Análise da Composição das Finanças Municipais nos Municípios Paranaenses, no período de 1996 a 2000

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1 III Seminário do Centro de Ciências Sociais Aplicadas Cascavel 18 a 22 de Outubro de 2004 Análise da Composição das Finanças Municipais nos Municípios Paranaenses, no período de 1996 a 2000 Angela Maria Frata (UNIOESTE) angelafrata@wopm.com.br R. Universitária, 2069 Jd Universitário Cascavel- Pr Fone: Alfredo Fonceca Peris (UNIOESTE) afperis@unioeste.br R. Universitária, 2069 Jd Universitário Cascavel- Pr Fone: Resumo No presente artigo é analisada a composição financeira dos municípios paranaenses com populações superiores a habitantes, no período de 1996 a 2000, com o objetivo de verificar a importância da arrecadação municipal nessas localidades. Os resultados encontrados demonstraram uma evolução na arrecadação própria municipal, porém, ao mesmo tempo verifica-se a constante dependência existente nos municípios das Transferências Estaduais e Federais. Palavras Chaves: Finanças públicas municipais - Arrecadação própria municipal Transferências municipais. 1 Introdução Por conseqüência do processo de desconcentração de recursos ocorrido no Brasil a partir da Constituição de 1988, observa-se uma descentralização financeira a favor dos estados e municípios. Essa redistribuição aconteceu por meio da ampliação de suas competências tributárias, pela redução do poder de interferência da União sobre os tributos estaduais e municipais e, também, por meio de um aumento das transferências federais para essas esferas de governos. Para CHAGAS e TONETO (2002), a descentralização causou um vácuo em termos de políticas de desenvolvimento, tanto nacional quanto regional. A busca de mecanismos e instrumentos para promoção do desenvolvimento econômico regional passou a ser encarada como uma tarefa dos governos estaduais e municipais. Isso ocorrendo muito mais por reação à ausência federal que por desejo nato dos governadores e prefeitos e demais autoridades locais. Este panorama está sofrendo algumas alterações no período atual, isto devido a algumas exigências, como a descentralização de obrigações e o maior controle das contas públicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal é um dos instrumentos utilizados para a maior transparência e eficácia das aplicações do dinheiro público. De acordo com ARAÚJO e OLIVEIRA (2000), a arrecadação própria dos municípios brasileiros chegou a 1,6% do PIB no final da década de 1990, representando um aumento de 125% ao longo da década. Ainda com esse considerável aumento, existe uma profunda dispersão dos indicadores, mesmo entre cidades com economia de porte semelhante, revelando grandes espaços para aumento de carga, especialmente nas localidades menos desenvolvidas. Nesse contexto, constitui-se a importância em estudar a composição da arrecadação própria municipal no Brasil. Mesmo levando em consideração as diferentes capacidades de arrecadação entre os municípios, se faz necessário observar o desempenho tributário dos mesmos. Assim sendo, a problemática central consiste na análise da composição e da participação da arrecadação própria no total das receitas dos municípios paranaenses com população superior a habitantes no período de 1996 a 2000.

2 2 2 Revisão de Literatura Segundo VIOL (1997), a teoria das finanças públicas inicia-se verificando as razões da existência e intervenção do Estado na economia. Embora a economia competitiva de mercado, tão bem representada pela mão invisível de Adam Smith, seja o melhor meio de se atingir a eficiência econômica, há importantes situações onde as ações no livre mercado são falhas, proporcionando um resultado ineficiente. São precisamente nestes casos, onde as hipóteses dos teoremas do bem-estar não são satisfeitas e, portanto, a eficiência de Pareto não é atingida, que justificam a intervenção do Estado na atividade econômica. No entanto, apesar de haver consenso sobre a necessidade de intervenção estatal na correção das falhas de mercado e na persecução das metas macroeconômicas e redistributivas, há substanciais divergências no que se refere à forma de atuação do Estado na busca desses objetivos. Há duas correntes antagônicas presentes na literatura econômica. A primeira entende que o setor público deve agir similarmente ao setor privado e, assim sendo, a competição interjurisdicional, da mesma forma que no livre mercado, levaria à eficiência das decisões governamentais. A segunda corrente, ao contrário, advoga que a competição entre governos é, per si, uma fonte de distorção econômica, pois leva à provisão sub-ótima de bens públicos. De acordo com RIANI (2002), a tributação é um instrumento através do qual as pessoas tentam obter recursos coletivamente para satisfazer às necessidades da sociedade. O sistema tributário varia de acordo com as peculiaridades e, também, com determinadas situações políticas, econômicas e sociais de cada país. Mesmo que haja diferença entres estes sistemas, eles se constituem no principal mecanismo de obtenção dos recursos públicos no sistema capitalista. A tributação pode afetar o indivíduo direta ou indiretamente. Segundo RIANI (2002), os tributos diretos são aqueles que incidem sobre os rendimentos dos indivíduos. São impostos como: Imposto de Renda IR, Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR e Imposto Territorial Urbano IPTU. Os tributos indiretos são cobrados com base nos bens e serviços que satisfazem parte das suas necessidades. Tem-se como exemplo, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS. A atribuição de competências tributárias privativas para o nível local de governo, representados pelos municípios (pois esse possui status de ente federativo, à semelhança dos Estados e da União) e a expressiva participação desses governos nas receitas públicas fazem do Brasil uma das mais abertas e descentralizadas federações do mundo, sobretudo se comparado com outros países em desenvolvimento. (VIOL, p. 01). Segundo SANTOS, COSTA e ANDRADE (2001), após duas décadas de centralização financeira, promovida pelo golpe de 1964, a gradual redemocratização do País trouxe em seu bojo uma forte demanda por descentralização política e financeira. De acordo com GARCIA (1995), a União não tinha mais condições de repassar os recursos necessários ao financiamento dos programas e projetos executados pelas esferas estaduais e municipais. Assim, surgiu a expansão do movimento municipalista e as pressões por uma reforma tributária e fiscal, clamando por maior autonomia para os governos estaduais e municipais. GARCIA (1995), explica que são várias e distintas as forças impulsoras para com o processo de descentralização. A primeira delas se manifestou através da crise financeira do setor público federal, instalada a partir da segunda metade da década de Uma outra força impulsora do debate sobre descentralização surgiu ao final dos anos 70 e início dos anos 80 com as lutas pela democratização do país. São as novas e diversas organizações da sociedade civil que, ao demandarem mudanças nas políticas públicas (saúde,

3 3 educação, habitação e saneamento, emprego e salário, entre outras), colocaram sob crítica a natureza e a direção das ações de governo. Estas entidades reclamavam maior presença do Estado, ao mesmo tempo em que cobravam maior eficiência e eficácia no atendimento ao público e serviços mais próximos das necessidades populares. Configuravam, no seu conjunto, movimentos pela restauração dos direitos civis e políticos, pela democratização das políticas governamentais, pela participação popular na sua definição e execução e por maior controle social das administrações públicas. Tais movimentos, ao fazerem avançar a democratização política do país, evidenciaram a necessidade de se repensar as atribuições e partilhas de responsabilidades, poder e recursos na prestação de serviços ao público e, com isto, ingressaram no debate sobre a descentralização, introduzindo uma concepção democrática a este processo. (GARCIA, 1995, p. 06). O autor complementa que ao findar a década de 1970 o projeto neoliberal ganha substância com a ascensão ao poder de Ronald Reagan, nos EUA, e Margareth Tatcher, na Inglaterra. As formulações iniciadas no Departamento de Estado norte americano, no Banco Mundial e no Fundo Monetário Internacional - FMI, desde meados da década ganham foro de teoria oficial das agências multilaterais, do governo dos Estados Unidos e das grandes empresas transnacionais. Validadas pelas políticas econômicas e sociais praticadas naqueles dois países, ingressa-se na era do Estado mínimo, da desestatização, da desregulamentação, da descentralização, da abertura comercial. Descentralizar passa a ser um imperativo para atenuar a situação fiscal e financeira de uma União falida, que deve fazer frente a pesados encargos das dívidas interna e externa, e para reduzir o tamanho do governo central, caminhando-se em direção a um Estado mínimo. (GARCIA, 1995, p. 07). De acordo com SANTOS, COSTA e ANDRADE (2001), as políticas de descentralização na década de 1970, foram adotadas como instrumento de melhoria na gestão dos serviços públicos, bem como na alocação mais eficiente dos gastos públicos. Neste contexto, ocorre o debate sobre a redefinição do papel do setor público na economia. Os autores salientam que, o principal argumento para essa descentralização consiste na alocação de bens públicos cujos benefícios atingem áreas restritas de um país. O atendimento de uma demanda local deve ser financiado com receitas locais geridas pela instância municipal de governo. Desta forma, a população, estando mais próxima da administração local, terá maior controle sobre as ações do governo. Outro argumento refere-se ao fornecimento de bens públicos pelas prefeituras. Estas terão maior flexibilidade e poderão adaptar seus investimentos às preferências da população local. Considerando o fato do governo municipal atuar sobre um universo menor que o dos governos estadual e federal, favorecendo, então, a maior participação da população na formulação das políticas públicas. Para GOULART (2002), a Constituição Federal de 1988, além de instituir aos municípios o estatuto de ente federativo, sendo estes dotados de autonomia política, caracterizou-se pelo expressivo aumento das receitas transferidas para as esferas subnacionais de governo. Segundo SANTOS, COSTA e ANDRADE (2001), houve a expansão da receita municipal superior às das receitas federais e estaduais. Porém, o crescimento dos encargos municipais em investimentos públicos encontra restrições relativas às fontes de financiamento, considerando a inexpressiva arrecadação local. Para GOMES e MAC DOWELL (2000), a descentralização política que vem ocorrendo no Brasil aumenta as receitas à disposição dos municípios, isto produz conseqüências negativas, tanto do ponto de vista econômico quanto do social. Sendo que os municípios menores dependem fortemente das transferências de impostos realizadas pela

4 4 União, havendo uma concentração de receitas nestas localidades, o que prejudica os municípios com maior índice populacional.... a descentralização política, a proliferação de municípios e o aumento dos recursos tributários apropriados pelos municípios, especialmente os municípios de menor tamanho beneficiaram a pequena parte (não necessariamente a mais pobre) da população brasileira que vive nos pequenos municípios, ao destinarem mais recursos para as respectivas prefeituras, prejudicaram a maior parte da mesma população, que habita os outros municípios, cujos recursos se tornaram mais escassos. (GOMES e MAC DOWELL, 2000, p. 23). Segundo TONETO, GREMAUD e CHAGAS (2002), a participação dos impostos municipais na carga tributária total sempre foi muito pequena. A maioria dos municípios utiliza mal ou pouco a arrecadação dos impostos e taxas à sua disposição. Este assunto causa alguns mitos em relação às finanças públicas. Dentre eles, os de que o administrador municipal não gosta de cobrar impostos, gasta em excesso e não utiliza os recursos de maneira correta. Assim, vigora-se a idéia de que, na esfera municipal, prepondera a irresponsabilidade fiscal. Uma das explicações, sobre essa irresponsabilidade, ao menos no curto prazo, refere-se à proximidade do poder executivo do cidadão/eleitor. Desta maneira, as pressões tendem a serem maiores na esfera municipal. Assim, como a população dos municípios tem uma maior preferência por pagar menos imposto e receber a maior quantidade de benefícios possível, esta maior proximidade do eleitor, na esfera municipal, geraria incentivos potenciais para a não cobrança de impostos e a não contenção de gastos. Estes autores destacam que o processo de aumento percentual na arrecadação própria não é generalizado, mesmo com a maior parte dos municípios cobrando algum tipo de imposto. Na maioria dos municípios a arrecadação tende a ser insignificante, havendo uma concentração significativa nos municípios de maior porte. 3 Resultados e Discussões 3.1 Composição das Receitas Municipais no Brasil Os recursos financeiros para os municípios são provenientes de duas fontes. Primeira: pelas receitas tributárias próprias, as quais são recolhidas pelos municípios, sendo compostas pelo IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano, ISSQN Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza, ITBI Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis inter vivos, taxas e contribuições de melhorias. Segunda: por outras receitas constituídas basicamente pelas transferências, compostas estas por convênios, royalties e repasses feitos por outros níveis de governos. As principais transferências feitas pela União aos municípios são constituídas pelo FPM Fundo de Participação dos Municípios, pelo Imposto Sobre a Propriedade Territorial Rural ITR e pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério FUNDEF. As transferências relevantes na esfera estadual são compostas, pelo Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS, pelo Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores IPVA, pela Lei Kandir e Fundo de Exportação. Para o estudo será considerado o grau de participação na composição das receitas municipais, de forma que as análises serão feitas através das receitas próprias dos municípios compostas pelo IPTU, ISSQN, ITBI. Quanto às transferências repassadas aos municípios, serão utilizadas na análise o FPM, ITR, FUNDEF, IPVA, a Lei Kandir e Fundo de Exportação.

5 5 3.2 Análise da Arrecadação Própria e das Transferências Municipais. Serão analisados os valores correspondentes à arrecadação própria e transferências dos municípios paranaenses com população superior a 50 mil habitantes, nos períodos de 1996 a Para o estudo os municípios foram divididos em grupos populacionais de a , a , acima de habitantes e a capital do Estado do Paraná, Curitiba, a qual contava com uma população de habitantes no ano de Através do Quadro 01, observam-se os percentuais referentes à arrecadação própria municipal composta pelos municípios dos grupos entre os anos de 1996 a A arrecadação própria é composta pelo IPTU, ISSQN e ITBI. Ao se comparar os resultados de todos os grupos de municípios percebe-se que o percentual de arrecadação própria oscila no decorrer dos anos. Apesar das disparidades de população, ocorrem em determinados anos um aumento considerável, como pode ser visto o grupo de a habitantes no ano de 1999 obteve o maior percentual de arrecadação própria, ficando os outros anos na média de 7%. Porém, no grupo com população acima de habitantes o que se verifica é uma redução entre 1996 a 2000, caindo de 24,24% para a média de 22 %, chegando a 20, 37% no ano de A capital do Estado do Paraná, Curitiba, apresenta um percentual em torno de 60% da arrecadação total do grupo de municípios com mais de habitantes no período analisado, o que demonstra a capacidade de arrecadação própria da capital. No grupo de municípios com mais de habitantes o percentual varia negativamente de 24% a 22%, havendo no ano de 1999 um decréscimo para 20,37%. Os municípios do grupo de a habitantes têm arrecadação própria variando em média de 7%, apresentando um resultado significativo no ano de 1999, chegando aos 10% do valor total de arrecadação dos grupos analisados. MUNICÍPIOS Capital hab. 59,08% 60,49% 61,37% 60,76% 61,33% Acima de hab. 24,14% 22,28% 22,47% 20,37% 22,22% a hab. 7,86% 7,13% 6,86% 10,00% 7,26% a hab. 8,92% 10,11% 9,30% 8,87% 9,19% TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% FONTE: IBGE, SEFA, Tesouro Nacional e IPARDES, dados organizados por FRATA (2002). QUADRO 1: ARRECADAÇÃO PRÓPRIA NOS ANOS 1996 A 2000 EM % Ao se fazer um comparativo entre os municípios com a habitantes e os com a habitantes, constata-se que o primeiro grupo apresentou um percentual inferior de arrecadação própria em relação aos municípios com menor população, diferindo do resultado apenas no ano de Em relação ao o desempenho do último grupo, observa-se uma elevação de 8,92% no ano de 1996 para 10,11% no ano de Todavia, nos anos subseqüentes, os percentuais voltaram a oscilar, em média de 8% a 9% ao ano. Quando se analisa a composição de todos os grupos, verifica-se que à medida que a população se reduz à participação da arrecadação municipal também diminui, ficando os municípios com a habitantes na faixa dos 7 a 10% de participação. Desta

6 6 forma, os municípios com população acima de habitantes e a Capital detém praticamente 80% da arrecadação própria dentre os grupos analisados. No Gráfico 1, estão apresentadas as relações das transferências/arrecadação própria por grupo populacional entre os anos 1996 e A divisão foi feita por grupos, onde o grupo 1 é composto pelos municípios com a habitantes, o grupo 2 pelos municípios com a habitantes, ao grupo 3 cabe os municípios com população acima de habitantes e a Capital com l habitantes. O Gráfico 1 apresenta o grau de dependência dos municípios em relação às transferências. Através do Gráfico 1 vê-se que durante os anos de 1996 a 2000, os municípios com menor índice populacional são os que mais recebem transferências em relação a todo o grupo de municípios, demonstrando um grande nível de dependência dos recursos de outras esferas do governo. Os grupos de municípios com população de a e acima de municípios apresentam desempenhos semelhantes, na relação transferências/arrecadação própria no período em questão, porém com nível considerável de dependência. A Capital demonstra ser pouco dependente das transferências quando comparada aos outros grupos populacionais. O que vai de encontro ao que foi constatado no Quadro 1, onde a Capital tem o maior participação na arrecadação própria, de forma que depende menos dos repasses dos governos Curitiba Grupo 01 Grupo 02 Grupo 03 TOTAL FONTE: SEFA, Base de Dados IPARDES e Tesouro Nacional, organizado por FRATA (2002) NOTA: Os três grupos correspondem aos municípios com população acima de habitantes a habitantes e a , respectivamente. GRAFICO 1 RELAÇÃO TRANSFERÊNCIA/ARRECADAÇÃO PRÓPRIA ( ) O Gráfico 2 apresenta a evolução das Transferências Federais( FPM, ITR e FUNDEF), Transferências Estaduais ( ICMS, IPVA, Lei Kandir e Fundo de Exportação) e das Arrecadações Próprias Municipais por habitante. A análise efetuou-se nos municípios com população acima de habitantes, sendo os dados referentes ao período de 1996 a 2000.

7 7 Conforme mostra o Gráfico 2, as arrecadações próprias por habitantes esteve em ascendência no período, o que demonstra o esforço dos municípios em aumentar a quantidade da arrecadação própria. As Transferências Estaduais apresentaram elevação, mesmo oscilando em alguns períodos, tendo uma redução nos anos de 1997 e As Transferências Federais apresentaram variações significativas, como pode ser visto no ano de 1997, período em que também houveram reduções nas transferências estaduais, terminando o período em baixa Transf. Federais Transf. Estaduais Arrecadação própria FONTE: SEFA, Base de Dados IPARDES e Tesouro Nacional, organizado por FRATA (2002) GRAFICO 2: EVOLUÇÃO DE RECEITAS DOS TRÊS GRUPOS DE MUNICÍPIOS E CURITIBA POR HABITANTE ( ) 4. Considerações Finais Entre os anos de 1996 e 2000 pode se verificar que a arrecadação própria aumentou significativamente no ano de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal pode ter influenciado neste resultado, já que entrou em vigor neste ano. A tendência é que esta Lei influencie ainda mais nesses resultados durantes os próximos anos, pois um dos objetivos de sua implantação é a melhor administração dos recursos próprios, evitando a efetuação de empréstimos. Caso a administração municipal não tenha essa conscientização, a perca será da população local, a qual deixará de ser atendida, inferindo indiretamente o direito do contribuinte. Outro fator que pode ser melhorado é a infra-estrutura para arrecadação nas prefeituras municipais, a falta de meios técnico e pessoal qualificado prejudica o desempenho da arrecadação própria. É necessário tornar mais eficiente a arrecadação dos tributos municipais. A capital do Estado do Paraná, Curitiba apresenta bons números de arrecadação própria, obteve melhor desempenho entre todos os municípios analisados no período. Chegando a quase 50% do valor da arrecadação própria em relação ao total de suas receitas no ano de Durante o período analisado constata-se que os municípios, com exceção da Capital do Estado, são dependentes das Transferências Estaduais e Federais, principalmente os municípios com população de a habitantes. Desta forma, demonstra-se o

8 8 quanto os repasses das esferas governamentais superiores são importantes para a saúde financeira dos municípios, garantindo assim, o atendimento as populações dessas comunidades. 5. Referências Bibliográficas ARAÚJO, E. e OLIVEIRA, P. A. Tributação municipal: desigualdades na carga tributária local (1996), Informe-se BNDES, São Paulo, n. 15, p. 1-8, julho CHAGAS, A. L. S.; TONETO JÚNIOR, R..Tributação municipal em São Paulo: Quem cobra e quem paga?. In: Encontro de Economia Nacional de Economia Política, 7, 2002, Curitiba. Relação de Trabalhos. Curitiba, UFPR/SEP,2002, Mesa CD-ROM. GARCIA, R. C. Descentralização: um processo a ser acompanhado e avaliado (ou do finja que eu finjo ao faça que nos vemos). Texto para Discussão nº 364. IPEA.Brasília, fevereiro GOMES, G. M.; MAC DOWELL, M. C. Descentralização política, federalismo fiscal e criação de municípios: o que é mau para o econômico nem sempre é bom para o social. Texto para Discussão nº 706. IPEA.Brasília, fevereiro GOULART, J. O. Descentralização e Evolução Tributária dos Municípios. II Encontro Brasileiro de Estudos Regionais e Urbanos. Disponível em: <http// Acesso em: 26 outubro RIANI, F. Economia do Setor Público: uma abordagem introdutória. 4ª ed. São Paulo: Atlas, SANTOS, A. M. S. P.; COSTA, L. S.; ANDRADE, T. A. Federalismo no Brasil: análise da descentralização financeira da perspectiva das cidades médias. In: ANDRADE, T. M.; SERRA, R. V. Cidades médias brasileiras. Rio de Janeiro: IPEA, TONETO JÚNIOR, R.; GREMAUD, A. P.; CHAGAS, A. L. S. Tributação municipal em São Paulo: Quem cobra e quem paga?. In: Encontro de Economia Nacional de Economia Política, 7, 2002, Curitiba. Relação de Trabalhos. Curitiba, UFPR/SEP,2002, Mesa CD-ROM. VIOL, A.T. L. Federalismo fiscal no Brasil: evolução e experiências recentes Disponível em: < EstTributarios/ Palestras CIAT/1997/Portugues/federalismo.htm > Acesso em: 15 outubro 2002.