Análise das finanças do Estado do RS em 2008 Darcy Francisco Carvalho dos Santos

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1 Análise das finanças do Estado do RS em 2008 Darcy Francisco Carvalho dos Santos O exercício de 2008 foi um ano atípico em termos de crescimento da arrecadação, em todos os níveis de governo. O Governo Federal (Tesouro Nacional, INSS e Banco Central) apresentou um crescimento nominal de 15,8% ou 9,6%, se descontada a inflação medida pelo IPCA, apesar da queda ocorrida nos meses de novembro e dezembro, em função da crise financeira internacional. O ICMS, principal item de receita dos estados, cresceu 19,5% nominais ou 13,1% reais no Brasil, no período janeiro/novembro de 2008, comparado com igual período de 2007, segundo dados do CONFAZ 1. Os municípios, independente das receitas próprias que também cresceram, obtiveram excelente crescimento das receitas de transferências, que constituem sua principal fonte de seus recursos. Nesse contexto, os governos que souberam administrar suas despesas e acompanhar e até superar o ritmo nacional de crescimento da receita, conseguiram eliminar seus déficits, como o foi o caso do RS. Para o RS, no entanto, não quer dizer que foram vencidas todas as dificuldades financeiras. Venceu a principal delas, que era a insuficiência de recursos no fluxo anual, mas ficaram os estoques de dívidas formados pelos déficits acumulados. Além disso, em função da crise financeira, no exercício de 2009 o crescimento real de receita deverá ser reduzido ou nulo. Mas, já estando a curva da receita acima da despesa, a administração financeira consistirá em não deixar que essas curvas mudem de posição. Esta análise, mesmo sintética, se divide em três partes: i) Execução Orçamentária dos Recursos do Tesouro, ii) Execução Orçamentária do Setor Governamental, que inclui os recursos próprios das Autarquias e Fundações, e iii) Análise a Gestão Fiscal. 1 Os dados disponíveis no CONFAZ são somente até novembro. Em função disso, o crescimento do ICMS do RS é diferente do restante da análise, que considera o ano completo.

2 1. Execução Orçamentária dos Recursos do Tesouro Esta situação inclui todas as aplicações diretas do Tesouro estadual mais o que ele transfere para as Autarquias e Fundações para complementar o atendimento das necessidades financeiras destas últimas. Conforme se observa na Tabela 1.1 (detalhado na Tabela Final 2), o crescimento real das receitas correntes foi de 13,1% em 2008 sobre 2007 e 15%, quando relacionado com O ICMS (parte recebida como tributo) cresceu 14,7% e 15%, respectivamente, mostrando que seu crescimento fora quase nulo em Todos os demais itens de receita própria cresceram. Já as receitas de transferências apresentam um crescimento mais tímido, de 2,3% e 3,9%, respectivamente, nos períodos citados. Tabela Execução orçamentária dos recursos do Tesouro Crescimento das receitas correntes em 2008 sobre 2007 e sobre 2006 Valores originais atualizados pelo IPCA médio PRINCIPAIS ITENS Receitas correntes 13,1% 15,0% Tributárias 13,8% 15,4% ICMS 14,7% 15,0% Outros Tributos 8,0% 18,4% Transferências federais 2,5% 3,9% Fonte: Tabela Final 2 (origem CAGE) 1.1 Crescimento do ICMS Conforme se observa na Tabela 1.2, o crescimento médio anual do ICMS arrecadado a qualquer título (incluindo dívida ativa, juros e multas), que fora de 3,4% entre 1995 e 2007, foi de 14,3% em 2008, se descontada a variação do IPCA. A relação ao IGP-DI, cresceu no período citado 1,3%, e em 2008, 8,6%. Em relação ao exercício anterior, o crescimento nominal foi de R$ 2,547 bilhões ou 20,7%, o que corresponde a 5,5 vezes o crescimento nominal verificado em qualquer um dos dois exercícios imediatamente anteriores. 2

3 Tabela 1.2 Evolução do ICMS (*) em valores correntes e constantes e respetivos crescimentos ANOS VALORES VARIAÇÃO VALORES CONSTANTES CRESCIMENTO % (**) CORRENTES NOMINAL IGP-DI IPCA NOMINAL IGP-DI IPCA ,4% 2,9% -1,2% ( ) ,2% -7,4% -6,5% ,6% 1,6% 2,3% ,1% -1,2% 4,9% ,2% 6,5% 13,2% ,8% 7,6% 11,2% ,0% -2,5% 2,1% ,8% -1,4% 5,6% ,2% -2,1% 0,5% ,0% 11,5% 10,4% ,9% 2,1% -0,1% ,9% -1,2% 0,2% ,7% 8,6% 14,3% Tx.anual 11,0% 1,3% 3,4% 1995/07 Fonte dos dados brutos: Site Secretaria da Fazenda. (*) ICMS a qualquer títulos (dívida ativa, multa, juros, etc.), base de retorno aos municípios. (**) Média dos valores reais calculados mês a mês. Daí a diferença para 14,7%, cujo cálculo é pelo índice médio anual. Apesar da excelente arrecadação do ICMS em 2008, não foi o ano de melhor desempenho do tributo, quando se analisa um período mais longo. Foi o melhor ano a contar de Se tomarmos de 1980 para cá, veremos que ocorreram quatro anos com arrecadação maior, conforme Tabela 1.3. A média nos 27 anos transcorridos entre 1980 e 2007 foi de 3,9%, tudo considerando como deflator o IPCA. Tabela 1.3 Anos excepcionais de crescimento do ICMS (tributo) Utilizado o IPCA médio anual ANO TAXA ANUAL ,8% ,8% ,1% ,1% ,4% ,1% ,0% ,7% ,9% Fonte: Tabela final 3. O pior desempenho da arrecadação se verificou no período governamental , quando ela caiu 5,2%. Já o período apresentou um crescimento real de 17,5%, embora tenha atingido 9% em 2006 (Tabela 1.4 e Tabela Final 3). Cada desempenho positivo ou negativo teve suas causas, que não cabe aqui analisá-las. A maioria dos desempenhos negativos teve origem 3

4 em fatores que fugiram à administração estadual, como secas, preços dos produtos agrícolas, câmbio, leis federais, etc.. Tabela Crescimento do ICMS (tributo) por período governamental, (atualização pelo IPCA) Períodos governamental Taxas ,4% ,2% ,2% ,5% ,3% ,7% Fonte: Tabela final Um fenômeno nacional O crescimento do ICMS teve uma parcela de contribuição do governo local, que conseguiu colocar nosso Estado entre os primeiros no ranking nacional, mas teve muito dessa onda de crescimento da arrecadação ocorrida em 2008 até outubro e novembro, quando eclodiu a crise financeira internacional. Observando a Tabela Final 4, verifica-se que o crescimento médio nacional no período janeiro a novembro/ foi de 19,5% nominais ou 13,1% reais. O RS alcançou 21,76% e 15,24%, respectivamente, ocupando a 4ª posição entre os estados, ou seja, 2,14 pontos percentuais acima da média. 1.2 Evolução da despesa Se em 2007 e 2008, juntos, a receita corrente líquida cresceu 13,3% em termos reais, a despesa total cresceu 5,5%. Esse diferencial de quase 8 pontos percentuais explica a eliminação do déficit. Cabe destacar o decréscimo real de 0,2% nas outras despesas correntes, no mesmo período. Deve ser destacado que nas despesas administradas pelo Tesouro houve redução. Uma parcela apreciável das despesas está com os Outros Poderes, que fogem ao controle do Executivo, ou é realizada com recursos de convênios, que acabam suprindo as lacunas deixadas pelos recursos do Tesouro. 2 Período disponível no CONFAZ. 4

5 O crescimento reduzido do serviço da dívida, de apenas 2,3%, tendo contribuído para isso a renegociação da parcela extralimite feita com o Banco Mundial, no valor de R$ mil. A despesa com pessoal, que crescera 3,3% em 2008, no biênio cresceu 8,9%, muito acima do crescimento vegetativo que seria em torno de 5%. Isso se deveu ao pagamento das parcelas da denominada Lei Britto, feito escalonadamente, além do crescimento da despesa com inativos e do Poder Judiciário. O dado negativo foi o decréscimo dos investimentos, na ordem de 8,6%, mas foi uma opção em favor da eliminação do déficit (Tabela 1.5). Quanto ao não-cumprimento das vinculações, esse assunto é tratado na parte relativa à gestão fiscal, de que trata a LRF. Tabela Crescimento das despesas em 2008 sobre 2007 e sobre 2006 Valores originais atualizados pelo IPCA médio PRINCIPAIS ITENS Pessoal e encargos sociais 3,3% 8,9% Outras despesas correntes 11,2% -0,2% Serviço da dívida (*) 2,9% 2,3% Investimentos 61,3% -8,6% Total sem Transf.aos municípios 6,1% 5,5% Fonte: Tabela Final 2 (origem CAGE) (*) Excluída a rolagem de R$ mil. 1.3 Resultado orçamentário O resultado orçamentário deve ser analisado desconsiderando as receitas de capital, por serem eventuais. E assim considerando, houve uma evolução de um déficit em 2006 de R$ 928,2 milhões para um superávit de R$ 265,46 milhões (Tabela 1.6). Tabela Resultado orçamentário dos exercício 2006, 2007 e 2008 Em R$ 1.000,00 atualizados pelo IPCA médio RESULTADO ORÇAMENTÁRIO Contábil ( ) Com a exclusão das receitas de capital ( ) ( ) Fonte: Tabela Final 2 (origem CAGE) 5

6 A Tabela 1.7 e o Gráfico 1.1 mostram a evolução da despesa total em função da RCL, partindo de 119,9% em 2000 para 107,8% em 2006, 105,3% em 2007 e 98,6% em Alguém poderá dizer, mas se a despesa superava a receita em tão pouco, não era difícil sair do déficit. Ocorre que era necessário conjugar crescimento da receita com contenção de despesa, o que vinha sendo feito antes, mas não dimensão necessária. E, mesmo assim, se tivesse havido cumprimento integral das vinculações constitucionais, o Estado ainda seria deficitário e, talvez, ficasse muitos anos nessa condição. Mas isso é assunto para mais adiante. Deve ser destacado que o crescimento relativo da despesa total em 2004 deve-se ao crescimento das outras despesas correntes (ODC) devido à gestão plena da saúde, que se iniciou nesse período. O crescimento de 2003 decorreu do baixo valor de 2002, que teve como causa o não-registro de despesas neste último ano, no valor de R$ 330 milhões (Parecer Prévio TCE 2002, p.101, Tabela 1,49), que foi registrada e paga, em parte, no exercício seguinte. Além disso, em 2002, a receita foi inflada pela utilização de R$ 208 milhões de recursos das estradas federais, mais antecipação do ICMS. Tabela 1.7- Despesas com recurso do Tesouro em relação à RCL(*) ITENS Pessoal 80,6 76,5 77,2 72,7 70,1 67,8 68,9 71,3 65,0 Investimentos 9,6 8,0 4,6 7,5 5,9 4,9 4,9 2,7 3,9 Outras Desp.Correntes 16,1 17,5 13,4 16,6 21,7 20,8 20,0 17,7 17,3 Serviço da Dívida 13,7 13,7 14,7 15,3 14,4 14,7 14,0 13,7 12,4 Soma despesa/rcl 119,9 115,6 110,0 112,1 112,2 108,1 107,8 105,3 98,6 (*) Receita corrente menos perdas Fundef/Fundeb, TCLM e receita de anulação restos a pagar. 130,0 120,0 110,0 100,0 90,0 80,0 70,0 119,9 115,6 110,0 112,1 112,2 108,1 107,8 105,3 98, Gráfico Despesa total em % da Receita corrente líquida (RCL) 6

7 1.4 Resgates do SIAC Um fator positivo decorrente da eliminação do déficit foi a redução de R$ 100 milhões nos saques na conta SIAC, em 2008, eles que haviam aumentado cerca de R$ 1,5 bilhão em 2007 sobre 2006 (Gráfico 1.2) Gráfico Resgates do SIAC - Em milhões correntes Fonte: Balanços do Estado e site da Secretaria da Fazenda. 1.5 Despesa dos Outros Poderes A despesa dos Outros Poderes aumentou apenas 2,83% em termos reais entre 2006 e 2008, depois de ter caído 2,7% em 2007, o que é muito positivo (Tabela 1.8). Tabela Despesas por Poder, Em R$ de 2008 atualizados pelo IPCA médio. Ano Legislativo Judiciário M.Público Defensoria Total Relativo Taxa , ,27-2,7% ,83 5,7% Fonte: Site da Secretaria da Fazenda - Despesa por Poder. O Gráfico 1.3 mostra a reversão da tendência de crescimento da participação dos Outros Poderes, tanto quando medida pela participação na despesa total como em relação à receita corrente líquida (RCL) da Administração Direta. Entre 2006 e 2008, essa participação caiu 2 pontos percentuais em relação à despesa total e 2,2 pontos sobre a RCL. A contenção da despesa foi muito importante nesse processo, mas o principal fator foi o crescimento da arrecadação. 7

8 22,0 20,0 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4, D.Total 8,2 9,5 8,9 8,4 7,4 11,9 10,6 11,5 13,1 14,6 14,5 14,9 15,7 14,9 13,7 RCL 13,2 15,9 16,3 16,8 17,2 18,2 16,2 16,9 18,3 18,7 18,7 19,1 19,9 19,0 17,7 Gráfico Despesas dos Outros Poderes em % da despesa total e da RCL, Fonte dos dados brutos: CAGE/SEFA 2. Setor governamental O Setor Governamental apresentou em 2008 um crescimento real da RCL de 13,3% sobre 2007 e de 11,4% sobre Deixei de fazer o comparativo por item de receita pelo fato de ter ocorrido mudança de critério em 2008, em relação aos exercícios anteriores. Os tributos no último ano constam descontados do Fundeb, o que não acontecida anteriormente (Tabela 2.1). Mas já as existe esta análise no item 1 Recursos do Tesouro, onde constam integralmente a receita tributária e a de transferências, as principais. Tabela Receitas do Setor Governamental, 2006 a 2008 Em R$ 1.000,00 correntes IPCA 1, ,05679 Variação real ESPECIFICAÇÃO RECEITAS CORRENTES Próprias mais transferências ,0% 14,4% Transferências Municípios ( ) ( ) ( ) 14,5% 18,8% RCL ,4% 13,3% RECEITAS DE CAPITAL ,8% -68,4% Operações de Crédito (-Rolagem da dívida) ( ) - - Alienação de Bens ,7% -98,3% Amortização de Emprétimos ,1% -56,7% Transferências de Capítal ,1% 217,2% TOTAL 1 (*) ,8% 11,4% REC.COR.EXTRAODINÁRIAS ,6% - TOTAL 2 (*) ,6% 16,9% Fonte: RRE0/CAGE. (*) Sem as transferências aos municípios e operação de rolagem. 8

9 Quanto à despesa, o crescimento real em 2008 foi de 4,5% sobre 2007, mas de apenas 2,5% sobre Esse diferencial de crescimento a maior da receita sobre a despesa (10,8 pp) é que permitiu eliminar o déficit (Tabelas 2.1 e 2.2) Tabela Despesas do Setor Governamental, 2006 a 2008 Em R$ 1.000,00 correntes IPCA 1, ,05679 Variação real DESPESA EMPENHADA DESPESAS Pessoal e encargos sociais ,5% 5,1% Outras despesas correntes ,4% -2,1% Serviço da dívida (*) ,9% 2,4% Investimentos (amplo) ,1% -9,2% SUBTOTAL ,5% 2,5% Despesas intraorçamentárias ,0% - TOTAL ,0% 7,5% RESULTADO ORÇAMENTÁRIO ( ) ,8% -144,9% Res.orçam.sem rec.capital ( ) ( ) ,9% -124,0% Fonte: RRE0/CAGE. (*) Sem as transferências aos municípios e operação de rolagem. A relação da despesa total/receita corrente líquida passou de 121,32% em 2000 para 108,67% em Em 2007, foi para 104,79%, culminando, finalmente, em 98,35% em 2008 Tabela 2.3 e Gráfico 2.1). Tabela Despesas do Setor Governamental em % da RCL, ITENS Pessoal 75,74 74,20 75,81 72,15 68,08 65,12 66,89 67,42 62,04 Investimentos 11,93 7,84 5,14 7,43 5,72 4,69 4,65 2,66 3,73 Outras Desp.Correntes 21,28 21,19 18,67 20,97 25,95 25,82 24,71 22,56 21,35 Serviço da Dívida 12,37 12,27 13,24 13,70 12,68 13,07 12,43 12,15 11,23 Soma despesa/rcl 121,32 115,50 112,86 114,26 112,43 108,70 108,67 104,79 98,35 (*) Receita corrente menos perdas Fundef/Fundeb, TCLM e receita de anulação restos a pagar. 9

10 130,0 120,0 110,0 100,0 90,0 80,0 70,0 121,3 115,5 112,9 114,3 112,4 108,7 108,7 104,8 98, Gráfico Despesa total em % da Receita corrente líquida (RCL) 2.1 Vinculações constitucionais O grande questionamento ao denominado déficit zero está no nãocumprimento das vinculações constitucionais, especialmente com a manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) e com os serviços de saúde pública (SSP). Para o primeiro caso, a Constituição Estadual estabelece 35% da receita líquida de impostos e transferências (RLIT), embora a Constituição Federal determine 25%, assim como determina 12% para o segundo. Ao longo do tempo esses dispositivos não vêm sendo cumpridos, acentuando-se nos últimos dois anos, não pela redução das aplicações, mas pela sua relação com a RLIT, que cresceu muito. As aplicações em MDE constam da Tabela 2.4, onde se constata um leve crescimento no valor aplicado no biênio , embora a relação com a RLIT tenha caído de 31,2% para 26,9%. Ao longo da série abaixo ( ), apenas em dois anos foi atingido o percentual de 35%, embora tenha havido anos que houve maior aproximação dessa marca. Mesmo assim, entre 1994 e 2008, os gastos com MDE cresceram 62,7% em termos reais, considerando o IPCA como deflator, ao passarem de R$ 2,3 bilhões para RS 3,8 bilhões (Tabela 2.4 e Gráfico 2.2). Quanto aos gastos com saúde (SSP), houve cumprimento da obrigação até 2003 com a inclusão das transferências ao IPE, que não são aceitas por um Grupo Técnico criado para essa finalidade em âmbito federal, nem pela nova lei que fará essa regulamentação. 10

11 Tabela Valores aplicados em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, Em R$ milhões constantes de 2008 Ano Valor Relativo Taxa RLIT % ,0 30, ,2 0,2% 29, ,5 15,3% 33, ,8-1,5% 34, ,2 15,3% 35, ,6 0,3% 35, ,0 6,4% 33, ,5 5,3% 32, ,3 6,7% 33, ,4 0,7% 32, ,4-0,6% 32, ,3-1,9% 29, ,5 5,9% 31, ,5-0,6% 30, ,7 0,1% 26,9 Fonte: Balanços do Estado e RREO (2008) 4,00 3,50 3,06 3,07 3,27 3,44 3,67 3,70 3,67 3,60 3,82 3,79 3,80 3,00 2,70 2,66 2,50 2,33 2,34 2,00 1, Gráfico Aplicações em Manutenção e Desenvolvimento do Enisno, Em R$ bilhões constante de 2008 pelo IPCA. Sem essas transferências, não houve cumprimento em nenhum ano. Após 2004, mesmo com a inclusão do IPE não vem sendo cumprido esse dispositivo, porque, além da redução do percentual de aplicação, a obrigatoriedade legal passou para 12%. Mesmo assim, em 2008 houve um incremento de 25% nas despesas com saúde. Entre 2001 e 2008, houve um crescimento de 14,6% nos gastos com SSP (Tabela 2.5). 11

12 Tabela 2.5- Valores aplicados em Serviço de Saúde Pública Em R$ milhões constantes de 2008 Ano Valor Relativo Taxa RLIT % ,0 8,6% ,6 6,6% 9,0% ,4-6,8% 8,1% ,4 1,0% 8,2% ,3-2,1% 7,5% ,5 0,2% 7,5% ,7-6,9% 6,8% ,6 25,0% 7,4% Fonte: Balanços do Estado e RREO (2008) Ainda precisa aumentar a receita real em 25% As vinculações constitucionais, incluindo as transferências constitucionais e legais aos municípios, o serviço de manutenção do ensino (MDE), os serviços de saúde pública (SSP), o serviço da dívida intralimite, a educação superior comunitária, a ciência e tecnologia e a aplicação das receitas do SUS, estavam em torno de 66% da receita corrente em 2006 da receita corrente, devendo hoje permanecer o mesmo percentual. 3 As aplicações em vinculações constitucionais foram insuficientes, conforme se demonstra Tabela Final 5. Para essa demonstração, tomamos os seguintes elementos: Receita base para as vinculações: milhões. Valor Aplicado = milhões Valor que deveria ser aplicado: milhões Insuficiência de aplicação: milhões Para complementar essa insuficiência, não basta aumentar a receita em igual valor, porque sobre esse incremento incidem novamente todas as vinculações. Assim, o incremento necessário de receita para que fossem cumpridas todas as vinculações, tal qual determina a legislação, é dado pela seguinte fórmula: (Vap + x)/(rbv + x) = v (1) 3 Livro Finanças Estaduais: Verdades e Mitos, p

13 Onde: Vap = Valor aplicado em virtude de vinculações constitucionais; RBV = Receita corrente base para as vinculações; x = Incremento necessário de receita v = Percentual médio das vinculações principais, desconsiderando as com o ensino superior comunitário e as com ciência e tecnologia, cumpridas parcialmente, na ordem de 65%. Substituindo os valores respectivos na equação (1), temos: ( x)/ ( x) = 0,65 (2) Resolvendo-se a equação (2), tem-se: x = 5.108,6 milhões, ou 24,6% de incremento necessário de receita para o cumprimento total das vinculações, que significa multiplicar por 2,85 a insuficiência inicial, no valor de R$ 1,790 milhões. Ora, o incremento de receita corrente em 2008, na ordem de 13,1% reais, já foi uma exceção, como esperar mais 25%? Com muita sorte, 25% seria um incremento real de arrecadação esperado para um período governamental inteiro. Comprovação: Ap + x = ,6 = ,6 RBV + x = ,6 = ,6 v = ,6/25.813,6 = 0,65 Conclusão sobre vinculações Com isso, fica provado a grande dificuldade para se cumprir as vinculações tal qual exige a legislação atual. Mesmo com o enorme crescimento da arrecadação em 2008, seria necessário aumentar ainda em quase 25% a receita para que isso fosse possível. E ainda assim, o nível de investimentos continuaria reduzido. 13

14 3. Gestão Fiscal O resultado orçamentário consolidado do exercício de 2008 foi de R$ 442,6 milhões. Para efeito de comparação, retiramos dos três exercícios as receitas de capital para manter uniformidade. Assim considerando, o resultado orçamentário de 2008 ficou em R$ 325 milhões. Com base nesse critério, o exercício de 2006 havia apresentado um déficit de R$ milhões e o de 2007, outro déficit de R$ 734 milhões. Em três anos, o Estado aumentou seu resultado orçamentário em R$ milhões, resultado da soma do déficit de 2006 com o superávit de 2008 (Gráfico 3.1) (734) Gráfico Resultados orçamentários sem as receitas de capital Em R$ milhões correntes. Fonte dos dados brutos: RREO/CAGE O resultado primário consolidado de 2008 foi de R$ milhões, representando R$ maior que o resultado de 2006 (Gráfico 3.2). O valor do resultado primário foi 1,08 vezes o serviço da dívida, na ordem de R$ , sendo mais do que suficiente para a finalidade para qual foi concebido Gráfico Resultado primário, Em R$ milhões correntes. Fonte dos dados brutos: RREO/CAGE. 14

15 O resultado nominal, calculado pelo critério abaixo da linha, isto é, pela variação da dívida, atingiu R$ 3,544 bilhões em 2008, um crescimento de quase 84% em relação ao exercício de 2006, depois de haver reduzido mais de 6% em É estranho que, havendo um superávit primário tão expressivo, ainda a dívida crescesse tanto. A causa deve estar na variação excessiva do IGP-DI, que é o indexador da dívida (Gráfico 3.3). O resultado nominal, ao contrário dos outros indicadores que levam esse nome, os dados positivos são negativos, porque indicam crescimento da dívida pública e vice-versa Gráfico Resultado Nominal, Em R$ milhões correntes. Fonte dos dados brutos: RREO/CAGE. Embora tenha havido crescimento do estoque da dívida, sua a relação dívida consolidada líquida/receita corrente líquida decresceu para 234,48%, ficando abaixo do limite legal, que era, em dezembro/2008, de 238,79% (Gráfico 3.3.1). 260,00% 255,00% 250,00% 245,00% 240,00% 235,00% 230,00% 225,00% 220,00% 253,63% L.legal 253,83% Efetivo 248,49% 243,64% 238,79% 234,48% Gráfico Dívida Consolidada Líquida em % da RCL Fonte dos dados brutos: Relatório de Gestão Fiscal/CAGE. 15

16 O déficit previdenciário passou de R$ 3,740 bilhões em 2005 para R$ 4,906 bilhões em 2008, num crescimento nominal de 31,2% ou real de 14,9%, uma taxa média anual de 4,8%, mostrando ser o maior problema das finanças estaduais. Os aportes previdenciários de R$ 431 milhões em 2007 e de R$ 565,8 milhões em 2008, reduziram essa deficiência de recursos para R$ milhões e para R$ milhões, respectivamente (Gráfico 3.4). - (1.000) (2.000) (3.000) (4.000) (5.000) (6.000) (3.740) (3.995) (4.510) (4.906) Gráfico Resultado previdenciário, Em R$ milhões correntes. Fonte dos dados brutos: RREO/CAGE. O total de Restos a Pagar decresceu de R$ milhões em 2006 para R$ milhões em 2008, numa variação nominal de -11,1%, denotando melhora financeira, mas ainda tênue, diante do enorme endividamento do Estado (Gráfico 3.5). 16

17 Gráfico Total de Restos a Pagar em 2006, 2007 e 2008 Em R$ milhões correntes. Fonte dos dados brutos:relatóro de Gestão Fiscal/CAGE. A insuficiência de caixa antes da inscrição dos Restos a Pagar reduziu-se 25,3% entre 2006 e 2008, denotando uma melhora financeira (Gráfico 3.6) ,8 74, Grárfico Insuficiência de caixa antes da inscrição de Restos a Pagar Em R$ milhões correntes. Fonte dos dados brutos: Relatório Gestão Fiscal/CAGE. 17

18 Conclusão No livro Finanças Públicas Verdades e Mitos, que analisa as finanças estaduais no período 1970 a 2006, editado em 2007, na página 216, está assim expresso: Depois de muitos anos de análise da situação das finanças públicas de nosso Estado, firmei uma convicção de que a crise só será vencida mediante a conjunção de três fatores: aumento da arrecadação permanente, desvinculação parcial de receita e contenção rigorosa de despesa. Isolados, nem um, nem dois desses fatores resolverão o problema. E foi exatamente isso que fez o Governo do Estado. O exercício de 2008 foi um ano atípico, em termos de crescimento da arrecadação, em todos os níveis de governo. O Governo Federal (Tesouro Nacional, INSS e Banco Central) obteve um crescimento nominal de 15,8% ou 9,6%, se descontada a inflação medida pelo IPCA, apesar do decréscimo ocorrido nos meses de novembro e dezembro, em função da crise financeira internacional. O ICMS, principal item de receita dos estados, cresceu 19,5% nominais ou 13,1% reais no Brasil, no período janeiro/novembro de 2008, comparado com igual período de 2007, segundo dados do CONFAZ. O crescimento no RS, pela mesma fonte e no mesmo período, foi de 15,24%. Nesse contexto, os governos que souberam administrar suas despesas e acompanhar e até superar o ritmo nacional de crescimento da receita, conseguiram eliminar seus déficits, como foi o caso do RS. Situando-se em 4º lugar no ranking nacional no crescimento da arrecadação do ICMS, o Estado do RS conseguiu aumentar sua receita de um modo geral, ao mesmo tempo em que conteve o crescimento da despesa. O crescimento real do ICMS arrecadado a qualquer título no RS foi de 14,3%, quando a média do período foi de apenas 3,4%. Tomando-se o balanço consolidado do Estado, verifica-se que a receita corrente descontada da parcela do Fundeb e dos municípios cresceu em ,4% reais, enquanto a despesa expandiu-se em 4,5%. No biênio , para um crescimento da receita corrente líquida de 13,3%, a despesa total cresceu apenas 2,5%. No mesmo período, a despesa com pessoal cresceu 18

19 5,1% em termos reais e o serviço da dívida somente 2,4%. As outras despesas correntes, que inclui a manutenção da máquina, decresceram 2,1%. O lado negativo ficou com a queda dos investimentos em 9,2%, mas foi um tributo pago à eliminação do déficit. Deve ser destacado que o ajuste vem sendo feito há anos. Tomando-se como base o exercício de 2000, constata-se que a relação despesa total/ RCL, que fora de 121,32% naquele ano, desceu para 108,67% em 2006, culminando, finalmente, em 2008, com 98,35%. Os que contestam o déficit zero o fazem com a argumentação de que ele só foi possível devido ao não-cumprimento das vinculações constitucionais. Na realidade, nos termos da Constituição Estadual (educação) e Federal (saúde) deixaram de ser cumpridos cerca de R$ 1,8 bilhão entre educação e saúde. Ocorre que para aplicar mais R$ 1,8 nas vinculações referidas, o aumento da receita corrente da Administração Direta teria que ser de R$ 5,1 bilhões, ou seja, mais 25%, além dos 15% já aumentados (item da análise). Deve ser dito, ainda, que antes também não eram cumpridas essas vinculações, a despeito da existência dos déficits. O aumento do percentual descumprido não decorreu de redução do valor aplicado (numerador), mas do aumento da receita (o denominador). Em se tratando de índices, houve uma redução de dois pontos percentuais na participação dos Outros Poderes na despesa pública, embora os gastos deles tenham crescido 2,8% no biênio. No tocante à gestão fiscal, houve muitas modificações positivas, assim resumidas: a) O resultado orçamentário foi positivo de R$ 442,6 milhões em Retirando-se as receitas de capital, passou de um déficit de R$ 1,239 bilhões em 2006 para um superávit de R$ 325 milhões em 2008; b) O resultado primário cresceu de R$ 454 milhões em 2006, para R$ milhões em 2008, mais de 370% em dois anos, superando o valor do serviço da dívida; c) O fato negativo fica com o crescimento do resultado nominal, de R$ 1,908 bilhões em 2006 para R$ 3,544 bilhões em Como o critério utilizado é o da variação do estoque da dívida, a causa está 19

20 na sua indexação pelo IGP-DI, que foi um dos índices que mais cresceram. d) No entanto, a relação dívida consolidada líquida com a RCL reduziuse, passando a se situar abaixo do limite estabelecido, em quatro pontos percentuais; e) O déficit previdenciário passou de R$ 3,740 bilhões em 2005 para R$ 4,906 bilhões em 2008, num crescimento real de 4,8% ao ano, constituindo no maior problema do Estado; f) O estoque de Restos a Pagar decresceu 11,1% reais no biênio e as disponibilidades de caixa antes de sua inscrição reduziram-se em 25,3%, o que denota o ajuste fiscal feito. Por fim, cabe enfatizar o grande feito do Governo do Estado, que foi a eliminação do déficit histórico. Quatro considerações, no entanto, não se podem deixar de fazê-las: i) A primeira dela é que os governos anteriores fizeram também a sua parte, reduzindo o comprometimento da receita corrente líquida com o total da despesa, conforme demonstrado; ii) a segunda foi o crescimento espetacular da arrecadação em 2008, em grande parte, decorrente de um fenômeno nacional; iii) a terceira é que a eliminação do déficit, ou seja, tornar o fluxo anual de receita superior ao da despesa é a condição sine qua non para sair da crise, mas não é a única: resta eliminar o estoque de dívidas formado ao longo dos anos pelos déficits que se acumularam; e iiii) a queda mais que provável na arrecadação em 2009, cujo crescimento real esperado será nulo ou muito reduzido. Mas, como a curva da receita passou a situar-se acima da despesa, tudo está em fazer com elas se mantenham nessa posição. A conclusão final é que se formos cumprir integralmente as vinculações da receita tal qual estão concebidas na legislação, estaremos fazendo a apologia do gasto pelo gasto, e dificilmente chegaremos ao déficit zero assim concebido. Necessitamos de uma mudança de paradigma para medir as realizações dos governos não pelo que gastam, mas pelo que fazem. Porto Alegre, 5 de fevereiro de

21 Tabelas Finais 21

22 Tabela Final 1 Execução orçamentária dos recursos do Tesouro (1) Mês: dezembro/2008 R$ 1.000,00 ITENS Previsão/ Realizado ReaIizado Compos. dot.inicial período Orçado % 1. RECEITAS 1.1. RECEITAS CORRENTES ,95 94, Receitas Tributárias ,96 76, ICMS ,70 66, Outros Tributos ,03 9, Transferências Federais ,33 13, Participação em Tributos Federais ,92 7, Cota-parte Salário Educação ,07 0, Transf.LC 87/ ,69 0, Auxílios Convênios da União ,04 4, Receita Dívida Ativa ,92 0, Outras Receitas Correntes ,81 4, Transf.da Adm.Indireta ,43 1, RECEITAS DE CAPITAL ,71 5, Receitas Operações de Crédito ,20 5, Auxilios e Convênios da União ,15 0, Demais Receitas de Capital ,53 0, FUNDEB ( ) ( ) 100,07 (1,3) Recebido do Fundeb ,31 9, Transferido ao Fundeb ( ) ( ) 113,33 (11,1) 1.4. TOTAL RECEITAS ,37 100, REC.COR. LÍQUIDA ( ) ,30 73,8 Anulação de Restos a Pagar DESPESAS % RCL PESSOAL E ENCARGOS ,64 65, Administração Direta ,76 62, Administração Indireta ,79 2, JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA ,45 1, Administração Direta ,45 1, Administração Indireta ,48 0, OUTRAS DESPESAS CORRENTES ,37 17, Transf.Const.e Legais aos Munic , Administração Direta ,30 16, Administração Indireta ,36 0, INVESTIMENTOS (Sentido amplo) ,60 3, Administração Direta ,39 2, Administração Indireta ,77 1, AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA ,63 18, Administração Direta ,65 18, Administração Indireta ,04 0, RESERVA DE CONTINGÊNCIA TOTAL DESPESA ,64 106,01 RESULTADO ORÇAMENTÁRIO (1-2) ( ) ,27 Despesa em % da RCL ,6 Despesa empenhada e não paga ,9 Restos pagos no exercício Resultado sem a receita de capital - FONTE: CAGE - Execução orçamentária da Adm.Direta mês referido. (1) Receitas e despesas orçamentárias da Adm.Direta mais os valores recebidos e transferidos das/às autarquias e fundações. Serviço da dívida ,40 12,40 Outras despesas correntes (exceto TCLM) ,86 17,32 Fonte: Execução orçamentária dos Recursos do Tesouro - mês referência. 22

23 Tabela Final 2 Execução orçamentária dos recursos do Tesouro (1) Comparativo entre a execução orçamentária de 2006 a 2008 Var. IPCA 1, ,05679 ITENS Variação real 2007/ /08 1. RECEITAS 1.1. RECEITAS CORRENTES ,1% 15,0% Receitas Tributárias ,8% 15,4% ICMS ,7% 15,0% Outros Tributos ,0% 18,4% Transferências Federais ,5% 3,9% Participação em Tributos Federais ,6% 17,4% Cota-parte Salário Educação ,5% 19,3% Transf.LC 87/ ,4% -8,7% Auxílios Convênios da União ,3% -14,0% Receita Dívida Ativa ,4% 14,4% Outras Receitas Correntes ,1% 30,9% Transf.da Adm.Indireta ,2% 21,8% 1.2. RECEITAS DE CAPITAL ,3% 260,7% Receitas Operações de Crédito ,4% Auxilios e Convênios da União ,5% 357,8% Demais Receitas de Capital ,1% -91,2% FUNDEB ( ) ( ) ( ) -14,8% -21,6% Recebido do Fundeb ,3% 63,6% Transferido ao Fundeb ( ) ( ) ( ) 27,5% 45,4% 1.4. TOTAL RECEITAS ,4% 19,9% 1.6. REC.COR. LÍQUIDA ( ) ,3% 15,4% Anulação de Restos a Pagar DESPESAS PESSOAL E ENCARGOS ,3% 8,9% Administração Direta ,6% 14,2% Administração Indireta ,9% -48,7% JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA ,6% -14,9% Administração Direta ,6% -14,9% Administração Indireta ,4% 1,9% OUTRAS DESPESAS CORRENTES ,5% 8,4% Transf.Const.e Legais aos Munic ,4% 14,6% Administração Direta ,1% -0,6% Administração Indireta ,5% 8,1% INVESTIMENTOS (Sentido amplo) ,3% -8,6% Administração Direta ,2% 31,1% Administração Indireta ,3% -47,5% AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA ,9% 78,8% Administração Direta ,9% 78,8% Administração Indireta ,3% 21,9% TOTAL DESPESA ,9% 13,7% Despesa sem a rolagem da dívida ,6% 7,4% Despesas sem rolagem e sem TCLM ,1% 5,5% RESULTADO ORÇAMENTÁRIO (1-2) ( ) ,5% -155,3% Resultado orçam.sem receitas de capital ( ) ( ) ,4% -126,1% FONTE: CAGE - Execução orçamentária da Adm.Direta mês referido. (1) Receitas e despesas orçamentárias da Adm.Direta mais os valores recebidos e transferidos das/às autarquias e fundações. RESUMO Serviço da dívida (descontada a rolagem em ,9% 2,3% Outras despesas correntes (exceto TCLM) ,2% -0,2% Fonte: Execução orçamentária dos Recursos do Tesouro - mês referência. 23

24 Tabela Final 3 -Crescimento real do ICMS tributo e da RCL desde 1981 Em R$ mil a preços constantes pelo IPCA ANO ICMS VARIAÇÃO RCL VARIAÇÃO TRIBUTO ANUAL ANUAL ,2% ,9% ,0% ,0% ,6% ,0% ,3% ,9% ,8% ,7% ,8% ,4% ,0% ,5% ,0% ,1% ,1% ,6% ,3% ,2% ,7% ,5% ,5% ,8% ,0% ,4% ,1% ,7% ,2% ,1% ,3% ,6% ,0% ,4% ,1% ,7% ,1% ,6% ,4% ,5% ,1% ,5% ,1% ,1% ,9% ,3% ,2% ,0% ,0% ,9% ,6% ,4% ,3% ,9% ,7% 13,3% 1980/07 3,9% Fonte: Balanços do Estado. 24

25 Tabela Final 4 Crescimento da arrecadação do ICMS nos estados, período janeiro a novembro/ Em ordem decrescente de taxa de crescimento NÚMERO VARIAÇÃO OBSER- ORDEM ESTADOS NONINAL IPCA VAÇÃO 1 Amazonas ,88% 18,19% 2 Mato Grosso do Sul ,25% 17,60% 3 Mato Grosso ,91% 16,33% 4 Rio Grande do Sul ,76% 15,24% Acima da 5 Minas Gerais ,70% 15,18% média 6 Ceará ,64% 15,13% 7 São Paulo ,19% 14,70% 8 Piauí ,89% 13,47% 9 Goiás ,47% 12,13% 10 Paraná ,05% 11,73% 11 Espírito Santo ,73% 11,43% 12 Tocantins ,33% 11,05% 13 Maranhão ,08% 10,81% 14 Santa Catarina ,87% 10,61% 15 Bahia ,70% 10,45% 16 Paraíba ,11% 9,89% Abaixo da 17 Distrito Federal ,68% 8,54% média 18 Rondônia ,48% 8,35% 19 Pará ,96% 7,86% 20 Rio de Janeiro ,75% 7,66% 21 Sergipe ,80% 6,76% 22 Alagoas ,52% 6,50% 23 Acre ,24% 6,23% 24 Roraima ,63% 5,66% BRASIL ,5% 13,1% Fonte dos dados brutos: CONFAZ Nota: Desconsiderados AP, RN e PE por estarem com os dados incompletos em

26 Tabela Final 5 Estimativa do valor não cumprido das vinculações ESPECIFICAÇÃO VALOR OBSERV. Valor que deveria ser aplicado Receita corrente (bruta) Perdas do Fundef/Fundeb Receita base das vinculações (RBV) ,0% Vinculações estimadas : 65% ,0% RLIT ,0% MDE Aplicado ,9% Deveria ser aplicado pela CE: 35% ,0% Não aplicado ,1% SSP Aplicado ,4% (-) Corsan ( ) -5,0% Aplicado efetivamente ,4% Deveria ser aplicado pela CF: 12% ,0% Não aplicado ,6% Total não aplicado (MDE+SSP) ,7% Valor aplicado total Milhões Vinculações estimadas Não aplicado Valor aplicado Nota Desconsidera a educação superior e a ciência e tecnologia, onde ocorreu aplicação parcial. Por isso, foi considerado o percentual de 65% em vez de 66%, dado apurado em