II Forum Global: Estado democrático e governança no século XXI: agenda para o futuro

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1 II Forum Global: Estado democrático e governança no século XXI: agenda para o futuro ANTECEDENTES Ceres Alves Prates Em janeiro de 1999, representantes de 45 países participaram do encontro Global Forum Reinventing Government, realizado em Washington, sob a moderação do vice-presidente e atual candidato democrata à Presidência dos Estados Unidos, Al Gore. O evento visou a uma troca de experiências sobre o processo de revitalização das instituições governamentais que ocorre simultaneamente em todo o globo. O Forum Global, face à repercussão alcançada, estabeleceu um novo e significativo marco para as formulações sobre o papel do Estado no novo milênio. Ao seu final, havia um grande interesse dos participantes em convertê-lo num evento permanente, com a finalidade de persistir na reflexão sobre a organização e formas de atuação dos governos no futuro, seus desafios e oportunidades. E, sobretudo, avançar na construção de um espaço de debates para os países exporem e discutirem suas experiências no campo da reforma do Estado. Representantes de governos de diversos países, agências multilaterais, empresas privadas e organizações não governamentais reuniram-se então no II Fórum Global: Estado Democrático e Governança no Século XXI, realizado no Brasil nos dias 29 a 31 de maio deste ano, para debater o Estado democrático e a governança no século XXI. Neste II Forum, pretendeu-se avançar no debate, ampliando-o para os desafios presentes neste momento de grandes e aceleradas mudanças. Incorporou-se ainda o tema da governança (governance). Este conceito tem adquirido grande importância no debate contemporâneo sobre o Estado. Trata-se da mobilização e envolvimento, de forma coordenada e cooperativa, dos mais distintos agentes da sociedade, levando-os a participar e partilhar da implementação e gestão de muitas das ações públicas, antes estritamente reservadas aos agentes governamentais. Transcende, com isso, o plano meramente institucional-governamental, buscando incluir na execução das políticas públicas a formação de parcerias e do trabalho em rede como variáveis fundamentais para a melhoria do desempenho institucional e, em última instância, para o alcance do desenvolvimento social e econômico. Toda rede é, por definição, uma forma cujo dinamismo depende, ao mesmo tempo, da coesão e da flexibilidade de seus nós. O aumento da governance system deve ser entendido assim. A capacidade de comando, coordenação e implementação das políticas públicas por parte do Estado, não exclusiva ou necessariamente ancorado no uso da autoridade pública. O passo fundamental é o aumento da permeabilidade do Estado às demandas - e às soluções - provenientes da sociedade, por meio da criação de espaços para o diálogo público que possibilitem a atualização e a ampliação das fronteiras da cidadania. É preciso ter em mente o papel essencial do Estado como indutor do desenvolvimento e de um projeto para o país. Entretanto o projeto para o país deve ser um projeto do conjunto da nação, se o Estado, hoje, fosse o motor propulsor do projeto nacional, seria um Estado antiquado. O projeto hoje é da nação mesmo, ou seja, é do conjunto da sociedade. Como as transformações hoje em dia não são feitas exclusivamente em nível governamental, nem de maneira isolada por qualquer instituição, seja privada,

2 pública, não-estatal; também é papel do Estado fazer fluir não só o diálogo, mas a construção efetiva de parcerias. Um outro ponto importante das discussões realizadas diz respeito à nova face dos governos frente às tecnologias da informação. Os desafios presentes em um momento de grandes e aceleradas mudanças são especialmente derivadas da globalização e da intensificacão do uso das novas tecnologias da informação (informatiom technology). Como criar soluções de atendimento ao cidadão, sobretudo por meio da Internet? Como aproximar os governos das necessidades da cidadania? Como aumentar a transparências das ações de governo? Como reduzir custos? E, o mais importante, como modernizar a administração pública do século 21 utilizando-se desses novos e poderosos instrumentos? A abordagem da reforma do Estado não pôde ignorar a importância dos novos desafios tecnológicos, econômicos, sociais, culturais e políticos proporcionados pela Era da Informação e do Conhecimento. Esses desafios vêm exigindo uma redefinição do papel do setor público. O debate está centrado na construção de um Estado melhor e mais democrático, que tenha a habilidade de compor, coordenar e articular interesses, expectativas e demandas, com vistas a fortalecer e ampliar os horizontes do setor público, radicalizando a democracia. Os debates deste II Forum foram marcados pela riqueza de experiências, diversidade de perspectivas e pluralidade de abordagens sobre o tema. Não obstante, há pontos de convergência que permitem a construção de uma agenda que contém temas para ações na direção de um Estado democrático e de uma governança voltada ao bem estar dos cidadãos. Há um reconhecimento de motivações comuns às diversas experiências já realizadas de reforma do Estado, quais sejam: a) Inadequação do papel do Estado e do desenho do setor público diante dos cenários, em constante mutação, de globalização, desenvolvimento tecnológico e reestruturação produtiva; b) Crise fiscal associada ao déficit público, à dívida externa e ao desempenho insatisfatório das empresas públicas; c) Padrões de demanda mais exigentes e complexos por parte dos cidadãos; d) Efeitos perversos da ação do Estado causados pelo patrimonialismo, pelo clientelismo e pela corrupção; e) Reconhecimento de que a esfera pública não se limita à esfera estatal, incluindo as ações de cunho público promovidas pela sociedade civil; f) Provisão inapropriada de serviços pelo sistema de proteção social - envolvendo tanto a exclusão de segmentos expressivos da população quanto a inadequação dos serviços prestados. Estas motivações conduziram a reformas de caráter fortemente minimalista, com ênfase na eficiência econômica e administrativa, superestimando a capacidade de as instituições democráticas processarem o debate valorativo. Hoje já é possível constatar que o modelo minimalista não responde de modo satisfatório a alguns desafios, tais como: a) Gerar um ambiente propício ao funcionamento do mercado e ao crescimento econômico; 2

3 b) Contribuir para ampliação da equidade e para a coesão social. O déficit social, que se manifesta na sub-oferta, frustração e insatisfação com o provimento de serviços, ameaça a sociedade civil de dispersão na busca por soluções particularistas. c) Legitimar a institucionalidade democrática. Não foi priorizado o combate ao déficit democrático: violações éticas, corrupção e formalismo constitucional são fatores que, dentre outros, levam ao desprestígio e à crise das instituições políticas. O não enfrentamento destes desafios tende a gerar uma fadiga cívica que ameaça a perenização e a radicalização da democracia. Ao final do Forum, foi divulgado um documento denominado Agenda para o Futuro apresentando, de forma sucinta, os principais eixos desta Agenda e pressupostos subjacentes. AGENDA PARA O FUTURO As contribuições trazidas ao Fórum levam à reflexão sobre a experiência do passado recente e apontam perspectivas acerca das novas funções do Estado nas relações com o mercado, com a justiça distributiva e com a legitimação das regras do jogo democrático. O principal postulado trazido pelos palestrantes e participantes do Forum: o Estado não será mais um Estado todo-poderoso, mas também não será o Estado mínimo. Ao longo do debate no Fórum, emergiram eixos e princípios de uma agenda para o Estado democrático e a governança no século XXI: a) O Estado necessário é um Estado capaz de atuar de forma proativa na reconstrução institucional da sociedade. A governança não se limita às fronteiras do Estado, mas implica o desenvolvimento de canais cooperativos com o mercado e com a sociedade civil; b) É necessária uma revalorização da política, estabelecida através do debate valorativo sobre os fins (bem estar) com o conjunto de atores sociais, de modo a se recuperar a credibilidade dos governos, da administração pública e das instituições democráticas; c) A busca da boa governança requer uma abordagem holística, no sentido de que a reforma do Estado não deve se restringir ao Poder Executivo, devendo abranger os Poderes Legislativo e Judiciário; d) A governança requer o estabelecimento de alianças, coalizões, parcerias e redes que envolvam o mercado, a sociedade civil, diferentes níveis de governo e a cooperação internacional. e) Parcerias podem relacionar-se a qualquer função ou atividade estatal sem, contudo, significar retração ou recuo na responsabilidade do Estado; f) A descentralização deve se dar mediante formas política, institucional e fiscalmente sustentáveis; g) Deve ser buscada a responsabilidade fiscal dos decisores públicos; h) Há necessidade de um projeto de longo prazo sem a falsa dicotomia entre universalismo e focalização. 3

4 O reconhecimento da necessidade de coalizão para a governança demanda o desenvolvimento da capacidade institucional do Estado para a sua atuação como coordenador e animador dessas alianças. O desenvolvimento da capacidade do Estado exige um modelo de gestão pública com as seguintes características: a) Fortalecimento da função pública e profissionalização dos servidores; b) Adequação da arquitetura organizacional do Estado: rightsizing com ênfase na função reguladora e no aprimoramento da prestação de serviços universais associados aos direitos de cidadania; c) Foco em resultados, mediante avaliação permanente, de modo a possibilitar o controle estratégico (ex-ante) das políticas públicas; d) Preocupação com eficiência, custos e responsabilização no uso dos recursos; e) Orientação para o cidadão-usuário; f) Simplificação de procedimentos, regulações e legislação; g) Ampliação da autonomia de gestão dos agentes públicos mediante o estabelecimento de relações contratuais baseadas em resultados e requisitos de accountability; h) Transparência nas ações e decisões, assim como acessibilidade plena às informações públicas, possibilitando o desenvolvimento de mecanismos de controle social; i) Desenvolvimento de arranjos institucionais inovadores envolvendo diversos atores para representação de interesses, prestação de serviços, regulação cooperativa e controle social; Um dos elementos que ganha crescente importância nas agendas dos Estados é a realidade da nova economia e da sociedade da informação e do conhecimento. O mercado desempenha um papel chave na consolidação da nova economia, mas não é capaz, por si só, de promover os avanços necessários dentro dos padrões de justiça social desejáveis. Sem uma forte política de governo orientada para a equidade, corre-se o risco de aprofundamento dos mecanismos estruturais de diferenciação e desigualdade. Cabe aos governos, mediante cooperação com o mercado e a sociedade civil, implementar políticas voltadas à prevenção da exclusão digital e do conseqüente aprofundamento da desigualdade. A ação dos governos deve se pautar por alguns eixos centrais, tais como: a) Apoio público à difusão do acesso às novas tecnologias com foco em segmentos mais vulneráveis; b) Regulação do setor, em especial no que se refere a conteúdo, segurança e privacidade, bem como informações de interesse público; c) Uso exemplar de tecnologia da informação; d) Suporte à evolução tecnológica; e) Promoção do empreendedorismo digital. Esta Agenda não pode ser considerada uma panacéia ou uma fórmula de validade universal, mas sim, deve respeitar as circunstâncias de cada nação ou região. 4

5 O Fórum destacou, finalmente, a importância da definição de finalidades que orientem a reforma. Não basta propor uma engenharia institucional e mecanismos novos de gestão (como o Estado deve ser e como deve atuar). Também a idéia de que os efeitos macroeconômicos das reformas são evidentes - o custo da reforma é menor que o custo de não reformar - não é suficiente. É preciso discutir e debater que projetos substantivos nortearão a ação estatal. Dentre as questões substantivas foram enfatizadas o combate à corrupção, a erradicação da pobreza, a redução da desigualdade com ênfase na tecnologia da informação, a promoção da coesão social e o desenvolvimento econômico. A TRANSFORMAÇÃO ORGANIZACIONAL O fortalecimento institucional do setor público, intrínseco à Agenda para o Futuro consensuada pelos participantes do II Forum Global, passa, necessariamente, pelo fortalecimento das organizações do setor público. As organizações públicas são o lugar institucional de concepção e implementação dos programas de governo. E, nesse sentido, mudar a qualidade gerencial dos governos não significa, em muito casos, como o Brasil, apenas reforma. É mais do que isso: é transformação. Trata-se de trocar o paradigma da qualidade gerencial que existe hoje pelo modelo que vai permitir à organização avançar e desempenhar os papéis que lhe competem. O setor público vem funcionando em cima de uma cultura baseada em um conjunto de valores que consolida a burocracia. É investigando esse conjunto de valores, que consolidam e que são a base da nossa cultura burocrática, que podemos estar identificando, por contrapartida, os valores que deveríamos estar buscando, refletindo, estudando e absorvendo, para ser a base de uma nova cultura que queiramos trazer para o Estado: a cultura do foco no cidadão, do foco no resultado, da parceria e do trabalho em rede. No Brasil estamos denominando essa nova cultura organizacional de gestão pública empreendedora. A concepção de novos modelos de gestão a serem desenvolvidos e implantados na administração pública federal - decorrentes das características da gestão empreendedora apresentadas acima - significa imaginar as instituições com uma configuração organizacional capaz de abrigar tal forma de gestão. A transformação organizacional é um processo contínuo de aperfeiçoamento, com objetivos que comportam indissociavelmente a redução dos custos, o aumento dos resultados e a melhoria da qualidade. A afirmação básica que guiará a transformação organizacional é que as organizações existem para atender a uma necessidade do cidadão. A conseqüência imediata é a ênfase nas ações finalísticas, a ser dada na montagem de uma organização, justificando a criação de suas unidades por sua estrita pertinência à missão do órgão e pela relevância estratégica das ações programáticas que desenvolve. Tal finalidade deve ser perseguida dentro das restrições usuais que condicionam a administração pública, em especial a escassez de recursos, o que torna imperativa a maior precisão no enfocamento das ações (fazer exatamente o quê?), juntamente com diversas medidas no sentido de aumentar a eficiência e eficácia das ações desenvolvidas pelas organizações (fazer mais e melhor a coisa certa, ao menor custo). Como as ações do Governo, com vistas a atender a sociedade, são veiculadas por programas, decorre que as instituições públicas devem adequar sua organização para serem base idônea de sua implementação. As estruturas e distribuição de competências dentro de um órgão ou entidade pública refletirão a sua participação no elenco de ações programáticas (como executoras, coadjuvantes ou 5

6 coordenadoras). Por se tratar de ações limitadas no tempo e pendentes de decisões políticas, tais estruturas tenderão a uma flexibilidade para se contrairem ou se adaptarem em função da expansão, retração e encerramento das ações ou de eventual variação de prioridade. A articulação das ações em programas de que participam diversos órgãos deverá unificar os trabalhos de diversos atores sob objetivos comuns, o que demanda estruturas dotadas de intercomunicabilidade para sua implementação. A estruturação dos programas sugere de imediato a necessidade de bem articular o alinhamento estratégico e a parceria entre os órgãos, evitando a desconexão entre as ações do Governo e pulverização de recursos. O trabalho em rede entre as organizações deverá ser estruturado de modo tanto a agilizar o cumprimento dos acertos interinstitucionais, coordenar harmoniosamente as ações e aumentar a rapidez da sua implementação. O poder de decisão operacional deverá ser, o mais que for possível, transferido para a vizinhança da ação final de um processo, ou seja na posição mais próxima do cliente ou do parceiro. Os níveis hierárquicos intermediários serão reduzidos ao estritamente indispensável, devendo as equipes entre si e seus membros operar em rede, onde os vínculos são cada vez menos de cumprimento de ordens e cada vez mais de troca de informações e instruções e apoio mútuo para o bom desempenho dos papéis de cada um. As "caixinhas" de organogramas serão substituídas por equipes de trabalho dentro das unidades organizacionais (secretarias de ministérios, diretorias de entidades e similares), onde haja sempre possibilidade de adaptação para fazer frente a eventuais modificações de desenho nas ações dos programas. A configuração estrutural de uma unidade deverá revelar redes de competências (e não mais ilhas de competência) - conjunto de equipes integradas e articuladas, que atuam em um mesmo sentido e se reforçam mutuamente. A distribuição de cargos comissionados precisará corresponder às funções atribuídas aos membros das equipes, enquanto não for definida outra forma de estruturar as funções adicionais. O nível remuneratório dos cargos será vinculado aos níveis de complexidade da função e da intensidade da dedicação requerida. A existência de cada cargo deverá ser justificada pela impossibilidade de serem adotadas alternativas mais enxutas, sem prejuízo considerável dos efeitos desejados das ações programáticas. Na alocação de cargos nas áreas finalísticas, também será considerada a sua viabilidade pela natureza das funções (conforme sejam mais ou menos pertinentes à finalidade da organização), à sua especificidade (conforme demandem maior ou menor especialização) e à sua duração. Os cargos comissionados deverão privilegiar funções estritamente afinadas com os processos da organização, mas que sejam de caráter mais polivalente e de duração continuada. Outras funções, que forem de caráter mais transitório ou forem muito específicas e não pertinente ao "negócio" do órgão ou entidade, quando ocorrerem de vir a ser necessárias, seriam melhor confiadas a consultorias externas. CONCLUSÃO O II Forum Global teve enorme importância para o objetivo do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: promover a gestão empreendedora de recursos para o desenvolvimento sustentável do país e a necessária continuidade do processo de reinvenção do Estado brasileiro. Em face da qualidade dos participantes e das experiências que serão relatadas, prestou relevante contribuição ao avanço das mudanças que pretendemos ver implementadas para a construção de uma 6

7 Estado eficiente, eficaz e crescentemente capacitado a dar soluções para os problemas que ainda dificultam a construção de uma sociedade desenvolvida, justa e efetivamente democrática. Embora tenhamos claro que um organismo governamental, por si só, não implanta a reforma do Estado. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e, mais particularmente, a Secretaria de Gestão tem o desafio de implantar uma mudança gerencial dentro da organização governo federal brasileiro. Como já foi dito, mudar a qualidade gerencial dos governos não é apenas reforma. É mais do que isso: é transformação. Trata-se de trocar o paradigma da qualidade gerencial que existe hoje pelo modelo que vai permitir à organização avançar e desempenhar os papéis que lhe competem no século 21, onde as mudanças e as demandas sobre o setor público virão, possivelmente, em ritmo ainda maior, sobretudo se lograrmos - como pretendemos - consolidar e radicalizar a democracia não só no Brasil, mas em todos os países da América Latina. BIBLIOGRAFIA: ABRUCIO, Fernando Luiz (1997). O Impacto do Modelo Gerencial na Administração Pública. Cadernos ENAP nº 10. MARE/ENAP, Brasília. CAMPOS, Anna Maria (1990). Accountability: quando poderemos traduzí-la para o português. Revista de Administração Pública, 24(2), Rio de Janeiro. Depto. do Distrito Federal da Cidade do Mexico (1997). Relatório da visita de funcionários da administração pública brasileira à Cidade do Mexico. Mimeo. DINIZ, Eli (1996). Governabilidade, governance e Reforma do Estado: considerações sobre o novo paradigma. ENAP. Revista do Serviço Público. vol nº 2. Brasília. KLIKSBERG, Bernardo (1996). A modernização do Estado para o desenvolvimento social - algumas questões-chave. Revista de Administração Pública, 30(1), Rio de Janeiro. MARTINS, Luciano 91995). Reforma da Administração Pública e Cultura Política no Brasil: uma visão geral. Cadernos ENAP. ENAP. Brasília. MELO, Marcus André (1996). Governance e Reforma do Estado: o paradigma agente x principal. ENAP. Revista do Serviço Público. vol. 120, nº 1. Brasília. NOGUEIRA, Marco Aurélio (1998). A crise da Gestão Pública: do reformismo quantitativo a um caminho qualitativo de reforma do Estado. Cadernos FUNDAP 21, FUNDAP, São Paulo. O DONOVAN, Ita (1996). Challenges Ahead for Strategic Management in British Local Government. Paper para 3º Conferência Internacional. Instituto Internacional de Ciências Administrativas. Beijing, 8-11 outubro PEREIRA, Luiz Carlos Bresser (1996). Da administração pública burocrática à gerencial. ENAP. Revista do Serviço Público. vol. 120, nº 1. Brasília. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO (2000). Gestão Pública Empreendedora, Brasilia. USA (1997). National Performance Review. Ceres Alves Prates Secretaria de Gestión del Ministerio del Planificación, Presupuesto y Gestión Dirección: Esplanada dos Ministérios, Bloco K, 4º andar, office Brasília - Brasil - CEP Tel.: ; fax: ceres.prates@planejamento.gov.br 7