Sistema Elétrico Brasileiro

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1 Sistema Elétrico Brasileiro Agenda Ambiental Adriano Pires Abel Holtz Março 2012

2 O CBIE - CENTRO BRASILEIRO DE INFRAESTRUTURA O CBIE é uma empresa de consultoria e informação especializada em serviços de inteligência e gestão de negócios no mercado de energia. Atua nos mercados de petróleo e seus derivados, gás natural, energia elétrica e fontes de energia renovável; considerando a interdependência existente entre estes mercados. Monitora continuamente os eventos do mercado, a economia, o cenário político, as decisões governamentais - em especial de órgãos reguladores - e outros fatores externos que possam afetar a dinâmica das indústrias de energia. Possui como vantagem comparativa, a combinação única da experiência de profissionais - no setor privado e público - com o domínio de fundamentos do mercado de energia.

3 SUMÁRIO 1.INTRODUÇÃO LICENCIAMENTO AMBIENTAL RESERVATÓRIO DAS HIDROELÉTRICAS EMISSÕES DE GASES EFEITO ESTUFA (GEE) LINHAS DE TRANSMISSÃO O NOVO CÓDIGO FLORESTAL E SEUS IMPACTOS NA GERAÇÃO DE ENERGIA CONSIDERAÇÕES ADICIONAIS BIBLIOGRAFIA Sumário 3

4 1. INTRODUÇÃO A geração de energia elétrica e os impactos ao meio ambiente são assuntos frequentes. Diante disso, é importante que se pondere a intrínseca relação entre o desenvolvimento econômico e a expansão da oferta de energia de um país. No entanto, a defesa pela preservação ambiental, vem colocando entraves às diversas formas de geração de energia. No Brasil, cuja matriz é basicamente composta por fonte hídrica, o debate gira em torno da geração através da construção de usinas hidroelétricas (UHE) mobilizando diversos agentes. A exploração de recursos naturais não homogêneos é inevitável para que se torne possível a geração de energia elétrica, causando consequências externas que exigem a intervenção governamental. Por isso, os projetos de geração de energia no país, só podem iniciar a construção de hidroelétricas mediante a obtenção do licenciamento ambiental. Entretanto, a morosidade e amplitude das exigências impostas ao projeto de uma UHE, por exemplo, torna a obtenção desta licença um grande obstáculo aos empreendedores. O cronograma para o aval aos empreendimentos estabelecido pelos órgãos governamentais nem sempre é cumprido, tornando os custos imprevisíveis até o final do processo. Tal condição deriva da ausência de sincronia entre os marcos regulatórios do setor ambiental e o de energia elétrica. Outro recente problema do setor é o estímulo a novas UHEs a fio d água. Tal incentivo se verifica nos três maiores projetos hidroelétricos em andamento: Belo Monte, Santo Antônio e Jirau. A intenção é reduzir a área alagada pelos reservatórios e, consequentemente, o impacto ao meio ambiente e à sociedade em torno do empreendimento. Ainda assim, o processo de licenciamento é pouco ágil e prejudica a participação de novos empreendimentos hídricos na matriz, uma vez que, muitos não são habilitados a tempo de participarem de leilões de energia por falta de licença ambiental. Deve-se considerar também, que estes projetos, estão aquém da capacidade que poderiam ter, firmam pouca energia no Sistema Interligado Nacional (SIN), sendo necessária a complementaridade por outras fontes de geração, como a térmica. Conforme exposto, é visível o entrave do setor elétrico com os órgãos governamentais e a sociedade no tangente à questão ambiental. 4

5 2. LICENCIAMENTO AMBIENTAL A Lei Federal nº 6.938, de 1981, referente à Política Nacional do Meio Ambiente, determinou a obtenção de licenciamento ambiental e a realização de avaliações prévias de impacto ambiental para a construção, instalação ou ampliação de estabelecimentos ou atividades que utilizarão recursos naturais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores e capazes de causar qualquer tipo de degradação ambiental. Tal procedimento deve ser realizado de forma compartilhada entre os órgãos estaduais de meio ambiente e o IBAMA. No entanto, a Lei Complementar nº 140, de dezembro de 2011, permite que os entes federativos possam conceder a maioria das licenças ambientais de maneira supletiva, em substituição ao ente federativo originário; ou subsidiária, em auxílio àquele que detém a atribuição originária. Nesse contexto, a maioria dos empreendimentos de geração de energia elétrica, como as usinas termoelétricas e hidroelétricas (de pequeno a grande porte) e as linhas de transmissão, necessitam de licença ambiental para operar. No Brasil, a obtenção de licenciamento ambiental para tal finalidade, sobretudo no condizente às fontes hídricas, é percebida como um grande obstáculo, que resulta em aumentos de custos e atrasos no desenvolvimento dos projetos. No país, o processo burocrático para obtenção de licenciamento ambiental é ainda extenso e moroso, resultado, em parte, de ações descoordenadas entre o setor ambiental e elétrico. Segundo Relatório do Banco Mundial (2008), o processo para a expedição da licença ambiental se divide em: (i) solicitação da licença e seu anúncio público; (ii) anúncio público do recebimento dos Estudos de Impacto Ambiental e de Relatórios de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) e chamada pública para solicitação de audiência; (iii) realização ou dispensa da audiência pública; (iv) parecer do órgão ambiental sobre o estudo realizado; e, (v) aprovação do estudo e início do licenciamento ambiental propriamente dito. A depender das características do empreendimento, e, conforme as exigências do agente público licenciador, para solicitar a licença é necessária a realização do EIA/RIMA pelos empreendedores; para posterior apresentação e avaliação dos órgãos competentes. Cabe destacar que esta avaliação passa por um significativo número de órgãos e entidades governamentais, fato que agrava a velocidade em que é conduzido o processo de liberação da licença. Deve-se considerar que os estudos de impactos ambientais raramente são elaborados na fase preliminar dos estudos e projetos de engenharia, o que torna o processo de licenciamento ainda mais demorado. Em 28 de outubro de 2011, o Ministério do Meio Ambiente (MMA), publicou a Portaria Interministerial nº 419 com novas regras e prazos para processos de licenciamento ambiental, voltados às obras de infraestrutura, que contemplam a geração de energia elétrica. Dentre as medidas, houve a regulamentação da atuação da Fundação Nacional do Índio (FUNAI), da Fundação Cultural Palmares (FCP), do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) e do Ministério da Saúde, no processo de elaboração de parecer ao licenciamento, com o prazo de 60 dias para manifestações 5

6 Órgão Ambiental Setor Elétrico Centro Brasileiro de Infraestrutura acerca dos EIA dos empreendedores, junto ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais (IBAMA). O processo de licenciamento ambiental abrange várias etapas, como mostra a Figura 1. Além da amplitude do processo de licenciamento, o número de instituições intervenientes no processo, e, as incertezas quanto a exigências durante o licenciamento, o tornam ainda mais lento e burocrático, extrapolando questões de ordem ambiental. Além disso, várias exigências transformadas em condicionantes não estão associadas aos impactos diretos do empreendimento, durante sua operação, mas a impactos decorrentes de sua implantação, como investimentos em infraestrutura e na melhoria de serviços públicos. Figura 1 - Etapas do Licenciamento Ambiental ao Longo do Projeto de Engenharia do Empreendimento. Registro na Aneel para Estudo de Viabiliedade Aprovação da Aneel e Licitação da concessão para exploração do aproveitamento Aprovação da Aneel Engenharia Meio Ambiente Inventário Estudo de Viabilidade Projeto Básico Projeto Executivo/Construção Implantação de Projetos e Elaboração de Programas de Monitoramento Operação Manejo, Monitoramento e Avaliação Ambiental Apresentação de EIA/RIMA Obtenção da LP Solicitação e obtenção da LI Solicitação e obtenção da LO Renovação da LO Fonte: Banco Mundial, 2008 Notas: LP Licença Prévia LI Licença de Instalação LO Licença de Operação A insatisfação com o processo de licenciamento motivou a criação do Projeto de Lei nº 261 de 2011, que determina alterações na Lei nº 6.938/81 1, com o acréscimo da obrigatoriedade de realização da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE). Essa determinação foi motivada pela necessidade de aperfeiçoamento das normas ambientais, com a finalidade de suprir as deficiências existentes no EIA. Sendo assim, espera-se que a aplicação do AAE possibilite a realização de uma análise consistente dos impactos cumulativos, gerados pelo conjunto de empreendimentos a serem implantados em determinada região. Para tanto, o AAE deverá, de forma sistemática e abrangente, avaliar os efeitos potenciais de uma política, plano ou programa, e de suas alternativas, nos componentes físicos, biológicos e socioeconômicos do meio ambiente, e em suas interações. 1 Dispõem sobre a Política nacional do Meio Ambiente seus fins e mecanismos de aplicação, além de outras providências. 6

7 O grande número de condicionantes, contínuas durante o processo e imprevisíveis após emissão da Licença Prévia (LP) e concessão pública, tem como consequência o aumento dos custos ao longo da construção e estabelecimento do empreendimento e, consequentemente, recaem na tarifa de geração. Os custos de incerteza regulatória aumentam o orçamento dos programas socioambientais, representando quase 30% de todo o valor do empreendimento. E, o orçamento final pode chegar a 50% acima dos valores iniciais previstos nos Estudos de Viabilidade. Há ainda que se estimar a evolução dos custos durante toda a implantação dos programas, que chegam a uma média de 4 anos. Visto como um passo necessário, porém de grande dificuldade, o licenciamento ambiental de empreendimentos hidroelétricos resulta em atrasos no desenvolvimento dos projetos, mediante ao cronograma estabelecido para o aval dos órgãos responsáveis - que nem sempre são cumpridos. O Quadro 1 mostra que o licenciamento no Brasil atinge um tempo total médio de 3 anos e 4 meses, até a emissão da LI pelo IBAMA ou por outro órgão competente, e, o tempo decorrido do início do processo até a emissão da LP é de 2 anos e 7 meses. quando comparados ao prazo máximo estabelecido para emissão do Termo de Referência (TR), da Licença Prévia (LP) e da Licença de Instalação (LI), o órgão ambiental possui ao todo 285 dias. Porém, esse prazo chega a demorar, em média, três vezes mais do que o prazo máximo determinado. Além disso, um levantamento recente, feito pelo Instituto Acende Brasil, mostra que os custos socioambientais chegam a 14,2% do valor do empreendimento; porém, em uma das usinas analisadas esse valor atingiu 29,2%. Fases do Licenciamento Quadro 1 Tempo de Processamento da Licença Ambiental de Hidroelétricas Envio do TR pelo IBAMA ao Empreendedor Até a entrega do EIA/RIMA ao IBAMA Até a útima Audiência Pública Até a Emissão da LP Até o empreendedor requerer a LI Até o IBAMA emitir a LI Até a emissão da LO Amostra Média Acumulada (dias) Média Acumulada 1,1 0,6 0,7 0,3 0,4 0,4 3,1 (anos) 1,1 1,7 2,4 2,7 3,1 3,4 6,5 Fonte: Banco Mundial, 2008 A atual legislação ambiental brasileira tem conduzido à internalização, pelas concessionárias de energia elétrica, de parte dos custos ambientais de seus empreendimentos através da adoção de programas ambientais destinados à mitigação, compensação ou monitoramento dos impactos. Em paralelo, as ações para adequação dos projetos do setor às exigências socioambientais, introduzem aos aspectos ambientais demandas de cunho sócio-político no planejamento setorial. Portanto, sob a justificativa de conciliar a sustentabilidade do projeto com os aspectos regionais, o processo de licenciamento ambiental traz, como consequência, a elevação dos custos desde a implantação e a operação até os reflexos na tarifa de comercialização da energia. A incerteza do processo tende a enfraquecer o setor elétrico, visto a imprevisibilidade de novas condicionantes após emissão da Licença Prévia e a definição de preço de venda de energia em leilão. 7

8 O elevado custo socioambiental deve-se ao fato de o empreendedor estar assumindo parte de responsabilidades do governo nas regiões em que são construídas as usinas. Há um conjunto de ações socioambientais decorrentes da construção da usina que são de responsabilidade do empreendedor e que são definidas no EIA. Além dessas obrigações, solicita-se que o empreendedor invista na melhoria da infraestrutura pública de serviços, como construção de creches, escolas, postos de saúde, delegacias, matadouros, estações de tratamento de água, asfaltamento de estradas, fornecimento de transporte público, dentre outros. Os diversos atores sociais levam ao poder público local uma série de demandas, que tratam de carências em cada região, encontrando no empreendedor um novo ator capaz de suprir a função e papel do Estado. Nesse contexto, devem-se considerar ainda, os impactos sobre as comunidades indígenas, visto que a maioria dos projetos hidroelétricos se encontra na região Amazônica. De acordo com estudo realizado pelo Banco Mundial, a ausência de legislação específica para regular a matéria tem propiciado a proliferação de demandas judiciais, que embargam projetos e obras de hidroelétricas. Para minimizar essa questão, em outubro de 2010, foi instituído o cadastro socioeconômico; tal instrumento visa identificar, qualificar e realizar um registro público da população atingida por empreendimentos de geração de energia hidroelétrica. Além disso, o estabelecimento de uma compensação adequada às comunidades prejudicadas com a instalação desses empreendimentos é uma alternativa para coordenar de forma mais eficiente as interferências em terras indígenas. A Instrução Normativa nº 01/12 da FUNAI em 12 de Janeiro de 2012 estabelece um licenciamento sociocultural indígena como requisito ao processo de licenciamento ambiental. A norma aplica-se a empreendimentos que além de impactos ambientais, causem impactos socioculturais em terras e povos indígenas. Dessa forma, a FUNAI deverá se reportar não apenas ao IBAMA, mas também aos órgãos estaduais de meio ambiente. Esse novo conceito regulatório, associa a FUNAI ao IBAMA no processo administrativo do licenciamento ambiental, com caráter sociocultural, ou seja, subjetivo e de cunho político. A Licença Prévia da usina hidroelétrica de Teles Pires, LP IBAMA nº 386/2010, é um exemplo da complexidade do processo. Em torno de 50 condicionantes foram impostas, dentre elas, a elaboração e a implantação de Programa de Reforço a Infraestrutura e a Equipamentos Sociais, incluindo a capacitação da população local para a obra e outras ações visando dotar a região de capacidade operacional em termos de infraestrutura de segurança pública, saúde pública e assistência social especializada em lidar com a temática da prostituição e da exploração sexual infantil. As incertezas quanto ao custo e prazo dos empreendimentos hidroelétricos levam o empreendedor a aumentar seu orçamento final, onerando assim o consumidor, uma vez que esse valor estará embutido na tarifa mínima oferecida ao Ambiente de Contratação Regulada (ACR). Portanto, somente a diminuição dos riscos conduziria a uma redução dos custos do projeto e, em consequência, à redução da tarifa oferecida, favorecendo a modicidade tarifária. Cabe destacar, também, as incongruências no decorrer do processo, como a que ocorreu com a UHE Dardanelos, que devido à falta de coordenação dos projetos, atrasou o fornecimento de energia pela 8

9 usina ao sistema porque ficou pronta antes da linha de transmissão, que a conectaria ao Sistema Interligado Nacional (SIN). O atraso na construção dos empreendimentos de geração de energia elétrica deve-se em parte ao processo de licenciamento já descrito. Conforme mostra a Tabela 1, dos empreendimentos de geração selecionados, UHE, Pequenas Centrais Hidroelétricas (PCH) e UTE outorgados entre 2008 e 2010, mais da metade não teve construção iniciada, tendo como um dos principais motivos a necessidade de liberação das construções pelos órgãos governamentais. Segundo previsões da ANEEL, a capacidade de geração prevista para entrar em operação em 2012 é de 10,7 GW de potência. Mas, conforme mostram os dados da agência, 22,6% do previsto apresentam restrições para operar, dentre as quais, as questões ambientais. Tabela 1 Empreendimentos em Operação e as Outorgadas, entre 2008 e 2010, com Construção Iniciada e Não Iniciada. Situação UHE PCH UTE Em operação Outorgados entre 2008 e Em construção Construção não iniciada Fonte: Banco de Informações de Geração (BIG) Aneel, 2012 Sugestões para melhoria do processo: Ação coordenada entre os órgãos de meio ambiente, o governo e as empresas e concessionárias do setor elétrico; Reduzir o prazo e simplificar os procedimentos de licenciamento para os projetos, principalmente de usinas hidroelétricas, graduando a complexidade do processo com o grau de impacto dos projetos. As empresas de engenharia básica poderiam realizar estudos ambientais antes da concepção dos projetos, visando agilizar o licenciamento e minimizar os impactos socioambientais; Definir e disponibilizar os Termos de Referência (TR) por tipologia, porte e potencial de impacto dos empreendimentos. A expectativa, com essa alternativa, é que o prazo do licenciamento ambiental no Brasil tenha redução drástica; Estabelecer, em cada caso, cronograma de condução do processo de licenciamento entre o empreendedor e o órgão licenciador para acompanhamento do processo de licenciamento ambiental; Criar um Balcão Único de licenciamento ambiental, estimulando a cooperação interdisciplinar e interinstitucional, reduzindo a multiplicidade de exigências e processos em paralelo; Definir as competências para o licenciamento ambiental. Esta temática está presente no Projeto de Lei nº 3.729/2004, que dispõem sobre o licenciamento ambiental, e no Projeto de Lei Complementar nº 12/2003, que fixa normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios no referente às competências comuns; 9

10 Definir o termo significativo impacto ambiental ; Revisar o processo de licenciamento de empreendimentos de baixo impacto ambiental. Tal proposta é fundamental para agilizar o processo de licenciamento, sem prejudicar a análise dos empreendimentos de maior complexidade. A Portaria Ministerial n º 421/2011 segue essa linha ao propor licenciamento simplificado de linhas de transmissão com baixo impacto; Estabelecer interface dos órgãos reguladores do setor elétrico durante o planejamento e inventário das bacias com os órgãos reguladores ambientais e aqueles associados ao processo de licenciamento, como: Órgãos Federais de gestão do Patrimônio Histórico (IPHAN), das Comunidades Indígenas (FUNAI), de Comunidades Quilombolas (Fundação Palmares), de controle de endemias (FUNASA), entre outros; Definir qual etapa do licenciamento recebe e considera as Avaliações Integradas de Bacias, que atualmente não são consideradas no processo de licenciamento; Clareza e viabilidade de execução das obrigações definidas pelos órgãos ambientais na Licença Prévia (LP), sem o surgimento de novas obrigações na emissão das Licenças de Instalação (LI) e de Operação (LO). Ou seja, todas as condicionantes específicas exigidas devem ser estabelecidas na LP, visando ajustar os custos socioambientais do projeto até o leilão de concessão, já que a venda consiste no menor preço; Aperfeiçoamento da gestão dos processos de licenciamento ambiental, através da administração dos prazos previstos na Instrução Normativa nº 184/2008, do IBAMA, para o licenciamento ambiental. O período entre o início do processo e a emissão da LI deve levar 24 meses; Identificação formal, pelo órgão ambiental, das famílias e propriedades abrangidas pelo empreendimento durante a elaboração do EIA, sem alterações posteriores, para evitar elevação de custos no programa de remanejamento da população inicialmente previsto; Consolidar a legislação específica para os atingidos, estabelecendo obrigações do empreendedor e do Estado, relativamente, aos atingidos e às regiões de inserção dos empreendimentos. Definir condições para alteração do número de afetados e de propriedades; Emissão da Licença Prévia (LP) das linhas de transmissão antes do leilão; Definição prévia da aplicação dos recursos da Compensação Financeira pelo Uso dos Recursos Hídricos (CFURH) por meio de documento público e controle dirigido à sociedade; Desenvolvimento de um planejamento em longo prazo (Avaliação Ambiental Estratégica, envolvendo todos os agentes afetados) e a curto e médio prazo (Avaliação Ambiental Integrada envolvendo todos os agentes afetados), vinculando esses estudos com o processo de licenciamento; Definição de procedimento específico que desonere o empreendedor caso não obtenha a Licença de Instalação (LI), por motivo que não seja de sua competência; O empreendedor não deveria assumir encargos de responsabilidade do Estado, ligados direta ou indiretamente ao empreendimento; 10

11 Ampliação da eficiência do processo de licenciamento: redução do prazo do licenciamento e delimitação das condicionantes; Integrar o licenciamento a outros instrumentos de planejamento; Estabelecer mecanismos de compensação indígena. Cita-se, como exemplo, a parcela do CFURH, a ser destinada diretamente a comunidade afetada RESERVATÓRIO DAS HIDROELÉTRICAS As exigências, com relação aos impactos ambientais provocados pela instalação das usinas hidroelétricas, têm modificado os reservatórios de acumulação de água das usinas. Anteriormente, as UHEs eram construídas com reservatório de regularização plurianual, ou seja, que poderiam garantir a produção da usina por até cinco anos, independente de condições hidrológicas favoráveis ou não. A regularização decorre da existência de um conjunto de reservatórios das hidroelétricas do país, que armazenavam água nos períodos chuvosos para gerar energia elétrica nos períodos secos. Os usos múltiplos dos reservatórios permitem que esse sirva como meio de regularizar a vazão do rio atuando no controle de cheias, contribuem também para a produção de alimentos e para a pesca, prestam-se ao turismo e ao ecoturismo, e servem à irrigação e ao transporte hidroviário de cargas e de passageiros, entre outras finalidades. As usinas com reservatórios de acumulação têm capacidade para firmar energia, não exigindo a complementaridade por novas usinas termoelétricas. No Brasil, uma vantagem importante decorrente da capacidade de reserva de água das hidroelétricas, é que ela viabiliza comercialmente as eólicas e as térmicas a biomassa de cana-de-açúcar. As usinas a biomassa geram energia apenas na safra (que, no Sudeste, por exemplo, vai de maio a novembro), mas graças à sua complementaridade sazonal com as hidroelétricas, podem firmar contratos de suprimento constante para o ano inteiro. Essa capacidade de regularização das hidroelétricas com reservatório também serve para suavizar as naturais variações de produção de energia eólica, o que na Europa, por exemplo, é feito por térmicas. Dessa forma, o reservatório das hidrelétricas serve como uma bateria, guardando energia para os períodos de menor geração e, fornecendo assim, maior segurança ao SIN Sistema Interligado Nacional. No entanto, nos últimos anos, as UHEs e as PCHs em construção estão trabalhando em condições muito inferiores a capacidade ideal, por utilizar o modelo a fio d água, que as torna incapazes de estocar nos seus reservatórios a energia que poderiam gerar posteriormente, dificultando uma modulação da operação que possa atender a demanda do país. Tendo como exemplos usinas a fio d água, destacam-se os três maiores novos projetos hidroelétricos do país: Santo Antônio e Jirau, no Rio Madeira, e Belo Monte, no Xingu. Tais transformações na matriz elétrica brasileira são incitadas por organizações que motivam a resistência às hidroelétricas com reservatórios de acumulação, através do veto branco, recentemente abordado em um estudo do Senado (2010). O veto branco ampara-se na questão 11

12 ambiental para incentivar a adoção das usinas a fio d água. Contudo, essa atitude ignora a redução da capacidade brasileira de utilizar seu potencial hidroenergético. De fato, as usinas a fio d água apresentam impactos ambientais menores, pois, a área alagada por estas usinas é menor. Em contrapartida, firmam pouca energia no sistema, requerendo a construção de usinas térmicas para suprir a demanda, que não pode ser atendida por energia hidroelétrica transferida dos períodos úmidos para os secos. Como consequência das restrições ambientais, a capacidade de regularização das usinas hidroelétricas será substancialmente reduzida nos próximos anos. Nesse contexto, esperava-se que a adoção desse tipo de reservatório facilitaria o licenciamento. Ainda assim, tais usinas continuam enfrentando dificuldades na obtenção das licenças ambientais necessárias. Sugestão para a melhoria do processo: De modo a reverter a situação dos reservatórios a fio d água, é preciso estabelecer um debate entre especialistas do setor elétrico, acadêmicos e sociedade, no que se refere ao tipo de construção das UHEs no país. A perda da capacidade de regularização das UHEs precisa ser compreendida e debatida entre os membros da sociedade, para que seja possível analisar se a mudança no reservatório de acumulação das usinas deve ser considerada somente em função dos impactos ambientais, sem levar em consideração os custos e a perda da capacidade de firmar energia do SIN; Deve ser levada em consideração, a busca por um equilíbrio entre as diversas fontes na geração de energia, a fim de aproveitar as particularidades inerentes a cada uma, como a complementaridade com a hidroeletricidade, no caso das usinas térmicas, biomassa e da energia eólica. 12

13 3. EMISSÕES DE GASES EFEITO ESTUFA (GEE) A redução das emissões de GEE na atmosfera é importante no combate ao aquecimento global, e, na manutenção da sustentabilidade da vida e da biosfera. Devido à necessidade de limitar o aquecimento global, metas e mecanismos de redução das emissões de GEE são estabelecidos desde a década de 90 no mundo, como o Protocolo de Quioto. Um estudo realizado recentemente pela ONU e pela empresa britânica Maplecroft colocou o Brasil como o sexto maior emissor do planeta. De acordo com esse estudo, a China é a maior emissora de gases, com megatoneladas de gás carbônico equivalente (CO2 eq), medida que combina dióxido de carbono com outros gases aprisionadores de calor como o metano e o óxido nitroso. O país asiático é seguido pelos EUA, com megatoneladas de CO 2 eq. Na terceira colocação está a Índia, com 2.272,45 megatoneladas de CO2 eq. Em seguida estão a Rússia e o Japão, com e mega toneladas de CO2 eq, respectivamente. O Brasil responde por megatoneladas de CO2 eq. No entanto, as conclusões do estudo são controversas, já que este só considera as emissões de gases para a geração de energia, não considerando as emissões provenientes do desmatamento, no qual o Brasil tem maior contribuição. O setor energético é o maior responsável pelo aumento da emissão de GEE no mundo. No Brasil, as emissões possuem menor participação no total, devido à grande presença de fontes de energia renováveis na oferta energética interna. A geração de energia no país é realizada, principalmente, por hidroelétricas, e, o largo consumo de etanol como combustível - no setor automotivo - favorece o país na questão das emissões de gases. Além disso, o Brasil apresenta um enorme potencial para manter a condição limpa de sua matriz energética, devido ao potencial de recursos inexplorados. Apesar disso, o Brasil é considerado um dos maiores emissores de GEE no mundo, explicado principalmente pelas emissões advindas do desmatamento. No longo prazo, fatores como o ritmo de crescimento da economia e a expansão do consumo de energia terão papel fundamental no volume das emissões de CO2. Mesmo considerando o aumento da participação de fontes renováveis na matriz energética brasileira, o nível de emissões deverá se ampliar nos próximos 25 anos. Nas condições aqui consideradas, projetam-se emissões de cerca de 970 milhões de toneladas de CO2 em Apesar de o país ter sua geração de energia predominantemente hidroelétrica, as recentes mudanças na matriz de geração de energia elétrica brasileira têm consequências ambientais que precisam ser consideradas pelo quadro pré-2005, panorama no qual preponderavam as fontes hidroelétricas. No Brasil, apenas 1,5% das emissões de gases potencialmente causadores do fenômeno do aquecimento global, provêm do setor elétrico, enquanto, no mundo, 24% provêm dessa atividade. Mesmo com algum arredondamento dessa cifra, o número brasileiro será cerca de duzentas vezes 13

14 menor que o de países como a China e os Estados Unidos. Essa enorme desproporção, em favor do Brasil, se deve, sem dúvida alguma, à composição das respectivas matrizes de geração. Com relação às emissões de GEE pelas UHEs, informações objetivas sobre o assunto são escassas. Existem, no entanto, informações preliminares, oriundas de uma pesquisa conduzida por Furnas Centrais Elétricas, as quais mostram que os lagos formados por hidroelétricas jovens, isto é, com seis a dez anos de operação, pouco contribuem para o aumento do efeito estufa, em comparação com uma usina termoelétrica de igual potência. A emissão de carbono por MW gerado tem sido cem vezes menor. Foram observados reservatórios que, em alguns momentos, apresentam o efeito líquido de retenção de carbono, isto é, mais absorvem que emitem carbono, o que pode ser uma explicação para esse fenômeno. As emissões brutas seriam o volume total de gases emitidos pelo reservatório. Uma parcela dessas emissões corresponde a detritos provenientes de regiões a montante da usina, como por exemplo, os dejetos da pecuária, que já estão contabilizados nos inventários de GEE pelo número de cabeças de gado existentes no país. No entanto, é necessário distinguir com precisão que parcela das emissões se deve ao reservatório formado, e, quanto está sendo emitido por sedimentos trazidos pelo rio até a barragem da usina. Contudo, tendo em vista que a maior parte dos GEE emitidos por uma represa decorre da morte das árvores submersas, a vantagem das hidroelétricas é clara, neste aspecto, quando se trata de usinas fora da Amazônia. É preciso lembrar, entretanto, que a maior parte do potencial hidroelétrico a ser explorado, 65% do total, encontra-se justamente na Amazônia. Dessa forma, poderá ocorrer um aumento de custo nos empreendimentos devido à exigência de retirada de toda a vegetação da área a ser alagada, o que tornaria as emissões de GEE desprezíveis. A preocupação com as emissões de gases de efeito estufa vem aumentando e é constantemente foco de debates mundiais. Dessa forma, a conferência das Nações Unidas sobre o desenvolvimento sustentável, Rio + 20, que ocorrerá no Brasil em junho desse ano, vai tratar de temas como economia verde no contexto da sustentabilidade, erradicação da pobreza e governança para um avanço econômico sustentável. O objetivo da Conferência é assegurar um comprometimento político para o desenvolvimento sustentável, avaliar o progresso realizado até o momento e as lacunas que ainda existem na implementação dos resultados dos principais encontros sobre desenvolvimento sustentável. Os principais temas em foco na Conferência serão: (a) uma economia verde no contexto do desenvolvimento sustentável e da erradicação da pobreza; e (b) o quadro institucional para o desenvolvimento sustentável. No contexto ambiental, a conferência deve reforçar a preocupação com a questão das emissões de GEE, e nesse sentido, o aumento da geração de energia por fontes renováveis terá um papel fundamental no mundo. 14

15 Sugestões para a melhoria do processo: A Confederação Nacional da Indústria (CNI) sugere a elaboração de estratégias de transição para uma economia de baixo carbono que seja a mais eficiente, em termos de toneladas de CO2 e em custo, favorecendo a competitividade dos produtos brasileiros; Criação de uma metodologia que quantifique e estabeleça medida compensatória para o resgate do quantitativo de carbono equivalente emitido para a atmosfera; A questão do desmatamento deve ser priorizada, por ser o maior emissor de GEE no Brasil, e, nesse sentido, o debate do código florestal tem importante papel; Estabelecimento de incentivos financeiros para a construção de usinas térmicas com tecnologias mais eficientes; Incentivo às fontes renováveis de energia no mundo, através de incentivos fiscais e tributários. 15

16 4. LINHAS DE TRANSMISSÃO A construção de linhas de transmissão no Brasil também sofre com inúmeros entraves em seu processo de licenciamento. Amplamente discutida, a questão do atraso na referida construção tem sido um dos principais gargalos dos empreendimentos hidroelétricos, normalmente localizados longe dos centros de consumo. Caso recente, a respeito dessa situação, ocorreu com a UHE Dardanelos, no Mato Grosso, cuja previsão para entrada em operação era janeiro de 2011, mas teve início do fornecimento apenas em agosto de O motivo do adiamento foi o atraso na implantação de sistema de transmissão básico, LT Aripuanã Juína, que teve problemas no prazo das obras por consequência da demora na emissão da licença ambiental. Situação semelhante ocorreu com a UHE Santo Antônio, cuja entrada em operação se deu em março de No entanto, a linha de transmissão, conhecida como Linhão do Madeira, que ligará Porto Velho (RO) à Araraquara (SP), com quilômetros (km) de extensão, só obteve a LI em junho de 2011, fato que inviabiliza o fornecimento de grandes blocos de energia pela UHE ao sudeste no prazo previsto. De acordo com a fiscalização da ANEEL, a expectativa é que essa transmissão só entre em operação em Novembro de 2012, oito meses depois do inicio da operação comercial da UHE Santo Antônio. No caso deste empreendimento, o IBAMA exigiu modificações no projeto que compreendessem alternativas tecnológicas menos impactantes, no sentido sócio ambiental, atrasando o início das obras do empreendimento. Apesar dos impactos ambientais provocados pelas instalações serem considerados relativamente baixos - fato que depende do projeto e de sua localização - os estudos ambientais solicitados são complexos, por envolver um extenso trajeto que, consequentemente, atinge diversos biomas e diferentes jurisdições. Além disso, o cronograma concedido aos empreendimentos é apertado e não comporta possíveis atrasos e contingências. Os prazos para entrada em operação das linhas de transmissão giram em torno de 18 a 24 meses, período incompatível com a obtenção da Licença Prévia (LP), imprescindível para a construção do empreendimento. O tempo de licenciamento ambiental das linhas de transmissão é um dos principais fatores motivadores do atraso na instalação dos empreendimentos. Tal fato é verificado em um estudo da Companhia de Transmissão de Energia Elétrica Paulista (CTEEP), realizado em 2010, em que se encontraram as seguintes informações a respeito do licenciamento ambiental de 114 lotes de linhas de transmissão licitados de 1999 a 2009, seguem dados: O prazo licitado para operação comercial gira em torno de 22 meses; O prazo médio para obtenção da LI é de 17 meses; Após a emissão da LI, restam, em média, 5 meses para execução das obras dentro do prazo contratual; Do total de lotes licitados, 56 estão em operação comercial; 16

17 64% dos empreendimentos tiveram atraso de 8 meses, em média; 36% dos empreendimentos tiveram o prazo antecipado em cerca de 2 meses; 12% dos empreendimentos tiveram um atraso superior a um ano; 58 lotes, do total, apresentavam obras em andamento; 48% dos lotes previam atraso médio de 17 meses; 52% dos lotes estimavam cumprir a data licitada. Em 28 de outubro de 2011, a Portaria nº 421 foi publicada no Diário Oficial da União (DOU) com o objetivo de agilizar e simplificar as etapas do licenciamento ambiental para obras de infraestrutura e logística numeradas, dentre as quais as destinadas à implantação de linhas de transmissão. Segundo a portaria, o procedimento simplificado será válido para as linhas de transmissão menores de 750 km de extensão e que desmatem até 30% da área total de influência. Ainda segundo as determinações, serão considerados empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental, as linhas de transmissão implantadas ao longo da faixa de domínio de rodovias, ferrovias e outros empreendimentos lineares pré-existentes, ainda que situadas em terras indígenas, em territórios quilombolas ou em unidades de conservação de uso sustentável. Diante do exposto, seguem algumas propostas que poderiam conciliar a questão ambiental à implantação das linhas de transmissão: Estabelecer a obrigatoriedade da obtenção das LPs antes de leilões de linhas de transmissão. O leilão de LTs sem a LP provoca insegurança jurídica, aumento de custos, reduz a atratividade econômica dos projetos e causa atrasos na implantação dos empreendimentos; Definição de um marco regulatório especial que possibilite celeridade na emissão de licenças para obras de transmissão, de forma a não prejudicar a expansão da geração; Tornar ágil o processo de compatibilização entre o Operador Nacional do Sistema (ONS) e a Empresa de Pesquisa Energética (EPE), com a coordenação do Ministério de Minas e Energia (MME) e introdução de revisões periódicas; Simplificar o processo de outorga das autorizações, com vistas ao cumprimento do cronograma de obras; Alinhar o desenvolvimento da geração com a transmissão de energia, por meio da licitação combinada dos projetos de geração e de transmissão. Dessa forma, evitam-se incongruências no processo de licenciamento, como os que ocorreram com a UHE de Dardanelos e Santo Antonio. 17

18 5. O NOVO CÓDIGO FLORESTAL E SEUS IMPACTOS NA GERAÇÃO DE ENERGIA O Código Florestal Brasileiro em vigor foi instituído em 1965, por meio da Lei nº 4.771/65. Desde então, o texto sofreu uma série de adaptações. Pelo tempo transcorrido desde a criação, surgiu o argumento da necessidade de adequação do código à configuração atual do país e do mundo, que culminou na proposta de reforma através do Projeto de Lei (PL) nº 1.876, de 1999, de autoria do então Deputado Sérgio Carvalho. Sobre este texto, as esferas governamentais apoiaram-se para instituir o Novo Código Florestal. A votação deste ocorreu em abril de 2012 na Câmara dos Deputados. O texto permanece indefinido até o momento, aguardando a decisão de Dilma Rousseff. O tema continua sendo alvo de intensos debates que contrapõem ambientalistas e ruralistas e impacta também o setor de energia elétrica. O setor de geração de energia elétrica será um dos afetados pela reforma do Código Florestal. Todas as usinas hidroelétricas construídas antes de 2001 terão a obrigatoriedade de aquisição, desapropriação ou remuneração por restrição de uso de toda Área de Preservação Permanente (APP) do entorno dos reservatórios. Segundo cálculos do Fórum de Meio Ambiente do Setor Elétrico (FMASE), se adotada a versão aprovada na Câmara antes do envio ao Senado, as exigências do novo código renderiam um passivo de R$ 30 bilhões aos geradores de energia elétrica. As empresas responsáveis pelos empreendimentos de geração consideram a medida, que compõem a reforma do código florestal, inconstitucional, porque antes de 2001 não havia barreiras legais a ocupação dos entornos das hidroelétricas. Somente a partir de 24 de agosto 2001, através da Medida Provisória (MP) nº 2.166/67 - instituída pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso - determinouse a compra ou desapropriação das APPs estabelecidas na área dos reservatórios, pelas geradoras. Por outro lado, os geradores não terão que adquirir áreas já consolidadas no entorno de reservatórios, uma vez que, não será exigida Reserva Legal para as áreas adquiridas ou desapropriadas (imóveis em áreas rurais) por detentor de concessão, permissão ou autorização para exploração de potencial de energia hidráulica. Outro argumento dos empreendedores do setor é o fato da medida só ter sido inserida no projeto horas antes da votação pela Câmara dos Deputados, fato que inviabilizou a discussão pelos interessados no assunto. Entre a aprovação do texto pela Câmara e a votação pelo Senado, os executivos do setor foram convocados pela Casa Civil e pelo Ministério de Minas e Energia (MME) para reuniões a cerca da legislação. Mas, no texto aprovado recentemente pelo senado nada foi alterado em prol dos geradores. No texto do novo Código Florestal, aprovado pelo Senado, as concessionárias de geração de energia hidroelétrica, públicas e privadas, deverão investir na recuperação e na manutenção de vegetação nativa em APPs existente em toda a bacia hidrográfica correspondente à exploração. As APPs são definidas como faixas em torno dos reservatórios, que atingem 15 metros nas áreas urbanas e 30 metros nas áreas rurais, a partir da cota máxima cheia, que incorpora a área de terra alagada em 18

19 períodos chuvosos. No entanto, o IBAMA pode exigir um limite maior, aumentando as incertezas quanto aos custos, o que pode ser caracterizado como infração à legislação. Se aprovado, o PL revoga a Lei de 1965 e institui o Novo Código Florestal Brasileiro, criado diante de problemas de aplicação e dificuldade de entendimento de dispositivos, por vezes contraditórios entre si. De fato, deve-se levar em conta o forte impacto ambiental das hidroelétricas, no momento da sua implantação. Entre os aspectos negativos pode-se destacar o deslocamento de comunidades, a destruição de ecossistemas naturais, a mudança na composição da fauna aquática e a inundação de sítios de importâncias histórica, arqueológica e turística. Todavia, as hidroelétricas têm seu impacto inicial atenuado ao longo do tempo, com a estabilização progressiva das novas condições ambientais. A vida do rio e a preservação de seu fluxo d água para geração dependem fundamentalmente da manutenção das matas ciliares da bacia afluente, o que passa a ser considerado relevante pelo gerador. Em muitos casos, até os problemas socioambientais decorrentes da implantação de hidroelétricas podem transformar-se em oportunidades de geração de melhorias socioeconômicas para uma região, como, por exemplo, no caso de realocação de comunidades carentes, até então submetidas a condições de vida degradantes. Em muitos casos, são transferidas para novos bairros e conjuntos habitacionais, com melhores condições de vida, por força das medidas compensatórias e mitigadoras previstas na legislação. No entanto, é importante reafirmar que não cabe ao empreendedor fazer papel de Estado nos municípios, pois, eles serão beneficiados de maneira perene com o empreendimento. As termoelétricas não ocupam grandes áreas e não promovem o desmatamento, nem o deslocamento de populações. Entretanto, produzem uma energia significativamente mais cara que a de origem hídrica, onerando o consumidor e emitindo quantidades comparativamente maiores de GEE durante todo o tempo em que funcionam, prejudicando, nesse caso, a sustentabilidade ambiental de todo o planeta. Sugestões para melhoria no processo: Os limites da Área de Preservação Permanente (APP) devem ser definidos em estudo específico e limitados a 100 metros para áreas rurais e 30 metros para áreas urbanas, a partir do nível máximo, conforme Resolução CONAMA 302/2002. O estabelecimento de um valor superior para a APP, além de aumentar a área adquirida e a quantidade de famílias a ser remanejada, onerando o projeto e aumentando os impactos sociais, limita o acesso ao reservatório e a fiscalização das áreas; Os limites de APP estabelecidos devem ser respeitados e não devem ser alterados na LP. 19

20 6. CONSIDERAÇÕES ADICIONAIS Foram feitas considerações adicionais com relação ao papel dos agentes: PAPEL DO ESTADO o Abandonar a forma autocrática de gestão; o Incorporar o planejamento participativo no processo de tomada de decisão; o Criar Novos requisitos de política ambiental e regional; o Melhor a articulação política com as agências internacionais e a sociedade. PAPEL DO SETOR ELÉTRICO o Compromisso com o desenvolvimento regional; o Reconhecer os impactos sobre o meio ambiente: Promover a inclusão social, Desenvolver a área socioeconômica; o Responsabilidades: O empreendedor não deve se ausentar de suas responsabilidades para com a população afetada, desde que estas sejam claramente estabelecidas previamente ao leilão, Deve ser definido no EIA/RIMA todas as obrigações com os municípios afetados. APERFEIÇOAMENTOS o Incluir a Avaliação Ambiental Estratégica nas políticas, planos e programas governamentais e aperfeiçoar os instrumentos e procedimentos para inventários hidroelétricos de bacias hidrográficas (adicionando a Avaliação Ambiental Integrada), abarcando sua realização dentro do processo de licenciamento ambiental; o Aperfeiçoar a Resolução CONAMA nº 237/97; o Definir mais claramente e com todos os envolvidos as questões de competências e critérios para o licenciamento ambiental; o Rever e consolidar a legislação referente ao licenciamento ambiental no Congresso Nacional; o Incrementar os métodos de ação conjunta entre os Ministérios Públicos e os órgãos ambientais e outros envolvidos, com o estabelecimento de políticas, planejamento e regulamentação do setor elétrico; 20

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