Marconi Ferreira Perillo Júnior Governador do Estado de Goiás. José Eliton de Figueredo Júnior Vice-Governador

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2 Marconi Ferreira Perillo Júnior Governador do Estado de Goiás José Eliton de Figueredo Júnior Vice-Governador Secretário de Estado da Saúde Leonardo Moura Vilela Superintendente Executivo Halim Antonio Girade Superintendente de Gestão, Planejamento e Finanças Oldair Marinho de Fonseca Gerente de Planejamento Edilberto Alexandre Silva Machado Equipe Técnica: Grevy Passos Helen Cristina Araújo Jane Martins Silveira Lilian Benvindo de Carvalho Maria Eunice de Sousa Thiago Alberto Neves Goiás, Secretaria da Saúde. Superintendência de Gestão, Planejamento e Finanças. Manual de Elaboração do Plano Estadual de Saúde: Instruções para elaboração do PES do Estado de Goiás para o período 2016 a 2019, SES, Goiás, 2015.

3 Sumário Apresentação Planejamento Conceitos Legislação Estruturante do SUS Organização do SUS Conferências de Saúde Planejamento do SUS Planejamento Regional Integrado Instrumentos de Planejamento do SUS Plano de Saúde Programação Anual de Saúde Relatório Anual de Gestão Relatório Detalhado do Quadrimestre Anterior Plano Plurianual Lei de Diretrizes Orçamentárias Lei Orçamentária Anual Prazos dos Instrumentos de Planejamento do SUS Mapa da Saúde Indicadores de Saúde Sistema SAF Módulo Planejamento Contrato Organizativo de Ação Pública COAP Programação Geral de Ações e Serviços de Saúde PGASS Elaboração do Plano Estadual de Saúde Análise Situacional Formulação de Objetivos, Diretrizes e Metas Diretrizes Objetivos Metas Ações Avaliação e Monitoramento Considerações Finais Bibliografia... 37

4 Apresentação O presente manual tem por finalidade auxiliar e orientar os gestores e técnicos da Secretaria de Estado da Saúde de Goiás (SES-GO) na elaboração do Plano Estadual de Saúde (PES) Visa apresentar conceitos e a metodologia para estruturar o conteúdo do PES, assim como, gerar um Plano mais conciso e objetivo. Além disso, tem como objetivo atender ao disposto na Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, na Portaria MS nº 2.135, de 25 de setembro de 2013, e na Resolução nº 01, de 23 de fevereiro de 2015, do Conselho Estadual de Saúde de Goiás, que dispõe sobre as diretrizes para elaboração do Plano Estadual de Saúde e dá outras providências. O Plano de Saúde é um instrumento de planejamento que espelha as necessidades de saúde da população e expressa os resultados a serem alcançados no período de quatro anos por meio do estabelecimento de diretrizes, objetivos e metas. A principal função do Plano é estruturar as linhas de atuação que serão entregues à população na forma de ações e serviços de Saúde. Constitui requisito legal para o balizamento da gestão e do respectivo controle social. O processo de elaboração do Plano compreende dois momentos: Elaboração da Análise situacional; e Definição de diretrizes, objetivos e metas a serem alcançados que contribuirão para o aprimoramento do Sistema Único de Saúde (SUS). Ambas as fases consideram as necessidades e condições de saúde da população, expressando os desafios e compromissos de saúde em Goiás para o período de

5 1. Planejamento 1.1 Conceitos Em uma época de grandes transformações, com a ampliação das variáveis e das possibilidades de mudança, é fundamental que as instituições realizem planejamento. De acordo com MATUS (1988), o planejamento está associado à ideia de preparação e controle do futuro a partir do presente, através da reflexão sistemática sobre a realidade a enfrentar e os objetivos a atingir. Sendo assim, planejar consiste em decidir com antecedência o que será feito para construir o futuro desejado. É realizado em três níveis: estratégico, tático e operacional, que interagem entre si, não como um conjunto de fases rígidas que se sucedem cronologicamente, mas, se repetem continua e dinamicamente, conforme demonstra Figura 1. Missão NÍVEL ESTRATÉGICO Visão de Futuro Objetivos Estratégicos NÍVEL TÁTICO Funções Ações NÍVEL OPERACIONAL Detalhamento das atividades Execução das atividades Figura 1: Dimensões do Planejamento. Segundo Drucker (1997), o planejamento estratégico é um processo contínuo que, com o maior conhecimento possível do futuro, possibilita tomar decisões atuais que envolvem riscos, organizar sistematicamente as atividades necessárias à execução dessas decisões e, por meio de uma retroalimentação organizada, medir o desempenho dessas decisões em confronto com as expectativas alimentadas. 5

6 O planejamento estratégico é, portanto, uma atividade fundamental para a gestão estratégica das organizações, orientando-se por um conjunto de princípios metodológicos que determinam as atividades dos gestores e técnicos envolvidos nessa tarefa. Figura 2: A dinâmica do Planejamento. O plano estratégico é, em última instância, a materialização de todo o esforço do processo de planejamento estratégico empreendido pela organização. Sua transformação em documento escrito é importante, tanto no que se refere à difusão das ideias propostas, como na possibilidade de seu uso como ferramenta de apoio à gestão estratégica da organização (PORTO, 2001). Entende-se que, dentre vários aspectos, o Plano Estratégico deve ser: Modelo de decisões coerentes, unificador e integrador; Meio de estabelecer o propósito da organização em termos de seus objetivos de longo prazo, programas de ação e prioridades de alocação de recursos; Resposta consistente a oportunidades e ameaças; forças e fraquezas, com a finalidade de alcançar e manter um alto desempenho Legislação Estruturante do SUS A Constituição Federal remeteu a regulamentação do SUS à aprovação de leis ordinárias e complementares. Desde então, foram aprovadas pelo Congresso Nacional as seguintes leis sobre o tema: Lei Nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, também chamada de Lei 6

7 Orgânica da Saúde, dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências; Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do SUS e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências; e Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, que regulamenta o 3º do art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas três esferas de governo; revoga dispositivos das Leis nos 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e dá outras providências. A Lei nº 8.080/ 1990 foi regulamentada pelo Decreto nº 7.508, de 28 de junho de 2011, nos aspectos da organização do SUS, do planejamento da saúde, da assistência à saúde e da articulação interfederativa. Com o passar do tempo, o SUS foi operacionalizado por meio de portarias, que são atos administrativos normativos, de responsabilidade dos ministérios. Dentre estas, destacam-se a Portaria nº 3.085, de 01 de dezembro de 2006 e a Portaria nº 3.332, de 28 de dezembro de 2006, ambas foram revogadas pela Portaria nº de 25 de setembro de 2013, que estabelece diretrizes para o processo de planejamento no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). 7

8 Evolução da Saúde Pública no Brasil ª Conferência Nacional de Saúde: Defesa sanitária, assistência social, proteção da maternidade, infância e adolescência ª Conferência Nacional de Saúde: Higiene e segurança do trabalho e prevenção da saúde a trabalhadores e gestantes Foi criado o Ministério da Saúde É instituído o Código Nacional de Saúde ª Conferência Nacional de Saúde: Proposta inicial de descentralização da saúde ª Conferência Nacional de Saúde: Recursos humanos necessários às demandas de saúde no Brasil ª Conferência Nacional de Saúde: Elaboração de uma política nacional de Saúde. Implementação do Sistema Nacional de Saúde: Programa de Saúde Materno- Infantil; Sistema Nacional de Vigilância ª Conferência Nacional de Saúde: ª Conferência Nacional de Saúde: ª Conferência Nacional de Saúde: Controle das grandes endemias e interiorização dos serviços. Implantação e desenvolvimento de serviços básicos de saúde PrevSaúde. Extensão das ações de saúde por meio dos serviços básicos. Marco da Reforma Sanitária. Saúde com Direito Reformulação do Sistema Nacional de Saúde e Financiamento Setorial 1988 A Constituição Federal define: Saúde é direito de todos e dever do Estado ª Conferência Nacional de Saúde: ª Conferência Nacional de Saúde: 1990 É regulamentado o Sistema Único de Saúde - SUS Descentralizando e democratizando o conhecimento. Municipalização é o caminho Construindo um modelo de atenção à saúde para a qualidade de vida ª Conferência Nacional de Saúde : Efetivando o SUS; acesso, qualidade e humanização na atenção à saúde com controle social ª Conferência Nacional de Saúde: Conferência Sérgio Arouca Saúde: um direito de todos e um dever do Estado. A saúde que temos, o SUS que queremos ª Conferência Nacional de Saúde: Saúde e qualidade de vida: política de Estado e desenvolvimento ª Conferência Nacional de Saúde: Todos usam o SUS: SUS na Seguridade Social, Política Pública, patrimônio do Povo Brasileiro. Acesso e acolhimento com qualidade: um desafio para o SUS Figura 3: Evolução da Saúde Pública no Brasil 8

9 1.3 Organização do SUS O SUS, segundo Decreto nº 7.508/ 2011, é organizado de forma regionalizada e hierarquizada. Este capítulo do Decreto dispõe sobre: A instituição das Regiões de Saúde; As Redes de Atenção à Saúde na região; O acesso universal às ações e aos serviços de saúde. Das Regiões de Saúde A regionalização na saúde surge na Constituição Federal de 1988, quando o Sistema Único de Saúde é definido como uma rede regionalizada e hierarquizada de ações e serviços públicos de saúde, constituindo um sistema único e orientado pelos princípios da descentralização com direção única em cada esfera de governo, atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais e a participação da comunidade. Considera-se Região de Saúde, o espaço geográfico contínuo constituído por agrupamentos de Municípios limítrofes, delimitado a partir de identidades culturais, econômicas e sociais e de redes de comunicação e infraestrutura de transportes compartilhados, com a finalidade de integrar a organização, o planejamento e a execução de ações e serviços de saúde. As Regiões de Saúde serão instituídas pelo Estado, em articulação com os Municípios, respeitadas as diretrizes gerais pactuadas na CIT Comissão Intergestores Tripartite. de: Para ser instituída, a Região de Saúde deve conter, no mínimo, ações e serviços I - Atenção primária; II - Urgência e emergência; III - Atenção psicossocial; IV - Atenção ambulatorial especializada e hospitalar; e V - Vigilância em saúde. As Regiões de Saúde serão referência para as transferências de recursos entre os entes federativos, que definirão os seguintes elementos em relação às Regiões de Saúde: I - Seus limites geográficos; II - População usuária das ações e serviços; III - Rol de ações e serviços que serão ofertados; e IV - Respectivas responsabilidades, critérios de acessibilidade e escala para conformação dos serviços. Das Redes de Atenção à Saúde 9

10 Rede de Atenção à Saúde é definida como o conjunto de ações e serviços de saúde articulados em níveis de complexidade crescente, com a finalidade de garantir a integralidade da assistência à saúde. As Redes de Atenção estarão compreendidas no âmbito de uma Região de Saúde, ou de várias delas, em consonância com diretrizes pactuadas nas Comissões Intergestores, que são instâncias de pactuação consensual entre os entes federativos para definição das regras da gestão compartilhada do SUS. Portas de Entrada são serviços de atendimento inicial à saúde do usuário no SUS. Nas Redes de Atenção à Saúde são elas: I - De atenção primária; II - De atenção de urgência e emergência; III - De atenção psicossocial; e IV - Especiais de acesso aberto. Os Entes federativos poderão criar portas de entrada considerando as características da Região de Saúde e após a pactuação nas Comissões Intergestores. Ao usuário será assegurada a continuidade do cuidado em saúde, em todas as suas modalidades, nos serviços, hospitais e em outras unidades integrantes da rede de atenção da respectiva região. A integralidade da assistência à saúde inicia-se e completa-se na Rede de Atenção à Saúde, mediante referenciamento do usuário na rede regional e interestadual. Do Acesso Universal às Ações e aos Serviços de Saúde O acesso universal, igualitário e ordenado às ações e serviços de saúde se inicia pelas Portas de Entrada do SUS e se completa na rede regionalizada e hierarquizada, de acordo com a complexidade do serviço. 10

11 A população indígena contará com regramentos diferenciados de acesso, compatíveis com suas especificidades e com a necessidade de assistência integral à sua saúde, de acordo com disposições do Ministério da Saúde. Para assegurar ao usuário o acesso universal, igualitário e ordenado às ações e serviços de saúde do SUS, caberá aos entes federativos, além de outras atribuições que venham a ser pactuadas pelas Comissões Intergestores: I - garantir a transparência, a integralidade e a equidade no acesso às ações e aos serviços de saúde; II - orientar e ordenar os fluxos das ações e dos serviços de saúde; III - monitorar o acesso às ações e aos serviços de saúde; e IV - ofertar regionalmente as ações e os serviços de saúde. 1.4 Conferências de Saúde As Conferências de Saúde se iniciaram há 70 anos, cumprindo o disposto no parágrafo único do artigo 90 da Lei n.º 378, de 13 de janeiro de A obrigatoriedade da realização das Conferências de Saúde foi mantida, em 1990, quando a Lei n.º as consagrou como instâncias colegiadas de representantes dos vários segmentos sociais, com a missão de avaliar e propor diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis municipais, estaduais e nacional. Também a partir da Lei n.º 8.142/1990 ficou estabelecida uma periodicidade de quatro anos para a realização das Conferências de Saúde, que devem contar, necessariamente, com a participação dos movimentos sociais organizados, das entidades ligadas à área da Saúde, dos gestores e dos prestadores de serviços de saúde. Convocadas pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, pelo Conselho de Saúde, as Conferências têm como objetivos principais avaliar a situação de saúde e propor diretrizes para a formulação da política de saúde nos três níveis de gestão. Isso 11

12 significa dizer que as deliberações das Conferências devem servir para orientar os governos na elaboração dos planos de saúde e na definição de ações que sejam prioritárias nos âmbitos estaduais, municipais e nacional. O Decreto nº 7.508, 28 de junho de 2011, em seu artigo 15 3º dispõe que o Conselho Nacional de Saúde estabelecerá as diretrizes a serem observadas na elaboração dos planos de saúde, de acordo com as características epidemiológicas e da organização de serviços nos entes federativos e nas regiões de saúde. 1.5 Planejamento do SUS O planejamento, no âmbito do SUS, configura-se como responsabilidade dos entes públicos, sendo desenvolvido de forma contínua, articulada, integrada e solidária entre as três esferas de governo, de maneira a garantir direcionalidade à gestão pública da saúde. Na área da saúde, o processo de planejamento é ascendente e integrado, do nível local ao federal, ouvidos os respectivos Conselhos de Saúde. Fundamenta-se assim o fato de se tratar de um processo resultante do planejamento integrado dos entes federativos, compatibilizando as necessidades das políticas de Saúde com a disponibilidade de recursos financeiros. Dessa forma, os planos de saúde serão a base das atividades e programações de cada nível de direção do SUS, e seu financiamento será previsto na respectiva proposta orçamentária. É vedada a transferência de recursos para financiamento de ações não previstas nos planos de saúde, exceto em situações emergenciais ou de calamidade pública, na área de saúde. O planejamento da saúde em âmbito estadual deve ser realizado de maneira regionalizada, a partir das necessidades dos Municípios, considerando o estabelecimento de metas de saúde. Compete à CIB (Comissão Intergestores Bipartite) pactuar as etapas do processo e os prazos do planejamento municipal em consonância com os planejamentos estadual e nacional. São instrumentos básicos decorrentes do processo de planejamento do SUS: Plano de Saúde (PS), as respectivas Programações Anuais de Saúde (PAS) e Relatórios Anuais de Gestão (RAG). Os Planos Plurianuais (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) devem ser compatíveis, em cada esfera de governo, com o PS, a PAS e o RAG. Os conceitos e características destes instrumentos são abordados no capítulo a seguir. 1.6 Planejamento Regional Integrado O planejamento regional integrado parte do reconhecimento das dinâmicas presentes no território e que influenciam na saúde, bem como das necessidades de 12

13 saúde da população dos municípios da região. Observa as diretrizes, os objetivos e as metas estabelecidas nos planos de saúde de cada ente federado, aprovados nos respectivos Conselhos de Saúde. Pressupõe uma dinâmica que contemple momentos interdependentes que possibilitem: A identificação das necessidades de saúde da população da região A definição das diretrizes, dos objetivos e das metas para a região; A programação geral das ações e serviços de saúde, a qual é essencial ao alcance das metas estabelecidas para a região; O monitoramento permanente e a avaliação das ações implementadas. A produção do planejamento integrado, realizado em âmbito regional, materializa os compromissos de cada ente da gestão no espaço da região de saúde e deve ser articulada com os compromissos e metas estabelecidas pelas outras regiões do estado, num processo coordenado pelas Secretarias Estaduais de Saúde e compatibilizados nas respectivas Comissões Intergestores Bipartite, em programações elaboradas simultaneamente nas regiões. O planejamento regional, mais que uma exigência formal, expressa as responsabilidades dos gestores com a saúde da população do território, evidenciando o conjunto dos objetivos, ações e serviços que contribuirão para a garantia do acesso e a integralidade da atenção, de modo que os compromissos assumidos regionalmente devem estar refletidos nos Planos de Saúde dos entes federados. Sendo assim, o Plano Estadual expressa o desenho final do processo de identificação e reconhecimento das regiões de saúde, o desenho das redes de atenção à saúde, bem como as diretrizes estabelecidas para as regiões, dialogando com o processo de planejamento integrado da saúde. Contempla ainda as diretrizes e objetivos do Plano Nacional de Saúde que são aplicáveis à realidade estadual, bem como as diretrizes e objetivos próprios do Estado e os recursos cuja execução corresponde ao gestor estadual, atendendo as especificidades territoriais e a integração dos planos de saúde municipais. 13

14 2. Instrumentos de Planejamento do SUS Os instrumentos de planejamento, no âmbito do SUS, se relacionam diretamente com o exercício da função gestora em cada esfera de direção e com o respectivo Termo de Compromisso de Gestão (TCG). Eles dão visibilidade às responsabilidades do gestor, e devem ser implementados levando em conta a estreita articulação e interdependência entre os mesmos, influenciando a definição de políticas e de recursos globais. Conforme Acórdão TCU nº 1.459/2011 e a Portaria nº 575/GM/MS, de 29 de março de 2012, os instrumentos de gestão (PS, PAS, RDQ e RAG) devem ser inseridos no Sistema de Apoio ao Relatório de Gestão (SARGSUS), disponível no site O objetivo é torná-los mais transparentes e padronizados para melhor monitoramento das ações planejadas. 2.1 Plano de Saúde O Plano de Saúde (PS) é definido, segundo o Sistema de Planejamento, como o instrumento de gestão, que baseado em uma análise situacional, define intenções e resultados a serem buscados pelo gestor num período de quatro anos, expressos em objetivos, diretrizes e metas. Cada esfera do governo possui autonomia para definir as linhas gerais do processo de elaboração do seu Plano de Saúde, consoante aos princípios e diretrizes adotadas na legislação básica e normas do SUS. Na conformidade da regulamentação do Sistema de Planejamento do SUS e das orientações gerais acerca dos seus instrumentos, pactuadas na CIT e aprovadas pela Portaria nº de 25/09/2013 ( 3º do Art. 3º), o Plano de Saúde (PS) é o instrumento central de planejamento para definição e implementação de todas as iniciativas no âmbito da saúde de cada esfera da gestão do SUS para no período de quatro anos. Ainda segundo esta Portaria, o Plano explicita os compromissos do governo para o setor saúde e reflete, a partir da análise situacional, as necessidade de saúde da população e as peculiaridades próprias de cada esfera. O PS é, portanto, a base para a definição e a implementação de todas as iniciativas no âmbito da saúde. Ou seja: é a referência para os processos de planejamento regional e formulação de programações, projetos, entre outros. Assim, deve ser valorizado como o instrumento central de planejamento, sendo necessário que todas as iniciativas estejam nele contido, a partir dos seus diversos componentes. Trata-se, enfim, de instrumento no qual precisam estar refletidas as necessidades e peculiaridades próprias de cada esfera, constituindo referencial para a execução, o acompanhamento, a avaliação e a gestão do sistema de saúde. 14

15 2.2 Programação Anual de Saúde A Programação Anual de Saúde (PAS) é o instrumento que operacionaliza as intenções expressas no Plano de Saúde e tem por objetivo anualizar as metas do Plano de Saúde e prever a alocação dos recursos orçamentários a serem executados (Art. 4º da Portaria nº 2.135/ 2013). Como instrumento que operacionaliza o Plano, a PAS deve conter a definição: Das ações que, no ano específico, garantirão o alcance dos objetivos e o cumprimento das metas do PS; Das metas anuais pretendidas; Dos recursos orçamentários necessários; Das ações propostas no PPA. As ações e metas anuais estabelecidas serão utilizadas para o monitoramento e a avaliação da PAS, cujo elenco contemplará aquelas constantes do respectivo Termo de Compromisso de Gestão (TCG), inclusive as prioridades do Pacto pela Saúde. Cabe assinalar que as ações são as medidas ou iniciativas concretas a serem desenvolvidas e que deverão contribuir para o alcance dos objetivos e das metas propostas no Plano de Saúde. 2.3 Relatório Anual de Gestão O Relatório Anual de Gestão (RAG) é o instrumento de gestão com elaboração anual que permite ao gestor apresentar os resultados alcançados com a execução da PAS e orienta eventuais redirecionamentos que se fizerem necessários no Plano de Saúde (Art. 6º da Portaria nº 2.135/ 2013). Esses resultados constituem o cerne do RAG que, portanto, deve ser elaborado em conformidade com a PAS e indicar os ajustes necessários no Plano de Saúde. O RAG estabelece uma correlação entre as metas, os resultados obtidos e os recursos utilizados, que serão sistematizados e divulgados, fornecendo subsídios para a tomada de decisão e contribuindo para a visibilidade da gestão. Representa também uma demonstração do que se alcançou em relação ao que está explicitado no PS, além de ser um instrumento que viabiliza o controle social. Os resultados alcançados serão apresentados a partir das ações e metas definidas na PAS, entre as quais as constantes do TCG. Como instrumento básico para o acompanhamento e avaliação dos sistemas de saúde, o RAG deve permitir igualmente a verificação da aplicação dos recursos financeiros destinados ao SUS, subsidiando as atividades dos órgãos de controle interno e externo. No caso dos recursos federais, segundo a Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, a comprovação da aplicação dos recursos repassados do Fundo Nacional de Saúde para os fundos de saúde dos estados, do Distrito Federal e 15

16 dos municípios far-se-á mediante relatório de gestão. 2.4 Relatório Detalhado do Quadrimestre Anterior O Relatório Detalhado do Quadrimestre Anterior deve ser apresentado pelo gestor do SUS até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, em audiência pública na Casa Legislativa do respectivo ente da Federação. Este relatório, segundo a Portaria MS nº 2.135/ 2013, conterá, no mínimo, as seguintes informações: Montante e fonte dos recursos aplicados no período; Auditorias realizadas ou em fase de execução no período e suas recomendações e determinações; Oferta e produção de serviços públicos na rede assistencial própria, contratada e conveniada, cotejando esses dados com os indicadores de saúde da população em seu âmbito de atuação. O Relatório detalhado tem modelo padronizado, aprovado pelo Conselho Nacional de Saúde e é de apresentação obrigatória em audiência pública da Casa Legislativa do respectivo ente da Federação, até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro. 2.5 Plano Plurianual O Plano Plurianual (PPA) é uma ferramenta de gestão estratégica que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas que orientarão a aplicação dos recursos públicos. É instituído nas Constituições Federal e Estadual, e norteará as ações do governo, de forma a aprimorar a formulação e implementação das políticas públicas, com vistas à maior eficiência, eficácia e efetividade da ação governamental. O instrumento tem duração de quatro anos, começando no início do segundo ano do mandato do chefe do poder executivo e terminando no fim do primeiro ano de seu sucessor, de modo que haja continuidade do processo de planejamento, mesmo no caso de troca de governo. O PPA tem como princípios básicos: identificação clara dos objetivos e prioridades do governo; organização dos propósitos da administração pública em programas; integração do plano com o orçamento, por meio dos programas/ações; transparência das ações de governo. Integram o Plano Plurianual, sob a forma de programas: As ações que resultem em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade; 16

17 As ações de gestão de governo relacionadas à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas; As despesas de natureza tipicamente administrativa e outras que, embora colaborem para a consecução dos objetivos dos programas finalísticos e de gestão de políticas públicas, não são passíveis, no momento, de apropriação a esses programas, como por exemplo, a manutenção e conservação de bens imóveis, a manutenção de serviços de transporte, a manutenção de serviços gerais, a administração de recursos humanos e as ações de informática. 2.6 Lei de Diretrizes Orçamentárias A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) foi instituída pela Constituição Federal de 1988 e tem periodicidade anual. A LDO estadual é composta pelos seguintes anexos: Anexo I Programas e Ações; Anexo II Metas Fiscais; Anexo III Riscos Fiscais. É delineada para fazer a articulação e o ajustamento conjuntural do PPA com o orçamento. As LDOs, os Orçamentos Anuais (LOAs) devem ser compatíveis com o que dispõe o PPA. Nenhum investimento, cuja execução ultrapassar um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA ou sem lei que autorize tal inclusão, sob pena de crime de responsabilidade, conforme o artigo 166 da Constituição Federal, nos parágrafos 3º e 4º. 2.7 Lei Orçamentária Anual A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima a receita e fixa a despesa para cada exercício financeiro, conforme disposição constitucional e constitui-se em: Orçamento Fiscal; Orçamento da Seguridade Social; Orçamento de Investimento das Empresas. 2.8 Prazos dos Instrumentos de Planejamento do SUS Os prazos legais de entrega dos instrumentos de Planejamento do Sistema Único de Saúde estão demonstrados no Quadro abaixo. 17

18 INSTRUMENTO PRAZO PERIODICIDADE FUNDAMENTAÇÃO PES - A cada 04 anos Lei Complementar nº 141/ 2012 PPA Até 31/08 do primeiro ano de mandato do gestor A cada 04 anos Lei Orgânica da Esfera LDO Até 30/04 Anual Lei Orgânica da Esfera LOA Até 30/09 de cada ano Anual Lei Orgânica da Esfera PAS Até 30/04 Anual Portaria MS 2.135/ 2013 e Lei Complementar nº 141/ 2012 RAG Até 30/03 - Envio ao Conselho de Saúde Anual Portaria MS 2.135/ 2013 e Lei Complementar nº 141/ 2012, art. 36 1º Relatório Quadrimestral 1º quadrimestre: até 31/05 2º quadrimestre: até 30/09 3º quadrimestre: até final do mês de fevereiro Quadrimestral Lei Complementar nº 141/ 2012, art. 36, art. 5º Quadro 1: Prazos de Entrega dos Instrumentos de Planejamento do SUS Mapa da Saúde O Mapa da Saúde é uma ferramenta instituída pelo Ministério da Saúde, pelo Decreto nº 7.508, de junho de 2011, que descreve geograficamente, com informações de vários indicadores em saúde, a distribuição de recursos humanos e de ações e serviços de saúde ofertados pelo SUS, rede conveniada e pela iniciativa privada no Estado de Goiás. Seu objetivo é facilitar o acesso à informação em saúde, ao auxiliar na obtenção, leitura, monitoramento e análise das informações. A ferramenta permite aos gestores do SUS e profissionais de saúde, a avaliação, o planejamento e a execução de ações e serviços em saúde; e à população, o entendimento das ações adotadas. Neste instrumento estão disponíveis informações referentes a oito temas, como demonstra Figura 4 abaixo. 18

19 Figura 4: Temas Mapa da Saúde. Considerando a capacidade instalada existente, os investimentos e o desempenho aferido a partir dos indicadores de saúde do sistema, o Mapa contribui para orientar o planejamento integrado dos entes federativos, organizados em regiões de saúde. Trata-se de uma ferramenta estratégica, que auxilia no processo de tomada de decisão, pois traz informações geoespaciais importantes para o diagnóstico mais preciso da promoção da saúde. PARA SABER MAIS: Acesse o site: site: Indicadores de Saúde Indicadores são índices que refletem uma situação determinada, a partir da relação entre variáveis, que permitem medir mudanças e determinar o grau de cumprimento de metas. Indicadores de Saúde são medidas síntese que contêm informação relevante sobre determinados atributos e dimensões do estado de saúde, bem como do desempenho do sistema de saúde. Vistos em conjunto, devem refletir a situação sanitária de uma população e servir para a vigilância das condições de saúde. A construção de um indicador é um processo cuja complexidade pode variar desde a simples contagem direta de casos de determinada doença, até o cálculo de proporções, razões, taxas ou índices mais 19

20 sofisticados, como a esperança de vida ao nascer. Espera-se que os indicadores possam ser analisados e interpretados com facilidade, e que sejam compreensíveis pelos usuários da informação, especialmente gerentes, gestores e os que atuam no controle social do sistema de saúde. Se gerados de forma regular e manejados em um sistema dinâmico, os indicadores são instrumentos valiosos para a gestão e avaliação da situação de saúde, em todos os níveis. Um conjunto de indicadores se destina a produzir evidência sobre a situação sanitária e suas tendências, como base empírica para identificar grupos humanos com maiores necessidades de saúde, estratificar o risco epidemiológico e identificar áreas críticas. Constitui, assim, insumo para o estabelecimento de políticas e prioridades melhores ajustadas às necessidades da população. Além de prover matéria-prima essencial para a análise, a disponibilidade de um conjunto básico de indicadores tende a facilitar o monitoramento de objetivos e metas em saúde, estimular o fortalecimento da capacidade analítica das equipes e promover o desenvolvimento de sistemas de informação intercomunicados. O Ministério da Saúde desenvolveu o Sistema Pacto pela Saúde - SIPACTO que é um instrumento virtual para preenchimento e registro da pactuação de prioridades, objetivos, metas e indicadores da Saúde. Para o período de foi definido um rol de 67 indicadores a serem pactuados pelos entes federados, conforme fluxos previstos pela Resolução CIT nº 5, 19 de junho de 2013, composto por tipos: Indicadores Universais Expressam o acesso e a qualidade da organização em redes, além de considerar os indicadores epidemiológicos de abrangência nacional e desempenho do sistema (IDSUS), sendo de pactuação comum e obrigatória nacionalmente; Indicadores Específicos Expressam as características epidemiológicas locais e de organização do sistema e de desempenho do sistema IDSUS (Índice de Desempenho do SUS), sendo de pactuação obrigatória quando forem observadas as especificidades no território. Em 2014 foram aprimoradas as informações constantes das fichas de qualificação dos indicadores, foram alteradas a quantidade de indicadores (exclusão do indicador 17 Proporção das internações de urgência e emergência reguladas) e a tipologia dos indicadores 7, 8 e 57, distribuídos conforme a seguir: 20

21 Figura 5: Indicadores Estados, Distrito Federal, Regiões de Saúde e Municípios. De um modo geral, o rol dos indicadores abrange: Atenção Básica e a atenção especializada; Rede de Atenção às Urgências, a Rede de Atenção à Saúde; Rede Cegonha; Rede de Saúde Mental; Atenção integral à saúde da pessoa idosa e dos portadores de doenças crônicas; Atenção à Saúde Indígena; Promoção e Vigilância em Saúde; Assistência Farmacêutica; Formação, alocação, qualificação, valorização e democratização das relações de trabalho dos trabalhadores do SUS; Garantia de acesso, gestão participativa com foco em resultados, participação social e financiamento estável; Qualificação de instrumentos de execução direta para eficiência do SUS Sistema SAF Módulo Planejamento O Sistema de Administração Financeira Módulo Planejamento é um instrumento de tecnologia desenvolvido pela Superintendência de Gestão, Planejamento e Finanças, através da Gerência de Tecnologia de Informação e Gerência de Planejamento da Secretaria de Estado da Saúde de Goiás (SES-GO). A demanda pelo desenvolvimento deste módulo no sistema surgiu visando assegurar a padronização do cadastro de dados referentes ao Planejamento da SES-GO. 21

22 O módulo possibilita o preenchimento de formulários padronizados com os itens metodológicos indispensáveis no processo de criação e monitoramento do processo de planejamento, como, diretrizes, objetivos, metas (global e anual), indicadores (número e/ou porcentagem), ações (estratégia), orçamento (dotação), produtos, responsáveis e parceiros. Consiste em um banco de dados utilizado para padronizar o cadastro, possibilitar o monitoramento e análise tempestivos dos dados e também gerar relatórios de acompanhamento, atendendo, inclusive, às exigências legais dos instrumentos de gestão do SUS (Art. 6º da Portaria nº 2.135/ 2013) que se refere ao Relatório Anual de Gestão. Tal ferramenta possibilita ganho de produtividade, alinhamento estratégico, socialização do conhecimento, objetividade em ações, monitoramento tempestivo e união de esforços das áreas quanto à compreensão do impacto de cada atividade em relação aos objetivos institucionais. Oportunamente, serão divulgadas instruções de utilização. 22

23 Figura 6: Tela do Sistema de Administração Financeira Módulo Planejamento Contrato Organizativo de Ação Pública COAP O Contrato Organizativo de Ação Pública (COAP) é entendido como um acordo de colaboração firmado entre os entes federativos com a finalidade de organizar e integrar as ações e serviços de saúde na rede regionalizada, cabendo à Secretaria Estadual de Saúde coordenar a sua implementação. O objeto do COAP será a organização e a integração das ações e serviços de saúde dos entes federativos de uma Região de Saúde em Rede de Atenção à Saúde. Conterá a seguinte estrutura formal: Parte I: Das responsabilidades organizativas; Parte II: Das responsabilidades executivas Parte III: Das responsabilidades orçamentário-financeiras e formas de 23

24 incentivo, com a identificação dos repasses; e Parte IV: Das responsabilidades pelo monitoramento, avaliação de desempenho da execução do COAP e auditoria. Desta forma, o Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde apresenta-se como um instrumento da gestão estratégica, permitindo o monitoramento e avaliação da sua execução, de modo transparente. Para garantir que o COAP seja o resultado de uma gestão participativa, deverão ser observadas as seguintes diretrizes básicas: Estabelecimento de estratégias que incorporem a avaliação do usuário das ações e dos serviços, como ferramenta de sua melhoria; Apuração permanente das necessidades e interesses do usuário; Publicidade dos direitos e deveres do usuário na saúde em todas as unidades de saúde do SUS, inclusive nas unidades privadas que dele participem de forma complementar. Os gestores da saúde, no âmbito de cada CIR Comissão Intergestores Regionais, deverão discutir os meios para a execução dos acordos firmados por meio dos COAP. Pode-se dizer que o contrato garantirá uma gestão compartilhada dotada de segurança jurídica, transparência e solidariedade entre os entes federativos, elementos necessários para a garantia da efetividade do direito à saúde da população brasileira, o centro do SUS Programação Geral de Ações e Serviços de Saúde PGASS As significativas mudanças no planejamento do Sistema Único de Saúde obrigam a urgente reformulação dos processos de programação das ações e serviços de saúde. Nesse contexto, surge a Programação Geral de Ações e Serviços de Saúde (PGASS) em substituição à Programação Pactuada Integrada (PPI), conforme demonstra o Quadro abaixo: 24

25 Pressuposto do Planejamento Escopo Papel da programação Estimativa de necessidades Parametrização Áreas Estratégicas PPI Por ente federado Assistência à Saúde Fortemente alocativo Realizada durante a programação, apenas custeio (ações e serviços de saúde). Parâmetros contingenciados pelo limite financeiro. Por área programática, contingenciada pela capacidade instalada PGASS Planejamento Regional Integrado Vigilância à Saúde, Assistência à Saúde e Assistência Farmacêutica Organizativo (modelagem da rede de atenção à saúde) e alocativo Inclui estimativa de necessidade de investimento e de custeio (estruturas e ações e serviços de saúde). Parâmetros não contingenciados pelo limite financeiro, só a programação. Utilização do conceito do percentual de alcance Organizadas por ciclo de vida, eventos de relevância para a vigilância em saúde, serviços, rede temática, rede estratégica Nível da Programação se esgota Programação no município Quadro 2: Comparativo PPI x PGASS. Programação físico orçamentária dos estabelecimentos de saúde A PGASS é um dos instrumentos de gestão em saúde, consistindo em um processo de negociação e pactuação intergestores, em que são definidos os quantitativos físicos e financeiros das ações e serviços de saúde a serem desenvolvidos, no âmbito da região de saúde. Possui articulação com planejamento anual de saúde de cada ente presente na região, dando visibilidade aos objetivos e metas estabelecidos na região de saúde e explicita os fluxos de referência para sua execução. O processo desta Programação deve ser dinâmico, permitindo ajustes e novas reprogramações, introduzindo as programações de custeio físicas e financeiras resultantes da implantação de novos serviços ou a expansão de serviços já existentes. A Programação abrange a totalidade das ações de assistência à saúde de promoção, de vigilância (sanitária, epidemiológica e ambiental) e de assistência farmacêutica. Será estruturada e implementada na região de saúde, compondo o Anexo II do COAP, substituindo todas as programações atuais, com exceção da Programação Anual de Saúde, podendo, em caráter transitório, incorporar as programações atuais e os planos de ação regionais das redes prioritárias. A Programação Geral de Ações e Serviços de Saúde: Deverá apontar, no nível regional, o deficit de custeio e necessidade de investimentos. Temporalidade vinculada àquela dos planos municipais (4 anos), com 25

26 atualizações periódicas e ajustes anuais, respeitando a dinâmica própria dos territórios. Apoio à organização das regiões de saúde pactuação de metas e compromissos na CIR e CIB, de modo a contribuir para a construção das Rede de Atenção à Saúde; Processo simultâneo em todas as regiões de saúde de uma mesma Unidade Federada; 26

27 3. Elaboração do Plano Estadual de Saúde O Plano Estadual de Saúde (PES) deve ser entendido como o instrumento de referência para a atuação da Secretaria de Estado da Saúde (SES) no âmbito estadual, na medida em que, a partir do diagnóstico em saúde, destaca os problemas e prioridades de intervenção para a melhoria da situação de saúde da população do Estado de Goiás. O processo de elaboração do Plano deverá mobilizar diferentes áreas da SES, desde o nível regional até o central, os gestores municipais de saúde e os segmentos representados no Conselho Estadual de Saúde, possibilitando a elaboração de um Plano que contemple as necessidades da população do Estado. O PES, como reflexo de todo o esforço de planejamento estratégico da área da Saúde no Estado, segue as etapas descritas na Figura 7. Figura 7: Etapas do Plano Estadual da Saúde Segundo o PLANEJASUS, O Plano compreende os momentos: Análise situacional; Definição dos objetivos, diretrizes, metas e indicadores para o período de quatro anos. As etapas de implementação das ações e de avaliação e monitoramento (Figura 7) estão focadas na Programação Anual de Saúde (PAS) e no Relatório Anual de Gestão (RAG). Por se tratar de instrumento técnico político, a elaboração do Plano de Saúde deve ser feita de forma participativa, tomando como subsídio privilegiado as proposições das Conferências de Saúde. Ao Conselho de Saúde respectivo, cabe aprovar o PS. Na SES-GO a elaboração do PES tem sido desenvolvida conforme as seguintes etapas: 1ª etapa: Elaboração de Análise Situacional pelas áreas técnicas da SES de acordo com os dados dos instrumentos de planejamento, indicadores de saúde e das propostas constantes no Plano de Governo, buscando conformidade entre o PES e o PPA; 2ª etapa: Discussão das demandas nos 246 municípios e 18 Regiões do Estado, através das Conferências Municipais e Regionais de Saúde; 27

28 3ª etapa: Finalização do documento com a inclusão de prioridades e diretrizes das Conferências Estadual e Nacional de Saúde e elaboração de Objetivos e Metas a serem alcançados. Atividades Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Proposta de elaboração do PES Composição do grupo de trabalho participativo Elaboração de análise preliminar do Plano de Saúde 2012/2015 Realização de Oficinas com os técnicos da SES Elaboração de Análise situacional (Plano de Governo, Indicadores de Saúde) para vinculação com o PPA Realização das Conferências Municipais e Regionais de Saúde Realização da Conferência Estadual de Saúde Realização da Conferência Nacional de Saúde Adequação do PES de acordo com as diretrizes das Conferências Finalização do PES e encaminhamento ao CES para deliberação 3.1 Análise Situacional Para iniciar a elaboração do Plano de Saúde é fundamental realizar uma análise da situação do Estado, por meio do diagnóstico situacional dos principais problemas do setor, transitando nos três níveis de Atenção: Primária, Secundária e Terciária. A análise situacional permite a identificação, formulação e priorização de problemas em uma determinada realidade para orientar a definição de prioridades. 28

29 Segundo Portaria nº 2.135/ 2013, nesta etapa serão considerados os seguintes temas: Estrutura do sistema de saúde; Redes de atenção à saúde; Condições sociossanitárias; Fluxos de acesso; Recursos financeiros; Gestão do trabalho e da educação na saúde; Ciência, tecnologia, produção e inovação em saúde e gestão; Desta forma, sugere-se uma análise com a seguinte estrutura: condições de saúde e seus determinantes, acesso a ações e serviços de saúde e gestão em saúde. No item condições de saúde, recomenda-se traçar um panorama demográfico e analisar as tendências na morbidade e na mortalidade no Estado de Goiás. No que se refere às determinantes e condicionantes de saúde, indica-se abordar aspectos socioeconômicos, condições de vida, trabalho e ambiente, complexo produtivo e se ciência, tecnologia, inovação em saúde e outros aspectos do tipo. Em acesso a ações e serviços de saúde, trata-se sobre atenção primária e especializada, transplantes, atenção às urgências e emergências, assistência farmacêutica, saúde mental, atenção à saúde da população indígena e negra, regulação e controle do sistema de saúde, vigilância em saúde e outras ações e serviços que se fizerem necessários. Por fim, nos aspectos da gestão do sistema de saúde, levanta-se sobre a organização administrativa da Secretaria de Estado da Saúde de Goiás (SES- GO), a gestão do trabalho e educação em saúde, planejamento, financiamento, participação e controle social etc. DICA: Para uma análise mais completa, e a fim de evitar a prolixidade, sugere-se a organização e mobilização de grupos de trabalho dos assuntos abordados na estrutura do PES. Exemplo: Grupo técnico de Saúde Mental. Sugere-se a utilização do Mapa da Saúde nesta etapa do planejamento. Este instrumento permite a análise dos pontos mais críticos, tendo como eixo norteador os princípios do SUS: equidade, integralidade, garantia do acesso e regionalização. Outra sugestão para a realização desta etapa do Plano é a utilização da Matriz SWOT (Figura 8). Em planejamento estratégico, a análise SWOT é uma ferramenta bastante eficiente para realizar análise de cenário, possibilitando identificar os pontos fortes e fracos de uma organização, bem como examinar as oportunidades e as ameaças que poderão ser enfrentadas no seu ambiente de atuação. É uma fotografia tirada do ambiente como um todo, serve de apoio para que as fraquezas sejam minimizadas e os pontos fortes maximizados, por meio da formulação de estratégias que contemplem as oportunidades e o que de melhor a organização poderá fazer para aproveitá-las. 29

30 O diagnóstico organizacional envolve conhecer os fatores positivos e negativos do ambiente interno e externo. ANÁLISE SWOT Pontos Fortes Têm indicadores que sustentam a análise? Quais são? Como estamos em relação a cada indicador SISPACTO? O que cada área organizacional pode dizer objetivamente de suas ações? Quais os números e resultados relevantes? Oportunidades Onde estão as oportunidades disponíveis? Quais as tendências? Captação de recursos? Pontos Fracos O que pode ser melhorado? O que deve ser evitado? Qualificação da Gestão? Ameaças Quais os principais obstáculos? Quais as mudanças na área de Saúde? Desafios? Figura 8: Matriz SWOT. DICA: Muito importante utilizar os critérios de objetividade e clareza na construção da Análise Situacional do PES, lembrando que o documento estará disponível não apenas para técnicos do assunto, mas também para todo cidadão. Deve-se buscar a identificação dos cenários para posterior elaboração de metas, ações e indicadores a serem alcançados. 3.2 Formulação de Objetivos, Diretrizes e Metas Esta etapa depende: Da definição dos eixos temáticos das Conferências: Nacional, Estadual e Municipais de Saúde, junto às prioridades nacionais e responsabilidades sanitárias estabelecidas no Pacto pela Saúde; Da definição de grandes linhas de intervenção que considerem as diferenças regionais a partir dos condicionantes e determinantes da saúde da população; De estar em consonância com os instrumentos de planejamento de governo, entre eles, o Plano Plurianual (PPA); a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); a Lei Orçamentária Anual (LOA); De estar em acordo com as características epidemiológicas e da organização de serviços das regiões de saúde; 30

31 Do resultado do processo de planejamento integrado, elaborado no âmbito da Região de Saúde. O Art. 8º, 2º da Portaria nº 2.135/ 2013 relata que o planejamento regional integrado expressará as responsabilidades dos gestores de saúde em relação à população do território quanto à integração da organização sistêmica do SUS, evidenciando o conjunto de diretrizes, objetivos, metas e ações e serviços para a garantia do acesso e da integralidade da atenção. A figura a seguir demonstra o fluxo da definição das diretrizes, objetivos e metas do Plano Estadual de Saúde. Figura 9: Objetivos, Diretrizes e Metas do PES Diretrizes As Diretrizes são formulações que indicam as linhas de ação a serem seguidas. São expressas de forma objetiva e visam delimitar a estratégia geral e as prioridades do Plano. Diretrizes são orientações, guias, rumos. São linhas que definem e regulam um traçado ou um caminho a seguir. Diretrizes são instruções ou indicações para se estabelecer um plano, uma ação, um negócio etc. 31

32 No sentido figurado, diretrizes são as normas de procedimento. Diretriz é o feminino de diretor, aquele que dirige ou que orienta. EXEMPLO DE DIRETRIZ: Integrar os serviços e ações de saúde do Estado de Goiás em redes regionais de atenção à saúde Objetivos Os objetivos devem expressar os resultados que se pretende alcançar para superar, reduzir, eliminar ou controlar os problemas identificados. Quando bem formulado, descreverão a situação futura pretendida pela gestão, direcionando a organização. É importante destacar que a proposição de objetivos deve considerar não apenas os problemas, mas também a viabilidade política, econômica, técnico organizacional e a coerência com as políticas do governo (coerência com o PPA). EXEMPLO DE OBJETIVO: Organizar a Rede Temática Materno Infantil nas Regiões de Saúde Metas As metas são expressões quantitativas de um objetivo, elas concretizam o objetivo no tempo, esclarecem e quantificam o que, para quem, quando, possibilitando o alinhamento dos esforços e recursos do órgão. Quanto mais específica for a meta, menor a chance de interpretações equivocadas. O que não é medido, não é gerenciado. Adaptado de Eward Deming EXEMPLO DE META: Organizar a rede temática materno infantil em 100% das Regiões de Saúde Ações Ações ou Estratégias são as medidas ou iniciativas concretas a serem desenvolvidas e que deverão contribuir para o alcance dos objetivos e das metas propostas no Plano de Saúde. São os caminhos selecionados para atingir os objetivos. 32