitar internamente os efeitos dessas circunstâncias externas. Nessa situação atual, logicamente se altera o conceito de soberania, passando o mesmo a ter um entendimento de autodeterminação relativa. Nesse contexto de mudanças e de agilização das próprias mudanças, passou-se a redefinir-se o papel do Estado, procurando-se um formato de atuação que pudesse atender com maior eficiência à sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social. Junto a esse fator histórico, agrega-se um verdadeiro descontrole fiscal experimentado pela grande maioria dos países no mundo, que passaram a apresentar redução nas taxas de crescimento econômico, aumento do desemprego e elevados índices de inflação. Portanto, o Estado passou a ter dificuldades para administrar as crescentes expectativas da população, consoante a sua função de promover o bem-estar do cidadão. Assim, altera-se a relação do Estado com o cidadão, inclusive porque há mudanças na própria sociedade, que passa a se organizar de forma diferente, formando grupos corporativos - sindicatos, partidos políticos, associações culturais e de classe, igrejas, grandes empresas, etc. - que possuem interesses nem sempre coincidentes com os do Estado, que, conforme pondera Clémerson Merlin Cléve, muitas vezes disputam poder com este, e que não poucas vezes são mais poderosos que o próprio Estado. Por isto, aquele ilustre professor do Paraná complementa: Ora, no mundo de hoje, o homem necessita preocupar-se com o Estado. Também deve-se precaver contra os grupos, porque, em face deles, mais uma vez a liberdade corre perigo. É preciso limitar o Estado: mas é preciso verificar que nem ele, nem a sociedade, hoje, correspondem às coordenadas oferecidas pelos Séculos XVIII e XIX. Por isso, igualmente, é necessária a atuação do Estado para quebrar o domínio dos grupos e corporações 4. 8 Fevereiro/2004

10 Assim, mesmo com os vários fatores, especialmente o desenvolvimento tecnológico e a globalização da economia mundial, que estão produzindo alterações no mundo de hoje, o Estado mantém-se como organismo essencial para o estabelecimento do bem-estar do cidadão e fator de regulação da economia, com poderes para fixar elementos de proteção do homem a despeito de grupos ou corporações. Contudo, para o próprio Estado impõe-se uma delimitação de sua ação, no sentido de evitar que a mesma extrapole o objetivo da função estatal e passe a executar ações em desatendimento dos interesses coletivos, inclusive no que tange à atividade financeira do Estado, propiciando um controle sobre o gerenciamento fiscal. No Estado moderno, logicamente desde que estruturado em bases democráticas e de direito, um dos principais fatores de controle do gerenciamento fiscal é o da transparência fiscal. A transparência fiscal motiva as autoridades públicas para um comportamento de maior responsabilidade para os atos de governo, resultando em adoção de políticas fiscais mais confiáveis, reduzindo a possibilidade de ocorrência de crise ou da gravidade das crises. Portanto, a transparência fiscal é o mais novo e importante elemento de governabilidade do Estado, passando a constituir-se também em princípio orçamentário, na medida em que o processo orçamentário é fator essencial para a gestão fiscal. É este procedimento, de recentíssima incorporação ao direito financeiro, que será objeto de estudo no presente trabalho: a transparência fiscal. 2 - A TRANSPARÊNCIA FISCAL A transparência, como princípio norteador da ação governamental, tem inspiração no conceito de accountability, procedimento utilizado especialmente nos países anglo-saxônicos - Nova Zelândia (a lei de responsabilidade fiscal da Nova Zelândia, editada em 1994, é um marco legislativo mundial pelo estabelecimento de normas jurídicas para a regulamentação da transparência da política fiscal e a sua prestação de contas, tornando o governo formalmente responsável perante a população, em face do desempenho das finanças públicas), Austrália (adotou a Carta de Honestidade Orçamentária, à similitude da legislação neozeolandêsa, dando ênfase ao papel do Australian Bureau of Statistics na definição de padrões para a divulgação de informações fiscais por todos os níveis de governo) e Reino Unido (implantou um Código de Estabilidade Fiscal muito assemelhado à Carta de Honestidade Fiscal da Austrália) -, que não possui uma definição precisa, podendo, numa interpretação livre e genérica, ser entendida como responsabilidade no trato dos bens e dinheiros públicos, transparência e prestação de contas. Nesse sentido, como bem menciona Marcos Nóbrega, o estudo dos aspectos que levam à accountability traduzem um novo paradigma a que a administração pública está submetida. Trata-se de uma visão moderna de serviço público baseada no resgate da cidadania e na construção, entre outras coisas, de espaços democráticos de decisão. Essa nova esfera também se potencializa em um combate à corrupção e o fortalecimento dos instrumentos de controle 5. Assim, a transparência fiscal se revela como um mecanismo democrático que busca o fortalecimento da cidadania, servindo de pressuposto ao controle social e forma de valorar e tornar mais eficiente o sistema de controle das contas públicas, na medida em que enfatiza a obrigatoriedade de informação ao cidadão sobre a estrutura e funções de governo, os fins da política fiscal adotada, qual a orientação para elaboração e execução dos planos de governo, a situação das contas públicas e as respectivas prestações de contas. A transparência fiscal é exigência de pura essência democrática. Toda ação de governo tem de ser dirigida para o atendimento de finalidade pública, representando um padrão confiável de atuação governamental, onde haja demonstração pública regular de todos os atos praticados na condução do gerenciamento fiscal, para ser auferida a confiança e o respeito da população. Sendo obrigados a realizarem demonstração regular de seus atos, os administradores sabem estarem sob controle e, por isto, tornam-se mais responsáveis e cuidadosos na condução dos atos de gestão fiscal e dos planos de governo. O princípio da transparência dos atos de gestão fiscal assumiu tal relevância no concerto das nações, que o Fundo Monetário Internacional (FMI) resolveu elaborar um Manual sobre transparência fiscal, com disponibilização franqueada eletronicamente 6, contendo princípios específicos e normas referentes às boas práticas de gestão fiscal, com estas representando um padrão de transparência fiscal que é considerado, pelo FMI, apropriado para garantir ao público e aos mercados de capital que existe um quadro suficientemente completo da estrutura e das finanças do governo para permitir a avaliação fidedigna da solidez da posição fiscal dos países. Este Manual reflete o conteúdo do Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal, o qual tem estrutura organizacional fundada em quatro princípios gerais: a) o primeiro princípio geral - Definição Clara de Funções e Responsabilidades - refere-se à especificação da estrutura e das funções do governo e o resto da economia; Suffragium 9

11 b) o segundo princípio geral - Acesso Público à Informação - enfatiza a necessidade de que se divulguem informações fiscais abrangentes a intervalos bem definidos; c) o terceiro princípio geral - Abertura na Preparação, Execução e Prestação de Contas do Orçamento - cobre o tipo de informação divulgada a respeito do processo orçamentário; d) O quarto princípio geral - Garantias de Integridade - trata da qualidade das informações fiscais e da necessidade de submetê-ias a um escrutínio independente. 3 - PRINCÍPIOS DIRIGIDOS À TRANSPARÊNCIA FISCAL Como a transparência tem por fundamento a necessidade de o governo promover informações aos cidadãos sobre a estrutura e funções governamentais, no sentido de prestar esclarecimentos sobre as atividades que está desenvolvendo, dando conta da sua política fiscal, bem como de todos os seus atos, envolvendo os de preparação, execução e prestação de contas, cujo procedimento possibilite um acompanhamento por parte da população, a fim de que esta tenha de forma clara, regular e confiável cientificação de toda a ação governamental, há a necessidade de serem aplicados alguns princípios que, efetivamente, possam assegurar a transparência de todos os atos de gestão fiscal do governo. Não basta tão-somente serem divulgados números relativos à arrecadação da receita e à execução da despesa, porque se a população não tiver um conhecimento sobre as funções do governo e a quem pertencem as responsabilidades, incluindo-se as questões de natureza orçamentária, esta divulgação resultará inócua, porque não haverá compreensão do que estes números representam. Transparência não significa divulgar por divulgar, dar acesso a informação por dar. O sentido da transparência é promover a participação popular nos atos de governo, democratizando a gestão fiscal, a fim de que o cidadão, tendo conhecimento da ação governamental, possa contribuir para o seu aprimoramento e exercer um controle sobre os atos de governo, agindo em colaboração ao sistema oficial de controle da atividade financeira do Estado. Dessa forma, é da transparência que o controle da sociedade emerge, pois, como um imperativo de estatura constitucional, partícipe do esforço mais ou menos universalizado de democratizar o poder, tornando-o visível e, por assim dizer, mais confiável e limitado em sua tentações de arbítrio ou de conformista omissão 7. Portanto, para que isso possa ocorrer, impõe-se a adoção de alguns princípios genéricos, no sentido de ser assegurada à transparência fiscal uma abrangência, clareza e confiança que dêem possibilidade de pleno conhecimento e acompanhamento dos atos governamentais. Como no Brasil não há, propriamente, uma regulamentação de princípios dirigidos à transparência, valemo-nos dos princípios adotados em nível internacional, adequando o seu sentido à realidade nacional, porém sem desvinculá-io daquele adotado nas nações desenvolvidas, para ser obtida a compreensão do real significado de transparência, dando-se a ela a adequada aplicabilidade, com verificação de como está ocorrendo a sua adoção no direito financeiro pátrio (Lei de Responsabilidade Fiscal) e como se procede ao seu controle. Estes princípios gerais podem ser definidos como: a) princípio da definição clara de funções e responsabilidades; b) princípio do acesso público à informação estatal; c) princípio do acesso aos procedimentos de elaboração, execução e prestação de contas; d) princípio das garantias de integridade das informações fiscais. 3.1 Princípio da Definição Clara de Funções e Responsabilidades Definir-se claramente as funções e responsabilidades do governo, dando-se de forma nítida o seu conhecimento público, é primordial e básico para o estabelecimento da transparência fiscal. É da essência da transparência o conhecimento da estrutura governamental para o exercício das funções do Estado, pois só mediante o conhecimento sobre quem detém a competência para o exercício de determinada função é que se torna possível a atribuição de responsabilidade pela criação e implementação dos planos de governo e, conseqüentemente, da política fiscal. A imprescindível especificação da estrutura e funções do governo, com consideração de ser um requisito básico da transparência fiscal, teve definição no Sistema de Contas Nacionais, 1993 (SCN) da Organização das Nações Unidas ONU e na versão atual do Manual do FMI sobre estatísticas de finanças públicas (Manual GFS) 8. Na definição desse sistema, devem ser englobadas todas as instituições cuja principal atividade seja a execução de funções governamentais. Portanto, incluindo-se todas as unidades governamentais nacionais e infranacionais, inclusive os fundos extra-orçamentários, bem como todas as instituições sem fins lucrativos que prestem, principalmente, serviços não relacionados ao mercado e que sejam controladas e financiadas pelas unidades governamentais. Para atingir a clareza na definição da estrutura do governo, é sugerida a publicação de um quadro institucional que apresente a estrutura do governo e do resto do setor público, a exemplo do utilizado pelo Sistema Europeu de Contas, 1995 (SEC), nas estatísticas econômicas dos países da União Européia Fevereiro/2004

12 Efetivamente, é de extrema importância para a transparência que haja um indubitável conhecimento sobre a estrutura e as funções do governo, pois, assim, será possível saber-se como, por meio de quem e para quem o governo está agindo, no sentido de haver identificação, em gênero e grau, dos responsáveis pela ação governamental. Para tanto, deve ser publicado um organograma institucional apresentando de maneira clara a estrutura do governo e as demais entidades do setor público, com o indicativo das funções que executam. 3.2 Princípio do Acesso Público à Informação Estatal Tratando-se de transparência, obviamente que uma das características mais importantes e marcantes é a relativa à disponibilização das informações governamentais ao público em geral. De nada adianta o Poder Público elaborar documentos informativos sobre toda a sua atuação, produzindo relatórios sobre a política fiscal e sua execução, se não efetuar a sua disponibilidade pública. Portanto, comprometer-se com o fornecimento de informações abrangentes sobre toda atividade fiscal e com sua publicidade é princípio de transparência que deve ser plenamente observado pelos governantes. Dessa forma, o público deve ser plenamente informado sobre todas as atividades fiscais passadas, presentes e futuras do governo. O fornecimento de tais informações devem ser disponibilizadas por meio eletrônico, publicadas e dada a sua publicidade por outros meios. As formas de publicação e publicidade não são optativas, mas sim conjuntivas. Não deve ser escolhido apenas um meio para serem procedidas a publicação e a publicidade, esta deve ser abrangente, com utilização de todas as formas de publicidade, no sentido de que haja uma plena divulgação dos atos governamentais. Para haver informação adequada das atividades financeira e fiscal, a documentação orçamentária, as contas definitivas e outros relatórios fiscais dirigidos ao cidadão devem abranger todas as atividades orçamentárias e extraorçamentárias do governo, especialmente quanto a: cobertura do orçamento anual; resultados e previsões; passivos eventuais, renúncias fiscais e atividades parafiscais; dívida e ativos financeiros; posição consolidada do governo geral União, Estados e Municípios. Estas informações devem ser prestadas por meio de Relatórios Orçamentários periódicos, que podem ser mensais, bimestrais ou trimestrais, contendo os resultados orçamentários das contas do governo, incluindo a situação da dívida. Esses relatórios demonstram o comportamento relativo à arrecadação da receita e à realização da despesa, quanto ao equilíbrio orçamentário, atingimento das metas fiscais e cumprimento de limites eventualmente fixados, inclusive os destinados à dívida. Do mesmo modo, deve ser dada divulgação ao orçamento anual e aos seus documentos comprobatórios, ao relatório anual das contas de dotações orçamentárias, relatórios financeiros, balanços anuais e da prestação de contas anual. A divulgação desses documentos comprobatórios da execução orçamentária possibilita que seja efetuada uma avaliação do desempenho recente em comparação ao orçamento, no sentido de ser verificada a existência de riscos significativos de previsão, de política ou macroeconômicos, para um cotejamento sobre o realismo do orçamento apresentado. Dessa forma, o princípio do acesso público às informações fiscais é intrínseco à transparência, não podendo deixar de ser adotado, porque sem acesso público às informações do governo não há transparência dos atos governamentais. 3.3 Princípio do Acesso aos Procedimentos de Elaboração, Execução e Prestação de Contas do Orçamento O orçamento anual é invariavelmente, quase sem exceção, o principal instrumento de execução da política fiscal. Por isso, todas as etapas do processo orçamentário, juntamente com as informações contidas no próprio orçamento e na documentação que o acompanha, são de vital importância para a transparência fiscal. Assim, o plano de governo, a preparação do orçamento, onde se inclui o estabelecimento das prioridades, e a proposta de lei orçamentária devem imediatamente ter disponibilização à população, mediante o fornecimento de informações sobre todo o processo orçamentário, incluindo a forma de participação popular. Pois, nos tempos modernos, o orçamento público transformou-se no principal instrumento de exercício do poder, podendo-se dizer, inclusive, que se trata do principal instrumento de um poder intervencionista, na medida em que o orçamento público efetua uma verdadeira intervenção na vida de cada cidadão, possibilitando ou não a prestação de um serviço ou a realização ou não de um investimento - é através do orçamento que o Poder Público diz se vai colocar uma lâmpada no último poste da última rua da última vila da periferia ou se vai construir uma usina hidrelétrica; ou se vai calçar uma rua; ou se vai prestar serviços de saúde, segurança e educação -, fato que o revela Suffragium 11

13 como um instrumento poderosíssimo nas mãos dos governantes, por isto mesmo, devendo estar, necessariamente, sob um controle rígido, não só do Parlamento e dos Tribunais de Contas, mas também de todos os cidadãos. Saliente-se ainda que a eficácia do orçamento depende de sua regulamentação em lei específica e na legislação complementar, devendo, nesse aspecto, ser dada ampla divulgação da normatização legal reguladora dos orçamentos, no sentido de dar conhecimento à população dos vínculos de legalidade a que estão sujeitos os governantes na condução da gestão fiscal. Sendo assim, é de vital importância a transparência de todos os atos que constituem o processo orçamentário, com divulgação de informações desde a situação pré-orçamentária, face ao plano de governo e às prioridades que devem ser estabelecidas, bem como sobre o conteúdo geral dos orçamentos (previsões econômicas, renúncia fiscal, passivos e ativos financeiros, ativos não-financeiros, obrigações previdenciárias, passivos eventuais, etc.), da execução orçamentária, do relatório anual e da sua prestação de contas, no sentido de que o cidadão possa exercer o controle social sobre os atos de preparação orçamentária, com acompanhamento da execução orçamentária e proceda à avaliação dos resultados alcançados pela gestão fiscal do governante. 3.4 Princípio das Garantias de Integridade das Informações Fiscais Outro princípio, que deve nortear os atos de gestão fiscal para que haja transparência, é o relativo à garantia de integridade das informações fiscais. Deve haver garantias específicas quanto à qualidade das informações fiscais, com indicação de que os dados dos relatórios fiscais são internamente coerentes e se foram conciliados com informações relevantes advindas de outras fontes. As contas definitivas devem ser inteiramente conciliadas com as dotações orçamentárias e todas elas devem ser conciliadas com os relatórios fiscais elaborados. A variação no saldo da dívida (e ativos financeiros) deve ser conciliado com o saldo orçamentário apresentado. Deve haver um documento de referência contendo uma análise da diferença entre as previsões orçamentárias dos principais agregados macroeconômicos e fiscais e os resultados dos últimos anos. Deve haver uma rigorosa conciliação dos dados fiscais e monetários, e caso os processos de conciliação se mostrem frágeis, isto deve ser levado a público. Portanto, para que haja transparência, há necessidade de que as informações efetuadas pelos governantes possuam uma representação de integridade, de cuja qualidade informativa resulte confiabilidade de certeza e correção dos dados divulgados, com indicativo, inclusive, do regime contábil adotado. 4 -A TRANSPARÊNCIA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL A transparência, como um dos pressupostos legais fixados para a responsabilidade na gestão fiscal, é uma das principais inovações realizadas pela Lei Complementar n 101/2000, com produção de importantes conseqüências na atividade financeira do Estado, que visa a estimular a participação e o controle popular sobre os atos do Administrador Público, especialmente os que envolvem a estruturação do sistema orçamentário. Nesse contexto, a lei complementar considera como instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais deve ser dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. No sentido de ser assegurada a transparência, deve haver também o incentivo à participação popular e a realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. Portanto, depreende-se dessa exigência legal que o seu regramento fixa mais que um mero propósito de atuação administrativa, na verdade estipula um novo princípio de cumprimento obrigatório para o gestor público, que deriva dos princípios basilares que fundamentam a estrutura normativa da responsabilidade que deve haver na gestão fiscal dos Administradores Públicos. No que tange ao atendimento do princípio da definição clara das funções e responsabilidades, além de haver uma divisão de responsabilidades entre os diferentes níveis de governo na Constituição Federal (por exemplo: no art. 18 é referido que a organização político-administrativa compreende a União, os Estados e os Municípios e que todos são autônomos; nos artigos 153 a 156 são explicitadas as competências tributárias de cada nível de governo; e nos artigos 157 a 159 são fixados os mecanismos de repartição de receitas tributárias entre as entidades federadas), também são estabelecidas nos 2 e 3 do art. 1 e no art. 2 da Lei Complementar n 101/2000 quais são as entidades federadas que estão obrigadas ao seu cumprimento - União, Estados, Distrito Federal e Municípios-, quem está abrangido por esta referência legal (o Poder Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e o Tribunal de Contas, com as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações 12 Fevereiro/2004

14 e empresas estatais dependentes), apresentando definições legais de ente da Federação, empresa controlada, empresa estatal dependente e receita corrente líquida. Por sua vez, o princípio geral que assegura o acesso público à informação estatal está regulamentado nos arts. 48 e 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina a ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, para: os planos, os orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Devem ainda ser incentivadas a participação popular e a realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos, com as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo devendo ficar disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. O princípio de acesso aos procedimentos de elaboração, execução e prestação de contas também está assegurado nos artigos 48 e 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como pela determinação de publicação do Relatório Resumido da Execução Orçamentária, a cada bimestre, sobre a arrecadação da receita e a realização da despesa, valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária, receitas de operações de crédito e despesas com amortizações da dívida (arts. 52 e 53 da LRF); pela publicação do Relatório de Gestão Fiscal, quadrimestral, contendo comparativos dos limites relativos à despesa total com pessoal, dívidas consolidada e mobiliária, concessão de garantias, operações de crédito, com indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites, com demonstrativo, no último quadrimestre, do montante da disponibilidade de caixa em 31 de dezembro e inscrições em Restos a Pagar (arts. 54 e 55 da LRF); e pela prestação de contas dos gestores fiscais, que deverá evidenciar o desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições (arts. 56 a 58 da LRF). As garantias de integridade das informações fiscais é princípio que está regulado nos artigos 50 e 51 da Lei de Responsabilidade Fiscal, onde são determinados os procedimentos de escrituração e consolidação das contas públicas, que, além de obediência às demais normas de contabilidade pública, devem observar: I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada; II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência, apurandose, em caráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa; III - as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjuntamente, as transações e operações de cada órgão, fundo ou entidade da administração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependente; IV - as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas em demonstrativos financeiros e orçamentários específicos; V - as operações de crédito, as inscrições em Restos a Pagar e as demais formas de financiamento ou assunção de compromissos junto a terceiros deverão ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e a variação da dívida pública no período, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de credor; VI - a demonstração das variações patrimoniais dará destaque à origem e ao destino dos recursos provenientes da alienação de ativos. Complementando a garantia de integridade das informações fiscais, é determinado ao Poder Executivo da União promover, até o dia 30 de junho, a consolidação nacional e por esfera de governo das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público. Desse modo, consoante a normatização efetuada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, existem medidas legais que asseguram a aplicabilidade do princípio da transparência fiscal no âmbito do Estado brasileiro, visando a garantir que a atuação do Administrador Público se suceda na concretização da vontade geral, com satisfação e atendimento dos verdadeiros interesses coletivos, sem a ocorrência de procedimento personalista e autoritário. A instituição deste princípio possibilita ao cidadão condições efetivas de participação no processo orçamentário, proporcionado-lhe meios para propor, acompanhar, avaliar e controlar a ação dos Administradores e Gestores Públicos. 5 - O CONTROLE DA TRANSPARÊNCIA FISCAL Para que, efetivamente, os atos de gestão fiscal se procedam com transparência, não basta a existência de uma regulamentação legal, com o atendimento de princípios gerais. Para tanto, impõe-se o funcionamento regular do sistema de controle. Assim, com o sentido de acompanhar e verificar a regularidade dos procedimentos de Gestão Fiscal, tendo em conta um planejamento elaborado com o atendimento do princípio da transparência, é Suffragium 13

15 necessária a existência de um sistema de controle que verifique e exija o cumprimento das normas, limites e obrigações contidas na Lei Complementar n 101/2000, a fim de que os atos de gestão fiscal sejam realizados com responsabilidade e atendimento ao interesse público, com verificação de que está sendo dada uma ampla divulgação aos mesmos. Este controle está previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal e, seguindo a forma de controle estruturada constitucionalmente, destina a sua fiscalização para os órgãos do sistema de controle externo que está a cargo do Poder Legislativo, mediante execução pelo Tribunal de Contas e para os órgãos de controle interno de cada Poder e do Ministério Público (art. 59). Como a atribuição principal do sistema de controle é a fiscalização quanto ao cumprimento das normas da lei complementar, especialmente no que se refere ao atingimento das metas fixadas na lei de diretrizes orçamentárias; aos limites e condições para a realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar; às medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite; às providências tomadas para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites; destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as da Lei Complementar n 101/2000; e ao cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver; com os Tribunais de Contas devendo proceder a alerta aos Poderes ou órgãos referidos no artigo 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal quando constatarem a ocorrência de situação que exceda aos limites legais determinados, bem como de fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária, pode-se dizer que esta forma de regulamentar a ação fiscalizadora caracteriza o controle como de acompanhamento, inclusive quanto ao acompanhamento de que esses atos estão tendo a devida divulgação pública. O controle assim realizado permite prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, na medida em que o acompanhamento da gestão fiscal das Administrações Públicas deve ser realizado bimestral, quadrimestral ou semestralmente através de relatórios e demonstrativos parciais, na forma legal regulada. Ao final de cada exercício, haverá a consolidação desses relatórios parciais, resultando na prestação de contas anual da gestão fiscal. Dessa forma, nesses relatórios não são apuradas responsabilidades quanto à arrecadação da receita e à execução da despesa, mas, sim, são efetuadas comparações com os dados ali registrados e os limites estabelecidos na Lei Complementar n 101/2000, que culmina com a emissão de parecer conclusivo sobre a gestão fiscal, o qual deve manifestar se há atendimento ou não das regras fixadas na Lei de Responsabilidade Fiscal. Por isso, na Lei Complementar n 101/2000, o exercício da fiscalização pelos Tribunais de Contas e emissão do Parecer Prévio não enseja uma decisão propriamente dita, posto que se trata de uma lei de acompanhamento em que o órgão de controle acompanha a execução do planejamento - sistema orçamentário -, tendo em conta o atingimento das metas fixadas pela Administração Pública e diz da sua conformidade ou não com as determinações legais. Nesse contexto normativo, embora existam regras claras e detalhadas para o estabelecimento da transparência nos atos de gestão fiscal, se não houver penalização exemplar para o descumprimento da lei, provavelmente esta se tornará ineficaz, letra morta, porque sua aplicabilidade, dependendo exclusivamente da boa vontade do governante, restará inexoravelmente prejudicada e abandonada. Por isso, a estrutura normativa que regula a responsabilidade fiscal dos governantes estipula várias penalidades, de natureza administrativa e criminal, para os violadores das regras da Lei Complementar n 101/2000. Os Estados e Municípios que não encaminharem, para consolidação, as suas contas ao Poder Executivo da União, dentro do prazo fixado legalmente, ficarão, até que se regularize a situação, impedidos de receberem transferências voluntárias e de procederem a contratos de operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária (art. 51, 2, da LRF). Consoante o art. 5 da Lei n , de , deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o Relatório de Gestão Fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei, constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas, punível com multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal. A aplicação dessa penalidade é da competência exclusiva do Tribunal de Contas. Por fim, genericamente, no sentido de abranger todo e qualquer tipo de descumprimento às normas que regulam a responsabilidade fiscal, onde se incluem as medidas de transparência, o art. 73 da LRF determina que as infrações aos seus dispositivos serão punidas segundo as normas do Código Penal; da Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950; do Decreto-lei n 201, de fevereiro de 1967; da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente. 14 Fevereiro/2004

16 1 Palestra proferida na cidade de Ushuaia, Província de Terra do Fogo, República Argentina, em 27 de novembro de 2002, na 2ª Reunião Anual Internacional da ASUL e 4ª Reunião Anual do Secretariado Permanente dos Tribunais de Contas da República Argentina. 2 MATTEUCCI, Nicola. In BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. Coord.trad. de João Ferreira; Ver. geral de João Ferreira e Luiz Guerreiro Pinto Cascais. 12.ed. Brasília: Editora UnB, 1999, v. 2, p BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada, 3.ed. revista e atualizada. São Paulo: Saraiva, 2001, p CLÈVE, Clémerson Merlin. Atividade Legislativa do Poder Executivo no Estado Contemporâneo e na Constituição de São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p NÓBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal e Leis Orçamentárias. São Paulo:Juarez de Oliveira, 2002, p FREITAS, Juarez. O Controle Social do Orçamento Público. Interesse Público. Porto Alegre: Notadez, ano 3, n.11, p.15, jul./set. de O Sistema Europeu de Contas está harmonizado com o Sistema de Contas Nacionais da ONU. Verificar em Fonte: Interesse Público - Ano 4, volume especial - Responsabilidade Fiscal - Porto Alegre:Notadez, Suffragium 15

17 A IMPOSSIBILIDADE DA EXECUÇÃO PROVISÓRIA NO PROCESSO CIVIL-ELEITORAL DE SENTENÇA CONDENATÓRIA DAS SANÇÕES DO ARTIGO 41-A DA LEI 9.504/97. Adrianna Belli Pereira de Souza (*) A discussão sobre a inconstitucionalidade formal do artigo 41-A, embora não tenha tido um aprofundamento doutrinário e jurisprudencial encontra-se, na esfera das discussões jurisdicionais, superada. E tal fato advém da simplicidade com que se entendeu, majoritariamente, que, pelo simples fato de não constar a palavra inelegibilidade no artigo 41-A, não cuidaria tal dispositivo deste instituto, emprestando, assim, a compatibilidade com o texto constitucional que mereceria artigo de lei tão esperado e tão bem nascido do ponto de vista da justiça, inclusive social. Afirmo que meu pensamento é consentâneo com o entendimento de que inelegibilidade não é fato e sim efeito, sendo inquestionável, juridicamente, a inconstitucionalidade formal do artigo em exame. Porém, sendo aplicadas como vêm sido as sanções do artigo 41-A, quais sejam, a cassação de registro, diploma e multa, merece relevo uma análise sobre os aspectos processuais inerentes ao processo eleitoral através do qual se aplica as sanções indicadas, as quais, independem, em face do entendimento jurisprudencial atual, de passada em julgado a decisão para sua efetividade, o que, em face das normas de direito processual civil que norteiam subsidiariamente o processo eleitoral, divorciam da segurança jurídica imposta pelo diploma processual como a seguir se demonstrará. Requisitos e Pressupostos da Execução Provisória no Processo Civil Em regra, a execução baseia-se na perfeição do título e no seu caráter definitivo. Se é certo que a sentença tem força de lei nos limites da lide e das questões decididas, não é menos exato que é a res iudicata que torna o decisório imutável e indiscutível. Daí a afirmação geral de que a sentença para ser executada deve ter transitado em julgado, fato que ocorre quando não seja mais admissível a interposição de recurso ordinário ou extraordinário. No âmbito cível, a lei abre algumas exceções, por levar em conta as diferenças entre eficácia e imutabilidade das sentenças. Desta forma, em circunstâncias especiais, confere eficácia, a determinadas decisões antes mesmo de se tornarem imutáveis. E o que se passa quando o recurso é recebido apenas no efeito devolutivo. Seguindo os ensinamentos de CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO 1, existe uma questão fundamental no tocante à execução. A exigência político-social da plena solução do litígio com a prevalência dos ditames do ordenamento jurídico nacional e exigência jurídica de integral atuação da vontade da lei na execução forçada, outra se contrapõe: a de que ao executado não se imponham sacrifícios além do estritamente necessário. É da responsabilidade do Poder Judiciário a aplicação do direito, mas toda a sua atividade vem disciplinada por lei, sofre condicionamentos, e está sujeita a limites bem definidos. Quando se trata de atividades exercidas in executivis, a par dos chamados limites naturais e políticos à execução, uma linha da qual não hão de passar as medidas judiciais é a necessidade do sacrifício em face dos objetivos. Portanto, reconhecido o ilícito civil por sentença judicial, haveria que se submeter aos princípios norteadores da tutela provisória, posto que a decisão só adquiriria a qualidade de imutável quando da ocorrência da coisa julgada material, a partir do trânsito em julgado da decisão a realizar. Portanto, reconhecido o ilícito civil por sentença judicial, haveria que se submeter aos princípios norteadores da tutela provisória, posto que a decisão só adquiriria a qualidade de imutável quando da ocorrência da coisa julgada material, a partir do trânsito em julgado da decisão. Para tanto, diz a lei através do artigo 588 do Código de Processo Civil quais são esses princípios: Art. 588: A execução provisória da sentença far-se-á do mesmo modo que a definitiva, observados os seguintes princípios: I - corre por conta e responsabilidade do exequente, que se obriga, se a sentença for reformada a reparar os prejuízos que o executado venha a sofrer: II - o levantamento de depósito e dinheiro, e a prática de ato que importem alienação de domínio ou dos quais possa resultar grave dano ao executado, dependem de caução idônea, requerida e prestada nos próprios autos de execução; 16 Fevereiro/2004

18 III - fica sem efeito, sobrevindo a sentença que modifique ou anule a sentença que foi objeto da execução, restituindo-se as coisas no estado anterior: IV - eventuais prejuízos serão liquidados no mesmo processo; Parágrafo 1 No caso do inciso III se a sentença provisoriamente executada for modificada ou anulada apenas em parte, somente nessa parte ficará em efeito a execução; Parágrafo 2 A caução pode ser dispensada nos casos de crédito de natureza alimentar, até o limite de 60 (sessenta) vezes o salário mínimo quando o exequente se encontrar em estado de necessidade. Originada de sentença impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo, a execução provisória por conseqüência, como exceção ao ordenamento processual civil, possibilita algumas execuções baseadas em título judicial, quando ainda passível de reforma mediante recurso, assumindo o signo, provisional 2. Já o ordenamento processual eleitoral excepcional, através do seu artigo 257, retira todo e qualquer efeito suspensivo aos recursos interpostos sob sua jurisdição especialíssima, sendo pois, norma processual eleitoral a não suspensividade dos recursos. A exceção encontra-se apenas no artigo 216 do Código Eleitoral, ao expressamente garantir ao diplomado a permanência no exercício de sua atividade política até o julgamento pelo TSE. O caráter provisional da decisão judicial origina-se da eficácia do pronunciamento jurisdicional. Mas havendo a possibilidade de alteração desse pronunciamento pela via recursal, a efetividade da decisão há que aguardar a definitividade do pronunciamento. A permissão da execução provisória condiciona-se, pelo inciso I do artigo 588, ao acautelamento de eventuais danos. No mesmo sentido, estabelece-se que a provisoriedade executiva não importará atos de alienação de domínio ou levantamento do dinheiro sem caução idônea. Assim, se o devedor mantiver essa condição inalterada pelo Tribunal ad quem, a decisão assumirá seu caráter definitivo, e se o credor já tiver recebido o seu crédito, a execução provisória terá efeito satisfativo. Entretanto, se o resultado decisório se alterar, deverá ser promovido o retorno ao estado prístino (inciso lii, artigo 588). Por conseguinte o devedor que teve sua condição de inadimplente reavaliada e modificada, decotando-se-lhe a obrigação de pagar, tem o direito de ver-se reparado pelos danos sofridos, ressaltando-se a assunção de responsabilidade objetiva do credor ao auferir vantagem pelo procedimento provisório em detrimento da condição criada na esfera jurídica do executado, assumindo o dever de indenizá-lo. Quanto ao inciso II do artigo 588 salienta ARAKEN DE ASSIS, 3 o desapossamento se encerra com o depósito ou a entrega da coisa. Por coerência, o levantamento desta é admitido, uma vez caucionado. (...) A Coação pessoal, a coação patrimonial e o desconto se ostentam completamente inadmissíveis. Eles sempre gerarão efeitos irreversíveis o que antagoniza a idéia mesma de provisoriedade. A execução provisória portanto, é meio processual para satisfação do credor, porém, com limites estabelecidos pela ausência de definitividade da sentença condenatória, quais sejam: a garantia da inalterabilidade de sua esfera jurídica e, se alterada, a devolução ao devedor da quantia paga, inclusive com correção monetária para evitar o enriquecimento sem causa. Voltando ao artigo 41-A, como ilícito civil deverá se submeter às normas referentes à tal procedimento para sua aferição. Relativamente ao procedimento processual, o artigo 41-A estabelece expressamente a observância do artigo 22 da Lei Complementar 64/90: Art. 41-A: Ressalvado o disposto no artigo 26 e seus incisos, constitui captação de sufrágio, vedada por esta Lei, o candidato doar, oferecer, prometer, ou entregar ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou função pública, desde o registro da candidatura até o dia da eleição, inclusive, sob pena de multa de mil e cinqüenta mil Ufir, e cassação do registro ou do diploma, observado o procedimento previsto ao artigo 22 da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de (grifo nosso) A Lei Complementar 64/90 dispõe o rito a ser observado em seu artigo 22, e no tocante ao resultado da decisão condenatória assim estabelece no inciso XIV: Art. 22. (...) XIV - julgada procedente a representação, o Tribunal declarará a inelegibilidade do representado e de quantos hajam contribuído para a prática do ato, cominando-lhes sanções de inelegibilidade para as eleições a se realizarem nos 3(três) anos subsequentes á eleição em que se verificou, além da Suffragium 17

19 cassação do registro do candidato diretamente beneficiado pela interferência do poder econômico e pelo desvio ou abuso do poder de autoridade, determinando a remessa dos autos ao Ministério Público Eleitoral, para instauração de processo disciplinar, se for o caso, e processo-crime, ordenando quaisquer outras providências que a espécie comportar: XV se a representação for julgada procedente após a eleição do candidato, serão remetidas cópias de todo o processo ao Ministério Público Eleitoral, para os fins previstos no artigo 14, parágrafos 10 e 11 da Constituição Federal e artigo 262 do Código Eleitoral. Neste prisma, cumpre-nos a busca da identificação da natureza da sentença na ação de investigação judicial eleitoral. Dúvidas não pairam acerca da aplicabilidade da disposição contida no artigo 22 da Lei Complementar n 64, de 1990, em se tratando de ajuizamento de ação de investigação eleitoral, fundamentada no artigo 41-A da Lei 9504, de 1997, merecendo reflexão sobre a natureza da sentença, neste procedimento processual. Antes, porém, necessário se faz trazer à colação a classificação das sentenças declaratória, condenatória e constitutiva, considerando o provimento pretendido pelo autor, em outras palavras, a tutela jurisdicional contida no pedido. Nesse diapasão, tem-se a sentença meramente declaratória, a condenatória e a constitutiva. A sentença meramente declaratória é identificada quando o objetivo da demanda é ver reconhecida a existência ou a inexistência de uma relação jurídica. Diante da incerteza jurídica, mister se faz buscar junto ao Estado uma solução para o conflito instaurado, pedindo a declaração da existência ou não de determinada relação jurídica. Se o aplicador do direito, ao reconhecer a existência da relação jurídica apontada na peça de ingresso, reconhecer também que houve ofensa a texto de lei, decorrendo disso a aplicação da sanção correspondente à norma desrespeitada, será inserida no mundo jurídico uma sentença condenatória. No tocante às sentenças constitutivas, não há que se falar em aplicação de qualquer sanção. O que se vislumbra é uma alteração do mundo jurídico em razão da criação, extinção, modificação de certa situação jurídica que se impõe pelo Estado, para o fim de dizer o direito. Assim, as sentenças meramente declaratórias têm efeito ex tunc, reportando ao passado, enquanto as sentenças condenatórias possuem seus efeitos projetados ao futuro. As sentenças constitutivas, da mesma forma que as sentenças de cunho condenatório, refletem seus efeitos no futuro, sendo, portanto, ex nunc. É essa a regra que, saliente-se, comporta exceções, cuja abordagem se faz despicienda no âmbito deste trabalho. Feita essa necessária classificação conforme a doutrina clássica, voltemos ao artigo 41-A da Lei 9504/97. Da análise do dispositivo anteriormente transcrito, tem-se de forma clara que o provimento jurisdicional buscado é de natureza condenatória, através de cuja tutela 4 consiste em afirmar imperativamente a existência do direito do autor e aplicar sanção executiva (Liebman). Como toda sentença de mérito ela é portadora de uma declaração: o que a distingue das demais é o seu segundo momento lógico em que aplica 5 sanção executiva. As sentenças condenatórias 6, e apenas essas, compatibilizam-se com o instituto da execução provisória, sem perder de vista que o Código Eleitoral estabelece que os recursos eleitorais são desprovidos de suspensividade. Aplicada a multa por inobservância aos ditames contidos no artigo 41-A, nasce a possibilidade de acesso ao processo de execução, ou melhor dizendo, surge um novo direito de ação, direito esse que diz respeito tão somente às sentenças condenatórias. Enfim, o Estado autoriza que se proceda à execução do decisum, devendo o juízo ser garantido em razão da ausência de previsão legal de efeito suspensivo aos recursos eleitorais. A cassação do registro ou do diploma do investigado, que possui assim natureza condenatória, tem o condão de alterar o universo jurídico. Por meio do reconhecimento pelo Estado do direito apresentado pelo autor, os efeitos alteradores do mundo jurídico irão se projetar para o futuro. A execução provisória, para ser levada a efeito, exige a garantia do juízo que consiste em o Estado se resguardar de possível dano advindo da satisfação pleiteada. As conseqüências de uma execução devem ser passíveis de reversão, o que se dará sempre que a indenização for suficiente para compensar o dano sofrido com a execução provisória. Ao se cassar o registro ou o diploma do candidato, este se verá diante da suspensão de seus direitos políticos, o que significa dizer que, no universo jurídico houve alteração de direitos, consistente na extinção dos mesmos. O candidato torna-se inelegível em face da desconstituição do registro ou do diploma. Submeter essa decisão a uma execução provisória tem como implicação imediata a ocorrência de um dano, irreparável tanto para o jurisdicionado candidato ou já eleito, a propiciar-lhe sem dúvida alguma, reparação, seja no 18 Fevereiro/2004

20 campo material ou moral em caso eventual mudança de entendimento jurisdicional. Efeito Suspensivo para Recursos interpostos contra decisão baseada no artigo 41-A da Lei 9504/97: Consideremos a hipótese de um cidadão condenado como incurso nas sanções previstas na norma do artigo 41-A da Lei 9504/97 durante o período de campanha eleitoral que antecede o pleito, apenado com multa e cassação de seu registro ou diploma. Quanto à multa, não há impedimentos quanto à execução provisória, eis que a quantia paga pelo condenado, caso seja o mesmo absolvido das acusações em grau de recurso, poderá ser restituída ao mesmo, inclusive monetariamente corrigida, sendo-lhe garantidos os princípios da execução provisória. Entretanto, o mesmo não ocorre no caso da cassação do registro ou diploma, pois, embora majoritariamente a cassação não configure hipótese de inelegibilidade, na prática, a cassação produz os mesmos efeitos. Encontrarse-ia, a partir disso, o agente, impossibilitado de concorrer ao pleito enquanto não fosse julgado seu recurso, em obediência ao princípio do duplo grau de jurisdição, face à execução provisória da pena condenatória, cujo recurso cabível, em princípio, não produziria efeito suspensivo, mas apenas devolutivo. Neste caso, até que fosse julgado o recurso interposto, ter-se-ia passado tempo suficiente para que o pleito eleitoral já houvesse sido encerrado. Mais. Considerando-se a hipótese de absolvição e já tendo ocorrido as eleições, a ninguém adiantaria esta absolvição se o direito político constitucional, tanto do agente direito de candidatar-se e ser votado, quanto o do cidadão de ter aquele candidato como opção e de nele depositar seu voto, caso assim deseje teriam sido irremediavelmente violados. A hipótese em que o dano causado a tais direitos poderia eventualmente ser ressarcido, a anulação do pleito eleitoral, mostra-se absolutamente absurda, eis que aí estaríamos agredindo frontalmente. os direitos constitucionais dos demais cidadãos, inclusive do candidato eleito, porque já exercido os respectivos direitos de voto e candidatura. A execução provisória da sentença condenatória no caso do artigo 41-A da Lei 9504/97, em virtude da não concessão de efeito suspensivo ao recurso interposto contra esta decisão, nos leva a uma situação de teratologia jurídica! Mas, ainda que sustentável a saída do candidato antes do pleito 7, tal não poderia ocorrer após as eleições, não apenas porque o artigo 216 do Código Eleitoral é taxativo em garantir que: Art Enquanto o Tribunal Superior não decidir o recurso interposto contra expedição de diploma, poderá o diplomado exercer o mandato em toda a sua plenitude, Como também, porque, o bem tutelado, com a eleição, passa a ser o resultado das urnas, que consubstancia a soberania da vontade popular exercida pelo voto, fazendo-se mister aqui ressaltar que o mandato é objeto de análise através de AIME, considerando não apenas o texto expresso do artigo 14 da Constituição Federal, como igualmente, a Lei Complementar 64/90. Impossibilidade de executar-se provisoriamente a pena no caso concreto. Periculum in Mora. Fumus Boni Iuris. Efeito suspensivo dos recursos interpostos contra a decisão de primeiro grau. Assim como no âmbito civil, deve-se levar em consideração o periculum in mora e o fumus boni iuris ao se analisar a possibilidade de concessão da execução provisória da pena e dos efeitos produzidos pelos recursos cabíveis eventualmente interpostos. Analisando novamente a situação apresentada pelo exemplo já referido, a execução provisória da pena traria danos tanto ao provisoriamente condenado, quanto ao cidadão e a própria comunidade. Ao se entender pela possibilidade desta execução provisória, estar-se-ia agredindo princípios basilares do Estado Democrático de Direito, princípios estes enunciados na Constituição da República. Estar-se-ia decotando, conforme já dito, o direito político do agente de candidatar-se e o direito político do cidadão de ter aquele candidato como opção para depositar-lhe o voto, sem ponderar que todo poder emana do povo e que este poder, delegado, somente pode ser exercido através do voto. Agredido o direito ao voto livre, por vias transversas, serão atingidos tantos outros princípios constitucionais que se encontram na Cártula Constitucional como cláusulas pétreas!! Para verificação desta assertiva, basta considerar-se as Garantias Fundamentais erigidas pelo artigo 5º da Constituição. Sem o direito à opção de candidatos e, eventualmente, sem o direito de votar em determinado candidato que o cidadão julgue merecedor, não há que se falar em vida digna e direitos sociais e políticos, pilares do Estado Democrático de Direito. O fumus boni iuris estaria assim visível a todos. Absolvido o candidato condenado em primeira instância e provisoriamente executado apenas após decorrido o prazo das eleições, não lhe adiantaria esta absolvição, sendo a partir daí discutível a eficácia dessa decisão absolutória, posto que não seria restabelecido ao cidadão a possibilidade Suffragium 19

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