AULA 1 Tribunais de Contas: funções, natureza jurídica e eficácia das decisões. Jurisdição

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1 AULA 1 Tribunais de Contas: funções, natureza jurídica e eficácia das decisões. Jurisdição Fala pessoal!! O assunto de hoje é: Tribunais de Contas: funções, natureza jurídica e eficácia das decisões. Jurisdição dos Tribunais de Contas. Fiquem atentos, pois esses dois temas são frequentes em questões de prova, inclusive em discursivas! Bons estudos!! ÍNDICE Tribunais de Contas: funções, natureza jurídica e eficácia das decisões. Jurisdição Funções dos Tribunais de Contas Função fiscalizadora Função consultiva (ou opinativa) Função informativa Função judicante (ou julgadora) Função sancionadora Função corretiva Função normativa (ou regulamentar) Função de ouvidoria Função educativa (ou pedagógica) Natureza jurídica dos Tribunais de Contas VP Concursos - Consultoria e Coaching 35

2 Natureza jurídica e eficácia das decisões Jurisdição dos Tribunais de Contas Pessoa que administre recursos públicos federais Dirigentes de empresas que envolvam patrimônio público Responsáveis pelas contas nacionais de empresas supranacionais Responsáveis por entidades que recebam contribuições parafiscais e prestem serviço público ou de interesse social Demais sujeitos à fiscalização por disposição de lei Responsáveis pela aplicação de recursos federais repassados a Estados, DF ou Municípios Sucessores dos administradores, no limite do patrimônio transferido Representantes da União nas assembleias gerais de empresas estatais MAIS QUESTÕES COMENTADAS LISTA DE QUESTÕES COMENTADAS NA AULA VP Concursos - Consultoria e Coaching 36

3 Tribunais de Contas: funções, natureza jurídica e eficácia das decisões. Jurisdição Funções dos Tribunais de Contas A Constituição atribuiu diversas competências aos Tribunais de Contas. A doutrina, então, agrupou as atribuições com caráter similar em funções. No entendimento da maioria da doutrina, as funções básicas dos tribunais de contas são: Fiscalizadora Consultiva (ou opinativa) Informativa Judicante (ou julgadora) Sancionadora Corretiva Normativa (ou regulamentar) De ouvidoria Educativa (ou pedagógica) Vamos ver os pontos mais importantes de cada uma dessas funções, associando às competências dos tribunais de contas. Lembrando que nas próximas aulas essas competências serão detalhadas uma a uma. Função fiscalizadora Essa é uma das principais funções dos tribunais de contas. Ao exercer a fiscalização, toma-se como base um critério (uma lei ou ato normativo, por exemplo) e examina-se uma situação para verificar se está de acordo com esse parâmetro. O TCU dispõe de cinco instrumentos de fiscalização (levantamento, auditoria, inspeção, acompanhamento e monitoramento) para exercer essa função. Veremos em uma próxima aula os detalhes de cada um deles. A fiscalização pode ser feita por iniciativa própria do TCU ou por solicitação do Congresso Nacional. Essa função também compreende o exame da legalidade dos atos de admissão de pessoal e das concessões de aposentadorias, reformas e pensões. VP Concursos - Consultoria e Coaching 37

4 Algumas competências relacionadas à função fiscalizadora são: CF, Art. 71 III apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; Função consultiva (ou opinativa) A função consultiva ocorre nas hipóteses em que o TCU é consultado sobre assuntos de sua competência. Compreende a elaboração do parecer prévio sobre as contas prestadas pelo Presidente da República. Esse parecer tem caráter técnico e é utilizado como subsídio pelo Congresso Nacional no julgamento das contas do Presidente. Bom lembrar que o TCU também elabora parecer prévio sobre as contas do governo de territórios. Inclui, ainda, a análise de consulta feita por autoridades legitimadas a respeito de dúvidas na aplicação de dispositivos legais de competência do TCU. A emissão de parecer pelo TCU sobre regularidade de despesas, por solicitação da Comissão VP Concursos - Consultoria e Coaching 38

5 Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, também é expressão da função consultiva. Vejamos algumas competências relacionadas à função consultiva: CF, Art. 71 I apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; CF, Art. 33 2º - As contas do Governo do Território serão submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da União. CF, Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, 1º, diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários. 1º - Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias. LOTCU, Art. 1º XVII - decidir sobre consulta que lhe seja formulada por autoridade competente, a respeito de dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes a matéria de sua competência, na forma estabelecida no Regimento Interno. VP Concursos - Consultoria e Coaching 39

6 Função informativa A função informativa compreende a disponibilização de informações sobre documentos e trabalhos realizados a determinados destinatários. O Congresso Nacional, um dos principais destinatários, frequentemente solicita informações sobre a fiscalização exercida pelo TCU, bem como sobre o resultado de auditorias e inspeções realizadas. O TCU, inclusive, tem a obrigação constitucional de fornecer relatório trimestral e anual ao Congresso. Outro importante destinatário de informações do TCU é a Justiça Eleitoral. Em ano eleitoral o TCU encaminha a relação de responsáveis que tiveram suas contas julgadas irregulares nos oito anos imediatamente anteriores, para fins de inelegibilidade. Algumas competências previstas na LRF também se inserem na função informativa. Como você deve ter visto em AFO, o TCU é responsável por informar os órgãos e poderes da União quando ultrapassar os limites de alerta para gastos com pessoal, endividamento, operações de crédito e concessão de garantias. Alguns exemplos de competências relacionadas à função informativa são: Função judicante (ou julgadora) CF, Art. 71 VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades. A função judicante é expressa quando o TCU julga as contas dos administradores públicos e demais responsáveis por bens e valores públicos e as contas dos responsáveis por prejuízos ao erário. VP Concursos - Consultoria e Coaching 40

7 Apesar de a doutrina não ser unânime, como veremos mais a frente, quanto à existência de jurisdição própria dos tribunais de contas, a função judicante é expressa na própria Constituição ( julgar as contas). Algumas competências relacionadas à função judicante são: Função sancionadora CF, Art. 71 II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; Na função sancionadora, o TCU deve observar o devido processo legal (permitindo o contraditório e a ampla defesa) e aplicar sanções aos seus jurisdicionados. As sanções aplicadas pelo TCU, que devem sempre estar previstas em lei, incluem a aplicação de multa proporcional ao débito, multa por irregularidade, declaração de inidoneidade de licitante, declaração de inabilitação para exercício de função comissionada, entre outras. Vejamos competências conexas com essa função: CF, Art. 71 VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; VP Concursos - Consultoria e Coaching 41

8 O TCU pode fazer a cobrança de dois valores distintos: o débito e a multa. Reparem no que significa cada um: Débito: prejuízo causado ao erário quantificado em valores monetários Multa: sanção pecuniária aplicada em casos de infração Viram a diferença? Em caso de irregularidades, o responsável deve arcar tanto com o débito (para ressarcir o prejuízo causado) quanto com a multa (para ser penalizado pela infração). Em alguns casos, pode acontecer de ser aplicado apenas um deles. A função sancionadora envolve a aplicação de sanções. O débito tem natureza de responsabilização civil e finalidade de reconstituir o patrimônio daquele que foi prejudicado, não constituindo uma sanção. Portanto, a imputação de débito não se relaciona com a função sancionadora. Função corretiva O exercício da função corretiva pelo TCU envolve a emissão de determinações e recomendações aos órgãos e entidades jurisdicionados, contribuindo para o aprimoramento da gestão pública. Quando o TCU verifica ilegalidade e fixa prazo para o cumprimento da lei ou quando susta a execução de atos irregulares, também exerce a função corretiva. Exemplos de competências relacionadas à função corretiva: CF, Art. 71 IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; VP Concursos - Consultoria e Coaching 42

9 Função normativa (ou regulamentar) Também chamada de função regulamentar, em decorrência da função normativa o TCU emite instruções e atos normativos de cumprimento obrigatório, sob pena de responsabilidade. Esse poder é garantido pela Lei Orgânica do TCU: Art. 3 Ao Tribunal de Contas da União, no âmbito de sua competência e jurisdição, assiste o poder regulamentar, podendo, em conseqüência, expedir atos e instruções normativas sobre matéria de suas atribuições e sobre a organização dos processos que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu cumprimento, sob pena de responsabilidade. Reparem que o exercício da função normativa não invade a competência do Poder Legislativo, pois os atos normativos só podem ser expedidos se tratarem de matéria de competência do TCU. Função de ouvidoria O TCU atua na função de ouvidoria quando recebe denúncias e representações sobre irregularidades ou ilegalidades. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar perante o TCU. Olha aí a competência relacionada a essa função: Função educativa (ou pedagógica) CF, Art. 74 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. O TCU atua na função educativa quando incentiva a adoção de boas práticas de gestão. A publicação de cartilhas e manuais com orientações aos gestores públicos e a realização de seminários, por exemplo, tem caráter educativo e contribui para o aperfeiçoamento da gestão pública. VP Concursos - Consultoria e Coaching 43

10 QUESTOES COMENTADAS 1. (CESPE/AGU Advogado/2006) Entre as competências do TCU está a sua função sancionadora, mediante a qual referida corte promove a aplicação de penalidades aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas. Essas penalidades, uma vez aplicadas, excluem a aplicação de sanções penais e administrativas pelas autoridades competentes, em razão das mesmas irregularidades constatadas pelo TCU. O TCU conta com a função sancionadora no exercício de suas competências. Assim, ele pode aplicar sanções (multa, por exemplo) caso seja verificada irregularidade de um gestor público. Lembrem-se que uma sanção deve ter previsão legal para poder ser aplicada. Entretanto, a segunda parte da questão contém o erro. De acordo com a independência das instâncias (lá do Direito Administrativo), se o TCU aplicar penalidades, isso não impede que o gestor seja responsabilizado civil ou administrativamente. 2. (CESPE/ANEEL Analista/2010) A Constituição Federal de 1988 ampliou consideravelmente as funções do controle externo. Uma delas a sancionatória se caracteriza pela aplicação aos responsáveis por perdas, extravios ou outras irregularidades das sanções previstas em lei, entre elas, multa proporcional ao dano causado ao erário. Vimos que a própria CF atribui ao TCU a competência de aplicar sanções, caracterizando a função sancionadora do controle externo. Uma dessas sanções, inclusive, é a multa proporcional ao dano. Olhem só: CF, Art. 71 VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; Item certo. 3. (CESPE/ANATEL Especialista/2009) Em caso de irregularidade de contas, o Tribunal de Contas da União, em sua função sancionadora, pode aplicar ao agente público responsável multa correspondente ao dobro do dano provocado ao erário. VP Concursos - Consultoria e Coaching 44

11 Vamos nos atentar à parte da questão que fala da função sancionadora do TCU. De fato, no exercício dessa função, o TCU pode aplicar multa ao responsável pelo dano, a fim de puni-lo pela prática de determinada irregularidade. Entretanto, a multa que pode ser aplicada deve ser proporcional ao dano e não o dobro deste. Veremos isso com mais detalhes na aula sobre sanções. 4. (CESPE/TCE-AC ACE/2008) A função opinativa dos tribunais de contas se reveste de conteúdo vinculativo. Ao exercer sua função opinativa, o TCU apenas manifesta seu entendimento acerca de determinado assunto. O parecer prévio sobre as contas do Presidente da República, por exemplo, não obriga o Congresso Nacional a adotar o mesmo posicionamento quando do julgamento dessas contas. Assim, a função opinativa não possui caráter vinculativo. 5. (CESPE/TCE-AC ACE/2008) A função sancionadora ocorre quando os tribunais de contas, por exemplo, efetuam recolhimento da multa proporcional ao débito imputado. Uma coisa é a aplicação da multa, que aí sim representa o exercício da função sancionadora pelo TCU. O recolhimento da multa corresponde ao seu pagamento e é feito pelo próprio multado. 6. (CESPE/TCE-AC ACE/2008) A função de fiscalização dos tribunais de contas compreende as ações relativas ao exame e à realização de diligências relacionadas a recursos de alienação dos ativos. No exercício da função fiscalizadora, o TCU realiza atividades de cunho investigatório, como, por exemplo, o exame e fiscalização de recursos públicos decorrentes da alienação de ativos. Item certo. 7. (CESPE/TJ-CE Juiz/2011) Segundo o STF, no exercício da função fiscalizadora, as CPIs e o TCU podem determinar a quebra do sigilo bancário de seus investigados. VP Concursos - Consultoria e Coaching 45

12 A função fiscalizadora envolve a alocação de recursos humanos e materiais com o objetivo de avaliar a gestão de recursos públicos. As CPIs também exercem a função fiscalizadora (lembram que vimos que elas constituem uma forma de atuação das Casas Legislativas no controle?). Essa parte da questão é a que mais nos interessa! A resposta do item também se relaciona com o Direito Constitucional. A quebra de sigilo bancário não pode ser feita pelo TCU. Vejam a manifestação do STF sobre o assunto: O TCU não detém legitimidade para requisitar diretamente informações que importem quebra de sigilo bancário (MS DF). 8. (CESPE/TCE-AC ACE/2008) O julgamento das contas dos responsáveis por bens e valores públicos constitui função corretiva dos tribunais de contas. Como o próprio nome já diz, o julgamento das contas dos responsáveis por bens e valores públicos se relaciona com a função judicante (ou julgadora). A função corretiva compreende a emissão de determinações e recomendações aos jurisdicionados e, ainda, a fixação de prazo para o exato cumprimento da lei. 9. (CESPE/TCE-AC ACE/2008) Assiste aos tribunais de contas o poder regulamentar, também chamado de normativo, que, em certos casos, pode ir além de sua competência e jurisdição. De fato os tribunais de contas exercem a função normativa, podendo expedir instruções e atos normativos sobre matérias de suas atribuições. Entretanto, essa função não pode ser exercida além de sua competência e jurisdição. 10. (CESPE/TCE-ES Procurador de Contas/2009) As funções que os Tribunais de Contas desempenham incluem a sancionatória, quando se aprovam as contas dos dirigentes e responsáveis por bens e valores públicos. A função sancionadora se relaciona com a aplicação de penalidades, como a multa e a inabilitação para exercício de cargo em comissão e função de confiança. VP Concursos - Consultoria e Coaching 46

13 O julgamento das contas dos responsáveis por bens e valores públicos, por sua vez, está compreendido na função judicante. 11. (CESPE/TCE-ES Procurador de Contas/2009) As funções que os Tribunais de Contas desempenham incluem a de julgamento, quando se emite parecer prévio sobre as contas anuais dos chefes de poder ou órgão. A questão misturou dois conceitos distintos. A emissão de parecer prévio é competência relacionada à função consultiva. As contas do Presidente da República, inclusive, nem são julgadas pelo TCU e sim pelo Congresso Nacional. O TCU exerce a função julgadora quando se trata de julgamento de contas dos administradores públicos. 12. (CESPE/TCE-ES Procurador de Contas/2009) As funções que os Tribunais de Contas desempenham incluem a de ouvidor, quando se respondem e esclarecem as dúvidas de servidores sobre a aplicação da legislação orçamentária e financeira. A função de ouvidoria é exercida quando o TCU recebe denúncias e representações. Já quando o TCU esclarece dúvidas a respeito da aplicação da legislação relacionada, exerce sua função consultiva. Lembrem-se ainda que a consulta só pode ser formulada por autoridade competente (veremos com mais detalhes na aula sobre o assunto). 13. (CESPE/TCE-ES Procurador de Contas/2009) As funções que os Tribunais de Contas desempenham incluem a corretiva, quando se aplicam multas e outras penalidades aos responsáveis por irregularidades. Mais uma mistura de conceitos. A função corretiva corresponde às recomendações e determinações do TCU, emitidas com o objetivo de corrigir ilegalidades ou irregularidades. A aplicação de multas e outras penalidades se relaciona com a função sancionadora. VP Concursos - Consultoria e Coaching 47

14 14. (CESPE/TCE-ES Procurador de Contas/2009) As funções que os Tribunais de Contas desempenham incluem a de fiscalização financeira, quando se registram os atos de admissão do pessoal efetivo. Vimos que quando o TCU aprecia, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal e das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, exerce sua função fiscalizadora. Isso porque são examinados atos e documentos a fim de verificar se estão de acordo com a lei (parâmetro). Item certo. 15. (CESPE/TCE-RN Assessor/2009) Uma das funções de competência dos TCs, como definido na CF, é a de ouvidor, caracterizada pelo recebimento de denúncias de irregularidades ou ilegalidades formuladas tanto pelos responsáveis pelo controle interno como por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato. No exercício de sua função de ouvidor, o TCU recebe denúncias de cidadãos, partidos políticos, associações e sindicatos. Vejam como dispõe a CF: Art. 74, 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. Portanto, a rigor, os responsáveis pelo controle interno não poderiam formular denúncia. Todavia, o TCU recebe representações, que podem ser formuladas por órgãos de controle interno, por parlamentares, por licitantes, entre outros (o assunto será visto com detalhes). O item foi dado como certo, mas os órgãos de controle interno não estão expressamente incluídos como legitimados para formular denúncia ao TCU. Item certo. 16. (CESPE/TCE-TO Assistente/2009) O controle externo foi consideravelmente ampliado na atual Constituição Federal, destacando-se, entre suas funções a de julgamento, quando fixa prazo para o atendimento de exigências legais. A função julgadora, como o próprio nome diz, se relaciona com o julgamento das contas dos administradores públicos pelo TCU. Já quando o TCU assina prazo para VP Concursos - Consultoria e Coaching 48

15 que o órgão ou entidade adote providências necessárias para o exato cumprimento da lei, exerce sua função corretiva. 17. (CESPE/TCE-TO Assistente/2009) O controle externo foi consideravelmente ampliado na atual Constituição Federal, destacando-se, entre suas funções a de consulta, quando atende às solicitações do Congresso Nacional sobre auditorias e inspeções realizadas. A função consultiva diz respeito às competências do TCU em se manifestar em determinados assuntos. Entre elas incluem-se a elaboração de parecer prévio das contas do Presidente da República e a resposta às consultas formuladas pelas autoridades competentes. O fornecimento das informações solicitadas pelo Congresso Nacional se enquadra dentro da função informativa, ao contrário do que diz a questão. 18. (CESPE/TCE-TO Assistente/2009) O controle externo foi consideravelmente ampliado na atual Constituição Federal, destacando-se, entre suas funções a de sanção, quando aplica penalidades aos responsáveis por irregularidades. É isso aí. A função sancionadora compreende a aplicação de penalidades ao responsável quando verificada ilegalidade ou irregularidade, observado o devido processo legal. Item certo. 19. (CESPE/TCE-TO Assistente/2009) O controle externo foi consideravelmente ampliado na atual Constituição Federal, destacando-se, entre suas funções a de ouvidoria, quando julga as contas dos administradores públicos. Essa ficou fácil. Quando o TCU julga as contas dos administradores públicos, exerce sua função judicante (ou função julgadora). A função de ouvidoria se relaciona com o recebimento de denúncias e representações de determinados legitimados. VP Concursos - Consultoria e Coaching 49

16 20. (CESPE/TCU AUFC/2013) No uso de sua função sancionadora, pode o TCU, no caso de ilegalidade, fixar prazo para que o órgão ou entidade adote providências necessárias ao exato cumprimento da lei. Essa questão foi considerada certa no gabarito preliminar. Mas vimos na aula que a fixação de prazo para que um órgão adote as providências necessárias para o exato cumprimento da lei é relacionada à função corretiva (e não sancionadora) dos tribunais de contas. Assim, após os recursos o Cespe mudou o gabarito. Vejam a justificativa: Na situação específica do item, o TCU não exerce função sancionadora. Portanto, opta-se pela alteração do gabarito. Agora que já vimos as funções dos tribunais de contas, vamos partir para o estudo de sua natureza jurídica. Natureza jurídica dos Tribunais de Contas De acordo com o entendimento doutrinário majoritário, o TCU é classificado como órgão administrativo, autônomo e independente. Possui previsão constitucional e competências exclusivas, não está subordinado a nenhum dos três poderes e goza de autonomia administrativa e funcional. Apesar de ser denominado Tribunal, sabemos que o TCU não faz parte do Poder Judiciário como os demais tribunais. O TCU é órgão administrativo e que possui competências relacionadas ao controle externo da administração pública. O TCU possui competências próprias e privativas, conferidas pela própria Constituição e que não podem ser exercidas por outro órgão. Nem mesmo o Congresso Nacional, que também exerce controle externo, pode exercer as funções atribuídas pela CF ao TCU. Apesar de a Constituição mencionar que o controle externo cabe ao Congresso Nacional com o auxílio do TCU, não há relação hierárquica entre eles. Porém, o termo auxílio ainda hoje gera debates entre a doutrina. O STF, por sua vez, na Adin nº , posicionou-se da seguinte forma: VP Concursos - Consultoria e Coaching 50

17 Não são, entretanto, as Cortes de Contas órgãos subordinados ou dependentes do Poder Legislativo, tendo em vista que dispõem de autonomia administrativa e financeira, nos termos do art. 73, caput, da Constituição Federal, que lhes confere as atribuições previstas em seu art. 96, relativas ao Poder Judiciário. Vejam também como o STF se pronunciou na Adin nº MC-REF-2010: Os Tribunais de Contas ostentam posição eminente na estrutura constitucional brasileira, não se achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem hierárquica, ao Poder Legislativo, de que não são órgãos delegatários nem organismos de mero assessoramento técnico. A competência institucional dos Tribunais de Contas não deriva, por isso mesmo, de delegação dos órgãos do Poder Legislativo, mas traduz emanação que resulta, primariamente, da própria Constituição da República. O auxílio a que se refere a Constituição, portanto, não tem o sentido de inferioridade ou subordinação hierárquica do TCU. A participação do TCU no controle externo é indispensável e suas competências, como vimos, não podem ser exercidas por nenhum outro órgão. Assim, vemos que não há vinculação hierárquica do TCU a nenhum dos três Poderes, pois ele constitui órgão autônomo e independente. Entretanto, para fins de classificação orçamentária e fins de cálculo dos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o TCU associa-se ao Poder Legislativo. Registre-se, ainda, que há doutrinadores que apresentam a visão de que o TCU é um órgão do Poder Legislativo. Porém, apesar de contar com grandes nomes, essa posição é minoritária na doutrina. O principal argumento contra essa tese é o de que a Constituição, em seu art. 44, diz expressamente que o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, sem fazer menção ao TCU dentro do Legislativo. VP Concursos - Consultoria e Coaching 51

18 21. (CESPE/Câmara Consultor Área 2/2014) A titularidade da função de controle externo da União pertence ao TCU, ao qual compete realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das entidades da administração direta e indireta. Essa é pra fixarmos o dispositivo constitucional. O controle está a cargo do Congresso Nacional, com o auxílio do TCU. CF, Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete (...) A titularidade do controle externo, portanto, pertence ao Congresso e não ao TCU (apesar de o Tribunal possuir competências exclusivas relacionadas à função de controle externo). 22. (CESPE/TCU TEFC/2009) As funções exercidas pelo TCU situam-se no âmbito do controle externo, como um dos aspectos da fiscalização da administração pública, prerrogativa constitucional do Poder Legislativo. A questão está certa. De novo a cobrança do dispositivo da Constituição que diz que o controle externo está a cargo do Congresso Nacional, com o auxílio do TCU. Assim, a prerrogativa de fato é do Poder Legislativo (no caso, representado pelo Congresso Nacional), com o auxílio indispensável do TCU. O TCU, inclusive, possui competências essenciais relacionadas ao controle externo que não podem ser exercidas nem mesmo pelo Congresso. Item certo. 23. (CESPE/TJ-ES Analista/2010) Por se tratar de órgão público, considera-se o tribunal de contas como órgão de controle interno, autônomo e independente, controlador dos atos de índole financeira e orçamentária da administração pública. VP Concursos - Consultoria e Coaching 52

19 De fato os tribunais de contas são órgãos autônomos e independentes (conforme previsão constitucional) e controlam os atos administrativos que envolvam receitas e despesas. Entretanto, não são órgãos de controle interno, e sim de controle externo. 24. (CESPE/HEMOBRAS Analista/2008) Apesar de auxiliar o Poder Legislativo, o Tribunal de Contas da União (TCU) não integra este poder, sendo considerado órgão independente. O TCU, como vimos, é órgão autônomo e independente. Sua atuação no controle externo é de caráter essencial e o auxílio prestado ao Congresso Nacional é caráter técnico, sem relação de hierarquia. Questões como essa poderiam ser objeto de recurso, pois vimos que há parte da doutrina que considera o TCU como integrante do Poder Legislativo. Entretanto, a banca considerou a posição da doutrina majoritária de que o TCU é órgão independente e sem vinculação a nenhum poder. Item certo. 25. (CESPE/SGA-DF Analista/2004) O TCU é órgão independente, nãosubordinado ao Poder Legislativo. Novamente, o Cespe considerou a posição da doutrina majoritária. Em questões assim, também considerem que o TCU é órgão autônomo e independente, sem subordinação a nenhum dos três Poderes. Item certo. 26. (CESPE/TCU ACE/2008) A independência conferida ao TCU faz com que as suas decisões, emanadas no exercício de sua atividade-fim, não se submetam a qualquer controle posterior. Vimos que o TCU realmente possui independência e autonomia no exercício de suas competências constitucionais. Entretanto, isso não significa que suas decisões façam coisa julgada em qualquer instância e não possam ser controladas. O controle feito pelo Poder Judiciário sobre a legalidade e legitimidade também se aplica às decisões do TCU. Entretanto, o controle judicial não pode adentrar o mérito das decisões (mudando o julgamento de contas, por exemplo, de irregulares para VP Concursos - Consultoria e Coaching 53

20 regulares), aplicando-se somente aos aspectos formais das decisões (ex: se foi observado o devido processo legal, concedendo contraditório e ampla defesa). 27. (CESPE/TCU AUFC/2008) Para o STF, a independência conferida ao TCU não exclui a competência de fiscalização de suas contas pelo Poder Legislativo. O fato de o TCU ser um órgão independente não significa que ele não deva ser controlado. O Congresso Nacional exerce controle externo sobre toda a administração pública federal, aí incluído o TCU. Vejamos o entendimento do STF, exarado no julgamento da Adin 1.175, citado na questão: Surge harmônico com a Constituição Federal diploma revelador do controle pelo Legislativo das contas dos órgãos que o auxiliam, ou seja, dos tribunais de contas. Item certo. 28. (CESPE/TCE-RN Assessor/2009) Na prestação de auxílio para o exercício do controle externo, os TCs não estão subordinados operacional nem administrativamente às casas legislativas. Se o TCU não é subordinado nem ao Congresso Nacional, por que se subordinaria às casas legislativas? Repito: o auxílio prestado pelo TCU tem caráter complementar, e não de inferioridade. Item certo. 29. (CESPE/MPE-RO Promotor/2008) O TCU tem natureza jurídica de órgão integrante da estrutura administrativa do Poder Legislativo, ao qual está subordinado hierarquicamente. Dessa vez o erro da banca foi mais evidente. Não há relação de hierarquia entre o TCU e os demais órgãos do Poder Legislativo. O TCU possui previsão constitucional, bem como autonomia e independência no exercício de suas funções. O auxílio prestado ao Congresso Nacional não possui caráter de subordinação ou inferioridade, apenas de complementariedade. VP Concursos - Consultoria e Coaching 54

21 Natureza jurídica e eficácia das decisões Vimos que a maior parte da doutrina considera o TCU como órgão administrativo autônomo e independente. Da mesma forma, as decisões proferidas no âmbito do TCU possuem natureza administrativa e não podem ser reformadas por outro Poder. Entretanto, em respeito à inafastabilidade da jurisdição (lembrem-se da CF: A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito ) o Judiciário pode ser provocado para analisar decisões de Tribunais de Contas apenas em casos de ilegalidade ou irregularidade na decisão. Assim, por exemplo, caso uma conta tenha sido julgada sem que o responsável tenha tido acesso ao contraditório e à ampla defesa, o Judiciário pode anular tal decisão (e não reformála). Importante ressaltar que o mérito da decisão do TCU não pode ser analisado pelo Poder Judiciário. Apenas o próprio TCU é competente para rever seu julgamento, em sede de recurso. Quanto à eficácia das decisões do TCU, temos um ponto de extrema relevância. Vejamos o que a CF diz: Art. 71 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo. Quando o Tribunal de Contas decide imputar débito ou multa (e apenas nesses casos!), tal decisão tem eficácia de título executivo extrajudicial. Mas o que isso significa? Um título executivo é um documento que comprova que determinada dívida é líquida e certa. O titular dessa dívida pode, então, propor uma ação para que a dívida seja cobrada do devedor. A decisão do TCU que impute débito ou multa, por si só, já constitui título executivo. Não há necessidade de se discutir no âmbito do Judiciário a liquidez e a certeza da dívida, para que só após ela seja cobrada (ao contrário das demais relações entre devedores e credores). VP Concursos - Consultoria e Coaching 55

22 Vejam o artigo da LOTCU abaixo: Art. 24. A decisão do Tribunal, de que resulte imputação de débito ou cominação de multa, torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo, nos termos da alínea b do inciso III do art. 23 desta Lei. A dívida (do débito ou da multa aplicada ao responsável, quando não recolhidos no prazo) se torna líquida e certa sem a necessidade de manifestação do Judiciário. A decisão do TCU em si já satisfaz os requisitos de liquidez e certeza da dívida, permitindo sua execução. Dessa forma, a decisão que impute débito ou multa tem eficácia de título executivo extrajudicial pois sua constituição é feita fora do âmbito do Poder Judiciário. Apesar de a imputação de débito e a aplicação de multa serem de responsabilidade do TCU, quem promove a execução judicial da dívida não é o Tribunal. O título executivo extrajudicial é executado por órgãos próprios do ente destinatário dos valores a serem pagos. Vamos explicar melhor com um exemplo. Suponha que o TCU tenha imputado débito e aplicado multa a dois gestores: um do Ministério do Turismo e outro da Petrobras. Essa decisão, como vimos, constitui título executivo extrajudicial. Os valores referentes ao débito devem ser ressarcidos aos cofres de quem sofreu a lesão em comento, já que se referem à indenização dos prejuízos. Assim, o débito do gestor do Ministério do Turismo deve ser recolhido aos cofres da União e o débito do gestor da Petrobras deve ser recolhido aos cofres da própria entidade. No caso das multas, os valores são sempre recolhidos aos cofres da União, pois não há recomposição de nenhum patrimônio lesado. Mesmo a multa aplicada ao gestor da Petrobras será recolhida aos cofres da União. Ok, vimos a destinação dos valores referentes aos débitos e às multas. Vamos ver agora qual o órgão competente para a execução de cada uma dessas dívidas (afinal, se os valores não forem pagos espontaneamente, o débito e a multa devem ser cobrados do responsável para que entrem nos cofres que falamos ali em cima). No caso do débito, se o valor tiver de ser recolhido aos cofres da União, a execução da dívida cabe à Advocacia-Geral da União (AGU), por meio da Procuradoria-Geral VP Concursos - Consultoria e Coaching 56

23 da União (PGU). Agora se o valor tiver de ser recolhido aos cofres da entidade que sofreu o prejuízo (no nosso exemplo, a Petrobras) e a entidade possuir uma procuradoria em sua estrutura, caberá a esse representante judicial proceder à cobrança. Já quanto às multas, como elas sempre são recolhidas aos cofres da União, sua execução é sempre responsabilidade da AGU. Vamos sintetizar tudo isso na tabela abaixo: Débito ou multa Débito Multa Origem Cofre que receberá o valor Responsável pela execução Adm. Direta União AGU Adm. Indireta Própria entidade Procuradoria própria Adm. Direta União AGU Adm. Indireta União AGU Ressalto que as observações acima referem-se à esfera federal. No âmbito estadual, cabe às procuradorias estaduais proceder à execução. Já nos municípios, tal execução cabe aos procuradores municipais ou aos próprios prefeitos. 30. (CESPE/TCU AUFC/2004) De acordo com a doutrina, a condenação de gestor público por parte do TCU constitui título executivo de natureza judicial, por força da competência conferida pelo art. 71 da Constituição àquele órgão, para julgar contas de pessoas responsáveis por dinheiro público. A própria Constituição diz que as decisões do TCU que imputarem débito ou multa terão eficácia de título executivo. Entretanto, esse título é constituído fora do âmbito do Poder Judiciário, sendo considerado extrajudicial (e não judicial como diz a questão). 31. (CESPE/TCU TEFC/2007) Considere que determinado gestor de receitas públicas, após o devido processo legal, tenha sido condenado pelo TCU a ressarcir o erário. Considere ainda que, na condenação, o tribunal tenha declarado expressamente o agente responsável e o valor a ser devolvido à VP Concursos - Consultoria e Coaching 57

24 União. Nesse caso, a competência para executar a decisão do tribunal é da Advocacia-Geral da União, que deverá observar os prazos de cobrança previstos na lei, sob pena de prescrição para atos ilícitos praticados por agente ou servidor público. Na questão o gestor foi condenado a ressarcir prejuízo causado à União. Temos, então, um débito. Na tabela acima, vimos que o órgão responsável pela execução de dívidas que irão para os cofres da União é a AGU, por meio da PGU. Entretanto, a questão traz seu erro no final. As ações de ressarcimento ao erário são imprescritíveis, de acordo com disposição constitucional: CF, Art. 37 5º - A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento. 32. (CESPE/TCU Ministro Substituto/1996) A execução de decisão do TCU independe da constituição de dívida ativa. Questão antiga, mas que complementa o assunto que acabamos de ver. A decisão do TCU que imputa débito ou multa é título executivo bastante para a cobrança da dívida. Não há a necessidade de inscrição em dívida ativa para que se inicie o processo de execução. Porém, se os órgãos executores desejarem, podem, a seu critério, incluir essas dívidas na dívida ativa. Em geral, tal procedimento é realizado para fins gerenciais. Item certo. 33. (CESPE/TCU AUFC/2011) Decisões do TCU que acarretem a aplicação de multas terão a eficácia de processo de execução. Sabemos que as decisões do TCU que imputem débito ou apliquem multa tem eficácia de título executivo extrajudicial. Tal título, por sua vez, não se confunde com o processo de execução. O título executivo mostra que a dívida é líquida e certa e permite sua cobrança judicial, por meio de processo de execução. Viram a diferença? VP Concursos - Consultoria e Coaching 58

25 O gabarito preliminar foi certo, mas após os recursos o Cespe decidiu anular a questão. Item anulado. Depois de falarmos das decisões, o próximo assunto que veremos será a jurisdição dos tribunais de contas. Jurisdição dos Tribunais de Contas O termo jurisdição vem do latim e significa dizer o direito. Assim, quando se diz que a jurisdição do TCU abrange determinada estrutura, significa dizer que o TCU pode aplicar o direito em um caso concreto a fim de solucionar conflitos. A doutrina não é unânime quando o tema é jurisdição do TCU. Alguns estudiosos afirmam que apenas o Poder Judiciário poderia dizer o direito. Entretanto, a própria CF diz o seguinte: Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96. Uma parte da doutrina considera que os tribunais de contas tem natureza exclusivamente administrativa, sem exercer funções jurisdicionais. Afirmam que o TCU não julga pessoas e não resolve conflitos de interesses, mas apenas julga tecnicamente as contas dos responsáveis. Segundo esses estudiosos, apenas o Judiciário teria jurisdição. Entretanto, outra parte diz que o TCU exerce sim a jurisdição, pois ao julgar as contas dos administradores e demais responsáveis, o faz de maneira soberana e privativa, sem nenhuma outra instância que possa alterar o mérito desse julgamento. Essa parte da doutrina se firma também no dispositivo da CF que vimos acima, que cita expressamente a existência de uma jurisdição. VP Concursos - Consultoria e Coaching 59

26 Há uma terceira parte da doutrina que equilibra os dois entendimentos anteriores. Assim, a jurisdição do TCU de fato existe, porém é anômala (chamam ainda de jurisdição administrativa ). Vamos ver como o Cespe trata essa divergência doutrinária em suas questões. 34. (CESPE/TCU ACE/2004) No sistema brasileiro de controle externo, em face das competências atribuídas pela Constituição da República ao TCU, a doutrina e a jurisprudência são majoritárias no sentido de que as decisões daquele órgão têm natureza jurisdicional e, por isso mesmo, não podem ser reexaminadas pelo Poder Judiciário. Matamos a questão facilmente, pois sabemos que o Judiciário pode sim anular uma decisão do TCU que possua ilegalidade ou irregularidade (o que o Judiciário não pode é mudar a decisão do TCU). Entretanto, a questão contém outro erro que nos importa. A doutrina não é majoritária no sentido de que as decisões do TCU têm natureza jurisdicional. Vimos que há três posições existentes atualmente e que se defendem com argumentos válidos. 35. (CESPE/TCU TEFC/2007) O TCU tem atribuições de natureza administrativa; porém, quando julga as contas dos gestores e demais responsáveis por bens e valores públicos, exerce sua natureza judicante. Mesmo assim, não há consenso na doutrina quanto à natureza do tribunal. Essa questão não deixou margem para recursos. Vimos que o TCU julga as contas de administradores e demais responsáveis, no exercício de sua função de julgamento. Entretanto, uma parte da doutrina considera que só quem possui jurisdição é o Poder Judiciário. A questão englobou essa polêmica doutrinária e sintetizou o entendimento atual sobre a jurisdição dos tribunais de contas. Em minha opinião, essa é a melhor maneira de cobrarem esse assunto em uma questão objetiva. Item certo. VP Concursos - Consultoria e Coaching 60

27 36. (CESPE/TRF-2 Juiz Federal/2011) De acordo com a doutrina, o julgamento, pelo TCU, das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos caracteriza o exercício atípico da função jurisdicional. Já em 2011, o Cespe colocou essa questão em uma prova de Juiz Federal. O item foi considerado errado, mostrando que a banca levou em conta o entendimento de apenas uma parte da doutrina. Assim, a posição do Cespe era a de que o TCU não exerce função jurisdicional, mesmo quando julga as contas dos administradores e demais responsáveis. 37. (CESPE/CNJ Analista/2013) As decisões do Tribunal de Contas da União cujo objeto seja o julgamento de contas têm natureza jurisdicional. Nessa questão, o Cespe entendeu que o TCU, por ser órgão de controle externo, toma apenas decisões de caráter administrativo e não jurisdicional. Assim como em 2011, levou em conta a posição de apenas uma parcela dos doutrinadores. 38. (CESPE/TCE-PB Procurador/2013) O TCU exerce uma função não judicial quando julga as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, nos processos de tomada e prestação de contas anual. Essa é uma das questões mais atuais sobre o assunto (final de 2013). O Cespe, assim como na questão anterior, manteve o entendimento de que quando o TCU julga as contas dos administradores, não exerce a função judicial. Repito que, em minha opinião, a melhor maneira de uma questão objetiva abordar divergências doutrinárias é deixando claro que existem posicionamentos diferentes, como na questão de 2007 (TEFC) que vimos anteriormente. Muito cuidado com itens sobre esse assunto. Item certo. VP Concursos - Consultoria e Coaching 61

28 Esclarecida a polêmica, voltemos à matéria. A jurisdição do TCU, então, delimita onde o Tribunal pode atuar e exercer o controle externo. A Lei Orgânica do TCU (LOTCU) especificou um pouco mais o assunto, vejam só: Art. 4 O Tribunal de Contas da União tem jurisdição própria e privativa, em todo o território nacional, sobre as pessoas e matérias sujeitas à sua competência. Assim, vemos que o TCU atua em todo o território nacional, mas apenas sobre pessoas e matérias sujeitas à competência. Sua jurisdição abrange apenas os responsáveis por recursos públicos federais, não alcançando nem recursos privados, nem recursos exclusivamente estaduais ou municipais. Veremos mais a frente que, quando há recursos federais e estaduais, por exemplo, o TCU é responsável pela fiscalização apenas da parte federal, que cabe à União. De acordo com a LOTCU, a jurisdição do TCU é própria e privativa. Dessa forma, ela não se confunde com a de nenhum outro órgão (seja ele judiciário ou administrativo). A Lei Orgânica do TCU e o seu Regimento Interno (ambos em seu art. 5º) listam um rol de pessoas sujeitas à jurisdição do TCU. Portanto, o Tribunal pode dizer o direito, nas matérias de sua competência, para tais pessoas. A seguir veremos cada uma delas, com os detalhes mais importantes para a prova. Pessoa que administre recursos públicos federais LOTCU Art. 5 A jurisdição do Tribunal abrange: I qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária; Esse inciso se relaciona com o parágrafo único do art. 70 da Constituição, que estabelece a obrigatoriedade de prestação de contas para as mesmas pessoas citadas acima. De acordo com o dispositivo constitucional, prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie VP Concursos - Consultoria e Coaching 62

29 ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Se determinada pessoa é responsável por utilizar, arrecadar, guardar, gerenciar ou administrar recursos públicos, está inserida na jurisdição do TCU. Portanto, quem assumir uma obrigação cujo objeto seja a prestação de dinheiro ou valor (ex: empréstimo) em nome da União, também está sujeito ao controle do TCU. Além disso, esse inciso inclui na jurisdição do TCU aqueles que assumam obrigação de natureza pecuniária em nome da União. Uma obrigação pecuniária é aquela em que o devedor se obriga a quitar a dívida em moeda. Um empréstimo é um exemplo dessa obrigação, já que sua quitação é feita com o pagamento em moeda. Assim, um responsável que assume uma obrigação pecuniária em nome da União (ex: contrata um empréstimo) passa a estar compreendido na jurisdição do TCU. Responsáveis por dano ao erário LOTCU Art. 5 A jurisdição do Tribunal abrange: II aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário; Esse inciso amplia o disposto no anterior. Mesmo que uma pessoa não se enquadre no inciso I, se ela der causa a algum tipo de dano ao erário, estará incluída na jurisdição do TCU. Dirigentes de empresas que envolvam patrimônio público LOTCU Art. 5 A jurisdição do Tribunal abrange: III os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou sob intervenção ou que de qualquer modo venham a integrar, provisória ou permanentemente, o patrimônio da União ou de outra entidade pública federal; A encampação e a intervenção são institutos previstos na Lei de Concessões (Lei nº 8.987/1995) para assegurar a adequada prestação do serviço público concedido. Por vezes, o poder público necessita voltar a executar o serviço público para atender VP Concursos - Consultoria e Coaching 63

30 os interesses da sociedade, e o dirigente ou liquidante passam a integrar a jurisdição do TCU. Esse dispositivo engloba também as empresas que integram, de maneira provisória ou permanente, o patrimônio da União ou de outra entidade pública federal. Aqui estão incluídas as empresas públicas e sociedades de economia mista, tanto as que prestam serviço público quanto as que exercem atividade econômica. No Regimento Interno da TCU as empresas públicas e as sociedades de economia mista foram incluídas expressamente: RITCU Art. 5 A jurisdição do Tribunal abrange: III os dirigentes de empresas públicas e sociedades de economia mista constituídas com recursos da União; IV os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou sob intervenção ou que, de qualquer modo, venham a integrar, provisória ou permanentemente, o patrimônio da União ou de outra entidade federal; Responsáveis pelas contas nacionais de empresas supranacionais LOTCU Art. 5 A jurisdição do Tribunal abrange: IV os responsáveis pelas contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; A Constituição atribui ao TCU a competência de fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais, fazendo com que os responsáveis por essas contas estejam incluídos em sua jurisdição. Entretanto, o trecho nos termos do tratado constitutivo restringe a atuação do TCU. O entendimento atual é o de que o TCU só pode exercer sua ação sobre esses jurisdicionados se houver previsão no tratado constitutivo da empresa supranacional. VP Concursos - Consultoria e Coaching 64