A Cooperação Sul-Sul como Estratégia de Política Externa Brasileira: análise dos governos Lula e Dilma

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1 A Cooperação Sul-Sul como Estratégia de Política Externa Brasileira: análise dos governos Lula e Dilma Autoria: Danielle Regina Ullrich, Bibiana Volkmer Martins, Rosinha Machado Carrion Resumo: Inserido no debate que compreende a modalidade de cooperação Sul-Sul como um tipo ideal baseado na solidariedade e no igualitarismo das relações entre países em desenvolvimento, possível substituta do padrão assimétrico e autoritário, característico das relações internacionais Norte-Sul; este ensaio teórico analisa desde uma perspectiva comparada, a política externa brasileira no governo Lula ( ), e no atual mandato da presidente Dilma. A revisão bibliográfica realizada indica que a política brasileira de cooperação Sul-Sul aponta - além de objetivos altruístas para o interesse em somar ao status de potência economicamente emergente, ganhos na posição política do país no cenário internacional. 1

2 1. Introdução Conforme Guimarães (2005), as estratégias de política externa de um país são modeladas, de um lado, por sua história e, de outro, pela representação que os governantes no poder fazem do sistema internacional. Pinheiro e Milani (2012) destacam que alterações na forma de se fazer a política internacional como, o multilateralismo 1, a importância assumida por países intitulados emergentes 2 na arquitetura da nova ordem mundial, bem como o declínio de uma fase de mais de duzentos anos de ocidentalização mundial 3, têm resultado em significativas mudanças na forma de os países tratarem sua política externa. Em tal cenário, países como o Brasil, no intuito de reduzirem as assimetrias do sistema internacional e consolidarem-se como novos polos de poder, têm buscado instrumentos capazes de reforçar e ampliar suas alianças na arena mundial (VIGEVANI; CEPALUNI, 2007). Dentre os instrumentos adotados pelas potências emergentes para participar das discussões e decisões sobre temas de interesse global, destacam-se as práticas de Cooperação Sul-Sul (CSS), as quais, em tese, propõem relações mais igualitárias e solidárias entre os países envolvidos, num contraponto as relações Norte-Sul. O estreitamento das relações Sul-Sul, teria promovido modificações na estrutura das relações internacionais e estaria produzindo resultados em termos de desenvolvimento graças ao reconhecimento das oportunidades e capacidades dos países do Sul e ao aumento da demanda por sua cooperação (AYLLÓN PINO, 2012). Para se ajustar a este cenário e com a ambição de consolidar o protagonismo no cenário internacional, o Brasil priorizou, durante o governo Lula ( ), e nos dois primeiros anos do mandato da presidente Dilma ( ), período analisado por este estudo, a estratégia de CSS na condução da Política Externa Brasileira (PEB). Frente ao exposto, este ensaio, de natureza teórica, busca refletir, a partir da PEB dos governos Lula e Dilma, sobre a inserção da cooperação Sul-Sul como uma estratégia de política externa brasileira visando atender os interesses nacionais (internos) e internacionais (externos) em suas dimensões econômica, política e social. Para tanto este artigo está divido em quatro seções, além desta introdução. A primeira aborda o conceito e os princípios de cooperação Sul-Sul; a segunda apresenta uma visão geral da PEB nos governos Lula ( ) e Dilma ( ); já a terceira discute a inserção da cooperação Sul-Sul na PEB como estratégia de consolidação do Brasil no cenário internacional; por fim, a quarta seção apresenta as considerações finais. 2. A Cooperação Sul-Sul Segundo Ayllón Pino (2007), as primeiras iniciativas de cooperação internacional para o desenvolvimento teriam ocorrido posteriormente à Segunda Guerra Mundial, sendo condicionadas pela preponderância de uma conjuntura geopolítica determinada pela divisão bipolar do mundo. Uma impossibilidade de acomodação de poderes no âmbito mundial foi exposta pelas duas grandes guerras do século XX, bem como pela posterior divisão do mundo em dois grandes blocos onde, de um lado se encontravam os países liderados pelos Estados Unidos (defensor político-ideológico do capitalismo) e, de outro, os países sob a tutela da então União Soviética (defensora político-ideológica do socialismo). Para modificar as condições de sua inserção internacional diante da divisão bipolar que se impunha, os países subdesenvolvidos deveriam se esforçar para sair do atraso e da pobreza em que se encontravam. Para tanto, eles contariam com uma ajuda condicionada, dos Estados do Norte para sair da condição de miséria em que se encontravam, desde que suas expectativas fossem orientadas em termos do modelo ocidental das sociedades capitalistas. Neste contexto, a noção de progresso vista como evolução, maturação, ou ainda 2

3 modernização, passa a ser reeditada, não mais nos termos de uma imposição colonial, mas como ajuda para o desenvolvimento. (SANTOS FILHO, 2005). Com o discurso de posse de Harry Truman, presidente eleito nos Estados Unidos em 1949, abriu-se um espaço de discussão sobre como seria levado adiante o novo padrão de relações entre os países industrializados do Norte, autodenominados desenvolvidos, e os países do Sul por eles classificados como subdesenvolvidos. Conforme é possível observar na visão tradicional da cooperação acima exposta, caberia aos países do Norte, tecnológica e industrialmente mais avançados prover sob a forma de cooperação, a ajuda necessária para que os países periféricos subdesenvolvidos, ou do Sul pudessem superar o estágio de subdesenvolvimento em que se encontravam e rumarem, assim, em direção ao progresso e à democracia (CARRION, 2012). Diante desse cenário de disputa entre Norte (Centro) e Sul (Periferia), começou a ser formulado ainda na década de 1950, no auge da Guerra Fria, o conceito político Sul-Sul. A Conferência Ásia-África, realizada em Bandung, Indonésia, em abril de 1955, reuniu países avaliados como subdesenvolvidos para apresentarem aos países reconhecidos como desenvolvidos, problemas relativos ao desenvolvimento. Formou-se, então, o Movimento dos Não Alinhados, que buscava por uma reforma no sistema econômico internacional, cujo clímax ocorreu na Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), em 1964, e culminou com a formação do Grupo dos 77 G77 (PUENTE, 2010; ESTEVES et al., 2012; ABREU, 2012), permitindo assim, a institucionalização da solidariedade entre os países do Sul. Conforme Puente (2010), o Grupo dos 77 reunia países semiperiféricos e periféricos interessados em reforçar sua posição mediante a identificação de pontos de interesse comum e da proposição de medidas concretas que pudessem alterar as condições do comércio internacional, consideradas como desvantajosas para os países do Sul. O próprio modelo de cooperação para o desenvolvimento (Norte-Sul) passou, também, a ser questionado, por estar assentado sobre bases ora assistencialistas, ora de dominação submetidas a interesses comerciais dos países do Norte. Já as primeiras ações, no sentido de uma forma mais igualitária de cooperação, acontecem em meados da década de Não obstante, foi somente na década de 1970, que essa modalidade estabeleceu-se de fato (PUENTE, 2010). A emergência da Cooperação Sul- Sul (CSS) se vincula à necessidade dos países do Sul equilibrarem os efeitos perversos das relações Norte-Sul (PUENTE, 2010). De acordo com Milani (2012) muitas das críticas feitas à cooperação para o desenvolvimento baseiam-se nos efeitos perversos percebidos por meio de experiências históricas e nas promessas não cumpridas, relacionadas à cooperação Norte- Sul. Tais críticas estariam sido reforçadas, inclusive, por intelectuais provenientes dos países em desenvolvimento, [...] os quais têm apontado que desenvolvimento e subdesenvolvimento seriam, de fato, as duas faces de um mesmo processo global e histórico de desenvolvimento do capitalismo. (MILANI, 2012, p. 224). Diante da formulação de críticas à cooperação Norte-Sul, das mudanças na ordem internacional e da emergência de novos Estados promotores da bandeira da CSS, um olhar mais cuidadoso tem sido direcionado sobre a realidade desta cooperação (MILANI, 2012). A CSS, também conhecida como cooperação horizontal, cooperação entre países em desenvolvimento ou ainda cooperação entre países semiperiféricos e periféricos, idealmente, é compreendida pelos autores da área de relações internacionais como um processo de parceria econômica, política, social, comercial ou de outra natureza que se estabelece trazendo vantagens mútuas para os países parceiros, semiperiféricos e periféricos, tanto de forma bilateral quanto multilateral (PUENTE, 2010; AYLLÓN PINO, 2007; XALMA, 2011; 3

4 CARRION, 2012). Contudo, como aponta Abreu (2012) qualquer tentativa de definição das CSS trata-se de uma aproximação, tendo-se em vista a diversidade que existe tanto entre os países ditos do Sul, quanto com relação ao objeto de cooperação. Entre as inúmeras diferenças entre países envolvidos em CSS, Milani (2012, p. 225) destaca singularidades nas políticas públicas (desenho institucional), no [...] comportamento multilateral, tamanho de suas respectivas economias, inserção regional, modelo produtivo e de desenvolvimento, assim como em [...] suas respectivas políticas domésticas, em alguns casos mais pluralistas do que em outros. Fatores esses que tornam relevantes tanto o estudo teórico, quanto o empírico das iniciativas de CSS, já que muitos desses países são, simultaneamente, doadores e beneficiários de projetos da cooperação. Historicamente, os princípios da CSS começaram a ser delineados em 1977, durante a 32ª Sessão da Assembleia Geral das Nações Unidas (ONU). Conforme Xalma (2011), pela primeira vez, uma resolução da ONU buscou definir os objetivos e os princípios da então chamada, Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento (CTPD). A intenção, conforme ficou definido, seria promover alianças bilaterais entre os chamados países em desenvolvimento. No ano seguinte, em 1978, também sob a égide das Nações Unidas, 138 países reuniram-se e adotaram o Plano de Ação de Buenos Aires (BAPA), cuja finalidade era promover e implementar a CTPD. Conforme Puente (2010), a Conferência de Buenos Aires, representou o primeiro esforço coletivo de identificação e de sistematização das formas, modalidades e possibilidades de cooperação entre países em desenvolvimento. De acordo com Cervo (1994) e Puente (2010), o BAPA instituiu a CTPD, a qual somava às modalidades de programas e acordos bilaterais e multilaterais já praticadas. A intenção era aproveitar as capacidades de cada país de modo a superar as relações de dependência então existentes na cooperação Norte-Sul. Conforme Xalma (2011), o BAPA definiu a CTPD como um processo consciente, sistemático e politicamente motivado caracterizado pelos princípios de: não ingerência nos assuntos internos de outras nações por países cooperantes; igualdade entre os parceiros; e respeito para o desenvolvimento local de cada país. Após os avanços obtidos pela CSS na década de 1970, Puente (2010) afirma que, a crise dos anos 1980 teria provocado um período de estagnação. Assolados pela dívida interna, os países semiperiféricos, não disporiam de recursos para financiar os projetos de cooperação. Como se sabe, por imposição do Fundo Monetário Internacional (FMI), o período pós a chamada década perdida, foi acompanhado da implementação de programas de ajustamento ortodoxos, com cortes nas despesas públicas, fazendo com que os recursos para financiar iniciativas de desenvolvimento praticamente deixassem de existir. A partir da década de 1990, com a aceleração da globalização, novos desafios se colocaram à CSS, e passaram a exigir de todos os países, mas especialmente dos semiperiféricos, que buscassem novas formas de inserção na arena internacional. Conforme aponta Visentini (2008, p. 1) a globalização gerou espaços para a projeção de potências regionais, líderes de blocos econômicos, o que contribui para reforçar a possibilidade de formação de um sistema mundial multipolar, em lugar de uma neo-hegemonia norteamericana. Com o objetivo minimizar os riscos e maximizar as oportunidades associadas ao processo de globalização, conforme Puente (2010), os países privilegiaram a estratégia da CSS. Em especial, por recomendação do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e também pela iniciativa de alguns países do Sul, reforçou-se o discurso da CSS nos foros internacionais, o que pôde ser percebido por meio das diversas conferências internacionais realizadas sobre o tema, a partir dos anos

5 Em 2000, foi realizada em Havana a I Cúpula Sul-Sul, sob a égide do sistema das Nações Unidas, da qual participaram os países do G77 e China. A declaração final enfatizou a importância da CSS no novo milênio, a importância em se trabalhar, no contexto da globalização, por um sistema econômico internacional democrático e justo, promovendo a participação dos países semiperiféricos e periféricos nas decisões. A par disso, enfatizou-se a importância do compartilhamento de tecnologia e conhecimento entre os países do Sul, bem como a manutenção das relações entre Norte e Sul (UN, 2000). Em dezembro de 2003, da Conferência de Alto Nível sobre Cooperação Sul-Sul, realizada em Marrakesh, pelos países do G77, resultaram a Declaração de Marrakesh e o Arcabouço de Marrakesh para a Implantação da CSS. Conforme debatido em Marrakesh, a CSS é entendida como complementar, como capaz de somar forças a consecução dos Objetivos do Milênio, e não como substitutiva, ou, ainda, como sinônimo de perda de interesse dos países desenvolvidos em assistir os países em desenvolvimento. A Declaração reconheceu ainda a importância da parceria entre organizações não governamentais (ONG), empresas, fundações e universidades nos projetos de cooperação internacional para o desenvolvimento. O documento elaborado em Marrakesh esboçou a relevância do papel a ser desempenhado pelo setor privado nas operações conjuntas de cooperação internacional, bem como o papel das Universidades em promover o intercâmbio de conhecimentos e atuar em educação e capacitação (UN, 2003). Em junho de 2005, foi realizada em Doha no Qatar, a Segunda Cúpula do Sul, com a participação dos países do G77 e China, os quais reafirmaram os compromissos assumidos nas Conferências de Havana em 2000 e de Marrakesh em No documento aprovado pela Assembleia Geral da ONU, ratificaram o papel que desempenha a CSS diante dos desafios impostos aos países do Sul, num contexto geral de multilateralismo, reconhecendo que este tipo de cooperação é um complemento e não um substituto à perspectiva da cooperação Norte-Sul. Além disso, enfatizaram a necessidade de reforma da ONU, para assegurar uma maior participação dos países do Sul nos processos decisórios (G77, 2005). Por fim, em 2009, a Assembleia Geral da ONU, aprovou o documento final da Conferência de Alto Nível das Nações Unidas sobre Cooperação Sul-Sul, que ocorreu em Nairóbi, no Quênia. O documento reforçou os princípios da CSS, e também destacou a importância da cooperação trilateral, em especial, em reconhecimento à crise financeira e econômica, destacando a importância do apoio dos países desenvolvidos e dos organismos multilaterais à CSS (UN, 2009). O traçado histórico e as discussões sobre a CSS consolidaram-na como uma modalidade de cooperação que contempla três dimensões: (i) dimensão política, que promove a constituição de âmbitos autônomos para a geração de perspectivas e práticas alternativas entre países semiperiféricos e periféricos; (ii) dimensão técnica, processo pelo qual países semiperiféricos e periféricos adquirem capacidades individuais e coletivas através de intercâmbios cooperativos em conhecimentos, experiências tecnológicas, expertises tecnológicas, que se traduzem em projetos e programas de cooperação; (iii) dimensão econômica, realizada no âmbito comercial, financeiro e de investimentos entre países semiperiféricos e periféricos (AYLLÓN PINO, 2012). Ao contemplar estas dimensões, Puente (2010) e Esteves et al. (2012), afirmam que a CSS configura-se ora como estratégia alternativa, ora como complementar, e não necessariamente excludente, à cooperação Norte-Sul (conforme historicamente praticada). Tal proposição está de acordo com os compromissos assinados durante as Conferências Internacionais realizadas nos anos 2000 (UN 2000; UN, 2003; G-77, 2005; UN, 2009). 5

6 Assim, em um cenário de mudanças na ordem internacional e de [...] emergência de novos Estados promotores da bandeira da CSS, parece se impor um olhar mais cuidadoso, analítico e empírico sobre essa realidade da cooperação (MILANI, 2012, p. 224). Atualmente, a agenda de cooperação realizada pelos países em desenvolvimento integra, conforme Milani, (2012, p. 224): [...] estratégias de cooperação sul-sul (CSS) por intermédio de alianças forjadas no seio de organizações multilaterais (comerciais, financeiras, de segurança), de espaços regionais de integração, mas igualmente por meio de projetos de financiamento e cooperação técnica em áreas desde a saúde pública, educação fundamental e não formal, intercâmbio universitário, meio ambiente, desenvolvimento agrícola, cooperação tecnológica e desenvolvimento científico, gestão pública, até projetos de desenvolvimento produtivo, industrial e de infraestruturas. Ainda conforme Milani (2012, p.226) as iniciativas de CSS não podem ser pensadas dissociadas das decisões relativas à inserção internacional desses Estados (projeção de poder político) e à internacionalização de seus respectivos capitalismos no cenário geopolítico e econômico (projeção de poder econômico regional e global). É nessa perspectiva que ganha relevância a tese de que, a partir do governo Lula, a estratégia brasileira, no âmbito de política externa, e mais especificamente, das ações de CSS, estaria voltada a consolidação do protagonismo do Brasil no cenário internacional, mediante a assunção de uma proposta de país doador no campo da cooperação para o desenvolvimento. Posto isso, o próximo item apresenta os principais elementos da política externa brasileira nos últimos dez anos, período esse que corresponde aos dois mandatos do governo Lula ( ), e aos dois primeiros anos do presente mandato da presidente Dilma ( ). 3. Panorama da Política Externa Brasileira (PEB) nos governos de Lula e Dilma Conforme Pecequilo (2008), a partir de 1989, portanto durante o Governo Collor, com o fim da Guerra Fria, o cenário diplomático brasileiro passa a ser agitado pela disputa entre duas orientações, no que se refere à política externa brasileira (PEB): de um lado a hemisférica-bilateral e de outro a global-multilateral. A primeira tenderia a uma articulação maior com os Estados Unidos; e a segunda buscaria uma maior aproximação com nações emergentes e países menos desenvolvidos, na África, na Ásia, no Oriente Médio e na América do Sul. Entretanto, conforme se demonstrará na sequência, o que se tentou fazer, tanto nos dois mandatos do governo Lula, quanto nos dois primeiros anos do governo Dilma, foi uma combinação entre esses dois eixos, na tentativa de reposicionar o país como potência média e nação emergente que precisa de uma diplomacia de alto perfil adequada a suas capacidades e necessidades. (PECEQUILO, 2008, p. 143). Portanto, o objetivo desta seção é, primeiramente, apresentar um panorama da PEB nos dois mandatos do presidente Lula ( ), para na sequência expor o panorama que vem configurando a PEB nos dois primeiros anos do governo Dilma ( ). 3.1 A PEB no governo Lula ( ) Ao assumir a presidência em 2003, Lula deu uma nova dimensão à política externa brasileira, a qual passou a ser classificada pelos cientistas políticos como autonomia pela diversificação, o que significa dizer que o governo buscou aderir aos princípios e às normas internacionais por meio de alianças Sul-Sul, tanto com os parceiros regionais, como com parceiros não tradicionais (China, Ásia-Pacífico, África, Europa Oriental, Oriente Médio etc.). Os objetivos eram combinar a redução das assimetrias do sistema internacional, nas relações 6

7 externas com países centrais, com aumento da capacidade negociadora em âmbito nacional. (VIGEVANI; CEPALUNI, 2007) 4. Segundo Puente (2010), o governo Lula buscou fomentar a cooperação tanto bilateral como multilateral com países semiperiféricos e periféricos, com objetivos estratégicos claramente definidos. Para tanto, firmou alianças com as potências médias emergentes, do que resultaram iniciativas, tais como: a formação do IBAS ou G3 (Índia, Brasil e África do Sul); a criação em grande parte por iniciativa brasileira - do G20, com seus avanços no âmbito das negociações comerciais multilaterais. No que se refere especificamente ao IBAS, é relevante mencionar que, conforme aponta Visentini (2010) a participação nesse tipo de relação Sul-Sul busca a inserção intensa em fóruns mundiais, devido aos países membros não conseguirem promover ações individuais que influenciem o sistema internacional. O autor ainda destaca que esta performance pela coletividade objetiva evitar um constrangimento internacional, de modo a não contrapor os atos unilaterais de grandes potências, isoladamente. Para Pecequilo (2008, p. 136), o governo Lula é responsável por uma combinação entre os dois eixos, horizontal e vertical, de modo que a PEB do século XXI [...] transforma e atualiza o passado ao mesclar equilibradamente as dimensões Norte-Sul e Sul-Sul, o que não é uma tarefa fácil. Pecequilo (2008, p ) refere que o eixo Sul-Sul da política externa, gerou benefícios potenciais nos campos econômico, estratégico e político para o Brasil. Na dimensão político-estratégica, a proximidade de objetivos entre as nações do Sul refere-se a uma reivindicação permanente desde o fim da Guerra Fria que é a da reforma das organizações internacionais (OIGs) como G8, FMI, Banco Mundial e, principalmente, do Conselho de Segurança da ONU (CSONU). Aqui a dinâmica de alianças e coalizões é complexa e envolve não só o eixo vertical como o horizontal. Em termos econômicos (e em certa medida estratégicos e diplomáticos também), estes países possuem potencial para formar uma frente unida nas OIGs (com força quantitativa pelo número e qualitativa pelo status) que levou ao aumento de seu poder de barganha no comércio, empréstimos, dívida externa, transferência de tecnologias, ajuda direta e investimentos (PECEQUILO, 2008). Essa combinação de eixos com a priorização do eixo Sul-Sul estava alinhada ao Plano Plurianual (PPA) , referente ao primeiro mandato do Governo Lula. Segundo Lessa, Couto e Farias (2009) a configuração desse plano compunha-se de uma estratégia de longo prazo baseada na promoção de um mercado interno de consumo de massa, com três grandes objetivos de governo claramente demarcados nas áreas social, econômica e institucional. O primeiro dizia respeito à inclusão social e a redução das desigualdades sociais; o segundo buscava combinar crescimento econômico com geração de trabalho, emprego e renda, em termos ambientalmente sustentável e redutor das desigualdades sociais; o terceiro enfatizava a promoção e a expansão da cidadania, bem como o fortalecimento da democracia. O plano defendia ainda uma articulação regional que buscasse a complementaridade que favoreceria o desenvolvimento harmônico do Brasil e dos países do continente sul americano. Com relação aos países do centro, ressaltava que deveria manter uma relação equilibrada com os países que integravam o Tratado Norte Americano de Livre Comércio (NAFTA), a União Europeia (UE) e o bloco asiático em torno do Japão. Postulava, igualmente, uma maior aproximação do Brasil com China, Índia e Rússia, com os países africanos, em particular os Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOPs), e mais recentemente com a África do Sul. Segundo Vizentini (2005) e Hirst, Lima e Pinheiro (2010), a PEB durante o governo Lula foi sustentada por três pilares: uma diplomacia econômica (pautada na manutenção da estabilidade econômica), uma diplomacia política (baseada na retomada do papel do Estado e 7

8 na coordenação de uma agenda neodesenvolvimentista) e uma diplomacia social (com foco na inclusão social e na formação de um expressivo mercado de massas). Para Vizentini (2005), a diplomacia econômica brasileira buscou manter aberto o canal de negociação com os países centrais, obtendo recursos (investimentos e tecnologia), negociando a dívida externa e sinalizando que o governo iria cumprir os compromissos internacionais. Já a diplomacia política, visou assegurar na arena internacional a reafirmação dos interesses nacionais e o protagonismo nas relações internacionais, com a intenção de desenvolver uma diplomacia ativa e afirmativa, encerrando uma fase de estagnação. Para tal, o governo Lula teria devolvido ao Itamaraty a posição estratégica que anteriormente ocupava na formulação e execução da política externa do Brasil, visto que, durante o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), teria dominado a ala política, ou seja, a chamada diplomacia presidencial. Paralelamente, conforme apontado por Lessa, Couto e Farias (2009), o PPA do primeiro mandato do presidente Lula preconizava a reforma e a ampliação (democratização) do CSONU, proposta essa com a qual o Brasil visava na sequencia a conquista da condição de membro permanente do conselho de segurança ampliado. Os esforços culminariam com a formação do G4, constituído por Brasil, Alemanha, Índia e Japão, com vistas a garantirem, através do apoio mútuo, um assento permanente no referido Conselho. Ainda que em termos práticos, os resultados tenham sido inexpressivos, conforme aponta Vizentini (2005), sinalizaram a intenção de contribuir para a formação de um sistema internacional multipolar. Conforme Vizentini (2005), a terceira dimensão da política externa de Lula, foi a social. De caráter propositivo, buscou aliar o projeto interno do governo aos interesses internacionais, na medida em que as propostas sociais buscavam corrigir as distorções criadas pela globalização, centrada apenas em comércio e investimentos livres. Para Hirst, Lima e Pinheiro (2010) o governo de Lula teria transformado a questão social numa bandeira de política externa. A aparente consolidação da economia brasileira, somada às medidas suprarreferidas e tendo por contraponto, na América Latina - a fragilidade no campo da política internacional dos rumos da política argentina, boliviana, venezuelana e paraguaia -; na Europa e Estados Unidos - o somatório de escândalos econômicos e da crise também política, que ameaça a sobrevivência da própria Comunidade Econômica Europeia -; na África - o crescimento extraordinário da participação da China nos negócios -; no Continente Asiático - o aumento da instabilidade política -, contribuíram para que o Brasil passasse a despontar como uma nova potência emergente. Assim, a atitude brasileira toma um novo rumo no cenário internacional e o país, que antes era tido como periférico, passa a ser considerado uma potência média e uma nação emergente. O ordenamento do sistema passou a ser visto de um ponto de vista que se aproxima mais do realismo, transitando da uni à multipolaridade, percebendo-se a diversificação dos polos de poder, incluindo potências desenvolvidas e emergentes. A atitude de barganha e a aliança com grandes países em desenvolvimento, com características similares às brasileiras, voltam a fazer parte da agenda do país. Isso, contudo, não anula a relevância da parceria com os EUA, União Europeia e Japão. Assim, nesse período, o Brasil buscou reforçar as dimensões verticais e horizontais da agenda, do bilateralismo e do multilateralismo (PECEQUILO, 2008). Tomando-se por base as três dimensões propostas por Vizentini (2005), para a análise da PEB, pode-se afirmar que durante o governo Lula, o Brasil conseguiu conciliar objetivos econômicos (crescimento econômico) e políticos (preservação e ampliação da autonomia do país, buscando ampliar a participação num sistema multipolar), com ganho de posição em um 8

9 sistema internacional que adquire características multipolares (VIGEVANI; CEPALUNI, 2007; AYLLÓN PINO, 2012). Não resta dúvida que durante os dois mandatos do governo Lula, o Brasil adotou uma nova política externa, da qual resultou seu reposicionamento no cenário internacional, sobretudo em suas relações com os países semiperiféricos e periféricos. Outro fator decisivo para um maior protagonismo do Brasil no campo da cooperação internacional para o desenvolvimento foi ter trazido o Itamaraty para dentro do núcleo decisório da política externa do país. No governo Lula, diplomatas de carreira passaram a participar ao lado de assessores presidenciais da definição dos rumos da PEB. Por um lado, buscava-se reforçar a marca estadista da PEB conduzida pelo Itamaraty, por outro lado, buscava-se aliar esta atuação com uma dimensão interburocrática da diplomacia por via de novas redes de interconexão tanto ministeriais quanto de base societal da inserção internacional brasileira (HIRST; LIMA; PINHEIRO, 2010). A coordenação dessa rede com vistas à cooperação prestada pelo Brasil é organizada pela Agência Brasileira de Cooperação (ABC), órgão vinculado ao MRE (Ministério das Relações Exteriores), especializada em Cooperação Técnica Internacional. Além das transformações no modo de fazer política no país, outra característica inovadora do governo Lula foram as visitas do próprio presidente e de seus ministros a países semiperiféricos e periféricos, dado o caráter simbólico dessas ocasiões para a materialização de ações de interesse recíproco. Todavia, há também que se considerar que a definição de protocolos de cooperação em tais ocasiões possa trazer problemas subsequentes a ABC. Como, por exemplo, dificuldade para mobilizar no curto prazo, o conjunto das instituições nacionais a serem envolvidas (PUENTE, 2010). Em linhas gerais, a análise da condução da PEB no governo Lula, permite afirmar que o Brasil passou por uma guinada no período no que se refere a sua atuação no cenário internacional, transitando de uma posição de coadjuvante para protagonista, sendo a marca registrada dessa PEB o enfoque dado a Cooperação Sul-Sul. A seção seguinte analisa a condução da PEB nos dois primeiros anos do mandato da presidente Dilma. 3.2 A PEB no governo Dilma ( ) De um modo geral, o governo Dilma (2011 atual) tem mantido os princípios norteadores adotados na PEB durante o governo Lula, dentre os quais o multilateralismo, a geração de coalizões com outras potências emergentes e a cooperação Sul-Sul (AYLLÓN PINO, 2012). O desejo de se firmar no cenário internacional como uma potência inovadora capaz de aliar políticas sociais voltadas à redução de assimetrias, decorrentes da globalização e, nesse sentido, de contribuírem para o alcance dos Objetivos do Milênio (ODM), no plano interno, à proposta de inovações nos sistemas de governança global, com ênfase para os sistemas de governança financeira, comercial, de segurança e de acesso a tecnologias, no plano externo, seriam segundo Ayllón Pino (2012) algumas das principais características da PEB sob o governo Dilma. Analisando-se o Plano Plurianual ( ) do governo Dilma (BRASIL, 2011), verifica-se como estratégias prioritárias da PEB, a manutenção da busca pelo multilateralismo nos níveis de governança regional e global, o aprofundamento das relações com os polos emergentes, países africanos e asiáticos, bem como o aprofundamento da integração latinoamericana. Notadamente, estabelece a América do Sul como eixo prioritário de política externa, buscando um desenvolvimento equilibrado da região com ações de ampliação de mecanismos de financiamento do bloco, integração das infraestruturas de modo a contribuir para o fortalecimento de uma identidade comum. Conjunto de propostas, as quais demonstram 9

10 que o governo busca afirmar uma posição protagonista tanto no cenário latino americano quanto mundial. Com base no PPA (BRASIL, 2011) e nas ações empreendidas no início do mandato da presidente Dilma, de acordo com o Brics Policy Center (2011), uma nova expressão passaria a designar a orientação da PEB, a qual foi anunciada pelo Ministro das Relações Exteriores do Brasil, Antonio Patriota. A multipolaridade benigna ou multipolaridade da cooperação e inclusiva, caracteriza-se por reconhecer a existência de uma estrutura multipolar de poder no mundo. O objetivo político da PEB passa a ser guiado para tornar esta multipolaridade mais cooperativa, diferente da característica competitiva que predominou na cooperação Norte-Sul. Ainda segundo o Ministro, o foco na CSS foi uma característica marcante do governo Lula, e por isso, com continuidade no governo Dilma. Especialistas em análise de PEB garantem que uma mudança na PEB do governo Dilma é a prioridade dada às questões relativas aos direitos humanos. Um exemplo é o fato de o Brasil ter se abstido na votação do CSONU sobre a intervenção na Líbia, por não acreditar no argumento das grandes potências de ir à Líbia para defender os direitos humanos em uma intervenção humanitária. Tal posicionamento dá indício de coerência e legitimidade na área dos direitos humanos, em que a política externa prioriza a sua defesa, mas não aceita armações para forjar intervenções humanitárias com outros interesses velados (BRICS POLICY CENTER, 2011). Outra novidade na PEB é a mudança de postura na sua condução, atribuindo a ela mais impessoalidade, diferente do governo Lula. A presidente Dilma seria mais pragmática e técnica, e acreditaria mais nas instituições e no direito internacional. (BRICS POLICY CENTER, 2011). Ressalta-se que, os especialistas da área de relações internacionais ainda não elaboraram uma análise mais profunda relativa à condução da PEB no governo Dilma. Como o mandato ainda está em andamento, análises mais densas devem ser realizadas com o término do mandato. Entretanto, já se sabe que um aspecto semelhante e marcante na condução da PEB de Lula e Dilma é a atenção dada a CSS. O debate acima, mas, sobretudo, a intenção claramente revelada pelos articulistas da PEB de darem um caráter horizontal às relações de cooperação que o país mantém com outros países semiperiféricos e com países periféricos (CSS) constitui-se em um fato político que vem influenciando as dimensões econômica, política e social da PEB, no que tange tanto aos interesses nacionais (internos) quanto aos internacionais (externos) do país. 4. A Cooperação Sul-Sul como estratégia de política externa brasileira A análise da PEB praticada no governo Lula e nos dois primeiros anos do mandato da presidente Dilma revela a busca de equilíbrio entre as três dimensões econômica, política e social, tanto no plano nacional como internacional, bem como neste a ênfase na CSS. A CSS tem sido tratada como estratégica na condução da PEB. Marca registrada do governo Lula, o enfoque neste tipo de cooperação tem sido mantido pelo governo Dilma. No que se refere, especificamente, a dimensão econômica, a análise revela que o Brasil, em conjunto com outros países emergentes, vem buscando intervir no processo de formulação das regras do sistema de governança econômica global com vistas a contemplar também os interesses econômico-financeiros dos países em desenvolvimento (LIMA, 2005), em questões tais como: o combate à crise econômica, o financiamento de empréstimos, o reescalonamento da dívida externa, a transferência de tecnologias, a ajuda direta e os investimentos (FLEMES, 2010). A Conferência dos BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), realizada em Durban, na África do Sul, em março de 2013, na qual foi discutida a criação de um banco com 10

11 vistas ao financiamento do desenvolvimento dos referidos países, em outros moldes que o praticado pelo FMI, representa um primeiro passo no sentido da constituição de uma agência multilateral independente do sistema de governança econômica mundial (BBC BRASIL, 2013). Conforme Flemes (2010) as potências emergentes podem ganhar espaço no campo dos problemas transnacionais - como o combate à atual crise econômica - os quais só podem ser resolvidos por meio da cooperação de muitos atores. O Brasil e os outros países do BRIC já demonstraram capacidade para alcançar os seus objetivos, e, particularmente, os objetivos econômicos dentro da ordem existente. (FLEMES, 2010, p. 145). Coalizões como a formada pelos BRICS têm empregado instrumentos tais como: a diplomacia abrangente e o reforço da coesão econômica. O primeiro destina-se à mudança de poder econômico relativo por meio de blocos comerciais e cooperação em outros setores que aumentam o crescimento econômico dos membros ao mesmo tempo em que redirecionam o comércio, distanciando os não membros, e o segundo instrumento descreve o uso de regras e procedimentos das instituições internacionais, a fim de influenciar a política externa do Estado primário. (FLEMES, 2010, p. 147). No referido cenário, a contribuição específica da PEB durante o governo Lula, consistiu em colocar em prática, por meio da diplomacia, a autonomia a que foi visada por grande parte da comunidade de relações exteriores. (FLEMES, 2010, p. 147). As coalizões BRICS, fórum IBAS, G21, bem como a Rodada de Doha, sinalizam o capital político dos países que as compõem para intervirem na agenda institucional, de modo a influenciá-la favoravelmente aos seus interesses comuns (FLEMES, 2010). Entretanto, é relevante mencionar que não há convergência entre todos os temas no cenário internacional quando se fala de BRICS e IBAS, por exemplo. No fórum IBAS o que se verifica é que o nível de correlação varia de forma significativa de acordo com o tema em questão (geral, segurança, comércio internacional) (OLIVEIRA; ONUKI; OLIVEIRA, 2006). Já quando se pensa em BRICS, a Índia, o Brasil e a China competem pelos mesmos mercados e concessões do Norte (PECEQUILO, 2008). Isso se deve ao fato de que, tanto em termos de realidade doméstica, quanto em termos de relação com seu entorno, tais países projetam interesses distintos na arena internacional. (OLIVEIRA; ONUKI; OLIVEIRA, 2006, p. 496). Contudo, isso não impede que eles cooperem para provocar mudanças na estrutura do sistema internacional. Sob uma perspectiva interna, a CSS como estratégia de PEB, embora baseada em princípios de solidariedade e corresponsabilidade, não deixa de oferecer benefícios internos para o país ao ser instrumento para reforçar as relações Sul-Sul, afirmar o Brasil como ator relevante na política internacional, promover o comércio entre os países e preservar os interesses nacionais (AYLLÓN PINO; LEITE, 2010). Desse modo, abre-se espaço para a atuação de empresas brasileiras no cenário internacional. Já quando o foco se descola para a dimensão política, destacam-se nas práticas de CSS brasileiras, a aproximação com os países africanos e outras potências emergentes, conforme suprarreferido, de forma a inserir o Brasil no sistema internacional agindo de acordo com um papel mais ativo e consistente, mas também respeitando as limitações que enfrenta um país em vias de desenvolvimento (VISENTINI, 2010; PUENTE, 2010). Estratégias como o soft balancing - que [...] envolve também o reforço dos laços econômicos entre as potências emergentes, por meio da colaboração em diferentes setores, no intuito de [...] mudar o equilíbrio do poder econômico, em médio prazo (FLEMES, 2010, p ) - vêm sendo utilizadas para retardar ou frustrar políticas unilaterais de interesse exclusivo de potências centrais. A formação de coalizões diplomáticas, como a rede 11

12 BRICS, o IBAS e o G21, tem se revelado como uma estratégia poderosa para restringir o poder das grandes potências (FLEMES, 2010). A ênfase atribuída pela PEB às parcerias com os demais países em desenvolvimento e emergentes, como se pode observar, faz parte do processo de mudança no perfil da política externa nacional com vistas a aumentar o protagonismo do país no cenário político internacional. O continente africano, um vetor, que conforme Visentini (2010b) foi fundamental na estrutura da PEB, no governo Lula, continua dentre os objetivos de aprofundamento das relações no governo Dilma, de acordo com o seu PPA. Embora tal governo, tenha estabelecido como eixo prioritário as relações com a América do Sul (BRASIL, 2011). Segundo Visentini (2010b) no mesmo ano da posse de Lula (2003), o então presidente visitou a África quatros vezes e dez novas embaixadas foram implantadas no continente africano. Além disso, o país manteve apoio concreto aos processos de pacificação e reconstrução do continente africano, perdoou a dívida de inúmeros países para consigo e concedeu crédito e assistência em diversas áreas como educação, saúde, agricultura, direitos humanos, cultura, entre outros (VISENTINI, 2010b; PINHEIRO; MILANI, 2012). O adensamento das relações com a África, não significa, porém, que o Brasil tenha menosprezado as relações com os países da América do Sul durante o governo Lula. Ressaltase que as relações com a África chamam mais atenção pelo fato delas terem sido esquecidas por governos anteriores. A cooperação com países menos desenvolvidos guarda, sem dúvida, relação com objetivos mais amplos ligados à abertura de mercados para produtos, serviços e investimentos brasileiros; à preservação dos interesses nacionais em países onde estejam ameaçados; e à busca de prestígio e de apoio para que o Brasil venha eventualmente ocupar um assento permanente no CSONU (AYLLÓN PINO; LEITE, 2009, p.18). Este último seria importante para o país, tanto como forma de legitimar o projeto reformador do governo, quanto para aumentar o prestígio externo. Assim, iniciativas como a CSS, seriam fundamentais para a obtenção de apoio nessa empreitada, principalmente, neste caso, de países da América Latina, como reconhecimento de certa liderança regional do Brasil (ARRAES, 2006). No que tange os interesses políticos no plano interno, há uma mudança no modo de tratar a PEB, em função de sua maior politização, que induz à modernização dos arranjos institucionais existentes, de modo a levar em conta os novos atores e interesses domésticos com orientação internacional (LIMA, 2005). A PEB passa então a incorporar novos atores mantendo o Estado como ator principal, mas não exclusivo tais como: [...] empresas, organizações não governamentais, meios de comunicação social, movimentos sociais, organismos públicos da esfera municipal ou estadual. (PINHEIRO; MILANI, 2012, p ). Assim, a CSS permite diferentes frentes de participação para diversos atores brasileiros, possibilitando, por exemplo, trocas de conhecimentos e alternativas de inserção em novos mercados. No que se refere à dimensão social como objeto de CSS, destaca-se o compartilhamento de aprendizado adquirido através de experiências nas quais o Brasil obteve impactos positivos e detém competências (ABC, 2013). Puente (2010) e Visentini (2010b) destacam que, em termos de CSS, duas áreas temáticas receberiam atenção especial no período: o desenvolvimento social, por conta dos programas de combate à fome e à pobreza; e, pelo tratamento da questão HIV/AIDS. Os reflexos da utilização da CSS como estratégia de PEB podem ser observados no Relatório organizado pelo IPEA e a ABC (2010), sobre Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional, no período O Relatório demonstra que durante o 12

13 governo Lula, o Brasil destinou à cooperação internacional aproximadamente R$ 2,9 bilhões, dos quais mais de 76% correspondem a contribuições para organizações internacionais e bancos regionais, cabendo às demais modalidades (assistência humanitária, bolsas de estudo e cooperação técnica) 24% desse total. Especificamente, com relação à Cooperação Técnica Científica e Tecnológica durante o período ( ), foram investidos R$ 252,6 milhões. A opção de cooperação bilateral é predominante neste caso, correspondendo a 92% do volume total. Destacam-se, entre os parceiros do Brasil, a Argentina - que recebeu o correspondente a 8% do volume total de recursos investidos no período, Guiné Bissau (6%), Timor Leste, Cuba e Moçambique (com 4% cada) (IPEA; ABC, 2010). Do valor investido em cooperação multilateral, a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa recebe mais de 20%, seguida pela Organização Pan-Americana de Saúde /Organização Mundial da Saúde, com 16%, e pelo Programa Conjunto das Nações Unidas sobre HIV/AIDS (11%). Juntas, as regiões da África Subsaariana, América Latina e Caribe receberam 62% do volume total de recursos federais empregados na CTPD de 2005 a 2009 (IPEA; ABC, 2010). Os dados acima demonstram a priorização dada pelo governo às relações Sul-Sul. Com relação ao governo Dilma, como já mencionado, ainda é cedo para realizar balanços referentes ao desenvolvimento da CSS como estratégia de PEB. 5. Considerações Finais O presente ensaio, partindo-se das teses, que as economias emergentes estariam buscando ganhar posição também no cenário político internacional, bem como, que a CSS distinguir-se-ia do modelo de cooperação Norte-Sul - reconhecido por seu carácter desigual e autoritário - por estar instituindo um novo padrão de relações internacionais baseado na solidariedade e na busca do igualitarismo entre os países em desenvolvimento, teve por objetivo analisar com base na bibliografia disponível, em que medida a PEB implementada nos dois mandatos do governo Lula, e no mandado em exercício da presidente Dilma, contemplaria as referidas teses. A análise dos dados relativos à cooperação do Brasil com outros países em desenvolvimento, no período recente, revelou que a partir do primeiro mandato do governo Lula, a estratégia brasileira de cooperação internacional inova-se passando a combinar relações de cooperação com os países do Norte, ou centrais (modalidade vertical), com relações de cooperação com demais países em desenvolvimento (modalidade horizontal), revelando uma estratégia que teria por objetivo, de um lado, não entrar em conflito com os países do Norte e, de outro, ganhar prestígio e posição de destaque entre os parceiros do Sul. Conforme Milani (2012) um dos primeiros resultados dessa estratégia seria a recuperação da credibilidade do Brasil no cenário político internacional, dado que ainda segundo ele iniciativas de CSS contribuem de um lado para dar ganho de visibilidade ao país, no cenário internacional e, de outro, para a internacionalização dos negócios em âmbito mundial. Também, durante o governo Lula, o foco nas relações Sul-Sul, levou o Brasil a estreitar as relações com os demais países do BRICS, bem como revigorou as relações com países africanos, dentre os quais, em particular com os PALOPs. Estratégia essa avaliada como uma das pontas de lança estratégica do governo Lula, na medida em que através da maior participação em fóruns mundiais multilaterais possibilita influenciar também esferas decisórias onde são traçadas as regras de governança global. Nesse sentido, o estreitamento das relações do Brasil com outros países em desenvolvimento representou ganhos nos campos político, econômico e social. 13

14 No que se refere à PEB que vem sendo adotada no governo da Presidente Dilma, ainda que ela possa ser apresentada uma continuidade daquela adotada pelo governo Lula, dado que segue os mesmos princípios norteadores, ela tem especificidades próprias, pois, busca equilibrar o foco na cooperação com países em desenvolvimento, da África e Ásia - conforme privilegiado no governo Lula com uma atenção especial aos países da América Latina e Caribe com vistas ao fortalecimento de coalizões regionais. Denominada de multipolaridade benigna, a estratégia de PEB da Presidente Dilma indicaria uma clara compreensão das mudanças que vem ocorrendo na ordem internacional na direção de um sistema multipolar de poder. Todavia, ainda seria um pouco cedo e precipitado estabelecer conclusões nesse momento. O estudo dos dados disponíveis permitiu assim sinalizar que foi a partir do início do Terceiro Milênio e, mais especificamente com a chegada de Lula à presidência da República, que a CSS foi intensificada e, principalmente, que ela adquiriu a conotação de instrumento estratégico de PEB com o intuito tanto de reduzir as assimetrias nas relações internacionais do Brasil com os demais países, como de ampliar nossa capacidade de barganha nos sistemas de governança global. O que significa dizer que para além dos objetivos humanitários e solidários, o Brasil se utiliza da política externa como uma ponta de lança para projetar-se no sistema internacional e melhorar as condições de negociação do país no campo econômicofinanceiro. O reordenamento da ordem mundial estaria assim, dado que estrategicamente aproveitado pelos estrategistas brasileiros, possibilitando ao nosso país conquistar uma posição mais vantajosa no cenário internacional. O que em médio prazo deverá conduzir também a um maior poder de influenciar as deliberações que vem sendo tomadas nos diferentes sistemas (econômico-financeiro, social, ambiental, etc.) de governança global, minimizando-se, assim, os efeitos perversos para os países do Sul, da modalidade de cooperação Norte-Sul implementada de modo hegemônico, do período pós II Guerra ao passado recente. Esse, todavia, é tema para um novo estudo, que com certeza irá contribuir para clarear ainda mais os efeitos da modalidade de cooperação Sul-Sul para o delineamento de um sistema mundo menos perverso e excludente. Notas 1 Conforme Brics Policy Center (2011) o multilateralismo refere-se à forma de atuação dos países dentro de uma estrutura de poder no sistema internacional, seja ela unipolar, bipolar ou multipolar. O conceito caracteriza a atuação conjunta dos países no sistema internacional. 2 De acordo com Lima (2010) não há uma definição unânime entre os especialistas, podendo a nomenclatura variar: potências médias, países intermediários, potências regionais, potências emergentes. Os critérios para classificação desses países também variam: a) capacidades materiais suficientes que os diferencie dos demais países em desenvolvimento na estratificação internacional; b) especificidades com relação ao desempenho de um papel diferenciado no sistema internacional; e c) indicadores de autopercepção e de reconhecimento dos demais. 3 Para Flemes (2010) a configuração dos Estados que atuam como líderes internacionais (normatização de regras) têm apontado mudanças, de modo a proporcionar uma maior inserção das chamadas potência emergentes, como por exemplos os BRICS. Desse modo, os atuais polos existentes na América do Norte e na Europa estariam perdendo poder militar, econômico, cultura e valores dominantes. 4 O conceito de autonomia pela diversificação enfatizara a [...] cooperação Sul-Sul para buscar maior equilíbrio com os países do Norte, realizando ajustes, aumentando o protagonismo internacional do país e consolidando mudanças de programa na política externa. (VIGEVANI; CEPALUNI, 2007, p. 283). Referências ABC - Agência Brasileira de Cooperação. Disponível em: < >. Acesso em 24 abr

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