UM ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL?

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1 UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA UM ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL? CLAUDIA DO VALLE BENEVIDES FEVEREIRO 2011

2 UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE DEPARTAMENTO DE ECONOMIA UM ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL? CLAUDIA DO VALLE BENEVIDES Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal Fluminense como parte dos requisitos para a obtenção do título de Mestre em Economia. Orientadora: Prof. ª CÉLIA LESSA KERSTENETZKY FEVEREIRO 2011

3 As opiniões expressas neste trabalho são de exclusiva responsabilidade da autora.

4 A Deus, por permitir que eu chegasse até aqui. A meus pais, pelo amor e dedicação ao longo de toda vida.

5 AGRADECIMENTOS À Faculdade de Economia da UFF e a todos os seus docentes pelo curso de qualidade; Aos professores Fernando Mattos e Maria Lúcia Werneck pela prontidão em aceitar o convite para compor a banca examinadora; Ao professor Fábio Waltenberg por seu empenho e disposição demonstrado ao longo de todo o curso com o intuito de contribuir em nossa formação e, ainda, por aceitar fazer parte da banca examinadora; À professora Célia Kerstenetzky pelo aprendizado proporcionado, pela disposição, competência e paciência durante toda a orientação; Aos amigos da UFF pelo apoio e amizade durante todo o mestrado, em especial à Karla, à Cynthia e à Alessandra, por estarem sempre dispostas a ajudar; A meus pais e amigos pelo carinho e incentivo.

6 RESUMO Este trabalho teve por objetivo observar as políticas sociais brasileiras sob a perspectiva do Welfare State. A escolha por esse tema justifica-se pela escassez de estudos que analisam o sistema de proteção social brasileiro a partir da visão mais ampla do Estado de Bem-Estar Social. Os resultados insatisfatórios dos nossos indicadores sociais são a principal explicação para a falta de visão global das políticas brasileiras sob a ótica desse tipo de Estado, visto que o mesmo geralmente é associado a resultados socialmente positivos. Assim, com esse intuito, buscou-se primeiramente definir o Estado de Bem-Estar Social para posteriormente caracterizar as diferentes formas que o mesmo assumiu ao longo dos anos nos diversos países, de modo a se conseguir situar o Brasil nesse contexto, ressaltando suas características e tendências, de forma que seja possível observar a proximidade ou distanciamento do nosso país em relação aos diferentes modelos de Welfare State apresentados. Palavras-Chave: Estado de Bem-Estar Social, Proteção Social, Brasil, Desigualdade Social, Cidadania. ABSTRACT This study aimed at observing the Brazilian social policies from the perspective of the Welfare State. The choice of this topic is justified by the scarcity of studies analyzing the Brazil s social protection system from the wider view of the Welfare State. The unsatisfactory results of the Brazilian social indicators are the main explanation for the lack of overview of Brazilian politics from the perspective of such State, since that is usually associated with socially positive outcomes. So with this in mind, we first sought to define the Welfare State to later characterize the different forms it has assumed over the years in different countries, in order to situate the Brazil in this context, highlighting their characteristics and trends, making it possible to observe the proximity or remoteness of our country in relation to different models of Welfare State presented. Keywords: Welfare State, Social Protection, Brazil, Social Inequality, Citizenship.

7 ÍNDICE INTRODUÇÃO... 9 CAPÍTULO I - O WELFARE STATE E SUAS TENDÊNCIAS I.1 O Welfare State I.2 Os Regimes de Welfare State I Regime Liberal I Regime Conservador I Regime Social-Democrata I Comparando os Regimes de Welfare State I.2 Conclusão CAPÍTULO II - INDICADORES DO WELFARE STATE II.1 Gasto Social Público II.2 Educação II.3 Saúde II.4 Mercado de Trabalho II.5 Desigualdade de Renda e Pobreza II.6 Potencial Trade-off II.7 Conclusão CAPÍTULO III - O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL III.1 A Evolução do Estado de Bem-Estar Social Brasileiro III.2 Gasto Social Público III.3 Educação III.4 Saúde III.5 Mercado de Trabalho III.6 Desigualdade de Renda e Pobreza III.7 Classificação do Brasil em Regime de Welfare State III.8 Conclusão CONSIDERAÇÕES FINAIS REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ANEXO A O FIM DA GOLDEN AGE ANEXO B EFETIVIDADE DOS REGIMES... 96

8 ÍNDICE DE GRÁFICOS, QUADROS E TABELAS GRÁFICO 2.1: Gasto social público em percentual do PIB no regime liberal GRÁFICO 2.2: Gasto social público em percentual do PIB no regime conservador GRÁFICO 2.3: Gasto social público em percentual do PIB no regime social-democrata GRÁFICO 2.4: Composição do gasto social público no modelo liberal em percentual do PIB GRÁFICO 2.5: Composição do gasto social público no modelo conservador em percentual do PIB GRÁFICO 2.6: Composição do gasto social público no modelo social-democrata em percentual do PIB GRÁFICO 2.7: Gasto público na educação em percentual do PIB GRÁFICO 2.8: Participação do gasto privado em relação ao gasto total em educação GRÁFICO 2.9: Média do gasto público na educação pré-primária como percentual do PIB GRÁFICO 2.10: Taxas de emprego em percentual para diferentes níveis de instrução em GRÁFICO 2.11: Participação pública nos gastos com saúde GRÁFICO 2.12: Gastos públicos em serviços de cuidado com idosos como percentual do PIB GRÁFICO 2.13: Indicador relacionado à proteção no emprego nos diferentes regimes GRÁFICO 2.14: Emprego público como percentual da força de trabalho GRÁFICO 2.15: Índice de Gini GRÁFICO 2.16: Percentual de pobres por regime GRÁFICO 2.17: Taxas de emprego entre os indivíduos de anos GRÁFICO 3.1: Composição do gasto público social em percentual do PIB GRÁFICO 3.2: Composição do gasto público em educação em percentual do PIB GRÁFICO 3.3: Percentual de crianças entre 7 e 14 anos que frequentam escola e não sabem ler e escrever em GRÁFICO 3.4: Evolução da mortalidade infantil e expectativa de vida GRÁFICO 3.5: Composição do gasto em saúde em GRÁFICO 3.6: Participação pública no gasto total com saúde GRÁFICO 3.7: Emprego vulnerável como proporção do emprego total... 77

9 GRÁFICO 3.8: Políticas de mercado de trabalho em percentual do PIB GRÁFICO 3.9: Demonstrativo do FAT em GRÁFICO 3.10: Emprego público como percentual da força de trabalho TABELA 1.1: Perfil dos gastos nos três regimes de bem-estar TABELA 1.2: Impacto dos serviços na redução da desigualdade entre os domicílios: média dos regimes TABELA 1.3: Coeficiente de Gini e percentual de pobres TABELA 2.1: Gasto social público em percentual do PIB TABELA 2.2: Composição do gasto social público nos Estados Unidos em percentual do PIB TABELA 2.3: Composição do gasto social público na Alemanha em percentual do PIB TABELA 2.4: Composição do gasto social público na Dinamarca em percentual do PIB TABELA 2.5: Composição do gasto médio nos regimes, entre 1980 e 2007, em percentual do PIB TABELA 2.6: Média de anos de estudo TABELA 2.7: Resultado do PISA de TABELA 2.8: Taxas de participação no mercado de trabalho em percentual TABELA 2.9: Taxas de desemprego em percentual TABELA 2.10: Decomposição das políticas públicas de trabalho em percentual do PIB TABELA 2.11: Taxas de crescimento do PIB em percentual TABELA 3.1: Resultado do PISA QUADRO 1.1: Resumo das características dos regimes QUADRO 1.2: Efetividade dos regimes... 30

10 INTRODUÇÃO O sistema de proteção social brasileiro começa a se estruturar a partir de 1930, sob o governo de Getúlio Vargas. Nesse primeiro momento, seu objetivo era a mediação das relações entre os capitalistas e os trabalhadores, baseando suas ações principalmente no campo previdenciário, de modo a antecipar as reivindicações trabalhistas. O acesso à provisão das políticas era, geralmente, associado à inserção do indivíduo no mercado de trabalho. A partir da ditadura militar, em 1964, temos um ponto de inflexão no conjunto das políticas sociais, que são estendidas a uma parcela da população que se mantinha a margem das ações do setor público, de modo a legitimar a posição de repressão política adotada. Mas apesar dessa expansão na cobertura das políticas, o que observamos foi um aumento acentuado nas desigualdades sociais, com uma intensa precarização dos serviços prestados, diante de uma crescente clientela. Ou seja, a expansão da provisão de serviços sociais baseou-se em níveis bastante baixos de segurança social, o que acabou por expulsar uma parcela da população do acesso aos serviços públicos. A Constituição de 1988 é um marco na história da proteção social para o país. A partir de então, as políticas sociais passam a ser dever do Estado, estando ancoradas no direito social dos cidadãos. Ao instituir propostas de políticas universais e igualitárias, objetivou-se promover a inclusão social de toda a população. Observar essa evolução e configuração do sistema de proteção social brasileiro, a partir da perspectiva do Welfare State, é o objetivo principal deste trabalho. A ideia é traçar um panorama da origem e caminhos seguidos pelos Estados de Bem-Estar Social até os dias atuais, onde assumiram diferentes formas de organização: mais universalistas ou focalizados, mais privatistas ou dependentes do Estado, mais residuais ou generosos na cobertura dos serviços/benefícios, etc. A partir de então, pode-se observar as diferentes tendências seguidas pelos mesmos, de modo a tornar possível a percepção daqueles mais ou menos efetivos na redução da exposição dos indivíduos aos riscos sociais. Assim poderemos analisar em que medida o Brasil caminha em direção às políticas mais efetivas em termos de equidade e oportunidades proporcionadas. Para tanto esta dissertação está estruturada em três capítulos. O primeiro capítulo busca uma definição mais operacional do que vem a ser um Estado de Bem-Estar Social, antes de partir para a diferenciação dos países em modelos de Welfare State. Adota-se a tipologia estabelecida por Esping-Andersen (1990), que se baseia em uma análise empíricocomparativa para dividir os países em três regimes ideais: Liberal, Conservador e Social- 9

11 Democrata. Objetiva-se caracterizar cada regime a partir das propriedades mais gerais de suas políticas predominantes. Entretanto, cabe ressaltar o caráter comparativo dessa classificação, visto que países considerados liberais, por exemplo, podem possuir características consideradas mais de cunho conservador. O segundo capítulo tem por intuito identificar os indicadores que podem ser usados para analisar e acompanhar o desenvolvimento dos diferentes regimes de bem-estar social. Os países aqui analisados são os delineados por Esping-Andersen (1990) em sua tipologia de modelos ideais. Assim, poderemos observar como indicadores relativos aos gastos sociais, educação, saúde, mercado de trabalho, pobreza e desigualdade comportam-se nos diferentes países dos regimes. Esses indicadores permitirão uma melhor visualização da posição em que se encontra o Welfare Brasileiro. O terceiro e último capítulo tem como objeto de análise o Brasil. A falta de visão das políticas sociais brasileiras como pertencentes a um padrão mais geral de Estado de Bem- Estar Social provavelmente está ligada à reduzida eficácia das políticas sociais do país em termos de resultado. Geralmente o termo Welfare State é relacionado a conteúdos socialmente positivos, o que tornaria estranho usar esse tipo de nomenclatura diante da situação, muitas vezes alarmante, dos problemas sociais no país. Entretanto, os avanços ocorridos em nosso sistema de proteção social apontam para o mesmo caminho trilhado pelos países precursores na montagem dos Estados de Bem-Estar. Assim, o questionamento seria não a existência desse tipo de Estado no Brasil, mas, sim, sua caracterização e tendências, contrastando com o percurso seguido pelos Estados de Bem-Estar contemporâneos mais efetivos (KERSTENETZKY, 2010). Para tanto, o capítulo três faz uma breve retomada da evolução do Welfare State no Brasil, tentando explicitar as características intrínsecas de suas políticas. Então parte-se para a análise de indicadores referentes ao gasto social no país, educação, saúde, mercado de trabalho e desigualdade. O intuito é não apenas situar o Brasil em termos internacionais, mas também perceber a tendência de evolução do próprio país. Portanto, a ideia é analisar a situação brasileira à luz de uma literatura que examina comparativamente os processos de formação do Welfare State em vários países, admitindo diferentes características no desenvolvimento de seus Estados de Bem-Estar Social, oriundas de condicionantes históricos ou culturais, mas que guarda relação com padrões mais gerais de evolução desse tipo de Estado. 10

12 I O WELFARE STATE E SUAS TENDÊNCIAS O objetivo deste capítulo é buscar uma definição para o que vem a ser um Estado de Bem-Estar Social, bem como observar as tendências contemporâneas desse tipo de organização. Para isso, o mesmo encontra-se dividido em mais três seções, além desta introdução, a saber: a primeira busca elucidar o significado do termo Welfare State, a partir de revisão de alguns autores, de modo a se obter uma definição mais operacional que englobe os diferentes ângulos tratados na literatura sobre o tema; enquanto que na segunda seção serão observadas as tendências dos modernos Estados de Bem-Estar Social a partir da classificação dos mesmos em diferentes regimes segundo características próprias; a terceira, e última, seção objetiva retomar os principais pontos do capítulo. A adoção de uma clara definição para o Welfare State é de fundamental importância para o prosseguimento do trabalho. Para Seeleib-Kaiser (2008), o primeiro dilema a ser superado por um estudo sobre o Estado de Bem-Estar Social é estabelecer sua definição. A maioria dos trabalhos que se dedicam ao assunto dirige-se diretamente para a identificação de indicadores, sem dedicar atenção à definição. Já no que se refere ao segundo objetivo do capítulo, a classificação dos países em clusters facilita a visualização das opções disponíveis, bem como de seus resultados. Esse tipo de análise comparativa é importante para que um país como o Brasil possa aproveitar as oportunidades de catching up social, que foi definido por Kerstenetzky (2010, p.27) como aprender com as experiências mais bem sucedidas sem ter que necessariamente percorrer toda a trajetória desses países para alcançar o grau de efetividade social que estes alcançaram. I.1 O Welfare State 1 O Welfare State pode ser pensado como uma transformação do próprio Estado a partir de suas funções, estrutura e legitimidade. Surge devido à demanda por serviços de segurança sócio-econômica. Para Arretche (1995), os serviços sociais emergem para dar respostas às dificuldades individuais, visando garantir a sobrevivência das sociedades. A autora ainda salienta que as medidas de proteção aos pobres foram progressivamente deixando de tratá-los indistintamente, isto é, passaram a surgir políticas de atenção à heterogeneidade da pobreza. 1 Os termos Welfare State e Estado de Bem-Estar Social estão sendo usados indistintamente neste trabalho. 11

13 Para Briggs (2006), o Welfare State é um Estado no qual se usa deliberadamente o poder organizado em um esforço para modificar o jogo das forças do mercado em no mínimo três direções: primeiro, garantindo aos indivíduos e às famílias uma renda mínima, independentemente do valor de mercado de seu trabalho ou de sua propriedade; segundo, reduzindo a exposição à insegurança, colocando os indivíduos e famílias em condições de enfrentar certas contingências sociais que, de outro modo, levariam a crises do indivíduo ou de sua família; e terceiro, assegurando que a todos os cidadãos, sem distinção de status ou classe, sejam oferecidos os mais altos padrões de um conjunto reconhecido de serviços sociais. Wilenski (1975) trabalha com uma definição mais concisa: O fundamento do Welfare State, para esse autor, é a existência de um padrão mínimo (garantido pelo Estado) de renda, alimentação, saúde, alojamento e instrução, assegurado a qualquer cidadão como um direito político e não como caridade. Enquanto isso, para Pierson (1991), no momento em que há o comprometimento de um gasto social de pelo menos 3% do Produto Nacional Bruto, pode-se falar em surgimento nacional do Welfare State, ainda que incipiente. Resumindo, essas definições fazem referência à ação estatal na organização e implementação das políticas de provisão de bem-estar, independentemente do grau em que se efetiva a participação do Estado, reduzindo os riscos sociais aos quais os indivíduos estão expostos, baseando-se em uma noção de direito social, conforme será exposto mais adiante. Também estão ligadas a uma determinada relação entre o Estado e o mercado, na qual o segundo tem alguns de seus movimentos modificados pelo primeiro de modo a se reduzir os resultados socialmente adversos do mercado. Além disso, há a noção de substituição da renda, quando esta é perdida temporária ou permanentemente, dados os riscos próprios aos quais as economias capitalistas estão expostas. Vale mencionar ainda, a busca da presença da manutenção da renda em pelo menos um patamar mínimo de modo a que as necessidades dos indivíduos sejam atendidas, mesmo a dos que se encontram fora do mercado. Podem-se identificar dois padrões originários de intervenção social do Estado na história da modernidade capitalista que se estende até o fim do século XIX: o inglês e o alemão. No que cabe à Inglaterra, uma análise histórica permite identificar estreitas relações entre a centralização do poder que acompanhou o nascimento do Estado absolutista e a liberação da força de trabalho camponesa que acompanhou a mercantilização das terras, e a proteção originária que foi dada aos pobres. A nova legislação 2 estava preocupada 2 Em 1601, todas as medidas que aos poucos foram sancionadas no sentido do auxílio aos pobres foram organizadas em um estatuto denominado Primeira Lei dos Pobres. 12

14 notadamente com a questão da ordem e do disciplinamento do trabalho, porém acabou por dar espaço também a um tipo pioneiro de assistencialismo que não apenas difundiu-se pela Europa como se manteve presente chegando à Poor Law Act 3 de Com relação à Alemanha, pode-se identificar uma estreita associação entre a legislação bismarckiana 4 e a antecipação ao movimento socialista. Nascia na Alemanha um novo paradigma, conservador e corporativo, onde os direitos sociais, definidos de forma contratual, já que o acesso aos benefícios era condicionado ao status ocupacional, eram outorgados por um governo autoritário que ainda não tinha reconhecido os direitos elementares da cidadania política. Esse modelo que se generalizou pela Europa, assim como no caso do assistencialismo inglês, acabou tendo enorme influência na construção conservadora dos sistemas de assistência e proteção social que se espalharam na América Latina principalmente depois de 1930 (FIORI, 1997). A Lei dos Pobres, implantada na Inglaterra, compreendia uma série de medidas legais vigentes desde o início do século XVI até a promulgação da Poor Law Act, em 1834, e pode ser entendida como um conjunto de políticas de combate à pobreza, administrada de forma descentralizada pelas paróquias, as quais eram as principais unidades administrativas locais. Segundo Brundage (2002), enquanto que o estatuto legal de 1601 estabelecia a necessidade da criação de lugares específicos para a habitação dos pobres incapacitados (as chamadas poorhouses), para os pobres desempregados que estivessem em plenas condições para o exercício do trabalho existiam as workhouses, nas quais os responsáveis pelas paróquias deveriam fazer com que os pobres produzissem conforme sua capacidade (PASINATO, 2009). Esse modelo de gestão da pobreza permaneceu até a revisão da Lei dos Pobres de A nova lei restringiu os critérios de elegibilidade para se ter direito à assistência e aumentou os controles sobre os seus beneficiários (LAVINAS; COBO, 2009), diante das críticas quanto à excessiva interferência do Estado. A nova Lei dos Pobres baseou-se na centralização das políticas de auxílio aos pobres em uma Comissão Nacional para o controle operacional do sistema. Essa nova Lei estabeleceu, principalmente, que nenhum indivíduo em condição de trabalhar poderia receber dinheiro ou qualquer outro auxílio fornecido pela Lei dos Pobres e que as condições nas casas de trabalho deveriam ser tais que desencorajassem os indivíduos a receber auxílio por este meio (BRUNDAGE, 2002). 3 Ficou conhecida como a Nova Lei dos Pobres. 4 Na década de 1880 abarcava a legislação relativa a acidentes, seguro-saúde e aposentadoria por idade ou invalidez. 13

15 Apesar da importância revestida pelo pioneirismo de suas ações na intervenção social do Estado, a principal característica das Leis dos Pobres era a consequente estigmatização dos que necessitassem de seu auxílio, destituindo-os de qualquer tipo de cidadania. As demandas dos indivíduos seriam atendidas devido à condição de pobreza e não objetivando a garantia da plena integração social do ser humano (PASINATO, 2009). Até o final do século XIX, as principais formas de intervenção estatal para a proteção em relação aos riscos sociais eram de caráter assistencialista e ocorriam ex post. Com a implantação do seguro social na Alemanha, por Bismarck, no fim desse mesmo século, observamos um novo padrão de intervenção do Estado na esfera social, que deixa de ser somente residual. O seguro social estabelecia que, mediante uma contribuição compulsória feita por empregados e empregadores, os trabalhadores estariam protegidos em situações de inatividade, como velhice e doença, assim como seus familiares. Esse sistema trouxe para as políticas sociais a questão da proteção ao trabalhador e a desestigmatização de seus beneficiários. Entretanto, o projeto do seguro social não se originou no interior da classe operária alemã, que era bastante politizada, mas na burocracia estatal, recebendo, inclusive, a oposição veemente do movimento operário. Em 1883, é adotado o seguro de saúde na Alemanha, consistindo em um programa de provisão de serviços de saúde para a população trabalhadora, sendo um terço de seus gastos pagos pelos empregadores e os dois terços restantes pelos empregados. Em 1884, temos a implantação do seguro de acidentes de trabalho que atribuiu a responsabilidade do tratamento de saúde e das indenizações devidos aos empregados que se tornassem inválidos aos empregadores. Além disso, foi criado um seguro para reduzir os riscos do envelhecimento e da invalidez, que contava com contribuições de empregados, empregadores e do Estado. Aqui cabe ressaltar a característica contributiva dessas políticas, que possuíam na participação no mercado de trabalho um pré-requisito para o usufruto da condição de cidadania (PASINATO, 2009). Assim, surgem os primeiros benefícios previdenciários, que se espalharam pela Europa. Áustria, Noruega, Dinamarca, Itália, Finlândia, dentre outros países, ainda no século XIX, também implantaram o seguro social. Com o passar dos anos surgem experiências ainda mais abrangentes, onde os benefícios não pressupõem contribuição prévia, como na Suécia,...que introduz já em 1913 um sistema universal de aposentadorias de valor modesto, a ser complementado por outros benefícios, associados ao trabalho (seguro social) ou mediante comprovação de insuficiência de renda (means-tested) (LAVINAS; COBO, 2009, p.5). O seguro social se diferencia do padrão de assistência à pobreza, que era caracterizado 14

16 por uma intervenção residual e discricionária, por garantir a obrigatoriedade das contribuições. Além disso, fornece benefícios padronizados baseando-se para isso em direitos e não na boa vontade estatal, rompendo, assim, a lógica seguida pela assistência que era prestada aos pobres. Neste sentido, a regulação da pobreza e o seguro social seriam estratégias dicotômicas: enquanto que o pobre era considerado um assistido, o trabalhador figurava como o responsável pela proteção que lhe era fornecida, por contribuir para o financiamento da mesma (2003, PALIER apud LAVINAS; COBO, 2009). William Beveridge 5 supera essa dicotomia ao defender que as políticas sociais devem constituir-se em um mecanismo preventivo e inclusivo, que seja capaz de retirar os indivíduos da pobreza. A chamada revolução beveridgiana inclui a ideia de que todos os cidadãos são beneficiários de transferências e serviços públicos tão somente por pertencerem a uma determinada comunidade, independentemente de alguma contribuição prévia (LAVINAS; COBO, 2009). O Plano Beveridge 6 objetivava a estruturação de um novo sistema de seguro social, que possuísse cobertura compulsória e universal, com gestão nacional pública. A partir da visão beveridgiana, dá-se a integração, em um sistema único de proteção social a Seguridade Social da assistência e do seguro social, em uma mesma institucionalidade (LAVINAS; COBO, 2009, p.6). O referido plano continha propostas para estender e melhorar o sistema de segurança social existente na Inglaterra até então e era baseado em três pilares: subsídios às famílias, cuidados de saúde abrangente (com a legitimação do National Health Service Act, que em 1946 criou um sistema nacional, universal e gratuito de assistência médica, desvinculado da relação contratual que havia caracterizado até então a essência das políticas sociais governamentais) e política de pleno emprego. O sistema seria administrado de forma central e teria um financiamento baseado em contribuições de empregadores, empregados e Estado, com benefícios fixados a um nível de subsistência. Nesse sentido, a seguridade social foi concebida para dissociar a cobertura individual do desempenho econômico em geral (CARVALHO, 2006). Esse lento processo de experimentação de políticas rompe com a visão clássica paternalista da assistência, que foi a primeira forma de intervenção do Estado na proteção das 5 Responsável por apresentar ao Parlamento recomendações sobre os sistemas de segurança social existentes a pedido do então Ministro do Trabalho, Ernest Bevin, o que resultou no chamado Plano Beveridge de O Plano Beveridge, adotado na Inglaterra em 1942, e reformado em 1946, tinha como objetivo constituir um sistema de seguro social que garantisse ao indivíduo proteção diante de certas contingências sociais, tais como a indigência ou incapacidade laborativa. Esse plano objetivava unificar os seguros sociais existentes e estabelecer a universalidade de proteção social para todos os cidadãos, a partir de uma forma tríplice de custeio. 15

17 classes mais destituídas e percebidas como ameaça à paz social. Para Esping-Andersen (1990), dentre outros autores como Mishra (1990), há uma ruptura entre as políticas sociais anteriores à Segunda Guerra Mundial e o que veio a ser, a partir do Plano Beveridge, o Welfare State contemporâneo, que adquire uma nova dimensão ao ser pensado com base no reconhecimento de direitos sociais dos cidadãos e não mais apenas com base na condição de trabalhador e dos seus beneficiários. Ainda segundo Esping-Andersen (1990), o Welfare State não pode ser compreendido apenas em termos de direitos e garantias. Também precisamos considerar a forma pela qual as atividades estatais se entrelaçam com o papel do mercado e da família em termos de provisão social. A produção de Bem-Estar, entendida como a articulação de programas de Welfare e instituições (que incluem o Estado, famílias e mercado), protegeria os indivíduos contra os riscos sociais aos quais estão expostos. A proteção social existente até o Plano Beveridge não se alicerçava na noção de cidadania. O pobre não tinha direito social de requerer essa proteção. A extensão da cidadania significou a mudança da relação do Estado com o cidadão. O interesse do Estado foi além da tradicional ajuda à destituição e da manutenção da ordem. A seguridade social passa a ser vista como parte do conjunto de direitos e deveres, e receber proteção pública deixou de ser obstáculo para a participação política, configurando um benefício para a plena cidadania (PIERSON, 1991). Em 1948, a Organização das Nações Unidas (ONU) promulgou a Declaração Universal dos Direitos Humanos, na qual foram inseridos vários objetivos de promoção do bem-estar social que se encontravam presentes no Plano Beveridge e que viriam a nortear a maior parte dos modernos sistemas de proteção social, no sentido de basear a provisão de bem-estar em um direito social, incluído na noção de cidadania. Não existe uma progressão linear ou uma convergência inevitável entre os muitos tipos nacionais existentes dos Estados de Bem-Estar Social, ou mesmo entre os seus vários padrões de construção e organização. Entretanto, respeitadas as especificidades, quase todos os países e padrões de organização desse tipo de Estado seguiram uma evolução cujos momentos de maior ou menor desenvolvimento são análogos porque estão determinados pela trajetória crítica do contexto mais amplo em que se insere o Welfare State tanto econômico quanto político. E ainda que a evolução dos Estados de Bem-Estar obedeçam às trajetórias onde o mesmo se ambienta, suas características e estruturação têm sido diferentes em cada país, segundo as configurações individuais dos mesmos (FIORI, 1997). O Estado de Bem-Estar Social pode ser mais universalista ou focalizado, mais 16

18 privatista ou estatizado, mais residual ou mais generoso na cobertura, assim como na diversificação dos benefícios e serviços sociais. Alguns modelos conseguiram reduzir a pobreza de forma substancial, de modo a garantir uma renda mínima àqueles que ficaram desprotegidos pelo mercado, enquanto outros têm deixado a população pouco protegida. Em relação ao financiamento e ao gasto social, as diferenças também podem ser encontradas. Os sistemas de proteção social costumam ser financiados por contribuições sociais de empregados e empregadores, mas os pesos relativos dessas contribuições, assim como a participação do Estado no financiamento do sistema, variam muito ao se analisar diferentes grupos de países. No que diz respeito ao gasto social, há uma tendência de elevação desde o pós-guerra. É necessário pensar o Welfare State menos como a concretização de programas sociais democratas oriundos do pós-guerra, e mais como um importante elemento estrutural das economias contemporâneas. Então, o próprio conceito de Welfare State seria repensado, abrindo espaço para modelos mais ou menos redistributivos, caindo a concepção idealizada desse conceito, que associa o termo a resultados socialmente positivos. Na próxima seção, iremos observar a classificação dos países em tipologias, o que possibilita uma delimitação mais clara do objeto de estudo. I.2 Os Regimes de Welfare State O Estado de Bem-Estar Social pressupõe o reconhecimento do papel do Estado na busca do bem-estar dos indivíduos, baseando-se nos direitos sociais dos mesmos. Sua implementação nos diversos países, no entanto, obedeceu às especificidades históricas dos mesmos, resultando em características diversas. Alguns autores construíram tipologias de modo a reunir as várias experiências em alguns padrões básicos, diferenciados por sua forma de financiamento, pela extensão e variedade de seus serviços, pelo peso do setor público, pela sua forma de organização institucional, etc. Neste trabalho, será usada a tipologia estabelecida por Esping-Andersen (1990), que é o referencial clássico no debate do tema Welfare State. A análise desse autor coaduna-se aos primeiros esforços de classificação de regimes que podem ser vistos em Titmuss (1974). Ao abandonar a lógica das pesquisas anteriores, centradas, em sua maioria, nos níveis de despesas sociais, a abordagem desses autores transformou os estudos comparativos sobre políticas sociais. Esping-Andersen (1990) procurou lidar com uma perspectiva comparativa, partindo 17

19 dos conceitos de desmercantilização de Polanyi (2000), de cidadania social de Marshall (1967) e a classificação dos países em modelos ideais típicos de políticas sociais de Titmuss (1974). Esping-Andersen (1990) propôs a existência de três Regimes de Welfare State, quais sejam: Modelo Liberal (Anglo-Saxão), Modelo Conservador (Continental) e Modelo Social- Democrata (Nórdico). Três características principais são utilizadas para diferenciar os países em modelos: o grau de desmercantilização; o mix de provisão de bem-estar através de famílias, mercado e Estado; e, por último, a capacidade de modificação da estratificação social. O quanto a provisão do bem-estar é dependente do mercado indica o grau de mercantilização do regime. Já a desmercantilização refere-se à possibilidade de os indivíduos obterem um nível socialmente aceitável de vida independentemente da participação no mercado. Na proposta do autor, quanto maior o grau de desmercantilização, maior o grau de autonomia proporcionada pelas políticas de proteção. Em outras palavras, isso implica analisar as políticas sociais tendo como referência o grau de independência que essas políticas conseguem garantir aos indivíduos de sobreviverem para além das relações de mercado. Outro aspecto importante reside no fato de que a provisão de bem-estar não depende somente do Estado e do mercado, há um terceiro mecanismo provedor, que é a família. Cada regime estaria baseado em um mix de provisão de bem-estar, articulando esses três atores. Além dessas duas características, Esping-Andersen (1990) ressalta que o sistema de bem-estar não é apenas um mecanismo que intervém na estrutura de desigualdade; é, em si mesmo, um sistema de estratificação. E em que medida esse sistema é capaz de modificar a estratificação social o classifica como pertencente a diferentes regimes. Para classificar os países em clusters, o autor analisa variáveis empíricas que se relacionam às três características principais citadas acima. Em relação à desmercantilização, observar as regras de elegibilidade dos programas é fundamental: um programa pode gerar uma maior desmercantilização se o acesso aos benefícios for mais fácil e se os direitos relacionados a um adequado padrão de vida independerem do emprego, de teste de meios ou de contribuição prévia. Além disso, se os programas fornecerem benefícios por um curto período de tempo, sua capacidade de desmercantilização é limitada. Uma segunda dimensão relacionada à desmercantilização refere-se ao benefício: se o mesmo está substancialmente abaixo dos rendimentos normais, insuficiente para a manutenção de um padrão de vida considerado adequado ou aceitável na sociedade. O terceiro aspecto importante a ser observado refere-se a gama de direitos fornecidos (ESPING-ANDERSEN, 1990). 18

20 Esping-Andersen (1990) observou variáveis relacionadas aos benefícios com aposentadorias, desemprego e doença para criar um índice de desmercantilização que refletisse as três dimensões citadas no parágrafo anterior, a saber: Aposentadoria valor mínimo como percentual dos ganhos habituais de um trabalhador, taxa de reposição das aposentadorias, número de anos requeridos de contribuição e percentual do gasto total com aposentadorias que é financiado pelos indivíduos; Desemprego e doença - taxa de reposição para os benefícios, número de dias de espera para o recebimento e tempo de duração. A mensuração do indicador para desmercantilização foi feito a partir da classificação do resultado de cada uma das variáveis acima em desmercantilização potencial alta, média ou baixa, de modo comparativo, com atribuição de valores a esses rótulos. Por fim, para dividir os países em três diferentes grupos, segundo a maior ou menor desmercantilização, foi utilizado o desvio-padrão da média desses valores. Todos os modelos de Welfare State participam do processo de estratificação social, porém o fazem de modo diverso. Para identificar os clusters dos Estados de Bem-Estar Social é necessário também olhar para a dimensão da estratificação. Segundo Esping-Andersen (1990), os princípios liberais podem ser visualizados em termos de políticas residuais, responsabilidade financeira do beneficiário e peso do setor privado na provisão de bem-estar; já os princípios corporativos são identificados pelo grau em que o seguro social é diferenciado e segmentado em distintas ocupações; enquanto isso, os princípios da social-democracia podem ser captados pelo grau de universalismo e igualdade entre os benefícios. Para observar a estratificação e o mix entre os agentes provedores de bem-estar, Esping-Andersen (1990) procurou observar o quanto as políticas dos diferentes países estavam relacionadas aos princípios liberais, corporativos e social-democratas. De modo a captar os princípios do liberalismo o autor utilizou as seguintes variáveis: percentual de gastos em políticas sociais focalizadas em relação ao gasto social público total, percentual do gasto privado em aposentadorias e em saúde em relação aos gastos totais com essas rubricas. As variáveis designadas para identificar os princípios conservadores de estratificação foram o grau de segregação ou corporativismo mensurado através do número de distintos regimes de aposentadorias existentes e o grau de estatismo que mede o gasto em aposentadorias do funcionalismo público em relação ao PIB. O universalismo (percentual da população entre 16 e 64 anos que são elegíveis para benefícios relacionados à doença, desemprego e aposentadorias/pensões) e o grau de igualdade na estrutura dos benefícios (média da relação entre o benefício básico relacionado às três áreas citadas anteriormente e o benefício máximo das mesmas) foram as informações utilizadas para a visualização da presença de princípios da 19

21 social-democracia (ESPING-ANDERSEN, 1990). O mesmo artifício utilizado para o cálculo do grau de desmercantilização é utilizado aqui, mas no intuito de atribuir valores a cada uma das variáveis que são representativas dos princípios liberais, corporativos e social-democratas. O autor dividiu os países em três clusters segundo a preponderância de cada um desses princípios. Esping-Andesen (1990) concluiu pela convergência para com os resultados encontrados no estudo relativo à desmercantilização. Evidentemente que a tipologia construída por Esping-Andersen (1990), empiricamente, encontra situações diversas, na medida em que Estados liberais, por exemplo, podem apresentar características conservadores ou social-democratas e vice-versa. Isso porque não há uma diferenciação rígida ou bem-definida, visto que a proposta do autor baseia-se principalmente em um exercício teórico de comparação de modelos. Kerstenetzky (2010) afirma que a contribuição de Esping-Andersen (1990) reside, principalmente, em sua conceituação de Estado de Bem-Estar Social mais abrangente do que simplesmente contabilizar os programas de transferência de renda e de provisão de serviços presentes, permitindo uma compreensão do papel mais abrangente do Estado na economia e seus consequentes impactos sobre o bem-estar. A documentação da existência do Welfare State passa a ser vista, desse modo, a partir da contribuição do Estado para a desmercantilização do bem-estar, a estratificação social e a divisão nas responsabilidades dos agentes na provisão de bem-estar. Em síntese, segundo Kerstenetzky (2010), na maioria das economias modernas haveria determinado mix de provisão, entre Estado, família e mercado, que geraria algum grau de desmercantilização, resultando em determinada estratificação social. A idéia é partir de uma análise comparativa a fim de se observar os diferentes tipos de Welfare State (KERSTENETZKY, 2010). I.2.1 Regime Liberal O Welfare State liberal é aquele no qual predominam mecanismos de mercado e assistência aos comprovadamente pobres, com reduzidas transferências universais e com planos de previdência social modestos. O Estado encoraja o mercado subsidiando esquemas privados de previdência. Nesse sistema há uma minimização dos efeitos da desmercantilização e a construção de uma estrutura de estratificação que é a combinação de uma igualdade relativa dos pobres beneficiados pelas ações mínimas do Estado, com uma 20

22 gama de serviços diferenciados prestados pelo mercado (ESPING-ANDERSEN, 1990). Esse regime concebe os direitos sociais através da comprovação da condição de pobreza/indigência e, portanto, não estende plenamente os direitos de cidadania, sendo caracterizado pela garantia de determinados níveis de renda e uma moderação dos benefícios, devido ao receio de os mesmos levarem a uma falta de incentivo ao trabalho. Assim, quanto mais restritivos os testes de comprovação da pobreza, menor o grau de desmercantilização. Neste modelo, o progresso da reforma social foi limitado pelas normas tradicionais e liberais da ética do trabalho. As regras para a habilitação aos benefícios são, portanto, estritas e muitas vezes associadas ao estigma e os benefícios são tipicamente modestos (ESPING- ANDERSEN, 1990). Aqui, os seguros contributivos de bases atuariais são bem vistos, já que os benefícios refletem as prévias contribuições, havendo, em teoria, o incentivo ao trabalho (GUERREIRO, 2010). Como a proteção social do Estado concentra-se nos mais pobres, a classe média precisa buscar no mercado a provisão de bem-estar, entretanto seu afastamento como beneficiária das ações sociais públicas acaba por dificultar expansões do orçamento social, visto que essa não irá querer submeter-se a impostos cada vez mais altos, já que não faz parte da clientela atendida pelos programas. Em linha com seu apoio às soluções de mercado, esse regime favorece um mercado de trabalho desregulamentado sob a alegação que esse estimularia o crescimento do emprego, ainda que venha acompanhado de elevação da insegurança e desigualdade social. O Estado somente intervém quando o mercado impõe demasiadas penas a determinados segmentos sociais e onde os canais considerados naturais de satisfação das necessidades, ou seja, o esforço individual, a família e o mercado, mostram-se insuficientes. Nesta concepção, o mercado funciona como o espaço da distribuição, do que resulta a prevalência de esquemas privados e ocupacionais de seguro social. Esse modelo mostra possuir algumas características semelhantes à primeira fase histórica da política social e pode ser visualizado em países como os Estados Unidos, Canadá, Austrália e, em menor medida, no Reino Unido, onde a organização dos atores sociais era fragmentada, pluralista e não se traduziu como força política na formação de seus Estados de Bem-Estar Social (ESPING- ANDERSEN, 1990). Aqui cabe a ressalva do caso Reino Unido, país precursor do universalismo com o plano Beveridge. Ainda segundo Esping-Andersen (1990), o universalismo presume uma estrutura de classe onde a maioria da população considera um benefício modesto, embora igualitário, adequado. Quando isso já não ocorre, com a crescente prosperidade das classes trabalhadoras e o aumento da classe média, o universalismo promove um dualismo: aqueles 21

23 em melhor situação econômica voltam-se para a provisão privada de bem-estar de melhor qualidade, enquanto os mais pobres dependem da provisão pública. Esse parece ser o caso do Reino Unido, que apresenta um universalismo mais residual, fazendo com que os mais pobres dependam do Estado e a população restante recorra ao mercado. I.2.2 Regime Conservador Nesse regime, os indivíduos têm seus direitos sociais atendidos pelo Estado principalmente a partir de sua ocupação econômica. Observamos aqui uma preservação no diferencial do status ocupacional, sejam entre os setores de atividades ou as posições nas ocupações ou, ainda, nas diferenciações presentes entre o setor privado e o público (KERSTENETZKY, 2010). Nesses casos, prevalece o princípio de que o Estado só intervém quando a família falha. A ênfase estatal na manutenção das diferenças de status acaba por reduzir os impactos da redistribuição, já que o modelo reflete em grande medida a estratificação presente no mercado de trabalho. De acordo com Esping-Andersen (1990), embora o regime Conservador apresente um sistema previdenciário bastante amplo, sua capacidade de intervenção na desmercantilização pode ser, em parte, comprometida, pois não é a presença de um direito social, mas suas regras e pré-condições que determinam a extensão em que os programas de bem-estar social oferecem alternativas à dependência em relação ao mercado. O modelo é baseado, principalmente, em transferências. Porém, seus benefícios, como aposentadoria, por exemplo, são, em regra, proporcionais à contribuição efetuada, não guardando relação imediata com as necessidades do beneficiário. Este modelo acaba por excluir da proteção exatamente os grupos mais necessitados que são os que estão à margem do mercado formal de trabalho. Por conseguinte, parece não se observar uma pretensão de alteração na hierarquia de classes, mas, sim, sua reprodução. A incorporação da classe média na provisão pública de bem-estar nesse regime ocorre de modo bastante heterogêneo, visto que é dependente da posição que cada grupo ocupa no mercado de trabalho e os benefícios, de modo geral, necessitam de prévia contribuição. Com exceção parcial da França e da Bélgica, devido ao considerável poder de barganha que os sindicatos possuem na vida social desses países, esse regime assume que para aqueles que estão fora do mercado de trabalho, a família é a principal provedora de bem-estar. Políticas que ajudam a conciliar a maternidade e elevar a taxa de participação feminina no 22

24 mercado de trabalho são relativamente pouco desenvolvidas. Além disso, o papel do Welfare privado é marginal, principalmente, porque a seguridade social oferece extensos benefícios e uma cobertura ampla para a população empregada, mas também devido ao alto custo do emprego nesses países, fazendo com que os preços de serviços privados sejam demasiadamente elevados (ESPING-ANDERSEN; MYLES, 2009). Como o mercado assume uma posição marginal na geração do bem-estar, há alguma promoção de desmercantilização. A característica principal do sistema, o papel central que ocupam as políticas previdenciárias, é complementada por políticas residuais voltadas para os segmentos de inclusão mais precária no mercado de trabalho. Além disso, uma parte significativa da atenção à saúde e outros serviços de cunho assistencial são desenvolvidos por setores com fins não-lucrativos da economia. A forte regulamentação do mercado de trabalho e os altos custos relacionados ao trabalho têm influenciado os padrões de emprego de várias maneiras nesse regime: a taxa de desemprego entre os jovens é muito alta, com exceção da Alemanha, quando comparamos com a taxa de desemprego para toda a população, o que é justificado pelo fato de que a obtenção do primeiro emprego é muito difícil; a taxa de emprego feminino tem permanecido baixa quando comparada aos países nórdicos devido, por exemplo, à falta de políticas incentivadoras à expansão da taxa de participação feminina no mercado de trabalho; e, além disso, a antecipação de aposentadorias tem sido usada como um veículo para retirar do mercado de trabalho os trabalhadores mais velhos, reduzindo as taxas de emprego e aumentando os gastos com pensões (ESPING-ANDERSEN; MYLES, 2009). Diante da elevação na dificuldade de se conseguir um emprego e da vulnerabilidade nos postos de trabalho, os cidadãos enfrentam problemas em acumular créditos suficientes para suas pensões. Com o intuito de contornar esse déficit, o imposto sobre os postos de trabalho está aumentando e isso ajuda a manter os trabalhadores mais jovens e menos produtivos fora do mercado, já que a contratação de um trabalhador torna-se mais cara. Assim, há uma forte proteção trabalhista combinada com enormes barreiras para a entrada no mercado de trabalho, que tem criado, em muitos países, abismos entre os privilegiados que se encontram no mercado de trabalho e os demais (ESPING-ANDERSEN; MYLES, 2009). Em síntese, esse modelo caracteriza-se por vincular estreitamente a ação protetora do Estado ao pertencimento a determinados grupos. Prepondera na Europa continental (Alemanha, Áustria, França, Bélgica e Holanda) como resultante de vigorosa tradição corporativista e representação política e partidária dos atores sociais. Este modelo é o que apresenta maior heterogeneidade entre os diversos países que dele fazem parte. 23

25 I.2.3 Regime Social-Democrata O terceiro tipo apontado por Esping-Andersen (1990) é o Social-Democrata, onde há o maior grau de desmercantilização. Este regime está assentado no princípio da solidariedade, e é marcado por políticas universalistas, onde se busca garantir direitos idênticos. Todas as camadas da população são incorporadas ao sistema de proteção social, com benefícios de acordo com os ganhos habituais, e não residuais ou condicionados à contribuição prévia, como nos modelos liberal e conservador, respectivamente. Nesse modelo, a política visa não apenas emancipar o indivíduo do mercado, mas também retirar da família tradicional as responsabilidades de garantia de bem-estar, motivo pelo qual o Estado atua antes da família, e não subsidiariamente como no sistema conservador. O ideal não é maximizar a dependência da família, mas capacitar a independência individual. Portanto, busca-se, ao máximo, desfamiliarizar as responsabilidades sobre o bem-estar pessoal, através de serviços públicos de ponta e de uma provisão privada de bem-estar apenas marginal. O Welfare State Social-Democrata objetiva a promoção da igualdade entre seus indivíduos baseando-se em elevados padrões de qualidade, de forma diversa do modelo liberal que se baseia em uma igualdade das necessidades mínimas: os benefícios refletem o mínimo necessário à sobrevivência, de modo a não encorajar o distanciamento do mercado de trabalho. A montagem desse regime está intimamente relacionada à inclusão da classe média em sua clientela, elemento fundamental para a sustentação de uma base tributária extensa que permita os gastos relacionados a seu regime de bem-estar. A busca do pleno emprego está no cerne da expansão e manutenção das políticas desse regime, o que explica sua importância, já que os altos custos relacionados a um sistema assim só podem ser cobertos com o maior número possível de pessoas trabalhando e com o mínimo possível vivendo a partir de transferências. As características mais importantes desse modelo são: as garantias de renda universais; políticas ativas de emprego; e prestação de serviços desenvolvidos, o que ocasiona uma extensa rede de segurança contra os riscos sociais (ESPING-ANDERSEN, 2002). Nos anos mais recentes, os países nórdicos passaram a dar ênfase nos gastos em serviços de cuidado (principalmente em creches e cuidados com idosos) e nas políticas ativas de mercado de trabalho. O serviço de creches de qualidade, além de permitir a ativação das mulheres no mercado de trabalho, tem um papel fundamental na redução da transmissão da desigualdade entre gerações (KERSTENETZKY, 2010). Além disso, pode-se dizer que se trata de um Welfare State serviço-intensivo: Ao retirarmos a rubrica saúde, os serviços sociais 24

26 são responsáveis por quase 20%, em média, do gasto público no interior do regime, frente a uma média de aproximadamente 5% para os países da OECD. 7 Assim, no Regime Social-Democrata, compete ao Estado a produção e a distribuição de serviços extra-mercado, em grande parte financiados por impostos gerais e dirigidos a todos os cidadãos. O aspecto inovador desse regime relaciona-se ao fato de o acesso aos direitos sociais não depender da comprovação da pobreza ou do desempenho no trabalho. A elegibilidade resulta apenas do fato de o indivíduo ser um cidadão. Em virtude disso, esse regime de proteção social possui um grande potencial de reduzir a dependência do indivíduo em relação ao mercado. Esse modelo de sistema de proteção social é predominante nos países escandinavos. QUADRO 1.1: RESUMO DAS CARACTERÍSTICAS DOS REGIMES Regime Liberal Conservador Social-Democrata Funções dos Agentes Família Marginal Central Marginal Mercado Central Marginal Marginal Estado Marginal Subsidiário Central Características Unidade Social de Solidariedade Mercado Parentescos, Corporações e Estado Estado Grau de Desmercantilização Mínimo Alto (Trabalhadores Chefes de Família) Máximo Paradigma EUA Alemanha Suécia Fonte: Elaboração própria a partir de dados de Esping-Andersen (2002). O Quadro 1.1, acima, resume o exposto até o momento sobre a tipologia estabelecida por Esping-Andersen (1990) e ratificada pelo mesmo autor em trabalho de O modelo liberal centra-se no papel do mercado, provendo um mínimo de desmercantilização; enquanto isso, os conservadores atribuem à família o papel principal de garantia de bem-estar, caindo sobre o Estado um papel secundário de auxiliar quando a família e o mercado não o fazem; já o regime social-democrata promove um alto grau de desmercantilização, através do papel central exercido pelo Estado. 7 Dados de Esping-Andersen & Myles (2009). 25

27 I.2.4 Comparando os Regimes de Welfare State Mesmo com as diferenças institucionais, o regime social-democrata e o conservador convergem em termos de nível de gasto social público total, como será visto no próximo capítulo. As distinções dos regimes são mais acentuadas quando examinamos o papel do welfare privado (5% do gasto social é de responsabilidade do setor privado no regime socialdemocrata frente a 8% no conservador), a intensidade do serviço social (35% diante de 26%, respectivamente) e o grau de focalização (34% dos social-democratas frente a 30% dos conservadores), conforme os dados das tabelas 1.1 e 1.2, abaixo. Também podemos capturar as diferenças através do exame da generosidade e distribuição de transferências de renda para as famílias. Nos países nórdicos, por exemplo, a transferência média de renda era igual a 18% da renda mediana das famílias, comparado aos 14% na Grã-Bretanha, no fim da década de 1990 (FRITZELL, 2000). Além disso, quando nós excluímos a população mais idosa, a convergência desaparece e o modelo conservador fica mais próximo do liberal. Ou seja, podese dizer que esse modelo tem um viés pensionista. Essas distinções entre os três regimes podem ser mais bem visualizadas quando analisamos os dados das tabelas 1.1 e 1.2, abaixo: TABELA 1.1: PERFIL DOS GASTOS NOS TRÊS REGIMES DE BEM-ESTAR Serviços não-saúde Gasto Social Público Gasto Privado como % de Transferências para (%GDP) 1 como % do Gasto % do Gasto Social Primeiro Quintil 2 Público Total Liberal Conservador Social-democrata Fonte: Esping-Andersen & Myles (2009, p. 649) (cálculos a partir de Adema and Ladaique (2005: Table 6) e Forster & d_ercole (2005)); Kerstenetzky (2010). 1- Dados referem-se ao gasto social líquido. 2 - Exclui domicílios aposentados. A análise da tabela 1.1, acima, nos permite perceber que, apesar de os regimes conservador e social-democrata possuírem gastos sociais similares, quando observamos a intensividade na aplicação de recursos em serviços (educação, saúde, habitação, políticas de promoção do emprego, organização agrária, etc), excetuando a saúde que representa uma rubrica que consome recursos crescentes em todos os modelos, consequência do envelhecimento populacional, percebe-se a preponderância dos países nórdicos. Além disso, através da observação da tabela 1.2, abaixo, vemos que um maior gasto em serviços está relacionado a uma maior redução da desigualdade, o que ajuda a explicar os melhores resultados do modelo social-democrata na tabela

28 TABELA 1.2: IMPACTO DOS SERVIÇOS NA REDUÇÃO DA DESIGUALDADE ENTRE OS DOMICÍLIOS: MÉDIA DOS REGIMES % Redução da Gasto em Serviços (% % Redução na Desigualdade Desigualdade Excluindo Renda Disponível) da Renda Disponível Saúde e Educação Liberal Conservador Social-democrata Fonte: Esping-Andersen & Myles(2009, p. 654) - (cálculos a partir de Marical et.al. (2006: Table A9)); Kerstenetzky (2010). Também é possível observar as diferenças nos regimes quando nos atemos às políticas de mercado de trabalho. No modelo liberal, somente 0,27% do PIB é gasto com políticas ativas, relacionadas à promoção do emprego, como, por exemplo, políticas de qualificação profissional e intermediação de mão-de-obra, frente a 0,28% com passivas, representadas principalmente por políticas de benefícios aos desempregados. Já no regime da Europa Continental, é gasto 0,95% do PIB, diante de um gasto de 1,50% com políticas passivas. Por sua vez, os países Nórdicos gastam, em média, 0,96% e 1,00% com políticas ativas e passivas no mercado de trabalho, respectivamente. 8 Segundo Kerstenetzky (2010), entretanto, é necessário diferenciar as políticas de ativação entre aquelas que ampliam as oportunidades de escolha dos indivíduos e as que podem, simplesmente, estar mantendo o indivíduo em um emprego pouco produtivo e que proporciona baixa realização pessoal e profissional. A ideia subjacente às políticas de ativação está pautada no aumento das possibilidades do indivíduo acessar o mercado de trabalho. No caso de as transferências governamentais estarem condicionadas à ocupação de postos de trabalho, mesmo que precários, as políticas ativas não estarão cumprindo seu papel de aumentar taxas de emprego, já que a rotatividade nesses postos será elevada, além de, provavelmente, estarem associados a baixas remunerações, que contribuiriam para o achatamento dos salários. De acordo com Kerstenetzky (2010), é principalmente a partir da observação dos resultados que melhor podemos vislumbrar as opções em jogo. Se nos concentramos nos resultados, também poderemos notar uma diferenciação por regime. A Dinamarca, por exemplo, apesar do uso de princípios de mercado dentro do segmento público de provisão de bem-estar e do aumento da participação privada na prestação de serviços sociais, não reduziu o universalismo ou a responsabilidade pública. Esse país continua a possuir um dos melhores resultados em termos de redução de pobreza e desigualdade. Em 2008, por exemplo, a população sob risco de pobreza após as transferências sociais era de 12% na Dinamarca frente a 18% no Reino Unido (SEELEIB-KAISER, 2008). Já entre os países do sul da Europa, o aumento da provisão pública de serviços não retirou a responsabilidade da provisão de bem- 8 Dados da OECD Statistics para

29 estar da família (KERSTENETZKY, 2010). TABELA 1.3: COEFICIENTE DE GINI E PERCENTUAL DE POBRES Coeficiente de Gini Percentual de Pobres 1 Países Regime Liberal 0,31 0,33 0,34 11,6% 11,4% 12,1% Estados Unidos 0,34 0,36 0,38 17,9% 16,7% 17,1% Reino Unido 0,33 0,35 0,34-10,9% 8,3% Austrália - 0,31 0,30-11,4% 12,4% Canadá 0,29 0,28 0,32 10,7% 9,5% 12,0% Nova Zelândia 0,27 0,34 0,34 6,2% 8,4% 10,8% Regime Conservador 0,27 0,27 0,28 8,8% 8,1% 8,2% França 0,31 0,28 0,28 8,3% 7,5% 7,1% Alemanha 0,26 0,27 0,30 6,3% 8,5% 11,0% Bélgica 0,27 0,29 0,27 14,6% 10,8% 8,8% Áustria 0,24 0,24 0,27 6,1% 7,4% 6,6% Holanda 0,26 0,28 0,27-6,3% 7,7% Regime Social-Democrata 0,22 0,23 0,25 5,2% 5,1% 6,2% Dinamarca 0,22 0,21 0,23 6,0% 4,7% 5,3% Suécia 0,20 0,21 0,23 3,3% 3,7% 5,3% Noruega 0,23 0,26 0,28 6,4% 7,1% 6,8% Finlândia 0,21 0,23 0,27 5,1% 4,9% 7,3% 1 Considera como pobres aqueles que auferem até 50% da renda mediana corrente. Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. Na tabela 1.3, acima, pode-se observar o coeficiente de Gini e o percentual de pobres, após impostos e transferências, para países pertencentes aos três regimes citados. A análise da tabela nos permite concluir que os países com menor concentração de renda e o nível de pobreza mais baixo são os pertencentes ao regime social-democrata, seguidos do regime conservador e, por último, do regime liberal. Porém, é válido ressaltar que mesmo no interior dos próprios regimes há certa variância nos resultados: Alguns países foram mais efetivos no combate à pobreza e desigualdade que outros, lembrando que dentro dos regimes não há uma total homogeneidade de políticas, pois ainda que classificados a partir de características gerais em determinadas tipologias, cada país possui suas especificidades, segundo as configurações individuais dos seus Welfare States. Apesar da tipologia de Esping-Andersen (1990) ser um instrumento convincente para descrever e explicar diferenças entre os países, a mesma tem sido criticada em vários níveis. Por exemplo, alguns acham que os Estados de Bem-Estar mudaram bastante nos anos 1990 e que os três regimes identificados por Esping-Andersen (1990) começaram a convergir 28

30 (GILBERT, 2002). Outros argumentam que esses regimes ignoram as especificidades do sistema de segurança social dos países mediterrâneos (FERRERA, 2009; LEIBFRIED, 1992). Há, ainda, os que argumentam que essa tipologia é demasiadamente restritiva, baseada em programas de transferência de renda que tem como pilar a figura do homem provedor e carece de um tratamento referente ao gênero para examinar como diferentes regimes de proteção social afetam as mulheres e a vida familiar (O'CONNOR, 1993; SAINSBURY, 2001). Procurando responder às críticas, principalmente as que se referem ao papel da família (como deixar de fora importantes relações como o papel da mulher e a reprodução/contestação do poder patriarcal), Esping-Andersen (1999) buscou incorporar o conceito de desfamiliarização enquanto categoria de análise nos regimes de proteção social. A desfamiliarização pressupõe a redução das dependências familiares em relação à proteção e ao bem-estar. Dessa forma, quanto menor o grau de familiarização, maior a capacidade de as mulheres realizarem escolhas individuais, por exemplo. Um sistema é familista se a sua política pública pressupõe que a família é o primeiro responsável pelo bem-estar dos seus membros. O conceito de desfamiliarização é paralelo àquele de desmercantilização (ESPING- ANDERSEN, 1999). Em um Welfare social-democrata, as políticas familiares enfatizam um papel forte do governo, ressaltando o objetivo da equidade de gênero e o bem-estar da criança. Devido a suas generosas políticas sociais, tais regimes apresentam o maior grau de desfamiliarização, que possuem impacto na participação feminina no emprego e, por conseguinte, na sustentação do próprio Estado de Bem-Estar Social. Em países da Europa Continental, muitas das políticas desencorajam o trabalho feminino, apresentando, desse modo, um nível modesto de desfamiliarização. Já no que concerne ao modelo liberal, observa-se o menor nível de desfamiliarização, resultado do baixo investimento em políticas de cunho familiar. Diversas outras tipologias foram estabelecidas por outros autores, como por exemplo, a de Korpi & Palme (1998), que estrutura a classificação em 5 tipologias, a saber: Basic Security o direito se baseia na contribuição ou na cidadania. O modelo se assemelha às ideias de Beveridge; Corporatist os programas são dirigidos para a parte economicamente ativa da população. A elegibilidade é baseada em uma combinação de contribuições e pertencimento a determinadas categorias profissionais. Os benefícios são claramente ligados às remunerações, mas os direitos e as regras podem diferir significativamente entre os programas de diferentes categorias profissionais; Encompassing direitos baseados na cidadania e na participação na força de trabalho. Combina ideias de Bismarck e Beveridge em um novo padrão. Programas universais abrangendo todos os cidadãos são combinados com 29

31 benefícios claramente relacionados aos salários; Targeted a elegibilidade é baseada em testes de meios, resultando em benefícios mínimos e relativamente semelhantes para aqueles abaixo de uma linha de pobreza; Voluntary State Subsidized elegibilidade baseada na adesão ou contribuição. Os direitos baseiam-se em contribuições voluntárias e tem sido mais importantes para os trabalhadores qualificados e para a classe média. Entretanto, o desenvolvimento de tipologias para o entendimento das especificidades dos diversos regimes não resultou em modelos tão divergentes do proposto por Esping- Andersen (1990). Além disso, a tipologia proposta por esse autor tem sido submetida a um número considerável de testes empíricos ao longo dos anos. E trabalhos recentes têm confirmado a resistência dessa tipologia 9. A divisão em regimes retrata tipos ideais e está marcada pela formação política dos Welfare States. Na prática, porém, há casos um pouco mais híbridos, como, por exemplo, a Holanda e a Dinamarca 10. Ocasionalmente, é feita, inclusive, menção a um chamado Modelo Mediterrâneo, mas são Estados que podem ser considerados como pertencentes ao modelo conservador, diante de suas características, guardada as especificidades e a heterogeneidade característica desse modelo. Em síntese, o que se pode apreender, é que a tipologia estabelecida por Esping- Andersen (1990) não é algo rígido e pré-determinado. O autor parte de análises comparativas entre os países e obviamente encontra limitações, em parte resultantes, inclusive, do próprio exercício de classificação de algo tão complexo. Kenworthy (2004), ao observar mais diretamente a efetividade dos diferentes Estados de Bem-Estar Social, confirma essa tipologia por meio da investigação de indicadores de taxa de emprego, desigualdade e situação dos mais pobres. Como Kerstenetzky (2010) colocou, não apenas os países se agrupam nos clusters indicados por Esping-Andersen, como a vantagem dos Welfares Social-Democrata é confirmada nas três dimensões de efetividade (KESTENETZKY, 2010, p.10), como se pode observar no quadro 1.2, abaixo: QUADRO 1.2: EFETIVIDADE DOS REGIMES 1 Taxa de Emprego Desigualdade Renda dos 10% mais pobres Liberal Alta Alta ** Moderada Conservador Moderada* Moderada Moderada Social-Democrata Alta Baixa Alta Fonte: Kerstentzky (2010). * Exceção: Holanda = alta; **Exceção: Austrália e Canadá= moderada. 1 Para maior detalhamento, observar o Anexo B. 9 Ver Kenworthy (2004); Kerstenetzky (2010); Doyle e Timonen (2007). 10 Ver Kerstenetzky (2010). 30

32 Ainda é válido observar que, para ROTHGANG et al. (2006 apud KERSTENETZKY; 2010), parece haver uma redução na variância entre países quando se considera um conjunto conciso de políticas nos últimos anos. Entretanto, esse movimento não foi capaz de cancelar as diferenças institucionais que permanecem entre os regimes, segundo Kerstenetzky (2010). I.3 Conclusão Em resumo, este capítulo tentou elucidar uma definição operacional de Welfare State, visto como um conjunto articulado de políticas e instituições que transparecem o reconhecimento da responsabilidade pública sobre o bem-estar, uma vez que esse não poderia ser alcançado tão somente pelas instituições de uma economia de mercado. E apesar de políticas para os pobres serem observadas em fases anteriores, elas estavam relacionadas à manutenção da ordem pública e ao disciplinamento em relação ao trabalho, não possuindo, portanto, um objetivo de garantia do bem-estar, retirando, por vezes, de seus beneficiários direitos de cidadania política, como contrapartida (KERSTENETZKY, 2010). Além disso, buscou-se ressaltar a classificação dos países em regimes de Welfare State, segundo o grau de desmercantilização, estratificação e mix entre os agentes na provisão de bem-estar, conforme analisado por Esping-Andersen (1990). Os três regimes de Welfare State concebem de modo diverso as responsabilidades da proteção social, cujos pilares condizem com a divisão de responsabilidades entre mercado, família e Estado. Numa perspectiva liberal de proteção social, o mercado é tido como o principal recurso de provisão, visto que a maioria dos cidadãos deveria obter uma renda que possibilitasse o sustento através da venda da força de trabalho. Na concepção conservadora, o Estado deve entrar em cena quando a família e o mercado falham, ou seja, quando os indivíduos não conseguem, por mérito e inserção do mercado de trabalho, garantir um padrão digno de sobrevivência. Os social-democratas, por outro lado, são os defensores das soluções coletivas e reconhecem que o mercado e a família são canais insuficientes de proteção social, sendo, inclusive, os principais causadores das desigualdades sociais. Enquanto os liberais têm como propósito garantir a capacidade individual de inserção no mercado, mesmo que isso implique uma maior desigualdade social, os social-democratas defendem maior desmercantilização, igualdade e segurança social contra riscos. Os conservadores, por sua vez, baseiam-se no princípio da subsidiaridade do Estado, cabendo à família um papel central na proteção social. 31

33 CAPÍTULO II INDICADORES DO WELFARE STATE 11 O objetivo deste capítulo é identificar os indicadores que podem ser usados para analisar e acompanhar o desenvolvimento dos diferentes regimes de bem-estar social. A partir de então, será possível não apenas visualizar efetivamente a diferenciação entre os países pertencentes a diferentes modelos, mas utilizar-se desses indicadores para observar o modelo brasileiro, no próximo capítulo. Para isso, o capítulo está subdividido em mais sete seções, além desta introdução: a primeira observa o tamanho e a composição do gasto público social, que se relaciona com o tamanho e prioridades da provisão de proteção social; a segunda, terceira e quarta seção analisam indicadores referentes à educação, saúde e mercado de trabalho, respectivamente, diante da importância que essas três rubricas assumem no mundo moderno; indicadores relacionados à desigualdade e pobreza são visualizados na quinta seção, refletindo a efetividade das políticas adotadas; o sexto tópico coloca em pauta o suposto trade-off existente entre crescimento econômico e equidade, discussão recorrente quando se fala em redução da desigualdade; e, para finalizar, faz-se uma retomada das principais conclusões do presente capítulo. A base real para a criação dos Estados de Bem-Estar Social é a intenção de responder às necessidades dos indivíduos e garantir um mínimo de bem-estar para a população. Os diferentes cursos de desenvolvimento e as condições nacionais específicas impedem que os países compartilhem estruturas idênticas de provisão de bem-estar social. Portanto, é preciso reforçar que a classificação em regimes utilizada neste trabalho baseia-se em uma análise empírico-comparativa, ou seja, não é uma classificação rígida ou bem definida, como já foi explicitado no capítulo anterior. II.1 Gasto Social Público 12 Vários estudos na área social alicerçam sua análise, principalmente, no tamanho do montante total da despesa pública no setor. Não se pode negar a importância desse indicador, no entanto o mesmo não deve ser considerado representativo para o sistema de seguridade 11 Parte considerável dos dados mostrados neste trabalho encontra-se em percentual do PIB. Pode-se argumentar que alterações do PIB poderiam ocasionar a variação desses dados sem que os mesmos tenham sido alterados. Entretanto, este tipo de indicador permite a comparação das prioridades entre os países, além disso, para o período analisado, observa-se uma onda de crescimento na maioria dos países estudados. 12 Os dados utilizados nesta seção são provenientes da OECD Statistics. 32

34 social em geral. Nesta seção iremos observar o comportamento do gasto social público nos três regimes explicitados por Esping-Andersen (1990), partindo-se da ideia de que os dados agregados de despesas podem nos dar uma indicação do grau de proteção social oferecida pelos diferentes Estados de Bem-Estar Social. No gráfico abaixo, podemos observar o gasto social público como percentual do PIB para os Estados Unidos, Canadá, Austrália, Nova Zelândia e Reino Unido (Regime Liberal). A média do montante gasto com a área social em percentual do PIB para esses países entre 2000 e 2005 foi de 17,7%. Considerando os três regimes identificados por Esping-Andersen (1990), esse é o valor mais baixo para esta rubrica no período. Dentre os países classificados nesse modelo, o Reino Unido é aquele que apresenta o maior gasto social: Foi gasto entre 2000 e 2005, aproximadamente, 20,3% do PIB. A média desse gasto entre 1980 e 2005 para o regime foi de 16,9%, sendo que, em 1980, o percentual era de 14,2%. Enquanto isso, no Reino Unido foi gasto 19,5% do PIB, em média, na área social, entre 1980 e 2005, sendo que, em 1980, esse valor era de 16,5%. Mas, ainda que os gastos sociais do Reino Unido estejam acima da média do Regime como um todo, esse percentual está mais próximo do Modelo Liberal do que dos demais modelos. GRÁFICO 2.1: GASTO SOCIAL PÚBLICO EM PERCENTUAL DO PIB NO REGIME LIBERAL Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. No gráfico 2.2, abaixo, pode-se observar a média do montante gasto com a área social em percentual do PIB para os países pertencentes ao regime conservador entre 2000 e 2005, que foi de 25,8%. 33

35 GRÁFICO 2.2: GASTO SOCIAL PÚBLICO EM PERCENTUAL DO PIB NO REGIME CONSERVADOR Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. A Holanda, aqui, aparece como um caso ambíguo, já que apresenta nível de gasto compatível com o modelo Liberal. A redução considerável que esse país vem observando desde o fim dos anos 1990 nos seus gastos relacionados à área social se deve, principalmente, ao fato de o emprego ter crescido muito nesses anos, principalmente empregos do tipo parttime (KENWORTHY, 2004). Nesse país, há uma integração cada vez mais estreita entre as políticas sociais e de mercado de trabalho, integração essa que é vista como essencial para promover a inclusão social através do trabalho remunerado. Desde meados da década de 1990, a política do mercado de trabalho holandesa é dirigida para a ativação e reintegração dos trabalhadores. O trabalho é visto como uma via fundamental para alcançar o bem-estar social, bem como contribuir para a sustentabilidade do Estado social generoso. Segundo Kerstenetzky (2010), a direção indicada pelos Estados de Bem-Estar mais efetivos é a ampliação do papel das políticas ativas de mercado de trabalho, como, por exemplo, a qualificação e requalificação profissional ou o apoio ao empreendedorismo. Em 2005, na Holanda, foi gasto 1,3% e 2,0% do PIB com políticas ativas e passivas de mercado de trabalho, respectivamente. No mesmo período, esse gasto para o conjunto de países do Regime Liberal era de 0,3% e 0,4%. No gráfico 2.3, abaixo, pode-se observar o gasto social como percentual do PIB para a Dinamarca, Suécia, Noruega e Finlândia, países pertencentes ao regime social-democrata. Além disso, há a média do gasto para esses países entre 2000 e 2005, que foi de 26,6% do PIB, o percentual mais elevado dentre os três regimes, reforçando a ideia de um Estado preocupado com o enfrentamento dos riscos aos quais os indivíduos estão expostos. 34

36 GRÁFICO 2.3: GASTO SOCIAL PÚBLICO EM PERCENTUAL DO PIB NO REGIME SOCIAL-DEMOCRATA Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. Vale observar que, apesar do reduzido gasto da Noruega em relação aos demais países do Regime Social-Democrata, há diferenças substanciais entre esse país e os demais regimes, como por exemplo: A Noruega, na segunda metade dos anos 1990, apresentava um gasto público em serviços, como percentual da renda disponível, de, em média, 34%, frente a 24 % do Regime Liberal, 26% do Regime Conservador e 35% do Regime Social-Democrata. Durante esse mesmo período, apresentava um percentual de redução da pobreza, em famílias com crianças, em torno de 83%, enquanto esse mesmo indicador era de 84% para o conjunto dos países social-democratas e de 40% e 64%, respectivamente, para liberais e conservadores. Ou seja, o tamanho do gasto social é um indicador importante quando pensamos em termos da proteção social oferecida pelo Estado, mas não se devem esquecer suas limitações (ESPING- ANDERSEN; MYLES, 2009). A tabela 2.1, abaixo, resume as informações apresentadas nesta seção, sobre o gasto social público, para cada país: 35

37 TABELA 2.1: GASTO SOCIAL PÚBLICO EM PERCENTUAL DO PIB Regime Liberal 17,5% 17,6% 17,8% 18,0% 17,9% 17,9% Estados Unidos 14,5% 15,1% 15,9% 16,2% 16,1% 15,8% Reino Unido 19,2% 20,1% 20,0% 20,5% 21,1% 21,3% Austrália 17,8% 17,3% 17,5% 17,8% 17,7% 17,1% Canadá 16,5% 17,0% 17,1% 17,2% 16,6% 16,5% Nova Zelândia 19,4% 18,6% 18,7% 18,2% 18,0% 18,5% Regime Conservador 25,1% 25,3% 25,8% 26,3% 26,2% 26,1% França 27,9% 27,9% 28,6% 29,0% 29,1% 29,2% Alemanha 26,2% 26,3% 27,0% 27,3% 26,7% 26,7% Bélgica 25,3% 25,8% 26,2% 26,5% 26,6% 26,4% Áustria 26,4% 26,6% 27,0% 27,5% 27,3% 27,2% Holanda 19,8% 19,7% 20,5% 21,2% 21,1% 20,9% Regime Social-Democrata 25,0% 25,3% 26,2% 27,1% 26,7% 26,1% Dinamarca 25,7% 26,1% 26,8% 27,8% 27,7% 27,2% Suécia 28,5% 28,9% 29,5% 30,4% 29,9% 29,4% Noruega 21,3% 22,2% 23,6% 24,5% 23,2% 21,6% Finlândia 24,3% 24,2% 25,0% 25,8% 26,0% 26,1% Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. Ao considerar o montante total, estamos assumindo que todo tipo de gasto conta igualmente, mas as prioridades no gasto podem ser percebidas ao observarmos a composição do mesmo. No gráfico 2.4, abaixo, podemos ver a distribuição do gasto social entre as principais ramificações do mesmo para os países do regime liberal. As áreas aqui consideradas são as mesmas cobertas pelos dados disponíveis na OECD para a área social, quais sejam: gastos relacionados ao envelhecimento populacional, tais como aposentadorias, pensões e outros benefícios relacionados, por exemplo, a dependentes ou a deficientes e pessoas com alguma doença (Aposentadoria, pensões e incapacidade); Saúde; Benefícios e serviços relacionados à maternidade e manutenção da família (Família); Políticas ativas e passivas de mercado de trabalho; Habitação; E outras políticas de cunho social, como programas de manutenção de renda, por exemplo. 36

38 GRÁFICO 2.4: COMPOSIÇÃO DO GASTO SOCIAL PÚBLICO NO MODELO LIBERAL EM PERCENTUAL DO PIB Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. O modelo liberal apresenta o menor montante de gasto na área: entre 1980 e 2007, em média, esse valor foi de aproximadamente 16,6% do PIB. Os gastos nos países desse regime estão mais relacionados às aposentadorias e à saúde, que representavam aproximadamente 28% e 34%, respectivamente, do gasto total do período. Quando retiramos essas duas áreas do somatório, temos um gasto social público de 6%, em média, para o regime. A análise do gráfico acima além de mostrar a ascensão do gasto, ratifica que as áreas proeminentes são as de Aposentadorias, Pensões e Incapacidade e a de saúde, sendo que dos 6,9% do PIB gasto em média, entre 1980 e 2007, para o primeiro conjunto de rubricas, quase 5% do PIB estavam relacionados às aposentadorias, menos que 0,5% do PIB a pensões e pouco mais de 1,7% do PIB a benefícios ligados à incapacidade, frente a um gasto médio na saúde de 5,8% para o mesmo período. A tabela 2.2, abaixo, traz a composição do gasto social, a título de exemplo, para os Estados Unidos, país onde encontramos de forma mais explícita as características desse modelo. 37

39 TABELA 2.2: COMPOSIÇÃO DO GASTO SOCIAL PÚBLICO NOS ESTADOS UNIDOS EM PERCENTUAL DO PIB Aposentadorias, Pensões e Incapacidade 7,4% 7,3% 7,1% 7,5% 7,0% 7,3% 7,2% 7,3% Saúde 3,7% 4,1% 4,8% 6,2% 5,9% 7,0% 7,1% 7,2% Família 0,8% 0,6% 0,5% 0,6% 0,7% 0,7% 0,7% 0,7% Políticas Ativas de Mercado de Trabalho - 0,3% 0,2% 0,2% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% Políticas Passivas de Mercado de Trabalho 0,7% 0,4% 0,4% 0,3% 0,2% 0,3% 0,3% 0,3% Habitação Outras políticas sociais 0,5% 0,4% 0,4% 0,6% 0,5% 0,6% 0,6% 0,5% Total 13,2% 13,1% 13,5% 15,4% 14,5% 15,8% 16,0% 16,2% Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. O gráfico 2.5, abaixo, traz as mesmas informações para os países do modelo conservador. Esse regime é aquele que apresenta o maior montante de gastos quando consideramos a média entre 1980 e 2007, aproximadamente 25,5% do PIB. Gastos relacionados a aposentadorias e saúde consumiram, em média, mais de 60% do orçamento social. Em caso de omissão das mesmas, teríamos um gasto público social em torno de 9% do PIB, em média, para o período analisado nos países desse regime. Em comparação com o modelo liberal, observa-se a maior importância das aposentadorias neste regime, que, entre 1980 e 2007, consomem mais de 9% do PIB, ou seja, mais de 35% do montante utilizado na área social. Os gastos com pensões e incapacidade também são mais elevados: 2% e 2,3%, respectivamente. Além disso, o gasto relacionado à saúde é de 6,5% do PIB. GRÁFICO 2.5: COMPOSIÇÃO DO GASTO SOCIAL PÚBLICO NO MODELO CONSERVADOR EM PERCENTUAL DO PIB Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. 38

40 A tabela 2.3, abaixo, mostra a composição do gasto para a Alemanha, país tipicamente conservador. Sua análise corrobora os dados expostos acima sobre a importância que os gastos com aposentadorias assumem no interior desse regime. TABELA 2.3: COMPOSIÇÃO DO GASTO SOCIAL PÚBLICO NA ALEMANHA EM PERCENTUAL DO PIB Aposentadorias, Pensões e Incapacidade 12,6% 12,3% 11,4% 13,2% 13,4% 13,5% 13,1% 12,6% Saúde 6,6% 6,8% 6,3% 8,2% 7,8% 7,7% 7,9% 7,8% Família 2,0% 1,5% 1,7% 2,1% 2,1% 2,1% 1,8% 1,8% Políticas Ativas de Mercado de Trabalho - 0,5% 0,9% 1,2% 1,2% 0,9% 0,9% 0,7% Políticas Passivas de Mercado de Trabalho 0,5% 0,9% 0,8% 1,5% 1,3% 1,9% 1,7% 1,4% Habitação 0,1% 0,1% 0,1% 0,3% 0,3% 0,6% 0,6% 0,6% Outras políticas sociais 0,3% 0,4% 0,5% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% Total 22,1% 22,5% 21,7% 26,8% 26,2% 26,7% 26,1% 25,2% Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. Por último, iremos observar a subdivisão dos gastos no interior da área social para o regime social-democrata (Dinamarca, Suécia, Finlândia e Noruega). O gráfico 2.6, abaixo, nos fornece esses dados. O setor público dos países pertencentes a esse modelo gastou em média, entre 1980 e 2007, 24,5% do PIB no setor social, pouco menos que o regime conservador. Como nos demais modelos, os gastos com aposentadorias e saúde demandam boa parte dos recursos, mostrando certa convergência entre os mesmos, reflexo do envelhecimento da população como um todo. Contudo, ao omitirmos essas duas principais rubricas, teremos um gasto de, em média, 12%, o que representa o maior montante gasto, dentre os regimes, quando retiramos aposentadorias e saúde. Além disso, aproximadamente 5% do PIB estão relacionados a gastos com deficientes no modelo social-democrata, enquanto isso, o modelo liberal e conservador gastam, respectivamente, 2,3% e 1,7% do PIB, o que reflete a preocupação do regime social-democrata em promover a independência individual, como salientado no capítulo anterior. 39

41 GRÁFICO 2.6: COMPOSIÇÃO DO GASTO SOCIAL PÚBLICO NO MODELO SOCIAL-DEMOCRATA COMO PERCENTUAL DO PIB Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. TABELA 2.4: COMPOSIÇÃO DO GASTO SOCIAL PÚBLICO NA DINAMARCA EM PERCENTUAL DO PIB Aposentadorias, Pensões e Incapacidade 11,3% 10,1% 10,6% 12,1% 10,7% 11,6% 11,7% 11,6% Saúde 5,5% 5,1% 4,7% 4,6% 5,1% 6,1% 6,2% 6,5% Família 2,8% 2,6% 3,3% 3,8% 3,3% 3,4% 3,4% 3,3% Políticas Ativas de Mercado de Trabalho - - 0,7% 1,9% 1,9% 1,6% 1,5% 1,3% Políticas Passivas de Mercado de Trabalho 4,8% 4,2% 4,2% 4,4% 3,0% 2,8% 2,3% 1,9% Habitação 0,4% 0,5% 0,6% 0,8% 0,7% 0,7% 0,7% 0,7% Outras políticas sociais - 0,8% 1,0% 1,4% 1,0% 1,0% 0,8% 0,7% Total 24,8% 23,2% 25,1% 28,9% 25,7% 27,2% 26,6% 26,1% Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. A tabela 2.4, acima, traz a composição do gasto para a Dinamarca, onde se deve ressaltar a importância das políticas relacionadas à família e das políticas ativas de mercado de trabalho, características do modelo social-democrata, como se pode apreender da análise da tabela 2.5, abaixo, que resume esses dados para os três regimes. Enquanto os liberais e conservadores gastaram, em média, entre 1980 e 2007, 1,7% e 2,5% do PIB, respectivamente, com políticas relacionadas à família, 2,8% do PIB foi gasto pelos social-democratas, refletindo a maior importância nesse modelo da desfamiliarização, que pressupõe a redução da dependência familiar em relação à proteção social. 40

42 TABELA 2.5: COMPOSIÇÃO DO GASTO MÉDIO NOS REGIMES, ENTRE 1980 E 2007, EM PERCENTUAL DO PIB Liberal Conservador Social-Democrata Aposentadorias, Pensões e Incapacidade 6,9% 13,4% 12,2% Saúde 5,8% 6,5% 5,8% Família 1,7% 2,5% 2,8% Políticas Ativas de Mercado de Trabalho 0,4% 0,8% 1,1% Políticas Passivas de Mercado de Trabalho 0,8% 1,7% 1,4% Habitação 0,7% 0,4% 0,4% Outras políticas sociais 0,7% 0,3% 0,8% Total 16,6% 25,5% 24,5% Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. Apesar da constante utilização dos gastos como indicador e caracterizador da proteção social nos diferentes países, segundo alguns críticos, há vários problemas relacionados à utilização do mesmo, como, por exemplo, o fato de que a evolução das despesas pode não ser causada por mudanças na política, mas simplesmente pelo número de beneficiários, como resultado de um envelhecimento da população ou mudanças nos níveis de desemprego, devido a fatores conjunturais. Outra importante crítica sobre os dados agregados da despesa social é que não é possível observar a dinâmica específica de cada programa. Assim, seria questionável se semelhantes evoluções nos gastos sociais entre os países, por exemplo, mostram de fato desenvolvimentos comparáveis. A observação de outros tipos de indicadores é um pouco limitada pela disponibilidade de dados. A partir de agora, vamos tentar olhar mais detalhadamente para cada área escolhida, tendo em mente as limitações dos dados disponíveis. II.2 Educação Atualmente, a educação é provavelmente o fator mais importante para garantir uma conexão estável com a vida profissional. A situação dos trabalhadores sem qualquer educação formal é muito mais debilitada, já que o mercado de trabalho tem exigido cada vez mais uma maior qualificação. Desse modo, diante da grande importância que a educação tem alcançado, na maioria das sociedades, essa se tornou um dos objetivos principais dos Estados de Bem- Estar Social Modernos. Esta é, portanto, um elemento-chave na luta contra a pobreza e a exclusão social. 41

43 GRÁFICO 2.7: GASTO PÚBLICO NA EDUCAÇÃO EM PERCENTUAL DO PIB Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD. Para iniciarmos a análise deste importante indicador, podemos primeiramente visualizar o gráfico 2.7, acima. Como se pode observar, o setor público dos países pertencentes ao regime social-democrata gasta, em média, mais com a educação do que os demais regimes 13. O regime liberal apresentou um gasto público em educação, para o período, de 5,2% do PIB, frente a 5,4% do regime conservador e 7,2% do regime social-democrata. 14 A análise do gráfico acima nos remete a uma possível convergência entre os regimes no que concerne a esse indicador, principalmente entre os modelos conservador e liberal. Esse dado parece confirmar a idéia exposta no capítulo anterior de uma possível redução na variância entre países quando se consideram algumas políticas dos últimos anos. Além disso, temos no gráfico 2.8, abaixo, a participação do gasto privado no gasto total em educação, entre 1998 e Como era de se esperar, a maior participação privada é observada no regime liberal. Entretanto, aproximadamente 31% das pessoas que estavam estudando o faziam em instituições privadas nos países do modelo conservador, em média. Esses valores eram de 23% e 8%, respectivamente, para os liberais e social-democratas. Outro indicador que se coaduna a esse é a proporção das matrículas efetuadas nas instituições privadas em relação a todas as matrículas efetuadas na educação primária: 14%, 25% e 5% para os liberais, conservadores e social-democratas, respectivamente, entre 2000 e Está sendo considerado o gasto com educação em todos os níveis, a partir do pré-primário (3 a 6 anos). 14 Dados da OECD Statistics. 15 Dados do World DataBank. 42

44 GRÁFICO 2.8: PARTICIPAÇÃO DO GASTO PRIVADO EM RELAÇÃO AO GASTO TOTAL EM EDUCAÇÃO Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. Um aspecto importante aqui a ressaltar é a educação dedicada às crianças em seus primeiros anos de vida. Vários estudos têm alertado para a importância da educação infantil, notadamente creches e pré-escolas. Heckman e Carneiro (2003) sinalizam para a crucialidade dos primeiros três anos de vida de uma criança no desenvolvimento de suas habilidades cognitivas e não-cognitivas que são fundamentais para o processo de aprendizado. Para Kerstenetzky (2010), investimentos nesse segmento tornariam os gastos em educação mais efetivos nos níveis avançados e reduziriam as desigualdades inter-geracionais, além de permitirem a ativação das mulheres no mercado de trabalho, já que parte da responsabilidade do cuidado infantil seria alocada ao Estado. Ainda segundo Kerstenetzky (2010, p. 34): As mais de quatro décadas de investimento maciço em educação na Europa não reverteram significativamente as desigualdades, enquanto a experiência nórdica de priorização precoce desses investimentos foi fundamental para os baixos indicadores de desigualdade observados nesses países, já que o sistema público de educação infantil foi capaz de interferir na transmissão intergeracional das desigualdades, neutralizando em parte o efeito negativo da desigualdade entre as famílias sobre a desigualdade das próximas gerações. O gasto público em creches, em 2005, para os países pertencentes ao modelo liberal foi, em média, de 0,13% do PIB, índice semelhante foi encontrado para os países do modelo conservador; já os países do modelo social-democrata apresentaram, em média, um gasto de 1,09% do PIB, em 2005, com creches. 16 O gráfico 2.9, abaixo, mostra o gasto público, por 16 Starting Strong II - Early Childhood Education and Care (OECD, 2006). 43

45 regime, na educação pré-primária (3 a 6 anos), que, conforme podemos observar, nos últimos anos, foi maior no modelo conservador, ainda que a maior média do período pertença aos países social-democratas. Tanto os dados relativos a creches quanto à educação pré-primária refletem certa convergência entre os modelos: no primeiro caso, entre o regime liberal e conservador e no segundo entre os social-democratas e os conservadores. GRÁFICO 2.9: MÉDIA DO GASTO PÚBLICO NA EDUCAÇÃO PRÉ-PRIMÁRIA COMO PERCENTUAL DO PIB Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. TABELA 2.6: MÉDIA DE ANOS DE ESTUDO Regime Liberal 10,5 10,5 10,6 10,9 11,2 Estados Unidos 11,7 11,6 11,7 11,9 12,1 Reino Unido 8,3 8,5 8,8 9,1 9,4 Austrália 10,3 10,3 10,4 10,7 10,9 Canadá 10,3 10,8 11,0 11,4 11,6 Nova Zelândia 11,5 11,5 11,3 11,5 11,7 Regime Conservador 7,9 8,2 8,4 8,7 9,0 França 6,7 6,9 7,0 7,4 7,9 Alemanha 8,8 9,6 9,9 10,0 10,2 Bélgica 8,2 8,6 8,9 9,1 9,3 Áustria 7,3 7,5 7,8 8,1 8,4 Holanda 8,2 8,5 8,8 9,1 9,4 Regime Social-Democrata 8,5 8,9 10,0 10,5 10,7 Dinamarca 9,0 9,1 9,6 9,4 9,7 Suécia 9,7 9,5 9,5 11,2 11,4 Noruega 8,2 9,2 11,6 11,7 11,9 Finlândia 7,2 7,8 9,4 9,7 10,0 Fonte: Elaboração própria a partir de dados do World DataBank.. 44

46 Outro importante indicador quando nos referimos à educação é a média de anos de estudo. Como vemos na tabela 2.6, acima, o modelo liberal é aquele que possui o maior número de anos de estudo, em média, resultado da importância que a educação possui nos países mais desenvolvidos, notadamente nos Estados Unidos. Os dados da tabela 2.7, abaixo, também nos remetem a efetividade do sistema educacional. Nela observamos as notas e as classificações dos países no PISA de Os países que mais se destacaram nesse exame foram a Finlândia, o Canadá, a Nova Zelândia e a Holanda. Percebe-se que todos os países mostrados encontram-se no grupo dos trinta países mais bem posicionados no PISA. Além disso, não é possível observar uma distinção clara entre os regimes relacionada a este indicador. TABELA 2.7: RESULTADO DO PISA DE Leitura Matemática Ciências Estados Unidos 500 (17º) 487 (31º) 502 (23º) Reino Unido 494 (25º) 492 (28º) 514 (16º) Austrália 515 (9º) 514 (15º) 527 (10º) Canadá 524 (6º) 527 (10º) 529 (8º) Nova Zelândia 521 (7º) 519 (13º) 532 (7º) França 496 (22º) 497 (22º) 498 (27º) Alemanha 497 (20º) 513 (16º) 520 (13º) Bélgica 506 (11º) 515 (14º) 507 (21º) Áustria 470 (39º) 496 (24º) 494 (30º) Holanda 508 (10º) 526 (11º) 522 (11º) Dinamarca 495 (24º) 503 (19º) 499 (26º) Suécia 497 (19º) 494 (26º) 495 (29º) Noruega 503 (12º) 498 (21º) 500 (24º) Finlândia 536 (3º) 541 (6º) 554 (2º) Fonte: Elaboração própria a partir de dados do PISA Results (OECD, 2010). (1) Em 65 países. Entretanto, torna-se importante sublinhar o fato de que o desempenho pode ser mais ou menos desigual no interior de cada país. Observar a dispersão das notas, nesse contexto, pode ser um bom indicador da desigualdade da educação ou da qualidade da mesma dentro dos respectivos países. Os Estados Unidos, por exemplo, apresentaram um erro padrão (medida de dispersão em torno da média para a amostra utilizada) de 3,7. Enquanto isso, a França apresentou uma dispersão de 3,4 em suas notas. Já a Dinamarca apresentou um erro padrão de 2,4 (OECD,2010). 45

47 Os desafios e a importância da educação para os Estados de Bem-Estar Social podem ser ilustrados mostrando as diferenças nas taxas de emprego em diferentes grupos de ensino (gráfico 2.10, abaixo). Em todos os países analisados, as pessoas com ensino superior possuem uma maior taxa de emprego em relação àqueles com um menor nível de instrução. Além disso, essa taxa, em média, é superior para os países nórdicos em todos os níveis de educação considerados, principalmente no nível secundário. GRÁFICO 2.10: TAXAS DE EMPREGO EM PERCENTUAL PARA DIFERENTES NÍVEIS DE INSTRUÇÃO EM 2008 Fonte: Elaboração própria a partir de dados de Education at a Glance 2009 (OECD, 2009). II.3 Saúde Atualmente, a saúde é responsável por um gasto total, em média, superior a 10% do PIB nos principais países desenvolvidos, chegando a 16% nos EUA em Desse modo, podemos perceber a importância crescente que este indicador vem adquirindo. Com o envelhecimento da população é natural que esta rubrica ganhe mais importância, aumentando a pressão sobre as finanças públicas. No gráfico 2.11, abaixo, podemos ver a participação pública sobre o gasto na saúde. Sua análise ratifica a expectativa de que no modelo socialdemocrata teremos uma maior participação pública no fornecimento de bem-estar, além de uma progressiva convergência entre os regimes social-democrata e conservador. 17 Dados da OECD Statistics. 46

48 GRÁFICO 2.11: PARTICIPAÇÃO PÚBLICA NOS GASTOS COM SAÚDE Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. Um indicador importante no que se refere à saúde é a mortalidade infantil, que representa o número de crianças mortas com até um ano a cada mil nascimentos. Os países que estamos abordando possuem taxas muito baixas para este indicador. A diferenciação por regimes, nesse caso, é pequena, porém existente: O modelo liberal possui uma taxa de 5,2; os conservadores, em média, 4,0; e os países do modelo social-democrata, 3,0. 18 Os países dos três regimes apresentavam em 2008 uma expectativa de vida ao nascer alta e muito próxima entre si, em torno de 80 anos. O envelhecimento populacional resultante de uma expectativa de vida mais elevada traz consigo uma maior demanda por serviços de cuidado para os idosos, o que representa um desafio moderno para os Estados de Bem-Estar Social. O gráfico 2.12, abaixo, traz o gasto público, em percentual do PIB, com esta rubrica para os diferentes países. Como se pode observar é visível o maior comprometimento dos países nórdicos com esse tipo de serviço, que reflete a idéia presente nesses países de possibilitar a desfamiliarização do cuidado com os idosos. GRÁFICO 2.12: GASTOS PÚBLICOS EM SERVIÇOS DE CUIDADO COM IDOSOS 18 Dados da OECD Statistics para

49 COMO PERCENTUAL DO PIB Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. II.4 Mercado de Trabalho Parte considerável da base do bem-estar social está relacionada a uma alta taxa de participação entre os adultos na população. Esse aspecto está bem enfatizado no modelo nórdico, baseado principalmente em políticas universais e, portanto, mais caras. A estrutura desse regime é, inclusive, altamente dependente de sua estreita relação com o trabalho. Um modelo como esse só pode ser sustentando em um ambiente onde uma considerável proporção da população está empregada e contribuindo para a receita do Estado. Desse modo, esse regime busca garantir o direito ao trabalho, o que, por conseguinte, minimiza os problemas sociais e maximiza a receita dos impostos, viabilizando financeiramente os serviços de alta qualidade e universais defendidos pelo mesmo. O emprego é crescentemente um pré-requisito para um Welfare State generoso. Embora o Modelo Social-Democrata se alicerce em generosos regimes universais para garantir renda para as pessoas que são incapazes de se auto-sustentar através do trabalho, os benefícios oferecidos não podem substituir completamente as rendas do trabalho como assalariado ou não-assalariado. O emprego é, assim, além de uma necessidade pessoal, uma necessidade coletiva, fundamental para a sustentação financeira do Welfare State: a alta taxa de participação contribui para aumentar a produção na sociedade, e isso contribui para o financiamento das vantagens comuns por meio de impostos e aumento da atividade econômica que fixam as receitas do Estado, além de reduzir o número de dependentes de 48

50 benefícios. A menor taxa de participação, seja através de diferentes grupos que estão sendo excluídos do mercado de trabalho, ou de uma elevada taxa de emprego em tempo parcial, pode ser considerada como o principal desafio para o Estado de Bem-Estar Social no que se refere ao Trabalho (NORMAN; RØNNING; NØRGAARD, 2009). Isto se aplica especialmente em uma situação onde mudanças demográficas conduzem a uma elevação da parcela da população não pertencente a PIA (população em idade ativa). Isso pode resultar não apenas em uma diminuição de possibilidades de receita para o Welfare State, mas também em aumento da despesa, na medida em que mais pessoas dependem de transferências públicas. Nesse quadro, é importante ressaltar que o envelhecimento da população também pode levar a aumento das necessidades de cuidados e serviços de saúde. Na medida em que esses serviços são financiados pelo poder público predominantemente, este deve também resultar em aumento na pressão sobre o financiamento do Estado de Bem-Estar Social. TABELA 2.8: TAXAS DE PARTICIPAÇÃO NO MERCADO DE TRABALHO EM PERCENTUAL Total Homens Mulheres Regime Liberal 75,8 77,0 83,1 83,0 68,5 71,1 Estados Unidos 77,2 75,3 83,9 81,4 70,7 69,3 Reino Unido 76,4 76,8 84,1 83,4 68,9 70,3 Austrália 74,0 76,5 82,5 83,0 65,4 70,0 Canadá 76,2 78,6 81,9 82,7 70,4 74,4 Nova Zelândia 75,1 78,0 83,2 84,4 67,2 71,8 Regime Conservador 69,9 73,2 78,0 79,1 61,7 67,4 França 68,0 69,7 74,4 74,3 61,7 65,2 Alemanha 71,1 75,9 78,9 82,1 63,3 69,7 Bélgica 65,2 67,1 73,8 73,3 56,6 60,8 Áustria 70,7 75,0 79,8 81,4 61,7 68,6 Holanda 74,3 78,5 83,2 84,2 65,2 72,6 Regime Social-Democrata 78,6 79,5 81,9 82,1 75,2 76,7 Dinamarca 80,0 80,8 84,1 84,4 75,9 77,1 Suécia 78,9 80,7 81,3 83,1 76,4 78,2 Noruega 80,7 80,2 84,8 82,9 76,5 77,4 Finlândia 74,9 76,1 77,6 78,1 72,1 74,0 Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. É à luz destes tipos de problemas que vamos analisar indicadores relacionados ao trabalho. Em primeiro lugar, vamos observar as taxas de participação nos diferentes regimes, dadas na tabela 2.8, acima. A taxa de participação, aqui, é tida como a relação entre a 49

51 população economicamente ativa entre 15 e 64 anos e a população total entre 15 e 64 anos. Como pode ser observado, os países do modelo social-democrata apresentam as maiores taxas totais para este indicador, reflexo da elevada taxa de participação feminina no mercado de trabalho e da importância que o trabalho assume para o regime. O modelo conservador é aquele que possui as menores taxas de participação, principalmente entre as mulheres. Apesar disso, vale ressaltar que o incremento na taxa de participação feminina entre 2000 e 2008 é muito superior nos países conservadores, o que indica uma queda na variância desse indicador entre os países. TABELA 2.9: TAXAS DE DESEMPREGO EM PERCENTUAL Total Homens Mulheres Regime Liberal 5,8 5,1 5,9 5,3 5,5 4,9 Estados Unidos 4,0 5,8 3,9 6,1 4,1 5,4 Reino Unido 5,5 5,3 6,1 5,7 4,8 4,7 Austrália 6,3 4,2 6,5 4,0 6,2 4,6 Canadá 6,8 6,1 7,0 6,6 6,7 5,7 Nova Zelândia 6,2 4,2 6,3 4,1 6,0 4,2 Regime Conservador 6,2 5,7 5,4 5,4 7,2 6,1 França 10,0 7,4 8,5 6,9 11,9 7,9 Alemanha 7,8 7,5 7,5 7,4 8,1 7,6 Bélgica 6,6 7,0 5,3 6,5 8,3 7,6 Áustria 3,5 3,8 3,3 3,6 3,8 4,1 Holanda 3,1 3,0 2,4 2,8 3,9 3,2 Regime Social-Democrata 5,8 4,5 5,7 4,3 6,0 4,8 Dinamarca 4,4 3,3 4,0 3,0 4,9 3,7 Suécia 5,8 6,1 6,2 5,8 5,4 6,3 Noruega 3,4 2,6 3,7 2,7 3,2 2,4 Finlândia 9,7 6,3 8,9 5,9 10,6 6,7 Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. Emprego e desemprego são, naturalmente, interligados. Aos desempregados também deve ser garantido um rendimento mínimo e, consequentemente, o desemprego infringe custos sobre os Estados de Bem-Estar Social. Como o que ocorre com a taxa de emprego, o desemprego será, evidentemente, estreitamente relacionado com os ciclos econômicos. Na tabela 2.9, acima, observamos a taxa de desemprego para homens e mulheres por regime. Há uma grande discrepância entre os resultados da Finlândia e os demais países do regime socialdemocrata, principalmente para o ano de 2000, resultado da forte crise econômica que esse país enfrentou na década de Apesar disso, é o modelo conservador que possui as 50

52 maiores taxas de desemprego total, ainda que a Holanda contribua de forma substancial para a redução dessa média, por motivos que já foram explicitados na seção de gastos. Ao olharmos para as taxas totais em 2008, resultado menos influenciado pela crise na Finlândia, percebemos que os países do modelo social-democrata são aqueles que possuem a menor taxa de desemprego total. Os países conservadores também são aqueles que possuem um maior desemprego feminino em relação ao desemprego para os homens, o que condiz com as características conservadoras expostas no capítulo anterior. No regime liberal observamos uma menor taxa de desemprego entre as mulheres em relação aos homens, mas a taxa de participação feminina nesse regime é bem inferior para as mulheres do que para os homens e, portanto, menos mulheres estão à procura de emprego, o que poderia contribuir para esse resultado. De modo contrário, os países social-democratas possuem as maiores taxas de participação feminina e, em 2008, possuíam a menor taxa de desemprego entre as mulheres. GRÁFICO 2.13: INDICADOR RELACIONADO À PROTEÇÃO NO EMPREGO NOS DIFERENTES REGIMES Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. O gráfico 2.13, acima, representa um índice criado pela OECD para mensurar o nível de proteção nos postos de trabalho para os diferentes países. Esse índice reflete, principalmente, o rigor da regulamentação referente às demissões. O modelo conservador possui o maior nível de proteção no emprego, refletindo a maior rigidez do mercado de trabalho nesses países, ainda que haja, nos últimos anos, uma notável convergência entre os modelos. Em um Estado de Bem-Estar Social, o trabalho pode ser considerado como um dever e um direito. Os países nórdicos atribuem tanto valor a esse fato que possuem os maiores 51

53 gastos em políticas ativas, fundamentais para a facilitação do ingresso no mercado de trabalho, como pode ser visto na tabela 2.10, abaixo. Segundo Kerstenetzky (2010), o desemprego é visto como responsabilidade pública nos países pertencentes ao Regime Social- Democrata, não apenas porque as políticas de garantia de renda são generosas, mas também porque o Estado se envolve na colocação e na provisão de oportunidades no mercado de trabalho. Mais uma vez observamos certa convergência entre o modelo conservador e socialdemocrata, entretanto é válido notar a participação dessas políticas para observarmos as prioridades do regime: Enquanto aproximadamente 35% dos gastos com políticas de mercado de trabalho referem-se a políticas ativas no modelo conservador, na média, esse valor é de 47% no modelo social-democrata. TABELA 2.10: DECOMPOSIÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO EM PERCENTUAL DO PIB Regime Liberal Regime Conservador Ativas 0,322 0,288 0,273 Passivas 0,408 0,372 0,280 Ativas 0,980 0,980 0,948 Passivas 1,956 1,750 1,500 Ativas 1,125 1,093 0,958 Regime Social-Democrata Passivas 1,535 1,255 1,003 Fonte: Elaboração própria a partir de dados do OECD Statistics. A provisão de bem-estar social representava, em média, 23,4%, 26,6% e 32,0% do emprego total (público e privado) em 2000, respectivamente, para os países dos regimes liberal, conservador e social-democrata. 19 Desse modo, é perceptível que o Welfare State tem um grande potencial para contribuir com o emprego e, portanto, com o seu próprio financiamento e expansão e isso se torna mais perceptível nos países do regime socialdemocrata. Outra estratégia utilizada pelos países nórdicos para a manutenção do emprego é o emprego público. O gráfico 2.14, abaixo, mostra como o percentual do emprego público na força de trabalho é superior nesse modelo. Vale ressaltar que se observam diferenciações dentro dos próprios modelos, como é o caso da Suécia e da Noruega, por exemplo. Enquanto na primeira, os empregados públicos representavam mais de 28% da força de trabalho, na segunda, esse valor girava em torno de 21%. 20 GRÁFICO 2.14: EMPREGO PÚBLICO COMO PERCENTUAL DA FORÇA DE TRABALHO 19 OECD Employment Outlook 2005 (OECD, 2005). 20 Dados da OECD Statistics. 52

54 Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. A ideia da criação do Estado de Bem-Estar Social está relacionada ao atendimento da população em qualquer momento de suas vidas, de modo a reduzir os riscos sociais. Muitas das mais importantes áreas cobertas pelo Welfare State estão relacionadas à idade. O envelhecimento implica que uma parte crescente da população receba aposentadorias, além da maior pressão sobre setores de saúde e cuidados. Essas duas áreas demandam, em média, 63,0%, 62,0% e 53,0% do gasto social público para os regimes liberal, conservador e socialdemocrata, respectivamente. 21 E já que o financiamento do Estado de Bem-Estar depende em grande medida das receitas fiscais de uma população trabalhando, muitos apontam para o desenvolvimento demográfico como o mais importante desafio para todos os modelos de Estados de Bem-Estar Social, mas especialmente para os nórdicos que possuem um desenho mais universal de programas (NORMAN; RØNNING; NØRGAARD, 2009). Durante os últimos cem anos, a taxa de mortalidade diminuiu consideravelmente em todos os países desenvolvidos, o que combinado com uma taxa de fecundidade em queda levou a uma alteração dramática nas composições etárias das populações. 22 Uma das razões principais para o envelhecimento da população ser considerada como um dos principais desafios ao Welfare State é que haverá proporcionalmente menos pessoas contribuindo para a 21 Dados da OECD Statistics. 22 Nos últimos anos, várias políticas com o objetivo de reverter a queda acentuada nas taxas de fecundidade têm sido implantadas nos países mais desenvolvidos, notadamente nos nórdicos. Essas políticas incluem expansão de licença maternidade e paternidade, além de incentivos financeiros. Os efeitos dessas políticas já começam a ser visualizados: A Dinamarca, por exemplo, conseguiu elevar sua taxa de fecundidade para acima dos níveis de reposição. 53

55 produtividade na sociedade. Isso significa pressão sobre as contas da seguridade social e custos adicionais para o sistema de saúde a serem custeados por uma proporção decrescente da população representada pela força de trabalho ativa. II.5 Desigualdade de Renda e Pobreza Um dos objetivos mais importantes do Estado de Bem-Estar Social é garantir segurança econômica e o acesso a bens e serviços que forneçam bem-estar ao indivíduo. Um elevado grau de desigualdade e pobreza representa um desafio para o Welfare State, pois ocasiona a marginalização de alguns grupos do acesso à provisão de bem-estar, e ainda têm outras consequências para o próprio Estado de Bem-Estar Social, como, por exemplo, questões referentes ao financiamento e à legitimidade do mesmo. Segundo o pensamento keynesiano, a concentração de renda é um problema para a economia capitalista, devido à baixa propensão a consumir dos mais abastados que resulta em baixo crescimento e desemprego. Essa dinâmica reduziria a receita do governo, dificultando o financiamento do Welfare State. A questão da legitimidade está ligada ao fato de que a própria clientela do Estado de Bem-Estar Social assegura sua continuidade. O desmonte desse Estado entra em conflito não somente com os interesses dos principais beneficiários de seus programas, mas também com os interesses daqueles envolvidos na prestação e fornecimento dos seus serviços. Ou seja, o Welfare cria sua própria base de apoio. Quando há uma prestação de serviços focalizada ou diferenciada, por exemplo, pode não haver uma base de apoio suficientemente organizada para impedir retrocessos em alguns programas. Para citar um exemplo de como essa legitimidade é importante, podemos pensar no caso da disposição para pagar impostos que financiem o Welfare State: os cidadãos de classe média estarão cada vez menos dispostos a pagar impostos altos quanto mais presos à provisão privada estiverem (KERSTENETZKY, 2010), dificultando a expansão do orçamento social. 54

56 GRÁFICO 2.15: ÍNDICE DE GINI Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics Desse modo, a análise de indicadores que reflitam a distribuição dos rendimentos, bem como outras desigualdades entre os indivíduos é de fundamental importância para o estudo do Estado de Bem-Estar Social, pois se espera que o Welfare State seja capaz de reduzir a desigualdade, tornando essa um importante indicador de efetividade do mesmo. O indicador mais utilizado quando se refere à desigualdade é o índice de Gini, que se aproxima de um quanto maior a desigualdade percebida entre os indivíduos. No gráfico 2.15, acima, vemos que a desigualdade de renda é notadamente inferior nos países do Regime Social-Democrata. Nele temos o índice de Gini para os indivíduos após os impostos e transferências. Outro indicador recorrente para observar a efetividade do Estado de Bem-Estar Social é o percentual de pessoas que estão abaixo da linha de pobreza. A maioria dos estudos que utilizam esse indicador recorre a uma medida de pobreza relativa, que considera a linha de pobreza para cada país como uma percentagem da renda média/mediana do país em questão (usualmente 50%), ou seja, a linha de pobreza varia entre os países analisados. Segundo Goodin (2001), as pessoas sentem-se pobres quando possuem menos do que é comum na sociedade em que vivem, daí a utilização de indicadores relativos. Aqui estamos considerando como pobres aqueles que ganham até 50% da renda mediana de cada país (antes dos impostos e transferências). Mais uma vez os melhores resultados são encontrados nos países nórdicos, refletindo a eficiência das políticas desse modelo no combate à desigualdade e à pobreza, como pode ser visto no gráfico 2.16, abaixo: 55

57 GRÁFICO 2.16: PERCENTUAL DE POBRES POR REGIME Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. II.6 Potencial Trade-off Debates sobre a compatibilidade de baixa desigualdade com uma economia dinâmica e produtiva são constantes e têm comumente focado na relação entre desigualdade e crescimento econômico. A visão tradicional dessa discussão defende que a desigualdade favorece o crescimento (OKUN, 1975). A riqueza, segundo esse ponto de vista, seria a principal fonte de poupança e investimento em uma economia capitalista. Além disso, os altos impostos requeridos para o financiamento de programas redistributivos reduziriam o ganho financeiro do trabalho e investimento, o que poderia reduzir a motivação das pessoas, induzindo alguns a preferirem a dependência em relação aos benefícios governamentais ao invés de trabalhar. Entretanto, outros autores têm sugerido que, na realidade, a desigualdade de renda pode prejudicar o crescimento (KENWORTHY, 1995; BOWLES & GINTIS, 1995). Uma vez que os ricos tendem a poupar uma parcela superior de suas rendas que os mais pobres, uma maior desigualdade poderia diminuir o consumo, e, por conseguinte, reduzir o crescimento tanto quanto o investimento. Outros argumentos somados a esse são que os investimentos não dependem somente da taxa de poupança interna ou que a resposta dos indivíduos a um maior nível de carga tributária pode aumentar a motivação dos trabalhadores, já que seria necessário um maior esforço para alcançar o padrão de vida desejado (KENWORTHY, 2004). Na seção anterior, vimos que, indubitavelmente, os países nórdicos possuem a maior 56

58 efetividade em termos de resultados na redução da desigualdade e pobreza. A ideia nesta seção é observar se este resultado está condicionado à manutenção de um baixo dinamismo econômico. A tabela 2.11, abaixo, mostra a evolução das taxas de crescimento do PIB para os diferentes países. Como se pode notar, as taxas dos diferentes regimes são muito próximas. Em média, a taxa de crescimento no regime liberal foi de 2,94% contra 2,75% do regime social-democrata. A pequena diferença entre as taxas desses dois regimes impede que ratifiquemos a existência do trade-off supracitado. Ou seja, a partir da observação dos dados empíricos, não podemos visualizar qualquer tendência geral na qual a desigualdade influencia o crescimento econômico, assim como ressaltado por Kenworthy (2004), que se utilizando de modelos econométricos não encontrou resultados robustos para a influência da desigualdade sobre o crescimento em qualquer direção. Mesmo quando olhamos para a taxa de emprego, que representa a proporção de empregados sobre a população economicamente ativa, como uma proxy do dinamismo da economia, não observamos um trade-off entre taxa de emprego e desigualdade. As taxas, conforme a análise do gráfico 2.17, abaixo, dos modelos social-democrata e liberal são muito próximas entre si: a média, no período de 2000 e 2008, foi de 72,7% para o regime liberal, 67,8% para o conservador e 74,3% para os países nórdicos. A maior taxa de emprego nesses países deve estar relacionada aos elementos de seu Welfare State generoso que possuem um efeito pró-emprego, como a provisão ou subsídios do governo ao child care, que facilitam a participação da mulher no mercado de trabalho. 57

59 TABELA 2.11: TAXAS DE CRESCIMENTO DO PIB EM PERCENTUAL Regime Liberal 3,5 2,5 3,0 3,1 3,2 2,9 2,6 2,7 Estados Unidos 4,2 1,1 1,8 2,5 3,6 3,1 2,7 1,9 Reino Unido 3,9 2,5 2,1 2,8 3,0 2,2 2,8 2,7 Austrália 2,0 3,8 3,2 4,1 2,8 3,1 3,8 3,7 Canadá 5,2 1,8 2,9 1,9 3,1 3,0 2,8 2,2 Nova Zelândia 2,4 3,5 4,9 4,3 3,7 3,2 0,9 2,9 Regime Conservador 3,7 1,3 0,8 0,6 2,3 1,8 3,1 3,1 França 3,9 1,9 1,0 1,1 2,5 1,9 2,2 2,4 Alemanha 3,2 1,2 0,0-0,2 1,2 0,8 3,4 2,7 Bélgica 3,7 0,8 1,4 0,8 3,2 1,7 2,7 2,9 Áustria 3,7 0,5 1,7 0,8 2,5 2,5 3,6 3,7 Holanda 3,9 1,9 0,1 0,3 2,2 2,1 3,4 3,9 Regime Social-Democrata 4,1 1,6 1,6 1,4 3,6 2,8 3,6 3,2 Dinamarca 3,5 0,7 0,5 0,4 2,3 2,5 3,4 1,6 Suécia 4,5 1,3 2,5 2,3 4,2 3,2 4,3 3,3 Noruega 3,3 2,0 1,5 1,0 3,9 2,4 2,3 2,7 Finlândia 5,3 2,3 1,8 2,0 4,1 2,9 4,4 5,3 Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. GRÁFICO 2.17: TAXAS DE EMPREGO ENTRE OS INDIVÍDUOS DE ANOS Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. Assim, parece que os países nórdicos não apenas conseguiram bons resultados em termos de redução da desigualdade, como também apresentaram crescimento e taxas de emprego compatíveis com os demais países que não se comprometeram demasidamente, pelo 58

60 menos ao olharmos os resultados, com a redução da disparidade social entre os indivíduos. II.6 Conclusão O primeiro ponto analisado no capítulo foram os gastos públicos sociais totais entre 2000 e Observamos neste indicador uma preponderância dos países nórdicos, ainda que acompanhados de perto pelos países conservadores, que possuem um gasto total superior quando observamos um período mais longo, a partir de De qualquer forma, podemos concluir para a convergência do gasto total nesses dois regimes e um gasto inferior para os países do modelo liberal. Os gastos em todos os regimes concentram-se em rubricas que refletem o envelhecimento populacional, quais sejam: aposentadorias e saúde. A saúde é a área em que o poder público dos países liberais mais gasta, seguidos da aposentadoria: ao excluirmos essas rubricas teríamos um gasto social de apenas 6% do PIB. O regime conservador tem gastos relativos mais elevados com aposentadorias e excluindo as áreas de saúde e aposentadorias, teríamos um gasto de 9% do PIB, frente a um valor de 12% para os países social-democratas, o que considerando o PIB elevado desses países é uma grande diferença. Além disso, políticas de desfamiliarização e para os deficientes também possuem um peso maior no orçamento social-democrata. No que concerne à educação (que não é classificada como gasto social pela OECD), os gastos privados são bastante elevados no modelo liberal frente aos demais modelos. Enquanto isso, o modelo social-democrata possui os maiores investimentos públicos nessa rubrica. A educação infantil é uma preocupação nórdica, o que pode ser visto a partir do maior investimento desses países em creches. Outro ponto a ser destacado é a influência da educação na obtenção de maiores taxas de emprego. Na saúde, mais uma vez, observamos os maiores investimentos públicos nos países nórdicos, além de uma maior preocupação com os serviços de cuidados aos idosos e os melhores resultados em termos da mortalidade infantil. As taxas de participação no mercado de trabalho são maiores nos países do modelo social-democrata, inclusive as taxas femininas. O desemprego também é menor nesses países, principalmente quando observamos as taxas mais recentes. Políticas ativas de emprego possuem bastante importância nesse regime, reflexo do peso que o mercado de trabalho possui no financiamento do Estado de Bem-Estar. Além disso, o emprego público é bastante elevado em comparação aos demais países, o que ajuda na manutenção de uma elevada taxa de emprego. Ao observamos indicadores em termos de resultados, os países social-democratas, no 59

61 geral, possuem os melhores indicadores. Além disso, a efetividade desse regime não trouxe consigo uma menor taxa de crescimento ou emprego. Diante da experiência de sucesso na redução da desigualdade dos países nórdicos e de essa ser um dos maiores problemas brasileiros, o Brasil deve-se aproveitar do catching up social 23 desses países mais bemsucedidos, conforme salientado por Kerstenetzky (2010). No próximo capítulo poderemos observar a aproximação ou distanciamento do Brasil em relação ao padrão de proteção social observado nesses países. 23 O país deve explorar as vantagens de late comer no processo de catching up social: ou seja, aprender com as experiências mais bem sucedidas sem ter que necessariamente percorrer toda a trajetória desses países para alcançar o grau de efetividade social que estes alcançaram (KERSTENETZKY, 2010, p.27). 60

62 CAPÍTULO III O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL 24 O objetivo deste capítulo é mostrar as características gerais do Estado de Bem-Estar que se formou no Brasil ao longo dos anos, buscando relacionar sua estrutura mais ampla à classificação de regimes dos modernos Welfare States tratados por Esping-Andersen (1990). Para tanto, o capítulo está estruturado em mais sete seções, além desta introdução, a saber: a primeira faz um breve relato da evolução do Estado de Bem-Estar Social no Brasil; na segunda seção, tanto o montante quanto a composição do gasto social público são analisados; indicadores relativos à educação, saúde e mercado de trabalho são visualizados nas três seções seguintes, respectivamente; a sexta seção traz um breve panorama de alguns indicadores de efetividade do Welfare State Brasileiro; e, por fim, a sétima seção resume as principais conclusões do capítulo. Segundo Medeiros (2001), a configuração do Estado de Bem-Estar Social em cada país é determinada pelo padrão e o nível de industrialização, a capacidade de mobilização dos trabalhadores, a cultura política de uma nação, a estrutura de coalizões políticas e a autonomia da máquina burocrática em relação ao governo. Assim, podem-se compreender as características estruturais de cada sistema de proteção social sem se recorrer a uma concepção linear de desenvolvimento das políticas sociais. O caso brasileiro, sob esse ponto de vista, torna-se um padrão, dentre os vários existentes, de intervenção e regulação social do Estado. Ou seja, a intervenção do Estado Brasileiro é específica, mas preserva características de tendências gerais (DRAIBE, 1993). III.1 A Evolução do Estado de Bem-Estar Social Brasileiro Ao longo do século XX, mas principalmente no período compreendido entre 1930 e 1970, o Brasil se constituiu em uma economia moderna com base industrial e urbana, abandonando seu passado agrário, baseado em exportações de bens primários que predominavam até as primeiras décadas do século, ao mesmo tempo em que modernizou e estendeu as regulações do Estado, assim como os mecanismos para sua intervenção. Como resultado de um Estado que buscava o desenvolvimento, a evolução do sistema de proteção 24 A questão tributária não foi tratada neste trabalho visto que a importância do tema e de sua configuração demandaria um tratamento bastante extensivo que acabaria por fugir ao propósito desta dissertação, que busca apresentar uma visão geral do sistema de proteção social brasileiro, a partir do prisma do Welfare State. 61

63 social dava ênfase às relações entre o capital e o trabalho, com reduzida atenção aos direitos sociais e à cidadania (DRAIBE, 2003). Os alicerces do sistema de proteção social brasileiro são constituídos nesse mesmo período, tendo o autoritarismo como uma de suas principais marcas, visando regular aspectos concernentes à organização dos trabalhadores assalariados dos setores mais modernos da economia, utilizando-se da antecipação de algumas necessidades, de modo a reduzir a legitimidade das lideranças trabalhistas em suas reivindicações. Desse fato resulta a segmentação no processo de modernização no país que se apresenta até os dias atuais, com setores industriais modernos convivendo com setores tradicionais. Segundo Medeiros (2001), as políticas sociais observadas antes de 1930 além de serem fragmentadas, tinham um cunho emergencial. Já entre 1930 e 1945, assistimos a um aumento crescente do papel do Estado tanto na área trabalhista quanto na previdenciária, fato este evidenciado pela criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio (MTIC) e realocação da questão previdenciária da esfera das empresas para a organização baseada nas categorias profissionais. As primeiras medidas legais mais abrangentes relacionadas à proteção social no país foram a Lei dos Acidentes de Trabalho de 1919, que reconheceu a obrigação do empregador em indenizar o operário em caso de acidentes no trabalho, e a Lei Eloy Chaves de 1923, que estabeleceu a obrigação da criação da primeira Caixa de Aposentadorias e Pensões (CAP) para os trabalhadores de empresas ferroviárias. Em 1926, um decreto estendeu o modelo da CAP para outras categorias e, em 1930, já havia mais de quarenta CAPs, com aproximadamente oito mil operários contribuintes e sete mil pensionistas (GUERREIRO, 2010). Nesse período foram criados os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAP), organizados por categorias profissionais, e que passaram a conviver com as inicialmente estabelecidas CAPs, que eram estruturadas por empresas. Os IAPs cobriam riscos relativos à perda temporária ou permanente da capacidade de trabalho, além de serviços de assistência médica em alguns casos. De modo diverso das CAPs, os IAPs reuniam trabalhadores da mesma categoria e não mais por empresa. Além disso, nos IAPs havia a presença do Estado, sendo seus presidentes escolhidos pelo presidente da República. Os recursos desses institutos eram provenientes de contribuições do governo, dos empregadores e dos empregados. Os benefícios oferecidos dependiam do que cada instituto arrecadava, assim os serviços de melhor qualidade eram prestados pelos institutos que reuniam os trabalhadores com os melhores salários. Além disso, em 1943, toda a legislação trabalhista elaborada gradualmente 62

64 foi reunida na Consolidação das Leis do Trabalho, que incluía regulamentação do horário do trabalho, trabalho da mulher e do menor, férias, salário mínimo, estabilidade, pensões e aposentadorias, etc. (GUERREIRO, 2010). Para além das questões trabalhistas e previdenciárias, em 1930 é criado o Ministério da Educação e Saúde Pública. De modo dicotômico, o Ministério ficava responsável pela saúde coletiva da população, enquanto que a atenção médica era restrita aos trabalhadores vinculados a categorias profissionais. Em relação às ações assistenciais, essas inicialmente limitavam-se a estimular as iniciativas de entidades privadas no que concerne a proteção à maternidade, infância e adolescência (PASINATO, 2009). Assim, o sistema de proteção social que teve início em 1930, no Brasil, baseado, principalmente, na mediação entre o capital e o trabalho, configurou-se como uma política voltada principalmente para os trabalhadores urbanos. Ou seja, foi criado um esquema de proteção social com o objetivo de atender aos setores organizados da classe trabalhadora urbana, fundamentado no sistema de previdência social. Apesar das diversas tentativas de uniformização da política previdenciária ao longo do período democrático, entre 1946 e 1964, o sistema permaneceu fragmentado. O período entre 1964 e 1985 foi marcado pela redução da liberdade política, pela queda da renda do trabalho e pelo crescimento das desigualdades sociais, apesar do milagre econômico assistido pela economia brasileira, principalmente entre 1969 e Em contraposição, observa-se o desenvolvimento de alguns aspectos do Estado de Bem-Estar Social, nesse mesmo período, que marcam a ampliação dos direitos sociais: Criação em 1966 do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), que unificou todo o sistema (com exceção das pensões no emprego público, que conservou os seus próprios institutos) e substituiu os antigos IAPs, uniformizando os benefícios. Além disso, em 1971, temos a importante criação do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL), que incluiu trabalhadores rurais no sistema previdenciário, embora separados do INPS. Os recursos exigidos para este benefício viriam de um imposto sobre produtos rurais e de um imposto sobre as folhas de pagamento das empresas urbanas (CARVALHO, 2001), fornecendo benefícios de aposentadoria por idade aos 65 anos, limitados aos homens e tendo meio salário mínimo como teto. Os únicos grupos profissionais ainda excluídos do sistema formal, trabalhadores domésticos e os trabalhadores por conta própria, também foram incorporados em 1972 e 1973, respectivamente. Permaneceram excluídos aqueles que não tinham empregos formais, característica conservada até os dias atuais. Além disso, os trabalhadores temporários de empresas são incluídos, por sua vez, em 1974, ano da criação da renda mensal vitalícia para pessoas com idade acima de 63

65 70 anos e deficientes, incapazes de prover seu sustento e que tivessem contribuído à previdência ao menos doze meses (GUERREIRO, 2010). Em consonância com tais medidas, foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social, fundado em E, de modo a compensar a flexibilidade da legislação trabalhista e o fim da estabilidade do emprego, foi criado, em 1966, o Fundo de Garantia por Tempo Serviço (FGTS), que passa a funcionar como uma espécie de seguro-desemprego. A ditadura militar, como foi visto, expandiu benefícios para um contingente considerável que permanecia excluído, mas nivelou a segurança social em níveis baixos, o que acabou por deslocar do sistema público a grande maioria da classe média assalariada. Substituiu um modelo mais relacionado ao implantado por Bismarck na Alemanha, por outro mais residual, próximo ao americano. Ocorreu, no período, ampliação de serviços e programas, porém com uma maior seletividade do público beneficiário, pulverização das ações e segmentação do usuário por faixas etárias, necessidades e problemas (SOUSA, 2009). Assim, estabeleceu-se um sistema proteção social que, em teoria, cobria toda a população. Entretanto, como bem colocou Vianna (1998), o sistema público foi se especializando cada vez mais no atendimento precário dos mais pobres, enquanto que a provisão privada de bem-estar conquistava adeptos entre a classe média (VIANNA, 1998). É nesse contexto que Vianna (1998) diz haver uma americanização perversa da proteção social brasileira, que seria mais evidente na saúde, mas que poderia ser observada em quase todas as áreas de intervenção pública na vida social: Nos Estados Unidos, a maioria da população tem acesso à proteção através do mercado e o sistema público é restrito a uma minoria que gira em torno de um quinto da população, enquanto que no Brasil essa proporção reflete as pessoas que possuem acesso aos seguros privados, visto que a maioria da população é dependente o sistema público (VIANNA, 1998). Com o início da Nova República, período marcado pela conquista da Constituição Cidadã de 1988, vieram também os avanços na área política e o aumento da participação da população no processo eleitoral. Até as reformas ocorridas na década de 1980, o Welfare State Brasileiro tinha uma característica de forte centralização política e financeira em nível federal, fragmentação institucional e uso clientelístico das políticas sociais, o que reduzia a capacidade do funcionamento dessas políticas como mecanismo redistributivo (DRAIBE, 1993). A partir da Constituição de 1988, vemos a incorporação em nossa Lei Maior de um conjunto de direitos, inclusive o direito dos cidadãos e cidadãs à proteção social. Assim, o sistema de proteção social brasileiro inclui, desde a Constituição promulgada em 1988, as garantias de direito à saúde, previdência e assistência social. Esse é um marco para os direitos 64

66 sociais no Brasil, pois ocorre a ampliação do sistema de proteção social e instituição de princípios de universalização, ancorada na noção de direito social, acompanhado de um esforço governamental, principalmente nos últimos anos, em ampliar o atendimento nas três dimensões da seguridade social. O direito social foi visto como o fundamento da política, com um comprometimento do governo com o sistema de proteção, projetando um acentuado grau de provisão do Estado, cabendo ao setor privado um papel complementar (DRAIBE, 2003). Dentre as inovações da Nova Constituição, pode-se destacar: a criação do Sistema Unificado de Saúde (SUS), apoiado no direito universal à saúde; a definição de um piso mínimo para os benefícios; a criação do seguro-desemprego; e a extensão da previdência rural, que teve seu sistema unificado com a previdência urbana e estendeu os benefícios às mulheres, não estando mais atrelado à unidade familiar, além de ter a idade de aposentadoria reduzida (60 para homens e 55 para mulheres). No início de 1988, a agenda de transição democrática conferiu centralidade à questão social e a nova Constituição, em grande medida, reafirmou o princípio e os conteúdos das reformas intencionadas. Dentre essas, nós podemos reconhecer um escopo mais compreensivo do sistema de proteção social, tanto com o reforço dos direitos universais quanto com o relativo afrouxamento da relação contributiva. Além disso, há o estabelecimento de um valor mínimo para os benefícios e a expansão de direitos sociais para novos grupos, notadamente os trabalhadores rurais. Em síntese, as alterações ocorridas na década de 1980 e que culminam com a promulgação da Constituição de 1988,... inauguram um novo sistema de proteção social pautado na concepção de Seguridade Social que universaliza os direitos sociais concebendo a Saúde, a Assistência Social e a Previdência como questão pública, de responsabilidade do Estado (BRAVO, 2000, p.1). O atual Estado de Bem-Estar Social Brasileiro possui um histórico marcado pela tradição e pelo conservadorismo. O sistema de proteção social caracterizou-se, ao longo de muitos anos, como pontual e fragmentado, resistindo em reconhecer a proteção social como um direito a ser garantido pelo Estado aos indivíduos. Somente com a Constituição de 1988 é que a proteção social passou a ser concebida, de fato, sob a perspectiva de direito da cidadania, configurando-se, portanto, em um Estado de Bem-Estar nos termos assumidos nesse trabalho: O Welfare State incluiria os programas e medidas necessários ao reconhecimento, implementação e exercício dos direitos sociais reconhecidos em uma dada sociedade como incluídos na condição de cidadania, gerando, por conseguinte, uma pauta de direitos e deveres (TEIXEIRA, 1985). Esta relação jurídica de reciprocidade inclui, além dos direitos sociais, direitos civis e políticos, e ainda que cada um destes tenha tido um 65

67 desenvolvimento histórico diverso, atualmente estão relacionados e vinculados à noção de cidadania (TEIXEIRA, 1985). III.2 Gasto Social Público 25 Como já foi ressaltado no capítulo anterior, o gasto social público permite que tenhamos uma visão geral sobre a estrutura de segurança social proporcionada pelo Welfare State, através da observação de seu montante e sua composição. Além disso, em um contexto em que indicadores de dificuldade na promoção da cidadania social são tão recorrentes e que indicam a persistência da relevância dos temas da pobreza e da desigualdade no Brasil, questões relacionadas ao perfil e impacto do gasto público social ganham um contorno ainda mais relevante. Entre 1995 e 2008 foi gasto, em média, 21,8% do PIB na área social, sendo que esse valor chegou a 25,4% em Aqui estamos considerando as seguintes rubricas para a área: Educação e Cultura; Saúde e Saneamento; Previdência e Assistência; Habitação e Urbanismo; Mercado de Trabalho; Direitos de Cidadania; e Organização Agrária. Ao comparamos esse valor aos dos países classificados em regimes de Welfare State por Esping-Andersen (1990) temos que considerar que a classificação das rubricas sociais utilizada pela OECD e adotada no capítulo anterior destoa-se dessa, principalmente, por não levar em consideração a Educação. Assim, ao incluirmos a educação, teríamos um gasto público social de 22,7% do PIB para os países do modelo liberal, enquanto isso os conservadores gastariam, em média, 32,3% do PIB, frente aos 31,6% do PIB gastos pelos países nórdicos, entre 1995 e Durante esse mesmo período, o gasto no Reino Unido representava 24,6% do PIB, enquanto esse valor chegava a 34,0% e 36,2% na França e na Suécia, respectivamente. Ou seja, o patamar do montante do gasto social no Brasil compara-se ao dos países liberais, aquele cujo gasto é o menor dentre os regimes. O gráfico 3.1, abaixo, revela a composição desse gasto por rubrica. Vale ressaltar que estamos considerando aqui as três esferas de governo, a saber: federal, estadual e municipal. Como pode ser observado, os gastos estão em expansão, sendo que a previdência e a assistência possuem valores bem superiores aos demais setores. Entre 2002 e 2008, a previdência sozinha foi responsável por um gasto de quase 10,4% do PIB, frente a 1,1% da Assistência social. O gasto com a previdência é comparável aos gastos da França e da Áustria 25 Nesta seção, para o Brasil, foram utilizados dados da SIAFI - STN, enquanto que para os demais países, utilizaram-se dados da OECD Statistics. 66

68 nessa rubrica, países que possuem os maiores gastos com aposentadorias em relação ao PIB, 10,7% e 10,9%, respectivamente. Em termos da Assistência Social, a comparação fica comprometida visto que os elementos que a compõem estão também englobados na rubrica Outras Transferências da classificação utilizada pela OECD. A saúde e a educação também consumiram uma considerável proporção do orçamento social no período: 22,7% e 20,5%, respectivamente. O gasto público com educação entre 1995 e 2008 foi 4,9% do PIB. Enquanto isso, os Estados Unidos gastaram 5,2% do PIB, a França 5,4% e a Suécia 7,1%. A saúde gastou, em média, 4,5%, valor inferior ao apresentado em todos os países analisados neste trabalho, ainda que se mostre com um crescimento crescente nos últimos anos. GRÁFICO 3.1: COMPOSIÇÃO DO GASTO PÚBLICO SOCIAL EM PERCENTUAL DO PIB Fonte: Elaboração própria a partir de dados da SIAFI STN. O gasto com habitação entre 2002 e 2008 foi de 0,13%, nitidamente insuficiente para cobrir o déficit habitacional que possuímos. Em 2008, esse déficit, que inclui basicamente sub-habitações, foi estimado em 5,572 milhões de moradias contra 5,760 milhões em 2007 (FGV, 2009). Esse montante de gastos revela-se inferior a todos os regimes, que possui no modelo conservador seu valor mais baixo: 0,4% do PIB. A Alemanha, por exemplo, gastou, nesse período, 0,5% do PIB, enquanto a Dinamarca gastou 0,7%. O gasto com mercado de trabalho entre 2002 e 2008 também foi bastante reduzido, de 0,68% do PIB, em média, valor que se aproxima do montante gasto nesse setor no modelo liberal: 0,76% do PIB. 67

69 Segundo Kerstenetzky (2010), a relativa estabilidade na dimensão de serviços do gasto social sugere que o potencial que os serviços sociais possuem para impactar o bem-estar e impulsionar o crescimento estão sendo pouco aproveitados no Brasil. As discussões no país estão excessivamente impregnadas pela questão da limitação de recursos, que dificultaria a expansão do gasto social. Em relação a esse fato, Kerstenetzky (2010) argumenta que é preciso pensar no Estado de Bem-Estar Social como um projeto de desenvolvimento, através do qual o crescimento dos recursos permitiria a expansão do próprio Welfare State. Nesse sentido, os gastos relacionados à provisão de bem-estar tornar-se-iam investimentos que resultariam na melhoria dos indicadores econômicos: Seja através da expansão do emprego ocasionado por esse setor, ocasionando um aumento da receita tributária e redução da necessidade de concessão de benefícios; seja através da redução da desigualdade que, segundo o pensamento keynesiano, aumentaria a demanda e, portanto, a renda; ou ainda através da expansão do orçamento social que a extensão e melhoria dos serviços sociais permitiriam afinal quanto mais a população tiver que recorrer à provisão privada de bem-estar, menos inclinada a pagar impostos mais elevados que sejam capazes de sustentar o Welfare State essa estará. Portanto, para Kerstenetzky (2010), haveria certa endogeneidade no orçamento social e os Estados de Bem-Estar Social que possuem os melhores indicadores em termos de efetividade seriam justamente aqueles que se sustentaram financeiramente ao se basear na perspectiva de investimentos sociais. Assim, as relações entre as políticas econômica e social devem ser visualizadas a partir do papel reservado às políticas sociais no modelo de desenvolvimento econômico. Ou seja, partindo-se das potencialidades da política social em promover o crescimento econômico. Nitidamente, o nível de gasto social no Brasil ainda está aquém do necessário para cobrir seu déficit social, além de mostrar-se inferior ao da maioria dos países desenvolvidos estudados por Esping-Andersen (1990). Entretanto, a evolução do mesmo é notável, além do que é preciso ter em mente o desenvolvimento tardio do sistema de proteção social brasileiro, que torna razoável termos um menor nível de gasto nessa área. O Brasil, inclusive, destaca-se na América Latina: Em 2005, a média do gasto público social para os países da América Latina e do Caribe girava em torno de 13%, enquanto o Brasil gastou em 2005 mais de 22% do PIB na área social, sendo ultrapassado somente por Cuba, que gastou 34% do PIB nesse mesmo ano (CEPAL, 2005). 68

70 III.3 Educação Segundo Sen (2000), o acesso à educação pode ser um indicador de maior ou menor liberdade e influencia significativamente as variações interpessoais da conversão dos recursos em realizações e liberdade para realizar. Ou seja, um maior e melhor acesso a serviços de educação relaciona-se diretamente a maiores oportunidades e condições de vida mais favoráveis. A educação tem a capacidade de desenvolver nos indivíduos suas potencialidades ao permitir o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988). Quando passa a ser disseminada de forma universal e com qualidade, constitui-se em um dos mais importantes mecanismos para a promoção de oportunidades, além de ser fundamental para o progresso e desenvolvimento econômico e social. Torna-se ainda mais importante em situações de elevada desigualdade, quando as responsabilidades alocadas ao setor público ganham uma maior notoriedade. No Brasil, assim como na maioria das principais economias, a educação é parte integrante das políticas sociais, estando no conjunto das principais políticas de proteção social, devido à sua expressiva capacidade de ampliar oportunidades e resultados para os indivíduos, além de ser um elemento estratégico para o desenvolvimento econômico. Por esse motivo, absorve grande quantidade de recursos públicos. Nos últimos anos, ocorreram no país avanços importantes na ampliação do acesso a todos os níveis educacionais, chegando-se, inclusive, à universalização do acesso ao ensino fundamental. Entretanto, a baixa escolaridade média da população, a desigualdade educacional e a qualidade do ensino permanecem como graves problemas. Ramos e Vieira (2001) constataram que a desigualdade educacional é responsável por aproximadamente um terço da desigualdade de renda no Brasil. Barros e Mendonça (1997) também chegaram a resultados próximos: Segundo esses autores, se os diferenciais salariais por nível educacional fossem omitidos, a desigualdade no país cairia entre 35% e 50%. Assim, políticas de combate à desigualdade de rendimentos devem passar necessariamente pela questão da educação. A taxa de analfabetismo no Brasil vem melhorando consideravelmente nos últimos anos: Em 2009, era de 9,7%, frente a uma taxa de 54,5% em Enquanto isso, a média de anos de estudo era de 5,2 em 1992 e chegou a 7,5 anos em Além disso, 98,0% das 69

71 crianças de 7 a 14 anos frequentavam a escola nesse mesmo ano. Quando olhamos para a faixa etária de 0 a 3 anos, que representa a frequência em creches, esse percentual cai para 18,4% no mesmo ano, sendo que em 1995 era de 7,6%. Entre as crianças entre 4 e 6 anos, 77,6% frequentavam a escola em 2009, enquanto em 1992 esse percentual não chegava a 55,0%. Entre a faixa etária de 15 a 17 anos, 85,2% frequentavam a escola, embora apenas 50,9% desses jovens estavam cursando o ensino médio nesse ano. A frequência escolar no ensino superior também é reduzida: apenas 14,4% dos jovens entre 18 e 24 anos estavam nas universidades, diante de uma frequência que era de 30,3% para esse intervalo etário, em GRÁFICO 3.2: COMPOSIÇÃO DO GASTO PÚBLICO EM EDUCAÇÃO EM PERCENTUAL DO PIB Fonte: Elaboração própria a partir de dados da SIAFI STN. O gráfico 3.2, acima, mostra a composição do gasto social público em educação como percentual do PIB. Percebe-se a maior ênfase no ensino fundamental, o que explica os melhores resultados em termos de matrícula nessa fase escolar. A educação primária e préprimária encontra-se entre os menores gastos com educação. Como já foi afirmado, a importância de priorizar os investimentos nas crianças entre 0 a 6 anos é fundamental: além de permitir a inclusão das mulheres no mercado de trabalho, políticas de creches e educação infantil potencializam um maior aproveitamento dos investimentos nos demais níveis educacionais. Entretanto, apesar dos baixos números, esse indicador vem melhorando 26 Dados do IPEA (2010c), com exceção da taxa de analfabetismo para 1940, que é oriunda da publicação Estatísticas do Século XX (IBGE, 2006). 70

72 substancialmente: Entre 2000 e 2009, a taxa de matrícula em creches públicas aumentou mais de 115%. 27 Assim, não há dúvidas que temos um longo caminho a percorrer na melhora dos indicadores relacionados à educação, mas não há como negar consideráveis avanços na área. Entretanto, é na questão da qualidade do ensino que se concentram as principais preocupações nos últimos debates. GRÁFICO 3.3: PERCENTUAL DE CRIANÇAS ENTRE 7 E 14 ANOS QUE FREQUENTAM ESCOLA E NÃO SABEM LER E ESCREVER EM 2007 Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE (2008). O gráfico 3.3, acima, retrata um pouco dessa realidade. Nele observamos o percentual de crianças de 7 a 14 anos que estão na escola, mas não sabem ler e escrever: quase metade das crianças de 14 anos que frequentam a escola não conseguem ler e escrever, um número demasiadamente elevado, já que se espera que com 15 anos a criança esteja ingressando no ensino médio, dotada das habilidades fundamentais. Outro indicador dessa realidade são os números do PISA, exame internacional que avalia o conhecimento de alunos nas três principais áreas: 27 Dados dos Censos Escolares do INEP. 71

73 TABELA 3.1: RESULTADO DO PISA 28 Reading literacy Posição Scientific literacy Posição Mathematical literacy Posição º º º º º º º º º º º º (1) Em 31 países; (2) Em 41 países; (3) Em 57 países; (4) Em 65 países. Fonte: Elaboração própria a partir de dados do PISA Results (OECD, 2010). Os resultados em termos de efetividade dos indicadores de educação do Brasil estão bastante distantes daqueles apresentados pelas modernas economias classificadas por Esping- Andersen (1990). Segundo Paes de Barros e Mendonça (1997), a educação contribui relativamente mais que outros fatores para explicar a desigualdade de renda no Brasil. Logo, esta deveria ser priorizada no debate sobre desenvolvimento social e econômico. Em síntese, observamos um cenário de melhorias perceptíveis nos indicadores relacionados à educação, que é basicamente um serviço de provisão do governo, com 78,6% dos estudantes frequentando instituições de ensino públicas, em Queda no analfabetismo, elevação da média de anos de estudo, universalização do ensino fundamental e a expansão de ensino nos demais níveis são os principais resultados positivos na educação para o país e nos aproximam de um modelo mais centrado na universalização de políticas. Entretanto, os resultados negativos em avaliações de qualidade do ensino levantam a questão se a expansão do ensino não se baseou na precarização do mesmo. III.4 Saúde Na Constituição Brasileira de 1988 a saúde é considerada um dever do Estado e direito de todos os cidadãos. A saúde, como premissa básica do exercício da cidadania do indivíduo, constitui-se de extrema relevância para a sociedade, pois a mesma está relacionada com a qualidade de vida. O Brasil, assim como os países mais desenvolvidos, vem sofrendo um aumento expressivo da expectativa de vida, o que combinado com uma queda na taxa de fecundidade e na mortalidade infantil acarreta um expressivo envelhecimento populacional. 28 Vale ressaltar ainda que o Brasil possuía a maior dispersão dos resultados nesse exame, segundo Waltenberg (2005). Segundo o autor, o país apresentava o valor mais elevado da razão entre o 9º e o 1º decil de desempenho do PISA IPEA (2010c). 72

74 Diante desse cenário, serviços de saúde têm sua demanda elevada, o que constitui um desafio a ser superado pelo Welfare State Brasileiro. GRÁFICO 3.4: EVOLUÇÃO DA MORTALIDADE INFANTIL E EXPECTATIVA DE VIDA Fonte: Elaboração própria a partir de dados das Séries Históricas do IBGE. A análise do gráfico 3.4, acima, corrobora o parágrafo anterior: observa-se uma queda expressiva na mortalidade infantil e uma expansão da expectativa de vida. Ainda assim, em 2008, tínhamos uma mortalidade infantil de 23,3 por mil nascidos vivos e uma expectativa de vida de 72,7 anos. Além disso, a taxa de fecundidade que em 1991 era de 2,89, em 2009 ficou abaixo dos níveis de reposição: 1,8 filhos por mulher. 30 Em 1980, a população que tinha 60 anos ou mais de idade representava 6% da população total do país, em 2010 esse valor chegou a 10% e em 2020 alcançará 14%, segundo projeções do IBGE (2008). Esses indicadores podem explicar o crescente gasto com saúde no país, mas é necessário qualificar tal gasto, a fim de percebermos se os mesmos indicam a absorção desse maior contingente de idosos que teremos. Infelizmente as ramificações disponíveis do gasto para a saúde não nos permitem verificar o percentual destinado a cuidados com idosos, como pode ser visto a partir do gráfico 3.5, abaixo: 30 IPEA (2010d). 73

75 GRÁFICO 3.5: COMPOSIÇÃO DO GASTO EM SAÚDE EM 2008 Fonte: Elaboração própria a partir de dados da SIAFI - STN. No gráfico acima vemos uma larga preponderância dos gastos relacionados à assistência hospitalar e ambulatorial. O suporte profilático e terapêutico, que cobre procedimentos que evitam a instalação e propagação da doença, por sua vez, têm um papel bem reduzido no orçamento da saúde. Além disso, a participação pública no gasto total com saúde é muito baixa. No Canadá, por exemplo, a participação pública nessa área chegou a 68% em 2007, na Alemanha esse valor foi de 76%, enquanto na Dinamarca alcançou os 85%. Já o setor público no Brasil, contribuía com 41% dos gastos com essa rubrica, em Some-se a isso o fato dessa participação ter se mantido estável entre o período de 2003 e 2007, conforme podemos visualizar no gráfico 3.6, abaixo. Assim, o que observamos é uma preponderância do investimento privado na saúde, com uma consequente dualidade: aqueles que podem pagar, representados por uma minoria da população, procuram a provisão privada e os que possuem uma condição econômica inferior acessam os serviços prestados pelo poder público. Essa ideia relaciona-se aos resultados encontrados por Neri e Soares (2002): Enquanto que no decil mais elevado de renda, 74,4% possuíam plano de saúde privados, esse valor caía para 2,9% quando olhávamos para o decil com menor rendimento. 31 Dados do World DataBank. 74

76 GRÁFICO 3.6: PARTICIPAÇÃO PÚBLICA NO GASTO TOTAL COM SAÚDE Fonte: Elaboração própria a partir de dados do World DataBank. Mesmo após todo o tempo decorrido da promulgação da nossa Constituição de 1988, a saúde padece de vários déficits, fazendo com que o direito à saúde, enquanto direito fundamental não tenha a total efetivação conforme os ditames constitucionais. Segundo Neri (2008), há um enorme déficit de médicos no Brasil: o índice no país é de um médico para 595 habitantes. Este número é quase o dobro da média mundial que é de um médico para 300 habitantes. E também é mais de três vezes superior que a média cubana, que é de um médico para 169 habitantes. No Nordeste, a situação é ainda mais alarmante: No Piauí, a média é de habitantes por médico, no Maranhão e no Pará, esses valores chegam a e habitantes para cada médico (NERI, 2008). Entre 2001 e 2006, a população atendida por serviços de água canalizada cresceu 3,2%, alcançando uma cobertura de 90,9% da população. Os serviços de esgotamento sanitário também foram ampliados, chegando a 77,8% dos habitantes urbanos. Já os serviços de coleta de lixo cresceram e, em 2006, beneficiavam 97,1% da população. Esses indicadores tornam-se alarmantes quando observamos valores para outros países: no que concerne ao esgoto, por exemplo, a posição brasileira está a uma distância de aproximadamente 15% de países como a Argentina e o Chile e a mais de 20% da cobertura média de esgoto para os países mais desenvolvidos (IPEA, 2006). Segundo o IPEA (2006), existem 34,5 milhões de pessoas sem acesso a coleta de esgoto nas áreas urbanas, sem contar o fato de que apenas aproximadamente um terço do esgoto que é coletado recebe tratamento. E mesmo que esteja havendo uma redução das 75

77 disparidades regionais nos últimos anos, em 2006, a proporção da população urbana que não era coberta por tais serviços era seis vezes maior no Norte e mais de quatro vezes superior no Nordeste do que no Sudeste. Em síntese, apesar das dificuldades enfrentadas, vale destacar o fim da CPMF em 2007, o volume de recursos gastos na saúde e saneamento foi crescente nos últimos anos, consequência, principalmente, da expansão dos serviços e da clientela com a criação do SUS e do envelhecimento da população brasileira. Mesmo assim, esses recursos não foram suficientes para atender as demandas existentes, ainda que a tendência seja de elevação dos gastos nessa rubrica. O SUS permitiu a extensão de modo universal da saúde a toda a população, entretanto com a precariedade dos serviços prestados, a classe média, em geral, retirou-se em direção à provisão de saúde do mercado. III.5 Mercado de Trabalho A manutenção de níveis aceitáveis de emprego e de desenvolvimento em bases sustentáveis é um desafio para as principais sociedades modernas. A formulação de políticas públicas de combate ao desemprego tem se tornado uma prioridade nas agendas governamentais. A base para a expansão do Welfare State Brasileiro passa indubitavelmente pelo crescimento do mercado de trabalho. A ênfase no emprego é o caminho adotado pelos Welfares States mais efetivos no combate à desigualdade e pobreza. Segundo o IPEA (2010b), a PIA era composta, em 2009, por 160,4 milhões de pessoas, sendo que, deste montante, 95,4 milhões faziam parte da PEA (ou seja, 59,5%). Entre 2001 e 2009, a PIA aumentou 15,5%, enquanto a PEA cresceu 18,6%. A taxa de participação no mercado de trabalho, entendida como a relação entre a População Economicamente Ativa e a População em Idade Ativa, encontra-se ainda muito baixa, em torno de 60%, entre 2001 e 2009, segundo dados do IPEA. Entretanto, a taxa de participação feminina vem aumentando bastante e é a principal responsável pelo aumento de 1,6% na taxa de participação total entre 2001 e 2009: Nesse período, a taxa de participação masculina reduziu 1,2% e a das mulheres subiu 4,1%. Ainda assim, as diferenças de gênero desse indicador giram em torno de 20%. 32 Esse traço revela bastante semelhança com o quadro encontrado nos países conservadores, nos quais a taxa de participação feminina é substancialmente inferior à masculina. 32 IPEA (2010b). 76

78 A taxa de informalidade (proporção entre empregados sem carteira e trabalhadores por conta própria em relação ao total de trabalhadores com carteira assinada, empregados sem carteira e trabalhadores por conta própria), apesar de demasiadamente elevada, começa a cair nos últimos anos: em 2001 seu valor era de 55,7%, já em 2009 caiu para 48,5%. 33 Essa trajetória descendente também é visualizada ao observarmos a taxa de desemprego, que em 2010 foi de, em média, 6,7%, chegando a 5,3% no mês de dezembro. 34 Outra marca positiva no mercado de trabalho é a cobertura previdenciária, que em 2008 atingiu aproximadamente 60% da PEA, segundo dados do IPEA (2009). Além disso, o rendimento médio cresceu 12,2% entre 2001 e 2009, chegando a R$ 1068, O gráfico 3.7, abaixo, compara a proporção de emprego vulnerável em relação ao emprego total (emprego vulnerável segundo a definição do Banco Mundial reúne os trabalhadores familiares não-remunerados e os trabalhadores autônomos). Mais uma vez pode-se utilizar o argumento de uma melhora evidente no indicador para o Brasil, apesar de necessários avanços. GRÁFICO 3.7: EMPREGO VULNERÁVEL COMO PROPORÇÃO DO EMPREGO TOTAL Fonte: Elaboração própria a partir de dados do World DataBank. A importância do mercado de trabalho para a sustentação e expansão necessária do Welfare no país, diante dos indicadores do mercado de trabalho que ainda mantêm-se precários, nos remete ao tipo de gasto que vem sendo feito na área nos últimos anos. GRÁFICO 3.8: POLÍTICAS DE MERCADO DE TRABALHO EM PERCENTUAL DO PIB 33 Dados do IPEA (2010b). 34 Dados do IBGE (2011). 35 Dados do IPEA (2010b). 77

79 Fonte: Elaboração própria a partir de dados do DIEESE (2007). O gráfico 3.8, acima, nos mostra o quanto as políticas passivas são preferidas no sistema de proteção social brasileiro: Entre 1995 e 2007, somente 7% dos gastos relativos ao mercado de trabalho foram destinados à políticas ativas de mercado de trabalho, das quais destacam-se o Programa de Geração de Emprego e Renda (PROGER, que compõe-se de um conjunto de linhas de crédito disponíveis para investimento no crescimento ou modernização de empresas, enfatizando o apoio a setores intensivos em mão-de-obra e prioritários das políticas governamentais), o Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado (PNMPO, que fornece crédito para o atendimento das necessidades financeiras de pessoas físicas e jurídicas empreendedoras de atividades produtivas de pequeno porte, utilizando-se do relacionamento direto com os empreendedores locais onde a atividade econômica é executada) e a Qualificação Profissional (que busca promover a universalização do direito dos trabalhadores à qualificação, de modo a contribuir para o aumento da probabilidade de obtenção de emprego) Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego. 78

80 GRÁFICO 3.9: DEMONSTRATIVO DO FAT EM 2007 Fonte: Elaboração própria a partir de dados do DIEESE (2007). O gráfico 3.9, acima, mostra a composição da despesa total do FAT excetuando os 40% de empréstimo ao BNDES. O que vemos é uma ratificação do exposto no parágrafo anterior: Excessiva concentração de recursos e esforços em políticas passivas. Não está se argumentando da necessidade de corte das políticas como seguro-desemprego ou abono, por exemplo, visto que essas são políticas fundamentais para a manutenção da estabilidade no ciclo de vida dos indivíduos, além de funcionarem como uma política econômica anti-cíclica, apenas se está ressaltando a necessidade de expansão de recursos em políticas que estimulem a empregabilidade, seja através de maior aporte de recursos nos programas já existentes ou na criação de novos programas que dêem suporte a um Estado de Bem-Estar que atenda mais satisfatoriamente aos anseios e necessidades de seus beneficiários. Além disso, o percentual de funcionários públicos na força de trabalho permanece muito baixo, apenas 10,7%. Esse valor deixa o Brasil na frente de apenas sete países da OECD quando observamos esse indicador. Diante do cenário social brasileiro, a expansão do emprego público contribuiria para aumentar o contingente de trabalhadores envolvidos na necessária expansão da provisão de bem-estar, bem como ajudaria a financiar o próprio Welfare, a partir da expansão do emprego (KERSTENETZKY, 2010). O percentual do emprego público em relação à força de trabalho no Brasil é inferior, inclusive, a esse tipo de emprego nos Estados Unidos, país que reúne de forma mais acentuada as características do modelo liberal (KERSTENETZKY, 2010). O gráfico 3.10, abaixo, nos mostra esse indicador para países da OECD e para o Brasil: 79

81 GRÁFICO 3.10: EMPREGO PÚBLICO COMO PERCENTUAL DA FORÇA DE TRABALHO Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OECD Statistics. Em síntese, temos um mercado de trabalho que mostra tendências de melhora, com a redução do grau de informalidade e, por conseguinte, elevação da cobertura previdenciária, redução do desemprego, aumento nas taxas de participação, principalmente das mulheres. Entretanto, o país ainda faz pouco uso das políticas de promoção do emprego, o que pode ser visto com a baixa participação das políticas ativas em relação à totalidade das políticas no mercado de trabalho. Além disso, nosso nível de emprego público é pequeno quando olhamos para os países mais desenvolvidos. A expansão necessária do Estado de Bem-Estar Brasileiro, bem como a melhoria dos serviços prestados, depende de uma maior ênfase em políticas de promoção do emprego, que permitam a elevação da base de arrecadação tributária. III.6 Desigualdade de Renda e Pobreza O Estado de Bem-Estar Social visa proporcionar aos seus indivíduos oportunidades que lhes permitam o acesso a bens e serviços que lhes forneçam bem-estar ao longo da vida, resguardando os indivíduos contra os riscos sociais. A pobreza, considerada em sua dimensão simplificada de insuficiência de bens e serviços, está relacionada a dois determinantes, quais sejam: a escassez agregada de recursos e a desigualdade. Atualmente, o Brasil é a oitava economia do mundo, o que nos leva a acreditar que os níveis de pobreza no Brasil estão associados aos índices de desigualdade de renda. O Índice de Gini que em 2001 era de 0,5869, em 2009 caiu para 0,5427. Em 2005, os 22,35% mais pobres da população detinham em conjunto a renda do percentil populacional 80

82 mais rico; já em 2009, 18,73% dos mais pobres detinham a renda do conjunto de pessoas que constituem o 1% mais abastado da população. Além disso, em 2005 a relação entre a renda dos 10% mais ricos em relação aos 40% mais pobres era de 19,55, enquanto em 2009 foi de 16, Segundo Paes de Barros (2009), o percentual de pobres em 2003 era de 39,04% e em 2008 caiu para 25,30% (Considerando a média nacional para a pobreza de R$ 187,50). Nos anos recentes a renda per capita de todos os décimos cresceu e entre os mais pobres, o crescimento foi mais acelerado. Como consequência, houve redução na desigualdade de renda e na pobreza. Entre 2001 e 2008, enquanto a renda familiar per capita da população como um todo cresceu 2,8% ao ano, entre os 10% mais pobres cresceu 8,1% ao ano e entre os 10% mais ricos cresceu apenas 1,4% ao ano (IPEA, 2010c). Assim, parece inquestionável a redução considerável que o Brasil vem, nos últimos anos, observando na desigualdade, entretanto esse fato ainda não nos isenta de possuirmos uma das maiores taxas de desigualdade do planeta. A queda da desigualdade no país assume um papel ainda mais importante quando observamos os países analisados no capítulo anterior, que embora ainda possuam taxas bastante reduzidas quando comparados ao resto do mundo, apresentaram em anos recentes elevação da desigualdade. III.7 Classificação do Brasil em Regime de Welfare State Assim como no percurso de outros países, não resta dúvida de que ao longo de nosso processo de modernização e de desenvolvimento econômico e social, concentrado no século XX, houve uma melhoria significativa em nossos indicadores de bem-estar social. Desde os anos 1930, quando tem início o processo de construção das estruturas estatais que conformarão a versão brasileira do Welfare State, culminando com a incorporação dos direitos sociais como direitos de cidadania na Constituição de 1988, ingressamos em uma fase do desenvolvimento onde o Estado assume a questão social como uma das principais prioridades públicas. Assim, ao longo do período de estruturação de seu Estado de Bem-Estar, o Brasil presenciou uma diversificada gama de políticas de cunho social de alcance muito variado. Entretanto, vários aspectos do ainda insatisfatório nível de bem-estar social no Brasil suscitam o debate se existiria ou não um Welfare State no país, tais como as altas taxas de pobreza e desigualdade, a cobertura insuficiente e a qualidade baixa nos serviços prestados na saúde e educação, a taxa elevada de trabalhadores no mercado informal, dentre outros. Entretanto, 37 IPEA (2010c). 81

83 parece claro que os avanços ocorridos em nosso sistema de proteção social apontam para o mesmo caminho dos países precursores na montagem dos Estados de Bem-Estar, onde se observou, como no Brasil, em maior ou menor medida, o crescimento dos gastos sociais em percentual do PIB, a expansão da cobertura e a diversificação dos serviços de saúde e educação, a ampliação dos benefícios e transferências e a constitucionalização de direitos sociais, os relacionando à condição de cidadania (KERSTENETZKY, 2010). Diante disso, a questão torna-se como classificar o Estado de Bem-Estar Social Brasileiro. Ao observarmos as políticas sociais, por função, podemos identificar a presença de características conservadoras principalmente em relação à rubrica previdência que, além de segmentar os sistemas de previdência dos empregados do setor privado e do setor público, possui uma preponderância nos gastos sociais comparável aos países desse regime. Entretanto, conforme salientado por Kerstenetzky (2010), a unificação e centralização dos diversos esquemas de previdência, ocorrida principalmente na época da ditadura militar, seguiram a tendência que pode ser visualizada em vários países classificados por Esping- Andersen (1990) de universalização da previdência, aproximando-se através desse viés mais dos países social-democratas. E apesar da considerável expansão na área, os trabalhadores informais ainda continuam sem cobertura previdenciária, dependendo da provisão do mercado nesse setor, característica marcadamente liberal. Os benefícios que figuram no interior da Seguridade Social, que inclui a saúde, assistência e previdência, também possuem um enfoque mais focalizado a partir da rubrica assistência social, cujos principais benefícios são o Benefício de Prestação Continuada, que se constitui no pagamento de um salário mínimo a idosos ou deficientes que possuam renda per capita familiar inferior a um quarto do salário mínimo, e o Bolsa Família. Diante da realidade desigual do Brasil, é necessário um conjunto de medidas focalizadas que permitam que programas universais sejam de fato universais, já que o fato de os direitos sociais serem universais não se traduz de forma automática na possibilidade de usufruto dos mesmos. Em uma sociedade com acentuada desigualdade, como é o caso da brasileira, as políticas sociais necessitam ter um componente mais focalizado, de modo a permitir que os direitos universais venham realmente embutidos de uma noção igualitária, como se supõe. Desse modo, a focalização seria, em alguns casos, um requisito da universalização de direitos efetivos (KERSTENETZKY, 2006). Assim, podemos pensar nessas políticas mais focalizadas como um caminho para universalizar de fato as políticas sociais. Assim, temos uma Constituição com preceitos universais, que atende uma grande parcela da população, no sentido do que seria classificado por Esping-Andersen (1990) como 82

84 notadamente um preceito social-democrata. A saúde e a educação são deveres do Estado e direito de todos, na previdência temos benefícios que são, em grande medida, equalizados, através da vinculação ao salário mínimo, com uma base, inclusive, não contributiva (trabalhadores rurais). E, apesar da assistência social ser uma política focalizada, torna-se necessária para tornar as políticas universais mais efetivas. Muito embora nosso Welfare caminhe para um modelo mais próximo ao socialdemocrata, nossos indicadores sociais revelam, mesmo com a melhora recente, muitos problemas na provisão e qualidade desses serviços. O crescimento da renda da população combinado com a precarização dos serviços prestados pelo Estado fazem com que a parcela da população com um nível maior de renda recorra à provisão privada de bem-estar (previdência complementar, planos de saúde privados, escolas particulares, etc.). Além disso, uma parte da população é deixada de fora da proteção do Estado - Na Previdência, podemos citar o caso dos trabalhadores informais que representam quase metade da população economicamente ativa; na Assistência, o caso daqueles que nem são extremamente pobres e nem se encontram em grupo considerado de risco, como crianças ou idosos, por exemplo (KERSTENETZKY, 2010). Em síntese, temos um modelo de base conservadora que ainda guarda características da sua origem, mas que caminha na direção da universalização das políticas, embora tenha levado uma parcela da população a buscar provisão de bem-estar no mercado, reforçando uma estratificação entre aqueles que consomem serviços privados e os que consomem serviço público, dificultando a legitimidade da manutenção e expansão do Estado de Bem-Estar Social Brasileiro. Nas palavras de Kerstenetzky (2010, p.26):...do ponto de vista do mix público privado, o EBES brasileiro se aproxima da social democracia (pela importância da provisão pública), do ponto de vista da estratificação, se aproxima do regime conservador (principalmente por conta do peso das transferências contributivas), e do ponto de vista da desmercantilização, se aproxima do regime liberal (principalmente por conta da segmentação dos serviços e das transferências focalizadas). III.7 - Conclusão O Estado de Bem-Estar no Brasil tem sua origem em 1930, no governo Vargas, com intuito principal de regular as relações de trabalho, tal qual a origem do modelo conservador. Um segundo momento de considerável expansão do Welfare Brasileiro é observado durante 83

85 os anos da ditadura militar, com a extensão de direitos a segmentos da sociedade antes excluídos, ainda que a desigualdade tenha se acentuado demasiadamente no período. A Constituição de 1988 traz consigo reformas na área social que fazem com que o sistema de proteção social até então existente configure-se propriamente em um Welfare State, onde o Estado reconhece a incapacidade do mercado em prover o bem-estar necessário à população e age de modo a reduzir os riscos sociais dos indivíduos, baseado no direito social que é atrelado à condição de cidadania. Os gastos sociais no Brasil estão em expansão, embora estejam ainda bem abaixo dos montantes registrados nos países mais igualitários. Além disso, gastos em serviços de cuidado, diante do envelhecimento populacional, e na educação pré-primária, que permitem a desfamiliarização, não são priorizados, prevalecendo gastos em áreas mais tradicionais. Em relação à saúde e à educação, percebe-se uma expansão da cobertura, bem como uma melhora gradual nos indicadores, ainda que os mesmos continuem alarmantes. A busca da provisão privada por parte de parcela da população diante da precariedade dos serviços prestados pelo setor público é outro fator que merece atenção. No mercado de trabalho, observamos grandes avanços, principalmente com a extensão e equalização de benefícios, mas ainda assim, quase metade da PEA não possui cobertura devido à informalidade. No que concerne a desigualdade e à pobreza, a melhora dos indicadores é notável, ainda que esteja bem distante das realidades dos regimes classificados por Esping-Andersen (1990), que, no entanto, apresentaram taxas de desigualdade crescentes nos últimos anos. A classificação do país em um determinado regime é dificultada pela presença de características dos três modelos nas políticas do Brasil. O Estado de Bem-Estar Brasileiro tem origens conservadoras, e ainda guarda características originais do seu surgimento, caminha em direção à universalização através dos preceitos introduzidos com a Constituição de 1988, mas com a precarização dos serviços prestados pelo setor público a partir do aumento da clientela, uma parcela da população migra para a provisão de bem-estar por parte do mercado, caracterizando uma dualidade presente no mercado liberal. Assim, temos que a intervenção do Estado Brasileiro é específica, mas preserva características de tendências gerais (DRAIBE, 1993). 84

86 CONSIDERAÇÕES FINAIS Este trabalho teve por objetivo documentar a existência do Estado de Bem-Estar Social no Brasil, de modo a situar o sistema de proteção brasileiro no contexto internacional de análise desse tipo de Estado, tentando elucidar sua formação, caracterização e tendências. Com esse fim, buscou-se, primeiramente, tornar clara a definição de Welfare State assumida, percorrendo alguns autores, de modo a reunir os diferentes ângulos tratados na literatura sobre este tema. Em seguida, foi adotada uma tipologia com vistas a classificar os países como pertencentes a diferentes regimes de Welfare, segundo suas características. Essa análise permitiu não apenas ratificar a existência do Welfare Brasileiro, mas também contrastar o caso brasileiro com as tendências dos Estados de Bem-Estar contemporâneos mais efetivos. O Estado de Bem-Estar Social pressupõe a ação estatal na articulação e implementação de políticas e instituições com o fim de prover bem-estar aos indivíduos, independentemente do grau em que se dá a participação do Estado, de forma a reduzir a exposição da população aos riscos sociais oriundos de uma economia de mercado, baseandose nos direitos sociais dos mesmos. Desse modo, o Welfare State incluiria programas e medidas necessárias ao exercício dos direitos sociais, que são reconhecidos como pertencentes à condição de cidadania. A implementação dos Estados de Bem-Estar nos diversos países, no entanto, obedeceu às especificidades históricas dos mesmos, resultando em características diferentes: mais universais ou focalizados, preponderância do Estado, da família ou do mercado na provisão de bens e serviços, mais ou menos efetivos no combate à pobreza e desigualdade. Respeitadas as especificidades oriundas da formação histórica dos países onde os respectivos Welfare States surgiram, é possível observar determinados padrões na configuração dos mesmos. A tipologia adotada neste trabalho foi a estabelecida por Esping- Andersen (1990). Esse autor dividiu os países em três regimes, quais sejam: Liberal, Conservador e Social-Democrata. Para isso, utilizou-se das seguintes características dos mesmos: o grau de desmercantilização reflete a dependência do mercado na provisão de bem-estar; o mix entre Estado, Família e Mercado relaciona-se ao papel assumido por esses três atores nessa provisão; estratificação social está ligada aos resultados alcançados na alteração da estratificação inicial a partir das políticas adotadas. O Regime Liberal baseia-se, principalmente, em políticas focalizadas para os mais necessitados. O mercado configura-se como o principal provedor de serviços de bem-estar. Por este motivo, esse regime acaba por gerar uma estrutura dual na sociedade: pobres que 85

87 necessitam dos baixos benefícios fornecidos pelo Estado e os demais que dependem do mercado. Já o Regime Conservador possui como ator principal a família, cabendo ao Estado um papel secundário de agir quando essa falha. Suas políticas costumam ser mais generosas, entretanto, dependem, geralmente, da inserção no mercado de trabalho. Por esse motivo, esse modelo acaba por reproduzir a estrutura de classes existente. Por fim, temos os socialdemocratas, que se baseiam em políticas generosas e universais, com o intuito de retirar da família a responsabilidade sobre os indivíduos. Devido a essas características possuem o maior potencial para tornar a estratificação social a mais igualitária dentre os regimes. O sistema de proteção social brasileiro teve seu surgimento, entre 1930 e 1945, vinculado a decisões autárquicas, com caráter predominantemente político, visando, principalmente, regular aspectos relativos à organização dos trabalhadores assalariados dos setores modernos da economia, enfatizando, principalmente, a criação de programas relacionados ao trabalho. Entre 1946 e 1964, apesar do restabelecimento da democracia, observamos uma continuidade no que concerne às características das políticas sociais no Brasil. Os governos militares iniciados em 1964, por sua vez, inauguram a fase de consolidação do sistema, com a expansão da cobertura de várias políticas, mediante a organização de sistemas nacionais públicos ou regulados pelo Estado para a provisão de serviços sociais básicos. Apesar disso, a desigualdade foi crescente no período, o que pode ser explicado pelo fato de a provisão dos bens e serviços basear-se em patamares muito reduzidos e definição de políticas específicas para grupos sociais diferentes. A partir da Constituição de 1988, a proteção social passou a ser vista como um direito da população brasileira, assim como o são o direito político e o eleitoral. O sistema de proteção social, que se caracterizou, ao longo de muitos anos, como pontual e fragmentado, passa a reconhecer a proteção social como um direito a ser garantido pelo Estado aos indivíduos. A Constituição torna-se, portanto, um marco na configuração do Welfare Brasileiro, ao colocar nos termos da lei as políticas sociais como necessárias ao cumprimento do papel do Estado na sociedade. O Estado de Bem-Estar Brasileiro, a partir da Constituição de 1988, passa a caminhar na direção dos Welfare States mais igualitários, ao seguir um preceito universalista, com extensão, equalização e elevação dos benefícios, distanciando-se mais do seu passado conservador, ainda que mantenha características originais do período de sua formação, como, por exemplo, a dualidade existente entre os sistemas previdenciários dos funcionários públicos e privados. Além disso, a não-cobertura dos trabalhadores informais por parte da previdência, bem como a baixa qualidade dos serviços prestados pelo setor público, que 86

88 ocasiona a busca da classe média por serviços prestados pelo mercado, nos remete a características dos Estados de Bem-Estar Liberais. Para finalizar, cabe ressaltar que se procurou comparar o Brasil a países com um histórico de formação e evolução do Welfare State bem mais longo. Além disso, esses países são, em geral, mais desenvolvidos que o nosso país. Essas ressalvas precisam estar claras quando comparamos os indicadores entre eles. Ainda assim, esses fatos não impedem que se observe uma tendência de aproximação ou distanciamento do Brasil em relação a um ou outro regime. Com os resultados dos indicadores dos países classificados por Esping-Andersen (1990) em mãos, uma possível extensão em pesquisas futuras seria analisar o processo de formação e caracterização dos Estados de Bem-Estar na América Latina, países com uma realidade mais próxima à brasileira, a fim de se ressaltar em que medida esses Welfare States aproximam-se do brasileiro, bem como dos modelos liberal, conservador e social-democrata. 87

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95 ANEXO A O FIM DA GOLDEN AGE Nos últimos anos, muito se tem dito sobre um possível desmantelamento do Welfare State a partir do fim da golden age do capitalismo e da onda liberal resultante desde então. Para Pierson (1995), a chegada ao poder de Thatcher, em 1979, através do Partido Conservador Britânico, é geralmente associada com o fim do consenso existente desde o pósguerra relacionado à promoção da equidade social através de benefícios e serviços sociais associados às políticas objetivando o pleno emprego. A idéia, visando à liberdade de mercado, incluía: privatização de empresas, desregulamentação e flexibilização de contratos e relações de trabalho, cortes de despesas na área social através da concentração sobre os mais necessitados e o encorajamento aos indivíduos a fazer provisões individuais através do setor privado. Desde então, o Reino Unido, gradualmente, move-se na direção de um modelo mais segmentado, atribuindo maiores responsabilidades ao mercado, aproximando-se cada vez mais das características da política norte-americana. Diante da nova realidade mundial de crise e escassez de recursos, os regimes tiveram que se reestruturar. Entretanto, o que observamos, no geral, é um aprofundamento nas características já expostas dos mesmos durante esse período de reajustamento: O Modelo Liberal caracterizou-se por enfatizar as soluções de mercado, ao encorajar a provisão privada do bem-estar e limitar as responsabilidades do Estado frente às adversidades impostas pelo sistema. Além disso, há um deslocamento dos benefícios focalizados na direção de condicionalidades ligadas ao trabalho. Esse tipo de programa tem o potencial de elevar as taxas de emprego, porém também a rotatividade. O resultado é que a provisão privada de bem-estar tende a agravar a desigualdade e a focalização tende a manter a pobreza elevada (ESPING-ANDERSEN; MYLES, 2009), já que políticas sociais focalizadas reduzem a disposição a pagar impostos das classes médias que não se beneficiam das mesmas, impactando o orçamento social: É o chamado paradoxo da redistribuição ressaltado por Korpi & Palme (1998), onde políticas focalizadas acabam por reduzir menos a pobreza já que lhe faltam legitimidade e sustentação financeira, por conseguinte; O modelo conservador também teve suas características reforçadas: seguridade social baseada em status ocupacional, uma provisão marginal de bem-estar pelo mercado, mercado de trabalho fortemente regulamentado, desemprego dos jovens elevado, emprego feminino baixo, etc. As principais inovações no interior do regime conservador foram as aposentadorias antecipadas, o trabalho em tempo parcial (Holanda) e o subsídio ao empregado (Alemanha) (KERSTENETZKY, 2010); Além do aprofundamento de suas características, como direitos universais, 94

96 desfamiliarização, utilização de políticas sociais na busca do pleno-emprego, um viés serviçointensivo, dentre outras, os países do regime social-democrata passaram a enfatizar mais ainda os gastos com serviços de cuidado e políticas ativas de mercado de trabalho. Para Pierson (1995), não há evidências inquestionáveis da retração dos sistemas de proteção social, até porque o gasto social continuou a crescer. Por ser medida impopular, tornou-se difícil fazer cortes drásticos, exceto em situação de crise orçamentária grave. Mesmo durante o governo de Thatcher houve um crescimento de 10% no gasto social, aumentando de 21,7% para 23,6% do PIB, apesar de muito desse aumento estar relacionado aos altos níveis de desemprego e ao baixo crescimento econômico. O autor reconhece que as mudanças, com foco na estrutura do sistema, ocorreram em três frentes na maioria dos países desenvolvidos: aumento proporcional dos benefícios means-test sobre os demais tipos de benefícios; descentralização em favor do setor privado; e mudanças nos critérios de elegibilidade e no valor dos benefícios. Entretanto, isso não promoveu o desmonte do Welfare State. Na Suécia, por exemplo, as mudanças ocorreram sem que houvesse cortes ou retração da cobertura dos benefícios, baseando-se em ganhos de eficiência. Pierson (1995) concluiu pela estabilidade das estruturas de proteção social, apesar das pressões dirigidas pelos defensores dos ajustes fiscais. O desmonte desse Estado entra em conflito não somente com os interesses dos principais beneficiários de seus programas, mas também com os interesses daqueles envolvidos na prestação e fornecimento dos seus serviços. Ou seja, o Welfare cria sua própria base de apoio. As tentativas de desmantelamento do Welfare State teriam provocado uma reação contrária e o surgimento de um eleitorado que defendia a manutenção dos programas do Estado de Bem-Estar. Para Pierson (1995), os governos de Thatcher, no Reino Unido, e Reagan, nos Estados Unidos, acabaram por fracassar em suas campanhas direcionadas contra os investimentos do setor público. Desse modo, o foco do desmantelamento parece ser limitado e indiferenciado. Assim, a tendência geral é de continuidade do Welfare State. 95

97 ANEXO B EFETIVIDADE DOS REGIMES 38 Regime Liberal Fonte: Kenworthy (2004). Regime Conservador Fonte: Kenworthy (2004). 38 Os dados para Individual earnings inequality englobam os indivíduos que se encontram empregados; Household earnings inequality, Posttax-Posttransfer Income Inequality e 10th-Percentile Household Income Levels referem-se às famílias em idade ativa; Employment é a proporção de empregados sobre a parcela da população com idade ativa; Cash Social expenditure referem-se aos benefícios fornecidos pelo governo. 96

98 Regime Social-Democrata Fonte: Kenworthy (2004). 97